Arrêt de la Cour du 27 mai 1981, 142/80 et 143/80, Essevi SpATraité CEE art. 95 et art. 169

ARRÊT

En fait

Les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure écrite

La législation italienne en matière d'accises sur l'alcool distingue, dans la production d'alcools, deux catégories: les alcools «de deuxième catégorie», provenant du vin, du marc, des déchets de la vinification et de fruits, et les alcools «de première catégorie», produits à partir d'autres matières premières.

Cette législation prévoit trois types d'impositions: l'impôt de fabrication, reposant sur le texte unique du 8 juillet 1924; le droit d'État normal, institué par décret-loi royal no 635 du 27 avril 1936; le droit d'État spécial, introduit par le décret-loi no 1200 du 6 octobre 1948, tous ces textes ayant été ultérieurement modifiés à plusieurs reprises.

L'impôt de fabrication frappe tous les alcools destinés à la consommation humaine, qu'il s'agisse d'alcools de deuxième ou de première catégorie. Le même taux s'applique aux produits importés et aux produits nationaux; les produits nationaux peuvent toutefois énéficier de certaines réductions, dans les limites et aux conditions fixées par la loi.

Le droit d'État spécial est perçu sur les alcools éthyliques dénaturés, utilisés à des fins chimiques et industrielles. Le taux de ce droit est, pour les alcools obtenus par le procédé de la synthèse et provenant des matières premières extraites du sous-sol, un multiple du taux appliqué aux alcools obtenus par le procédé de la fermentation et dérivant de mélasses de canne à sucre ou de betterave à sucre et des matières assimilées.

Le droit d'État normal frappe au taux plein (60000 lires par hectolitre d'alcool anhydre à l'époque des faits qui ont donné lieu au litige au principal) tous les alcools importés et les alcools nationaux de première catégorie; différents taux réduits s'appliquent cependant à certains alcools nationaux, en fonction de la matière première d'origine, plus particulièrement aux alcools à base de mélasse ou produits assimilés, de canne ou de sorgho. Les alcools nationaux de deuxième catégorie ne sont ou bien pas soumis au droit d'État (tel est le cas des eaux-de-vie de vin et de marc) ou ne le sont qu'à un taux réduit (alcools à base de dattes ou de raisins secs, de figues et de caroubes ou d'autres fruits).

L'exemption du droit d'État normal accordée à certains alcools de deuxième catégorie de production nationale, en particulier à l'eau-de-vie de vin, a été, par l'article 20 du décret-loi no 46 du 18 mars 1976, converti en loi no 249 du 10 mai 1976, étendue aux alcools importés, à condition qu'ils soient accompagnés d'un certificat, agréé par le ministre des finances, agissant en accord avec le ministre de l'industrie, du commerce et de l'artisanat et avec le ministre de l'agriculture et des forêts, et qui atteste qu'en application de la législation du pays d'origine, le produit a été obtenu sous contrôle fiscal continu et que la matière première et le produit fini ont été soumis aux mêmes contrôles que ceux prévus par la législation italienne.

Les règles applicables en matière de certificats d'accompagnement ont été établies par décret ministériel du 24 août 1977; les caractéristiques de ces titres d'accompagnement et la détermination, pour chacun des États membres, des autorités habilitées à les délivrer font l'objet d'une circulaire du ministre des finances du 17 janvier 1979.

Auparavant, par citations respectivement du 13 janvier 1976 et du 22 juillet 1977, la société anonyme Essevi, ayant son siège à Milan, et l'entreprise Carlo Salengo, ayant son siège à Gênes, avaient assigné, devant le tribunal de Milan, l'administration des finances de l'État italien en restitution des montants payés, au titre du droit d'État normal, sur des importations de cognac, de provenance française, effectuées par Essevi entre le 1er mars 1962 et le 1er décembre 1967, par Salengo entre le 18 avril 1960 et le 25 octobre 1971. Les deux sociétés estiment que la perception de ce droit d'État est contraire notamment à l'article 95 du traité CEE, en ce qu'elle aurait pour effet de frapper le produit importé d'impositions intérieures supérieures à la charge fiscale grevant les produits nationaux similaires.

Par jugements du 1er juin 1978, sur la requête de Salengo, et du 7 octobre 1978, sur la requête d'Essevi, le tribunal de Milan a constaté l'existence d'un rapport de similarité entre le cognac de provenance française et l'eau-de-vie de vin de production nationale et jugé qu'en ce qui concerne les importations postérieures au 1er janvier 1962, date de la seconde étape du marché commun, il y avait, en l'espèce, méconnaissance de l'article 95 du traité CEE du fait que la charge fiscale totale pesant sur le produit étranger importé est supérieure à la charge fiscale du produit national similaire.

Le tribunal a, en conséquence, condamné l'administration des finances à restituer aux sociétés demanderesses les droits qui avaient été versés en violation du principe de non-discrimination de l'article 95.

L'administration des finances de l'État a interjeté appel des jugements du tribunal de Milan, le 31 août 1978, devant la cour d'appel de Milan.

En cours de procédure, la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation d'Italie), siégeant toutes chambres réunies, a, par deux arrêts, nos 1317 et 1321, du 1er mars 1979, jugé, dans des litiges de contenu identique à ceux soumis à la Cour d'appel de Milan, que la faculté, pour l'Italie, d'utiliser l'impôt comme instrument de sa politique agricole et de maintenir provisoirement, dans le secteur des alcools, les taxations différentielles, jusqu'à concurrence du montant de 60000 lires par hectolitre d'alcool pur, découlant de l'application du droit d'État, avait été reconnue expressément par la Commission dans l'avis motivé adressé par elle à la République italienne, en application de l'article 169 du traité CEE, le 28 février 1969; la compatibilité de cette «aide» avec le droit communautaire ne pourrait être niée par le juge national lorsque non seulement fait défaut toute déclaration en sens contraire de la part de la Commission, mais que la mesure en question a même été expressément reconnue par celle-ci comme compatible avec le droit communautaire.

La Commission, par un nouvel avis motivé adressé à la République italienne le 31 juillet 1978, a, revenant sur l'avis motivé émis le 28 février 1969, jugé contraire au traité le maintien de l'application, aux alcools importés des autres États membres, du droit d'État normal.

Par ordonnances du 19 février 1980, la cour d'appel de Milan, première chambre civile, a, en application de l'article 177 du traite CEE, sursis à statuer dans les deux affaires dont elle avait été saisie et demandé à la Cour, statuant à titre préjudiciel, de

déterminer l'effet qu'il convient d'attribuer aux avis émis par la Commission conformément à l'article 169 du traité CEE, avis dont il est question ci-dessus; après cela dire si l'Italie a violé l'article 95 du traité en appliquant aux eaux-de-vie de vin importées d'autres États membres un système d'imposition comprenant le droit d'État d'un montant de 60000 lires par hectolitre d'alcool pur (90000 lires, à partir de mars 1976), non prévu pour le produit national similaire et non appliqué à celui-ci;

dire si, après le début de la seconde étape prévue par le troisième alinéa de l'article 95 en tant que délai ultime pour l'abolition des réglementations internes contraires au principe de l'égalité d'imposition établi aux alinéas 1 et 2 du même article, l'Italie pouvait être autorisée, à titre dérogatoire, à maintenir une discrimination préexistante dans l'importation des eaux-de-vie de vin.

Les deux ordonnances de la Cour d'appel de Milan ont été enregistrées au greffe de la Cour le 12 juin 1980.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées, dans chacune des affaires, le 28 août 1980 par la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. Antonino Abate, le 9 septembre 1980 par les sociétés défenderesses au principal, Essevi et Salengo, représentées par Me Mario Scalzo, avocat à Milan, et le 11 septembre 1980 par le gouvernement de la République italienne, représenté par M. Marcello Conti, avvocato dello Stato.

Par ordonnance du 19 novembre 1980, la Cour a décide de joindre les affaires 142/80 et 143/80 aux fins de la procédure orale et de l'arrêt.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable. Elle a cependant invité la Commission à lui fournir certains éléments d'information et documents et à répondre par écrit à certaines questions; il a été donné suite à cette invitation dans le délai imparti.

II — Observations écrites déposées devant la Cour

Les sociétés Essevi et Salengo, parties défenderesses au principal, après avoir rappelé les principaux aspects du régime italien de taxation des alcools et certains éléments de fait intéressant le litige au principal, présentent essentiellement les observations d'ordre juridique suivantes:

Quant au droit d'État comme instrument de la politique agricole nationale

a) La thèse, selon laquelle le droit d'État constituerait, dans le secteur des alcools, un instrument légitime de la politique agricole du gouvernement italien, prendrait appui sur l'avis motivé que la Commission a adressé à la République italienne, en application de l'article 169 du traité CEE, le 28 février 1969; la Commission aurait cependant modifié son opinion à cet égard: dans l'avis motivé adressé à la République italienne le 31 juillet 1978, elle aurait, se référant à l'arrêt de la Cour de justice du 10 décembre 1974 (Charmasson, affaire 48/74, Recueil p. 1383), considéré que le droit d'État constitue une mesure fiscale de caractère protectionniste et, en tant que telle, incompatible avec l'article 95 du traité.

b) En renonçant, par le décret-loi no 46 du 18 mars 1976, à l'application du droit d'État aux eaux-de-vie de vin importées, le gouvernement de la République italienne aurait lui-même admis l'incompatibilité de ce droit avec le traité et, par là même, le manque de fondement de la thèse de sa légalité comme instrument d'équilibre dans le cadre de la politique agricole nationale.

c) La Cour de justice, par arrêt du 15 octobre 1969 (Commission des Communautés/République italienne, affaire 16/69, Recueil p. 377), aurait constaté que les eaux-de-vie ne sont pas des produits agricoles et ne peuvent donc bénéficier des exceptions aux règles générales du traité prévues, en matière agricole, par les articles 38 à 46 du traité.

Dans son arrêt Charmasson, la Cour aurait jugé que les dérogations qu'une organisation nationale de marché peut apporter aux règles générales du traité ne sont admises que provisoirement et que le maintien d'une organisation nationale de marché ne peut être envisagé au-delà de la période de transition.

S'agissant de mesures contraires à l'article 95, alinéas 1 et 2, elles devraient, de toute manière, aux termes de l'article 95, alinéa 3, avoir été abolies avant le début de la deuxième étape du marché commun.

Quant au droit d'État comme aide étatique

a) La Commission aurait, certes, dans son avis motivé du 28 février 1969, considéré le droit d'État comme un instrument de la politique agricole nationale, au moins provisoirement compatible avec le droit communautaire. Toutefois, la Commission aurait clairement modifié son point de vue à cet égard: dans l'avis motivé du 31 juillet 1978, elle aurait reconnu que la perception du droit d'État sur les alcools importés des autres États membres était contraire aux obligations incombant à la République italienne en vertu du traité; ce droit devrait être traité comme toute autre mesure fiscale; ayant un caractère à la fois discriminatoire et protectionniste, les particuliers pourraient se prévaloir, à l'encontre du droit d'État, devant les tribunaux nationaux, de l'effet direct de l'article 95.

b) Le tribunal de Milan, dans plusieurs arrêts récents, aurait, contrairement aux arrêts de la Cour de cassation 1er mars 1979, jugé qu'une imposition intérieure qui viole le principe de l'égalité devant l'impôt relève exclusivement de l'article 95; serait inadmissible la thèse selon laquelle toute mesure fiscale de caractère protectionniste ou discriminatoire constituerait une «aide» et serait licite en l'absence d'une déclaration négative de la Commission au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité.

c) Dans son arrêt du 27 février 1980 (Commission/République italienne, affaire 169/78, Recueil p. 385), la Cour aurait reconnu la légitimité de certaines exonérations ou de certains allégements fiscaux, à la condition que les États membres qui font usage de ces possibilités en étendent le bénéfice, d'une manière non discriminatoire, aux produits importés se trouvant dans les mêmes conditions; ne sauraient, en tout cas, selon cet arrêt, être légitimées des différenciations fiscales de caractère discriminatoire ou protecteur.

Quant au caractère protecteur et discriminatoire du droit d'État

Ne pouvant être légal ni comme instrument de la politique agricole nationale ni comme «aide», le droit d'État, perçu pendant des années en violation flagrante de l'article 95, revêtirait un caractère à la fois protecteur et discriminatoire. Ce caractère résulterait du fait que, par son assimilation aux alcools de première catégorie, l'eau-de-vie de vin importée a été assujettie au droit d'État, alors que le produit national similaire en était exempté.

Quant au caractère non obligatoire de l'avis de la Commission au titre de l'article 169 du traité CEE

a) La Commission, dans son avis motivé du 28 février 1969, aurait versé dans l'erreur en prétendant étendre à un produit industriel, les eaux-de-vie, les dérogations admises pour les produits agricoles et en omettant de considérer que cette dérogation, à supposer qu'elle fût admissible, aurait dû prendre fin, selon l'article 95, alinéa 3, du traité, avant le début de la deuxième étape.

b) En toute hypothèse, l'article 189, dernier alinéa du traité, disposerait clairement que les «avis» émis en application de l'article 169 «ne lient pas». La jurisprudence de la Cour et la doctrine auraient reconnu le caractère non obligatoire, pour les États, des avis motivés émis par la Commission dans le cadre de la procédure de l'article 169.

c) En particulier, l'avis de la Commission du 28 février 1969, n'aurait, de par sa nature, pas de caractère obligatoire et pourrait être assimilé à une «recommandation», donc à un acte de caractère essentiellement politique.

Quant aux réponses à donner aux questions posées

Il conviendrait de donner aux questions posées par la cour d'appel de Milan les réponses suivantes:

a) en appliquant aux eaux-de-vie importées en Italie, en provenance des autres États membres, le droit d'État de 60000 lires, puis de 90000 lires par hectolitre d'alcool pur, et en n'appliquant pas ce droit aux produits nationaux similaires, l'État italien a violé l'article 95 du traité CEE;

b) l'avis motivé adressé à la République italienne, le 28 février 1969, par la Commission, en application de l'article 169 du traité CEE, n'est pas susceptible de justifier la perception de ce droit d'État;

c) après le début de la deuxième étape du marché commun, la République italienne aurait dû supprimer toute discrimination préexistante au préjudice des eaux-de-vie de vin importées et aurait donc dû étendre aux produits importés l'exemption du droit d'État prévue pour les produits nationaux.

Le gouvernement de la République italienne rappelle les modalités et les objectifs de l'octroi, jusqu'à l'entrée en vigueur du décret-loi no 46 du 18 mars 1976, d'une exonération fiscale aux entreprises nationales productrices d'eaux-de-vie de vin.

a) La Commission, notamment par lettres du 4 novembre 1965 et du 8 mai 1968 et dans l'avis motivé du 28 février 1969, aurait admis que les impositions différenciées, résultant de l'application du droit d'État, pouvaient subsister provisoirement, ce droit constituant un instrument de la politique agricole italienne dans le secteur de l'alcool. La prise de position sans équivoque de la Commission aurait lié les juges nationaux et, comme en aurait jugé la Cour de cassation dans ses arrêts du 1er mars 1979, ne leur aurait pas permis de contester la compatibilité de l'aide en cause avec le droit communautaire.

b) Le revirement de la Commission, dans son avis motivé du 31 juillet 1978, ne vaudrait que pour l'avenir; il ne saurait annuler rétroactivement la décision, prise en son temps, d'admettre l'application différenciée du droit d'État en tant que mesure d'aide compatible, ne fût-ce qu'à titre provisoire, avec le marché commun. A la date de ce second avis motivé, le régime du droit d'État aurait d'ailleurs été radicalement modifié, en particulier par l'égalité de traitement assurée, par l'article 20 du décret-loi no 46 du 18 mars 1976, aux produits nationaux et aux produits importés des autres États membres en ce qui concerne les effets des exemptions et des détaxations. Le problème se poserait donc désormais en des termes complètement différents.

c) La juridiction de renvoi serait elle-même convaincue, au plan des principes, du caractère obligatoire, pour le juge national, des décisions prises par la Commission en application de l'article 93 du traité; la décision qu'elle demande à la Cour concernait, en substance, l'interprétation et la validité des actes par lesquels la Commission a permis le maintien, à titre provisoire, de l'imposition différenciée.

d) La mesure litigieuse constituerait incontestablement une aide accordée par l'État pour favoriser certaines entreprises ou certaines productions, à laquelle serait applicable le régime des articles 92 et 93 du traité CEE. Celui-ci viserait, sans distinction; toutes les formes d'intervention de l'État, destinées à subventionner et à encourager tant la production que la distribution de produits déterminés; une des formes les plus fréquentes d'aides d'État serait constituée par les facilités d'ordre fiscal. Un traitement fiscal favorisant exclusivement certaines catégories d'entreprises, par rapport à l'ensemble des producteurs du secteur, pourrait constituer une aide au sens de l'article 92; la détaxe fiscale accordée, en Italie, aux entreprises nationales productrices d'eaux-de-vie de vin aurait toutes les caractéristiques de l'aide destinée à assurer le maintien et le développement d'un secteur déterminé de production et constituerait une forme typique de soutien à une importante production nationale, afin d'assurer l'équilibre d'un secteur entier du marché. Comme telle, elle relèverait, sans nul doute, du champ d'application des articles 92 et 93.

e) Le fait qu'une aide puisse être tolérée sur la base des articles 92 à 94 exclurait qu'elle puisse être appréciée en même temps à la lumière de l'interdiction générale de discrimination en matière fiscale de l'article 95. Un régime fiscal de faveur qui constitue une aide ne pourrait relever du champ d'application de l'article 95; seuls les articles 92 et suivants, et non l'article 95, seraient applicables à des dégrèvements fiscaux qui, leur objet étant de favoriser certaines entreprises ou certains produits, relèveraient de l'article 92. S'agissant d'aides sous forme de dégrèvements fiscaux, admettre l'applicabilité de l'article 95 équivaudrait, en ce qui concerne ce type très fréquent d'aides, à vider complètement de leur contenu les articles 92 et 93. L'article 95 interdirait, de manière absolue et inconditionnelle, à partir du début de la deuxième étape, toute imposition intérieure à caractère discriminatoire; contrairement aux articles 92 et 93, il ne conférerait aucun pouvoir discrétionnaire aux institutions communautaires et ne reconnaîtrait aux États membres aucune faculté comparable à celle, prévue par l'article 93, paragraphe 2, de modifier une aide plutôt que de l'abolir. L'application simultanée des deux régimes à un même dégrèvement fiscal serait exclue. L'article 92 se référerait expressément aux aides accordées «sous quelque forme que ce soit»; exclure les réductions d'impôt du champ d'application du régime des aides, pour les affecter uniquement à celui de l'article 95, reviendrait à substituer un instrument inutilisable à l'«instrument de précision» des anieles 92 et 93.

f) Cette conception ne serait pas démentie par l'arrêt de la Cour du 21 mai 1980 (Commission/République italienne, affaire 73/79): cet arrêt concernerait une aide accordée sous forme, non pas de dégrèvement fiscal, mais de subvention directe et la question de l'éventuelle violation de l'interdiction de discrimination fiscale aurait été examinée au regard de la source de financement de l'aide. Par contre, dans un arrêt du 25 juin 1970 (gouvernement de la République française/Commission, affaire 47/69, Recueil p. 487), la Cour aurait jugé que «lorsqu'une aide est financée par une imposition frappant certaines entreprises ou certaines productions, la Commission est tenue d'examiner, non seulement si son mode de financement est conforme à l'article 95 du traité, mais encore si, combiné avec l'aide qu'il alimente, il est compatible avec les exigences des articles 92 et 93»; dans un arrêt du 22 mars 1977 (Iannelli et Volpi, affaire 74/76, Recueil p. 557), la Cour aurait considéré que des modalités d'une aide «peuvent être à ce point indissolublement liées à l'objet de l'aide qu'il ne serait pas possible de les apprécier isolément, de sorte que leur effet sur la compatibilité ou l'incompatibilité de l'aide dans son ensemble doit alors nécessairement être apprécié à travers la procédure de l'article 93». Une aide consistant uniquement en un dégrèvement fiscal ne pourrait donc être appréciée qu'à la lumière des principes de l'article 92 et à travers la procédure prévue à l'article 93. Il serait incompatible avec la portée de ces règles et avec la répartition des compétences qu'elles opèrent, d'admettre que les particuliers puissent se prévaloir du régime, très différent, de l'article 95 pour contester directement, devant les juridictions nationales, la compatibilité avec le droit communautaire d'un tel avantage fiscal. Admettre que, dans un tel cas, le juge national puisse directement connaître de la compatibilité de l'aide avec le droit communautaire, soit avec l'article 95, soit avec une autre disposition différente de l'article 92, mettrait en cause le système de compétences instauré par l'article 93 et viderait de tout contenu la fonction attribuée en cette matière à la Commission.

g) La Commission n'aurait donc, d'aucune manière, outrepassé les limites des pouvoirs qui lui sont attribués par l'article 93 en autorisant l'Italie à maintenir provisoirement l'aide accordée aux producteurs nationaux d'eaux-de-vie de vin par le moyen d'une exemption du droit d'État d'un montant de 60000 lires par hectolitre d'alcool pur. Les faits de l'espèce relèveraient du champ d'application de l'article 92, avec comme conséquence que le dégrèvement fiscal en cause ne pouvait être considéré comme tombant sous une interdiction absolue et inconditionnelle, de nature à accorder aux particuliers un droit subjectif pouvant être directement invoqué devant les juges nationaux; il reviendrait à la Commission d'apprécier discrétionnairement la compatibilité de l'aide avec le marché commun. Elle aurait fait un usage légitime de ce pouvoir, aboutissant à une décision positive qui ne saurait être contestée par aucun juge national. Le fond de l'appréciation donnée par la Commission ne ferait pas l'objet des questions posées dans l'ordonnance de renvoi et ne serait, de toute façon, pas susceptible d'être contrôlé par la Cour.

h) L'arrêt de la Cour du 15 octobre 1969, constatant que les eaux-de-vie ne sont pas des produits agricoles, serait évidemment sans conséquence pour la décision à rendre dans la présente affaire: la règle générale de l'article 92 serait, sans conteste, applicable également aux aides accordées à des productions non agricoles, aux fins de faciliter de manière indirecte des activités rentrant dans le cadre de l'agriculture. Quant à l'arrêt Charmasson, il suffirait de constater qu'en l'espèce, il s'agit d'appliquer non pas un régime spécial, mais la norme générale relative aux aides, dont les effets s'étendent au-delà de la période de transition; par ailleurs, la présente affaire porterait non pas sur le fond de l'appréciation discrétionnaire de compatibilité, mais uniquement sur l'existence du pouvoir exercé par la Commission en vertu de l'article 93.

i) Si, par hypothèse, la Cour estimait devoir affirmer l'applicabilité, en l'espèce, de l'interdiction de l'article 95, elle devrait limiter expressément la portée de son arrêt aux impositions indues susceptibles d'intervenir dans l'avenir. Il n'y aurait aucune raison de ne pas considérer comme applicable à la présente procédure, engagée en application de l'article 177, le principe du deuxième alinéa de l'article 174 du traité CEE, de portée générale. La Cour, sur la base du principe général de la sécurité juridique, se serait reconnu le pouvoir de limiter exceptionnellement la possibilité, pour les intéressés, de se prévaloir de ses propres arrêts, même s'agissant de décisions purement interprétatives. Les principes de la sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime feraient obstacle à ce que soient remises en cause des situations réglées définitivement et d'un commun accord par le paiement et le recouvrement, en toute bonne foi, d'une imposition jugée expressément compatible avec le marché commun par l'institution responsable. La Commission, après avoir rappelé les faits qui sont à l'origine du litige au principal, le contexte de l'ordonnance de renvoi ainsi que les principales dispositions du régime du droit d'Etat, présente essentiellement les observations d'ordre juridique suivantes:

Quant à la position de la Commission à l'égard de certains avantages fiscaux accordés par les États membres

a) La Commission aurait effectivement, pendant une certaine période, estimé que es États membres pouvaient maintenir, provisoirement, certains avantages fiscaux, au bénéfice de produits agricoles nationaux faisant partie intégrante d'une organisation nationale de marché. Cette opinion se serait répercutée dans l'avis motivé adressé le 28 février 1969 à la République italienne.

b) La Commission aurait au moins implicitement modifié son point de vue à la suite de l'arrêt de la Cour du 15 octobre 1969. La position de la Commission serait devenue plus explicite après l'arrêt Charmasson: par lettres du 31 juillet 1975 et du 18 juin 1976, puis par avis motivé du 31 juillet 1978, elle aurait informé le gouvernement italien des motifs pour lesquels l'avis motivé de 1969 devait être considéré comme dépassé et le droit d'État être reconnu comme incompatible avec l'article 95 du traité CEE.

Quant à la portée des avis motivés émis en application de l'article 169 du traité CEE

a) L'avis motivé que la Commission émet en application de l'article 169 et dans l'exercice de la mission que lui confère l'article 155 du traité serait un acte administratif, destiné à exprimer son point de vue; il conclurait la phase d'instruction de la procédure administrative d'infraction et constituerait, en même temps, la condition préalable à l'ouverture ultérieure (et éventuelle) d'une procédure contentieuse devant la Cour. Bien ?[ue reflétant l'autorité qui s'attache à la onction de contrôle attribuée à la Commission par l'article 155 et à la fonction de sanction prévue à l'article 169, l'avis motivé serait un acte émanant d'une des parties à un litige entre la Commission et un État membre, concrétisant les obligations qui incombent à ce dernier en vertu des règles communautaires. Il serait soumis au contrôle juridictionnel de la Cour; celle-ci seule serait investie par le traité de la fonction de dire le droit et d'interpréter souverainement le traité.

b) L'efficacité de l'avis motivé serait donc relative: il n'entraînerait pas immédiatement la modification des dispositions nationales que la Commission «estime» contraires au droit communautaire; il ne saurait non plus régulariser des situations législatives nationales contraires aux dispositions du droit communautaire.

c) L'avis motivé ne créerait donc aucune obligation nouvelle pour les États membres, ne leur attribuerait pas de droits nouveaux et ne porterait pas atteinte aux droits existants, découlant des règles communautaires; à plus forte raison, il ne saurait modifier les droits subjectifs des particuliers, que les juridictions internes sont tenues de sauvegarder à tout moment, même en présence d'un avis motivé divergent.

d) Admettre une conception contraire équivaudrait à subordonner l'effet direct des dispositions communautaires à l'interprétation qui leur serait donnée par la Commission; la procédure contentieuse prévue au deuxième alinéa de l'article 169 deviendrait donc sans objet.

Quant à l'interprétation de l'article 95 du traité CEE en relation avec le droit d'État

Les questions auxquelles la Cour est invitée à répondre soulèveraient, au regard de l'article 95, essentiellement deux questions.

a) Il s'agirait de savoir si la règle interdisant les discriminations fiscales est considérée comme transgressée lorsqu'une imposition interne frappe uniquement les produits importés, alors que les produits nationaux similaires en sont totalement exemptés. La réponse à cette question serait évidente. La discrimination des produits importés serait d'ailleurs caractérisée, dans le cadre du litige au principal, par une circonstance aggravante: le FEOGA accorderait chaque année aux distilleries italiennes d'eaux-de-vie de vin des aides importantes, dont ne bénéficierait pas le cognac français.

b) La question de savoir si, après le début de la seconde étape, peuvent être admises des dérogations à l'interdiction de discrimination fiscale de l'article 95 et maintenues, dans un État membre, des discriminations préexistantes, comporterait une réponse indubitablement négative. Toute possibilité de dérogation serait exclue et il serait, par aillleurs, impossible de subordonner le respect de l'article 95 à la réalisation des objectifs énoncés dans d'autres dispositions du traité, comme l'article 99. Cette conception s'appuierait sur la jurisprudence récente de la Cour.

Quant au droit d'État au regard de l'article 92 du traité CEE

a) Dans ses réponses aux questions posées par la Cour, la Commission relève qu'elle n'aurait jamais examiné le droit d'État au regard des articles 92 et 93, paragraphe 1, du traité, ne l'aurait jamais défini comme une «aide» et n'aurait jamais adopté de «décision» à cet égard. Elle aurait ainsi, dans le respect entier et inconditionnel de la jurisprudence de la Cour, réservé au droit d'État italien un traitement en tous points comparable à celui dont ont fait l'objet de nombreuses autres impositions fiscales internes contraires à l'article 95 du traité.

b) Les autorités administratives italiennes elles-mêmes n'auraient d'ailleurs jamais songé à présenter le droit d'État comme une «aide», ni moins encore demandé à la Commission d'engager la procédure prévue à l'article 93.

En toute hypothèse, l'incompatibilité du droit d'État avec l'article 92 serait évidente: il constituerait manifestement une aide «au fonctionnement», et non au développement, manquerait de toute transparence, ne comporterait pas la moindre contrepartie de la part des bénéficiaires, notamment en matière d'actions de restructuration ou de réorganisation, et n'aurait pas le caractère de degressivité propre aux aides sectorielles.

Quant aux réponses à donner aux questions posées à ta Cour

Les questions posées par la cour d'appel de Milan comporteraient les réponses suivantes :

a) Les avis motivés émis par la Commission en vertu de l'article 169, alinéa 1, du traité CEE ne peuvent modifier les droits et les obligations qui découlent, pour les États membres, des dispositions communautaires. La conformité des avis motivés au droit communautaire est garantie par la Cour de justice, dans le cadre de la procédure prévue à l'article 169, alinéa 2, du traité CEE. Les avis motivés ne lient pas les juridictions nationales. En particulier, ils ne peuvent apporter de modification ou porter atteinte aux droits subjectifs que les dispositions communautaires confèrent aux particuliers et que les juridictions nationales sont tenues de sauvegarder, même en présence d'un avis motivé divergent.

b) A dater du 1er janvier 1962, l'article 95 du traité CEE interdit aux États membres de frapper un produit importé d'impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à celles qui frappent les produits nationaux similaires. La règle interdisant les discriminations fiscales, sanctionnée par les dispositions de l'article 95, ne souffre ni dérogations ni exceptions.

III — Procédure orale

Les sociétés Essevi et Salengo, représentées par Me Mario Scalzo, le gouvernement de la République italienne, représenté par M. Marcello Conti, et la Commission, représentée par M. Antonino Abate, ont été entendus en leurs observations orales et en leurs réponses à des questions posées par la Cour à l'audience du 10 février 1981.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 1er avril 1981.

En droit

déterminer l'effet qu'il convient d'attribuer aux avis émis par la Commission conformément à l'article 169 du traité CEE, avis dont il est question ci-dessus; après cela, dire si l'Italie a violé l'article 95 du traité en appliquant aux eaux-de-vie de vin importées d'autres États membres un système d'imposition comprenant le droit d'État d'un montant de 60000 lires par hectolitre d'alcool pur (90000 lires, à partir de mars 1976), non prévu pour le produit national similaire et non appliqué à celui-ci;

— dire si, après le début de la seconde étape prévue par le troisième alinéa de l'article 95 en tant que délai ultime pour l'abolition des réglementations internes contraires au principe de l'égalité d'imposition établi aux alinéas 1 et 2 du même article, l'Italie pouvait être autorisée, à titre dérogatoire, à maintenir une discrimination préexistante dans l'importation des eaux-de-vie de vin».

Sur certains antécédents des affaires

Sur la portée des prises de position et avis émis par la Commission dans le cadre de la procédure de l'article 169

Sur la compatibilité avec l'article 95 d'un régime d'imposition différencié de l'alcool

Sur l'effet de l'article 95 dans le temps et sur ses rapports avec le régime des aides

Sur l'effet du présent arrêt dans le temps

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

statuant sur les questions à elle soumises par la corte d'appello di Milano par ordonnances du 19 février 1980, dit pour droit:

1) Les avis émis par la Commission en vertu de l'article 169 du traité CEE n'ont un effet juridique que par rapport à la saisine de la Cour, dans le cadre des recours en manquement d'État. La Commission ne saurait, par des prises de position dans le cadre de cette procédure, délier un État membre de ses obligations ou porter atteinte aux droits que les particuliers tiennent du traité.

2) Un système d'imposition de l'alcool aménagé de manière à réserver à la seule production nationale des exonérations ou des réductions du taux fiscal constitue une discrimination prohibée par l'article 95 du traité CEE.

3) En vertu de l'alinéa 3 de l'article 95 du traité CEE, la règle de nondiscrimination formulée par les deux premiers alinéas du même article a déployé la plénitude de ses effets à partir du 1er janvier 1962. Un État membre ne pouvait plus être autorisé à maintenir, après cette date, une discrimination fiscale préexistante dans le régime applicable à l'importation des eaux-de-vie originaires d'autres États membres.