Arrest van het Hof van 27 mei 1981, 142/80 en 143/80, Essevi SpAEEG-Verdrag art. 95 en art. 169

Na te hebben gewezen op de voornaamste aspecten van de Italiaanse belastingregeling voor gedistilleerd en op bepaalde feitelijke gegevens die voor het hoofdgeding van belang zijn, merken de vennootschappen Essevi en Salengo, verweersters in de hoofdgedingen, ten aanzien van het recht het volgende op :

De regering van de Italiaanse Republiek geeft een overzicht van de voorwaarden voor en de doelstellingen van belastingvrijstelling voor binnenlandse producenten van gedistilleerd uit wijn, zoals die tot de inwerkingtreding van besluitwet nr. 46 van 18 maart 1976 praktijk was.

a)De Commissie heeft, met name in brieven van 4 november 1965 en 8 mei 1968 en in het met redenen omkleed advies van 28 februari 1969, erin toegestemd dat de uit de toepassing van de accijns voortvloeiende gedifferentieerde belastingen tijdelijk in stand bleven, op grond dat deze accijns een instrument van het Italiaanse landbouwbeleid in de sector alcohol was.

Dit duidelijke standpunt van de Commissie was bindend voor de nationale rechters en stond hun, blijkens het oordeel van de Corte di Cassazione in haar arresten van 1 maart 1979, niet toe de verenigbaarheid van de btrokken steunmaatregel met het gemeenschapsrecht te betwisten.

b)Het gewijzigde standpunt van de Commissie in haar met redenen omkleed advies van 31 juli 1978 had enkel werking voor de toekomst; het kon het eerdere besluit om de gedifferentieerde toepassing van de accijns als — zij het slechts, tijdelijk — met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregel toe te staan, niet met terugwerkende kracht ongedaan maken. Ten tijde van dit tweede met redenen omkleed advies was de accijnsregeling overigens ingrijpend gewijzigd, in het bijzonder door de door artikel 20 van besluitwet nr. 46 van 18 maart 1976 gewaarborgde gelijke behandeling van binnenlandse en uit andere Lid-Staten ingevoerde produkten ten aanzien van belastingsvrijstellingen en -reducties. Het probleem stelt zich thans dus geheel anders.

c)In beginsel is de verwijzende rechter zelf ervan overtuigd dat de door de Commissie krachtens artikel 93 EEG-Verdrag genomen besluiten verbindend zijn voor de nationale rechter; wat hij het Hof in wezen vraagt, is een uitspraak over de uitlegging en de geldigheid van de handelingen waarbij de Commissie toestemming heeft verleend tot het tijdelijk handhaven van de gedifferentieerde belasting.

d)De litigieuze maatregel komt stellig neer op een steun, die door de staat is toegekend om bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties te begunstigen, en waarop de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag van toepassing zijn. Deze artikelen gelden zonder onderscheid voor alle vormen van overheidsinterventie, bedoeld om de produktie en de distributie van bepaalde produkten te subsidiëren en aan te moedigen. Een van de meest voorkomende vormen van staatssteun is het verlenen van fiscale faciliteiten. En fiscale behandeling die slechts bepaalde categorieën ondernemingen begunstigt in plaats van alle producenten van de sector, kan een steunmaatregel zijn in de zin van artikel 92. De belastingreductie die in Italië wordt verleend aan binnenlandse producenten van gedistilleerde dranken uit wijn, vertoont alle kenmerken van een steunmaatregel die bedoeld is om de instandhouding en ontwikkeling van een bepaalde produktiesector veilig te stellen, en is een typische vorm van steun aan een belangrijke binnenlandse produktie ter verzekering van het evenwicht van een gehele marktsector. Als zodanig valt zij ongetwijfeld binnen het toepassingsgebied van de artikelen 92 en 93.

e)Wanneer een steunmaatregel kan worden getolereerd op grond van de artikelen 92-84, is het niet mogelijk hem terzelfdertijd te toetsen aan het algemene fiscale discriminatieverbod van artikel 95. Een begunstigende belastingregeling die een steunmaatregel vormt, kan niet onder het toepassingsgebied van artikel 95 vallen; enkel de artikelen 92 en volgende en niet artikel 95, zijn van toepassing op belastingfaciliteiten die, omdat zij bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties beogen te begunstigen, onder artikel 92 vallen.

Bij steunmaatregelen in de vorm van belastingfaciliteiten komt erkenning van de toepasselijkheid van artikel 95 erop neer dat voor wat dit zeer vaak voorkomende type steunmaatregelen betreft de artikelen 92 en 93 volledig inhoudsloos worden. Artikel 95 bevat een absoluut en onvoorwaardelijk verbod van elke discriminerende binnenlandse belasting vanaf het begin van de tweede etappe; anders dan de artikelen 92 en 93 verleent het de gemeenschapsinstellingen geen discretionaire bevoegdheid en laat het de Lid-Staten niet de mogelijkheid om de steunmaatregel te wijzigen in plaats van ze op te heffen, welke mogelijkheid wel wordt geboden door artikel 92, lid 2.

Artikel 92 spreekt uitdrukkelijk van steunmaatregelen toegekend „in welke vorm ook”; door belastingreducties uit te sluiten van het toepassingsgebied van de bepalingen inzake steunmaatregelen en onder dat van artikel 95 te brengen, zou men het „precisie-instrument” van de artikelen 92 en 93 opgeven in ruil voor een onbruikbaar instrument.

f)Deze opvatting wordt niet tegengesproken door het arrest van het Hof van 21 mei 1980 (zaak 73/79, Commissie t. Italië): dit had betrekking op een steunmaatregel niet in de vorm van een belastingreductie, maar van een rechtstreekse subsidie, en de vraag of er sprake kon zijn van schending van het fiscale discriminatieverbod, hield daar verband met de financieringsbron van de steunmaatregel.

Anderzijds heeft het Hof in zijn arrest van 25 juni 1970 (zaak 47/69, Frankrijk t. Commissie, Jurispr. 1970, blz. 487) verklaard, dat „wanneer een steunmaatregel wordt gefinancierd door een belasting welke bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties treft, de Commissie niet alleen gehouden is na te gaan of de wijze van financiering met artikel 95 van het Verdrag in overeenstemming is, maar ook of zij tezamen met de daardoor bekostigde steunverlening met de artikelen 92 en 93 te rijmen valt”. In een arrest van 22 maart 1977 (zaak 74/76, Iannelli en Volpi, Jurispr. 1977, blz. 557) overwoog het Hof „dat er een dermate nauw verband kan bestaan tussen enerzijds het doel van een steunmaatregel en anderzijds bepaalde uitvoeringsvoorschriften ... dat een afzonderlijke beoordeling van die voorschriften niet mogelijk is en ter beoordeling van hun consequenties voor de verenigbaarheid van de steunmaatregel in zijn geheel noodzakelijkerwijze de procedure van artikel 93 moet worden gevolgd”.

Een steunmaatregel, enkel bestaande in een belastingreductie, kan dus slechts worden getoetst aan de beginselen van artikel 92 en via de procedure van artikel 93. Met de strekking van deze regels en de daarop berustende bevoegdheidsverdeling is het niet te verenigen dat particulieren de verenigbaarheid van een dergelijke fiscale begunstiging rechtstreeks voor de nationale rechterlijke instanties zouden kunnen betwisten met een beroep op de sterk afwijkende regeling van artikel 95. Indien in een dergelijk geval de nationale rechter rechtstreeks bevoegd zou zijn te oordelen over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met het gemeenschapsrecht — artikel 95 of een andere van artikel 92 afwijkende bepaling —, zou de bij artikel 93 ingevoerde bevoegdheidsregeling worden aangetast en de terzake aan de Commissie toebedeelde taak volkomen inhoudsloos worden.

g)De Commissie heeft de grenzen van de haar bij artikel 93 verleende bevoegdheden dus geenszins overschreden, toen zij Italië toestond de steun aan binnenlandse producenten van gedistilleerd uit wijn, in de vorm van accijnsvrijstelling tot een bedrag van LIT 60000 per hl zuivere alcohol, tijdelijk te handhaven. De onderhavige feiten vallen binnen het toepassingsgebied van artikel 92, met als gevolg dat de betrokken belastingreductie niet kan worden geacht onder een dusdanig absoluut en onvoorwaardelijk verbod te vallen, dat particulieren er een subjectief recht aan kunnen ontlenen waarop zij zich voor de nationale rechter rechtstreeks kunnen beroepen; de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt staat ter beoordeling van de Commissie. Zij heeft van deze discretionaire bevoegdheid een rechtmatig gebruik gemaakt en is daarbij tot een positieve beslissing gekomen, die door geen enkele nationale rechter kan worden betwist.

De inhoud van het oordeel van de Commissie is in de vragen van de verwijzende rechter niet aan de orde en kan in elk geval niet door het Hof worden getoetst.

h)Het arrest van het Hof van 15 oktober 1969, waarin werd vastgesteld dat gedistilleerde dranken geen landbouwprodukten zijn, is voor de in de onderhavige zaak te wijzen uitspraak kennelijk niet van belang: de algemene regel van artikel 92 geldt onmiskenbaar eveneens voor steun die aan niet-agrarische produkties wordt toegekend om de tot de agrarische sfeer behorende activiteiten zijdelings te vergemakkelijken.

Voor wat het arrest-Charmasson betreft, volstaat het op te merken dat in de onderhavige zaak niet een speciale regeling moet worden toegepast, maar het algemene voorschrift inzake steunmaatregelen, dat ook na de overgangsperiode werking behoudt; bovendien heeft de onderhavige zaak niet betrekking op de inhoud van het discretionaire oordeel over de verenigbaarheid, maar uitsluitend op het bestaan van de door de Commissie krachtens artikel 93 uitgeoefende bevoegdheid.

i)Gesteld dat het Hof de toepasselijkheid van het verbod van artikel 95 in de onderhavige zaak zou menen te moeten bevestigen dan zou het de draagwijdte van zijn arrest uitdrukkelijk moeten beperken tot onverschuldigde belastingen die in de toekomst mogelijk kunnen voorkomen. Er is geen reden om het beginsel van de tweede alinea van artikel 174 EEG-Verdrag, dat algemene strekking heeft, niet van toepassing te achten op de onderhavige, krachtens artikel 177 aanhangig gemaakte procedure.

Het Hof heeft zich op grond van het algemene beginsel van rechtszekerheid bevoegd geacht, bij uitzondering beperkingen te stellen aan de mogelijkheid van belanghebbenden om zich op zijn arresten te beroepen, zelfs in het geval van zuiver interpretatieve uitspraken. Het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel inzake bescherming van het gewettigd vertrouwen verzetten zich ertegen, dat situaties die definitief en in onderlinge overeenstemming zijn afgehandeld door betaling en invordering te goeder trouw van een door de verantwoordelijke instelling uitdrukkelijk in overeenstemming met de gemeenschappelijke markt geachte belasting, weer in geding worden gebracht.

Na een overzicht van de feiten die aan het hoofdgeding ten grondslag liggen, de omstandigheden waaronder de verwijzingsbeschikking is gewezen, en de voornaamste bepalingen van de accijnsregeling maakt de Commissie de volgende opmerkingen rechtens:

Bij twee beschikkingen van 19 februari 1980, ingekomen ten Hove op 12 juni daaropvolgend, heeft de Corte d'Appello te Milaan krachtens artikel 177 EEG-Verdrag prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 95 en 169 van het Verdrag, teneinde te kunnen vaststellen of de handhaving, in de Italiaanse wetgeving, van een gedifferentieerde belastingregeling voor gedistilleerde dranken uit wijn verenigbaar is met het Verdrag.

Blijkens het dossier hebben de twee geïntimeerden in de hoofdgedingen, gedurende een bepaald tijdvak — de eerste vennootschap tussen 1 maart 1962 en 1 december 1967, de tweede tussen 18 april 1960 en 25 oktober 1971 — cognac van oorsprong uit Frankrijk geïmporteerd en daarover de rechten betaald die wettelijk zijn vastgesteld voor ethylalcohol „van de eerste categorie”, dat wil zeggen gedistilleerde dranken die niet voldoen aan bepaalde eisen ter zake van herkomst en fabricage of die, als produkten die buiten het grondgebied van de staat zijn vervaardigd, in het produktiestadium niet aan toezicht kunnen worden onderworpen.

Nadat geïntimeerden in de hoofdgedingen voor het Tribunale te Milaan een vordering hadden ingesteld strekkende tot terugbetaling van de rechten die zij — naar zij stelden in strijd met artikel 95 EEG-Verdrag — gedurende de vorengenoemde tijdvakken hadden moeten betalen, verkregen zij een vonnis, gedateerd op respectievelijk 26 januari en 1 juni 1978, waarbij de Italiaanse Administratie der Staatsfinanciën tot terugbetaling van de ten onrechte geïnde rechten werd veroordeeld.

Op 31 augustus 1978 stelde genoemde Administratie beroep in van die vonnissen. Tijdens de procedure beriep zij zich op rechtspraak van de Corte suprema di Cassazione, die in haar arresten nrs. 1317, 1318 en 1321 van 1 maart 1979 de wettigheid naar gemeenschapsrecht van de bestreden belastingregeling had erkend. De Administratie betoogde in dat stadium, dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen in een advies van 28 februari 1969 had verklaard dat de Italiaanse Republiek de belasting mocht toepassen als instrument van haar landbouwbeleid in de sector alcohol en de bestreden differentiële belastingregeling voorlopig mocht handhaven. In dat advies zou de Commissie deze regeling uitdrukkelijk hebben erkend als een met de gemeenschapsvoorschriften verenigbare „steunmaatregel”. De accijns („diritto erariale”) zou mitsdien rechtmatig zijn toegepast op de uit Frankrijk ingevoerde alcoholische produkten.

Naar de mening van de Corte d'Appello is het voor haar gerezen probleem daarmee niet ten volle opgelost. Weliswaar, zo merkt zij op, heeft de Commissie in haar advies van 28 februari 1969 de mogelijkheid aanvaard dat Italië de litigieuze belastingregeling handhaaft en toepast als instrument van landbouwbeleid, doch sindsdien hebben zich een aantal nieuwe ontwikkelingen voorgedaan. In dit verband noemt zij: het arrest van het Hof van 15 oktober 1969 (zaak 16/69, Commissie t. Italië, Jurispr. 1969, blz. 377), waarin werd vastgesteld dat gedistilleerde dranken, likeuren en andere alcoholhoudende dranken geen landbouwprodukten in de zin van het Verdrag zijn; het arrest van 10 december 1974 (zaak 48/74, Charmasson, Jurispr. 1974, blz. 1383), waarin werd verklaard dat belemmeringen van het handelsverkeer tussen de Lid-Staten na het einde van de overgangsperiode niet verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, zelfs niet wanneer de belemmeringen deel uitmaken van een nationale marktorganisatie; en tenslotte het door de Commissie tot de Italiaanse Republiek gerichte met redenen omkleed advies van 31 juli 1978 betreffende een differentiële belastingheffing bij de toepassing van de accijns en de produktiebelasting.

Met het oog op deze nieuwe elementen alsmede op het voor haar ontwikkelde betoog van de Administratie, heeft de Corte d'Appello het Hof verzocht, bij wege van prejudiciële beslissing te verklaren

—„ welk rechtsgevolg moet worden toegekend aan de vorenbedoelde, door de Commissie krachtens artikel 169 EEG-Verdrag uitgebrachte adviezen; vervolgens of Italië artikel 95 EEG-Verdrag heeft geschonden door op uit andere Lid-Staten ingevoerde gedistilleerde dranken een stelsel van belastingen toe te passen dat een accijns tot een bedrag van LIT 60000 per hl zuivere alcohol (per maart 1976 LIT 90000) omvat, die niet is voorzien voor of wordt toegepast op gelijksoortige binnenlandse produkten;

—of Italië toestemming kon worden verleend om na het begin van de tweede etappe — welke volgens de derde alinea van artikel 95 de uiterste termijn vormt voor de afschaffing van nationale regels die in strijd zijn met het in de eerste en tweede alinea vervatte fiscale gelijkheidsbeginsel — in afwijking van die bepaling een voorheen bestaande discriminatie bij de belasting van gedistilleerde dranken te handhaven.”

Blijkens de stukken die de Italiaanse regering aan het Hof heeft overgelegd, heeft de Commissie op 8 mei 1968 het navolgende schrijven gericht tot het Italiaanse ministerie van Buitenlandse Zaken:

„Ik verzoek u de volgende overwegingen betreffende de belastingen op alcohol onder de aandacht van de Italiaanse regering de brengen.

De Italiaanse fiscale wetgeving inzake de belasting op alcohol bepaalt dat voor gedistilleerde dranken een accijns verschuldigd is van 60000 lire/hl zuivere alcohol en een produktiebelasting van 60000 lire/hl zuivere alcohol. Voor bepaalde produkten, waaronder gedistilleerd uit wijn en draf, gelden diverse lagere tarieven. Deze gedistilleerde dranken zijn vrijgesteld van de accijns, terwijl de produktiebelasting voor gedistilleerd uit wijn 53000 lire/hl en voor gedistilleerd uit draf 50000 lire/hl bedraagt.

Voor ingevoerd gedistilleerd uit wijn en draf evenwel geldt een accijns van 60000 lire/hl zuivere alcohol en een produktiebelasting van 60000 lire/hl zuivere alcohol.

Deze gedifferentieerde regeling, die de ingevoerde produkten benadeelt, is in strijd met artikel 95 van het Verdrag, (omissis)

Bij brief van 4 november 1965 heeft de Commissie haar opmerkingen over deze problemen reeds ter kennis van de Italiaanse regering gebracht. De Italiaanse regering heeft de Commissie haar standpunt doen kennen bij brief van de Italiaanse Permanente vertegenwoordiging van 12 februari 1966. Volgens de Italiaanse regering zouden de gedifferentieerde belastingen op alcohol ten doel hebben, het naast elkaar bestaan van de verschillende grondstoffen voor de alcoholfabricage mogelijk te maken en daardoor de afzet van bepaalde grondstoffen voor de produktie van landbouwalcohol te verzekeren. Bijgevolg zou van afschaffing van deze gedifferentieerde regeling eerst sprake kunnen zijn wanneer de Italiaanse landbouwbelangen in deze sector worden gewaarborgd in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid op alcoholgebied. Daarnaast stellen de Italiaanse autoriteiten dat er zich in de andere Lid-Staten minstens even belangrijke discriminaties voordoen, bijvoorbeeld die welke voortspruiten uit het bestaan van monopolies in Frankrijk en Duitsland.

De Commissie wil niet volstrekt ontkennen dat er zich in de Italiaanse landbouw problemen voordoen in verband met de alcohol. Zij meent dan ook dat de gedifferentieerde belastingheffing die in de Italiaanse wetgeving is voorzien en die het gevolg is van de toepassing van de accijns, voorlopig kan blijven bestaan, aangezien de accijns in zekere zin een instrument van het Italiaanse landbouwbeleid in de sector alcohol is, waardoor voor allerlei soorten gedistilleerde dranken, ongeacht de kosten van de grondstof, een afzetmogelijkheid op de markt kan wordert gevonden.

De eisen van de landbouw rechtvaardigen evenwel niet alle vorengenoemde verschillen in belasting tussen nationale en ingevoerde produkten; voor zover agrarische belangen bescherming behoeven, gebeurt dit reeds door middel van de accijns, die uitsluitend op ingevoerde produkten wordt gelegd. Derhalve kan men zich niet ook met betrekking tot de produktiebelasting op die agrarische belangen beroepen ter rechtvaardiging van een gedifferentieerde belastingheffing waardoor ingevoerd gedistilleerd uit wijn en draf alsmede ingevoerde produkten die gelijksoortig zijn met vermouth en marsala, worden benadeeld.

De Commissie is dan ook van mening dat de Italiaanse Republiek de ingevolge het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door een lagere produktiebelasting te heffen op gedistilleerde dranken uit wijn en draf alsmede op alcohol bestemd voor de vervaardiging van vermouth en marsala. Overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag, nodigt de Commissie derhalve de regering van de Italiaanse Republiek uit, binnen een maand na ontvangst van dit schrijven haar opmerkingen te maken. De Commissie behoudt zich het recht voor, na kennisneming van die opmerkingen zo nodig het in artikel 169 bedoelde met redenen omkleed advies uit te brengen.”

Toen de Italiaanse regering geen gevolg had gegeven aan de wensen van de Commissie, heeft deze op 28 februari 1969 krachtens artikel 169 van het Verdrag een met redenen omkleed advies uitgebracht over de verbruiksbelastingen op alcohol; dit advies luidde als volgt:

„In Italië zijn binnenlandse gedistilleerde dranken onderworpen aan een accijns van 60000 lire per hl zuivere alcohol en een produktiebelasting van 60000 lire per hl zuivere alcohol. De wet voorziet echter tal van belastingverlagingen, inzonderheid voor gedistilleerde dranken uit wijn en draf: deze zijn vrijgesteld van accijns en onderworpen aan een produktiebelasting van 53000 lire per hl (gedistilleerd uit wijn), respectievelijk 50000 lire per hl (gedistilleerd uit draf).

Daarentegen zijn in Italië ingevoerde gedistilleerde dranken uit wijn en draf onderworpen aan de accijns van 60000 lire per hl zuivere alcohol en de produktiebelasting van 60000 lire per hl zuivere alcohol, (omissis)

Reeds in december 1965 heeft de Commissie de Italiaanse regering geattendeerd op het discriminerende karakter van deze regeling.

Vervolgens heeft de Commissie bij schrijven van 8 mei 1968 de procedure ingeleid bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag, wegens schending van artikel 95 van het Verdrag. In haar antwoord, vervat in een schrijven van 23 juli 1968 van de Permanente vertegenwoordiging van Italië, heeft de Italiaanse regering de Commissie meegedeeld dat zij niet voornemens was de betrokken gedifferentieerde belastingen af te schaffen zolang de in Frankrijk en Duitsland bestaande overheidsmonopolies niet zijn gewijzigd en er geen gemeenschappelijk landbouwbeleid voor deze sector tot stand is gekomen. (omissis)

Behalve ten aanzien van één punt kunnen de aangevoerde argumenten de juistheid van het standpunt van de Commissie, zoals neergelegd in haar schrijven van 8 mei 1968, niet in twijfel stellen. Vooreerst zij erop gewezen dat de Lid-Staten zich in geen geval op overeenkomstige inbreuken van andere Lid-Staten kunnen beroepen om zich te onttrekken aan de verplichtingen die ingevolge de verdragsbepalingen op hen rusten.

Met betrekking tot het argument dat Italië de belasting gebruikt om zijn landbouwbeleid in de alcoholsector uit te voeren, en dat het zijn standpunt slechts zal kunnen wijzigen in het kader van de totstandbrenging van een gemeenschappelijk alcoholbeleid, heeft de Commissie in haar voornoemd schrijven van 8 mei 1968 reeds aanvaard dat Italië de belasting metterdaad mocht gebruiken als instrument van zijn landbouwbeleid en in dit kader de gedifferentieerde belastingheffing tot een maximum van 60000 lire per hl zuivere alcohol, voortvloeiende uit de toepassing van de accijns, voorlopig mocht handhaven. Dankzij deze differentiatie kunnen de gedistilleerde dranken, ongeacht hun kostprijs, tegen een min of meer eenvormige prijs worden afgezet.”

In het vervolg van dit met redenen omkleed advies kwam de Commissie tot de slotsom dat er bij verscheidene aspecten van de belastingregeling, welke geen verband hielden met de accijns, sprake was van niet-nakoming van verdragsverplichtingen. Opgemerkt zij dat dit met redenen omkleed advies niet heeft geleid tot een beroep op het Hof.

Op 31 juli 1975 heeft de Commissie zich krachtens artikel 169, eerste alinea, opnieuw tot de Italiaanse regering gewend. Uitgaande van het non-discriminatievoorschrift van artikel 95, oefende zij daarbij kritiek op de in Italië geldende belastingregeling voor alcohol, met name met betrekking tot de produktiebelasting, de gewone accijns en de bijzondere accijns, en zij verzocht de Italiaanse regering de discriminaties op te heffen die voor de uit andere Lid-Staten ingevoerde produkten uit die regeling voortvloeiden.

Omdat het gevolg dat de Italiaanse autoriteiten aan deze nieuwe tussenkomst hadden gegeven, niet de volle tevredenheid van de Commissie kon wegdragen, heeft deze op 31 juli 1978 een met redenen omkleed advies uitgebracht met betrekking tot de differentiële belastingheffing bij de toepassing van de produktiebelasting en de accijns op gedistilleerde dranken. Ook dit met redenen omkleed advies is niet gevolgd door een beroep op het Hof.

Voor het Hof heeft de Italiaanse regering de stelling verdedigd, dat de litigieuze belastingregeling in werkelijkheid niets anders is dan een steunmaatregel ten gunste van de landbouw, in de vorm van een belastingvoordeel voor de nationale produktie. Deze steunregeling zou zijn goedgekeurd bij het met redenen omkleed advies van 28 februari 1969 en bij ontbreken van een andersluidend besluit zou die goedkeuring nog steeds gelden en derhalve door de nationale rechterlijke instanties als regelmatig moeten worden aanvaard. Doch ook indien zij niet was goedgekeurd, zou die steun ingevolge artikel 93 kunnen worden gehandhaafd, aangezien zij dateert van vóór de inwerkingtreding van het Verdrag.

De vragen van de Corte d'Appello strekken in de eerste plaats ertoe te vernemen, welke de draagwijdte en rechtskracht is van adviezen van de Commissie, uitgebracht in het kader van de in artikel 169 geregelde procedure wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen van de Lid-Staten. Nauwkeuriger gezegd gaat het erom, vast te stellen wat het rechtsgevolg is van een verzekering als die welke de Commissie heeft gegeven in haar schriftelijke aanmaning van 8 mei 1968 en haar krachtens artikel 169 van het Verdrag uitgebracht advies van 28 februari 1969, waarin Italië wordt gemachtigd, voorlopig een zogenoemde „gedifferentieerde belastingheffing” te handhaven.

Artikel 169 bepaalt dat indien de Commissie van oordeel is dat een Lid-Staat een van de ingevolge het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, „zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uitbrengt, na deze staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken”. Hieraan wordt toegevoegd dat de Commissie de zaak aanhangig kan maken bij het Hof van Justitie indien de betrokken staat dit advies niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn opvolgt.

Het doel van deze procedure vooraf, die haar plaats vindt in het algemene kader van de toezichthoudende taak welke de Commissie bij artikel 155, eerste streepje, is opgedragen, is in de eerste plaats, de Lid-Staat gelegenheid te geven zich te verdedigen en, in voorkomend geval, de Commissie de mogelijkheid te bieden de Lid-Staat over te halen zich vrijwillig naar de eisen van het Verdrag te voegen. Voor het geval deze poging om de aangelegenheid in der minne te regelen, geen succes heeft, heeft het met redenen omkleed advies de functie het onderwerp van het geschil te omschrijven.

Daarentegen heeft de Commissie niet de bevoegdheid om in krachtens artikel 169 uitgebrachte adviezen of in andere stellingnames in het kader van die procedure, de rechten en verplichtingen van een Lid-Staat definitief te bepalen of hem te garanderen dat een bepaalde gedraging verenigbaar is met het Verdrag. Volgens het stelsel van de artikelen 169-171 van het Verdrag kunnen enkel in een arrest van het Hof de rechten en verplichtingen der Lid-Stateh worden vastgesteld en hun gedragingen worden beoordeeld.

A fortiori kan de Commissie in stellingnames en adviezen die zij in het kader van artikel 169 uitbrengt, een Lid-Staat niet ontslaan van de plicht om zijn uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen na te komen. Inzonderheid kunnen dergelijke verzekeringen niet tot gevolg hebben dat de justitiabelen zich tegenover mogelijkerwijs met het gemeenschapsrecht strijdige, wetgevende of bestuurshandelingen van een Lid-Staat in rechte niet zouden kunnen beroepen op de rechten die het Verdrag kun toekent.

Op de eerste van de gestelde vragen moet derhalve worden geantwoord, dat de adviezen door de Commissie uitgebracht krachtens artikel 169 EEG-Verdrag, slechts rechtsgevolg hebben ten opzicht van het beroep op het Hof in het kader van procedures wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen, en dat de Commissie door haar stellingnames in het kader van zo een procedure een Lid-Staat niet kan ontslaan van zijn verplichtingen of inbreuk kan maken op de rechten die de particulieren aan het Verdrag ontlenen.

In de tweede plaats wordt gevraagd of een Lid-Staat op alcoholische produkten van oorsprong uit andere Lid-Staten, een fiscale last mag leggen waarvan de gelijksoortige nationale produkten geheel of gedeeltelijk zijn vrijgesteld.

Blijkens de verwijzingsbeschikking wordt de gelijksoortigheid — in de zin van artikel 95 — van het ingevoerde produkt (in casu cognac van Franse oorsprong) met het concurrerende nationale produkt (in casu gedistilleerd uit wijn of draf) niet betwist. Naar de Italiaanse regering heeft verklaard, is het verschil in belasting tussen de twee groepen het gevolg van het feit dat ingevoerde gedistilleerde dranken zijn ingedeeld als „gedistilleerd van de eerste categorie” en als zodanig de volle last van de belasting dragen, terwijl overeenkomstige gedistilleerde dranken van de nationale produktie behoren tot „gedistilleerd van de tweede categorie”, dat van de accijns is vrijgesteld. Hierbij dient te worden opgemerkt dat uitsluitend gedistilleerde dranken waarvan de bereiding in het produktiestadium op het grondgebied van de Italiaanse staat kan worden gecontroleerd, in deze tweede categorie zijn ingedeeld.

Gelijk het Hof in vaste rechtspraak meermaals heeft verklaard (zie laatstelijk het arrest van 14 januari 1981, zaak 140/79, Chemial Farmaceutici), staat het gemeenschapsrecht in de huidige stand zijner ontwikkeling niet in de weg aan de vrijheid van iedere Lid-Staat om met behulp van objectieve criteria, zoals de aard van de grondstoffen of de toegepaste produktieprocédés, voor bepaalde produkten een systeem van gedifferentieerde belastingheffing vast te stellen. Zulke differentiaties verdragen zich met het gemeenschapsrecht, wanneer zij gericht zijn op de verwezenlijking van economische beleidsoogmerken die zelf ook met de in het Verdrag en in het afgeleide recht gestelde eisen verenigbaar zijn, en wanneer in de uitvoeringsbepalingen alle mogelijke, rechtstreekse of indirecte discriminatie jegens importen uit derde landen en/of iedere vorm van bescherming van concurrerende nationale produkten wordt vermeden.

Wordt echter belastingsvrijdom of toepassing van een lager tarief afhankelijk gesteld van de mogelijkheid om toezicht uit te oefenen op de produktie op het nationale grondgebied, dan is dit een voorwaarde waaraan gelijksoortige produkten uit andere Lid-Staten per definitie niet kunnen voldoen. Door een dergelijke eis worden die produkten a priori uitgesloten van de betrokken belastingfaciliteit, die daarmee wordt voorbehouden aan de nationale produktie. Een dergelijk belastingstelsel is dus klaarblijkelijk discriminerend en valt als zondanig onder het verbod van artikel 95.

Op de tweede vraag moet dus worden geantwoord, dat een belastingregeling voor alcohol, die dusdanig is gestructureerd, dat enkel de nationale produktie voor vrijstellingen of tariefverlagingen in aanmerking komt, een door artikel 95 EEG-Verdrag verboden discriminatie oplevert.

In de derde plaats wordt gevraagd, of een Lid-Staat na het verstrijken van de in artikel 95, derde alinea, bepaalde termijn kon worden gemachtigd om in afwijking van die bepaling een voordien bestaande discriminatie in de belastingregeling voor ingevoerde gedistilleerde dranken uit wijn te handhaven.

Blijkens het dossier en de in de procedure voor het Hof ontwikkelde stellingen van de Italiaanse regering, wenst de verwijzende rechter te vernemen of het oordeel van de Commissie, vervat in haar schrijven van 8 mei 1968 en in het met redenen omkleed advies van 28 februari 1969, inzake de voorlopige handhaving van de zogenoemde „gedifferentieerde belastingheffing” bij de accijns eventueel kan gelden als goedkeuring van een steunmaatregel in de zin van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag, ook na het verstrijken van de termijn van artikel 95, derde alinea.

Luidens artikel 95, derde alinea, „zullen de Lid-Staten uiterlijk aan het begin van de tweede etappe de bepalingen die bij de inwerkingtreding van dit Verdrag bestaan en die strijdig zijn met bovengenoemde regels, afschaffen of herzien”.

Volgens deze bepaling was de 31e december 1961 de uiterste datum waarop de Lid-Staten alle maatregelen die onverenigbaar waren met het in de beide eerste alinea's van artikel 95 vervatte non-discriminatievoorschrift, uit hun fiscale wetgeving en praktijken moesten verwijderen. Het is dus vanaf die datum dat die bepalingen ten volle zijn gaan werken en door de particulieren tegen elke Lid-Staat kunnen worden ingeroepen.

De stelling die de Italiaanse regering zowel voor de nationale rechter als voor het Hof heeft verdedigd, namelijk dat de door de Commissie in haar schrijven van 8 mei 1968 en in het met redenen omkleed advies van 28 februari 1969 geformuleerde afwijking de goedkeuring vormt van een steunmaatregel in de zin van het Verdrag, laat zich feitelijk noch rechtens staande houden. Te dezen kan worden volstaan met erop te wijzen dat volgens het stelsel van het Verdrag een steunmaatregel niet kan worden ingesteld, of goedgekeurd, in de vorm van fiscale discriminaties vanwege een Lid-Staat tegen produkten van oorsprong uit andere Lid-Staten.

Op de derde vraag moet dus worden geantwoord, dat ingevolge de derde alinea van artikel 95 het in de beide eerste alinea's van dit artikel geformuleerde anti-discriminatievoorschrift per 1 januari 1962 volledige werking heeft verkregen, en dat een Lid-Staat niet kan worden gemachtigd om na die datum een voordien bestaande fiscale discriminatie te handhaven in een regeling voor de invoer van gedistilleerde dranken van oorsprong uit de andere Lid-Staten.

In haar bij het Hof ingediende opmerkingen heeft de Italiaanse regering, voor het geval het Hof zou vaststellen dat de stellingnames van de Commissie geen rechtsgevolg hebben voor wat betreft de toepassing in casu van het verbod van artikel 95, in overweging gegeven de draagwijdte van het arrest te beperken tot de onverschuldigde belastingen die in de toekomst mogelijk kunnen voorkomen, en voor het verleden het definitieve karakter van de gevolgen van de door de Commissie toegestane afwijking te bevestigen.

Zij beroept zich daartoe in de eerste plaats op het precedent van het arrest van 8 april 1976 (zaak 43/75, Defrenne, Jurispr. 1976, blz. 455), waarin het Hof zich op basis van het algemene beginsel der rechtszekerheid bevoegd heeft geacht, bij wijze van uitzondering beperkingen te stellen aan de mogelijkheid van de belanghebbenden om zich op zijn arresten te beroepen. Daarbij zou in het onderhavige geval nog komen, dat het gewettigd vertrouwen van de Italiaanse regering in de geldigheid van een door de gemeenschapsexecutieve uitdrukkelijk goedgekeurde belastingmaatregel moet worden beschermd.

In de tweede plaats vestigt de Italiaanse regering de aandacht op het feit, dat de litigieuze belastingen door de importeurs op de handel zijn afgewenteld, zodat terugbetaling van de belastingen een zware last zou leggen op de Italiaanse schatkist zonder dat daar een voordeel tegenover zou staan voor de consumenten, die uiteindelijk als enigen door de betrokken fiscale maatregel zijn getroffen.

Wat het eerste argument aangaat, zij eraan herinnerd dat over de relevante verdragsbepaling, te weten artikel 95, en over het vraagstuk van de rechtstreekse toepasselijkheid ervan een overvloedige rechtspraak van grote verscheidenheid bestaat, die vele jaren terugreikt en geen enkele twijfel laat bestaan over de draagwijdte van deze bepaling. Het volstaat hier eraan te herinneren, dat het Hof reeds in zijn arrest van 14 december 1962 (gevoegde zaken 2 en 3/62, Commissie t. Luxemburg en België, Jurispr. 1962, blz. 857), dus juist in de tijd waarin de litigieuze belastingen werden toegepast, de strikte eisen die deze verdragsbepaling stelt, heeft beklemtoond.

Ten aanzien van de belastingmaatregelen die thans in geding zijn, moet worden opgemerkt, dat ook al hebben de desbetreffende stellingnames van de Commissie sedert 4 november 1965 er voor de Italiaanse autoriteiten een schijn van wettigheid aan kunnen verlenen, de onzekerheden die zich na die datum zowel op gemeenschappelijk als op nationaal vlak hebben gemanifesteerd ten aanzien van de verenigbaarheid van die maatregelen met het gemeenschapsrecht, het voor de Italiaanse regering onmogelijk maken in casu een beroep te doen op de eisen van de rechtszekerheid of op het bestaan van een gewettigd vertrouwen, waardoor een beperking van de draagwijdte van dit arrest rations temporis gerechtvaardigd zou zijn.

Met betrekking tot het argument dat de belastingen waarvan de terugbetaling in de hoofdgedingen is gevorderd, op de consumenten zijn afgewenteld, zij erop gewezen dat de bescherming van de door de communautaire rechtsorde ter zake gewaarborgde rechten niet vergt dat ten onrechte geheven belastingen worden terugbetaald in omstandigheden die zouden uitlopen op een ongerechtvaardigde verrijking van de rechthebbenden. Het gemeenschapsrecht verzet zich er dan ook niet tegen, dat de nationale rechterlijke instanties overeenkomstig hun nationaal recht rekening houden met de mogelijkheid dat de ten onrechte geheven belastingen door de belastingplichtige onderneming in haar prijzen zijn verdisconteerd en op haar afnemers zijn afgewenteld (arrest van 27 maart 1980, zaak 61/79, Administratie der Staatsfinanciën t. Denkavit Italiana, Jurispr. 1980, blz. 1207).

De kosten door de regering van de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.