Arrêt de la Cour du 25 janvier 1979, 99/78, Weingut Gustav Decker KGTraité CEE art. 191 et art. 177

L'entreprise Gustav Decker, partie demanderesse au principal, a importé d'Italie en Allemagne, les 9 et 12 mars 1973, du vin de la sous-position 22.05 du tarif douanier commun. Le Hauptzollamt Landau (bureau principal des douanes), partie défenderesse au principal, a perçu des montants compensatoires monétaires à l'importation de ces produits sur la base du règlement n^o 741/73 de la Commission, du 5 mars 1973, modifiant les montants compensatoires monétaires (JO n^o L 71 du 19.3.1973, p. 1).

La demanderesse au principal a déposé une réclamation contre la perception de ces montants compensatoires. La réclamation est demeurée infructueuse. Elle a ensuite formé une demande en justice devant le Finanzgericht de Rheinland-Pfalz, par laquelle elle demandait le remboursement des montants compensatoires monétaires perçus par le bureau principal des douanes. Le Finanzgericht a rejeté cette demande.

La demanderesse au principal a alors interjeté appel de la décision du Finanzgericht devant le Bundesfinanzhof.

Le point 6 de l'annexe I du règlement n^o 649/73 a, pour la première fois, étendu les montants compensatoires monétaires aux vins rouges et blancs du même type que ceux que la demanderesse au principal avait importés. Le règlement n^o 741/73 a adapté lesdits montants à l'évolution des monnaies.

Le règlement n^o 649/73 du 1^er mars 1973 est, aux termes de son article 3, entré en vigueur «le jour de sa publication au Journal officiel …» Il a été publié au n^o L 64 qui, tout en ponant la date du 9 mars 1973, n'a été disponible au bureau de vente de l'Office des publications officielles des CE que le 12 mars, en raison de difficultés administratives. En Allemagne, il a été distribué le lendemain. Toujours aux termes de son article 3, le règlement était applicable à partir du 26 février 1973.

Le règlement n^o 741/73 du 5 mars 1973 est entré en vigueur le 19 mars, date de sa publication, mais il était applicable à partir du .

Il ressort de l'ordonnance de renvoi que la demanderesse au principal a fait valoir, dans sa requête en «Revision» devant le Bundesfinanzhof, que le Finanzgericht aurait reconnu à tort l'efficacité juridique de la rétroactivité du règlement n^o 741/73. La demanderesse au principal estime qu'elle pouvait compter en confiance que ses importations bénéficieraient d'une franchise de taxe appropriée, étant donné que rien n'avait été publié en sens contraire. Du fait de la dégradation, intervenue rétroactivement, de sa situation juridique, elle a été, partant, atteinte dans ses droits. La demanderesse au principal a en outre estimé que l'évolution conjoncturelle n'aurait pas été mise en péril dans le secteur du vin si le règlement n^o 741/73 n'avait pas été adopté.

Par ordonnance du 21 mars 1978, le Bundesfinanzhof a sursis à statuer et a demandé à la Cour de justice, conformément à l'article 177 du traité CEE, de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

1)Un règlement doit-il être considéré comme publié, au sens de l'article 191 du traité,

a)à la date que porte le numéro du Journal officiel contenant le texte de ce règlement,

b)au moment où ce numéro du Journal officiel est effectivement disponible à l'Office des publications officielles des Communautés européennes, ou

c)au moment où le Journal officiel dont s'agit est effectivement disponible sur le territoire de l'État membre concerné?

2)Le règlement n^o 741/73 du 5 mars 1973 devait-il s'appliquer également aux vins, soumis pour la première fois aux montants compensatoires monétaires en application du règlement n^o 649/73 du 1^er mars 1973 et importés avant la publication effective de ce dernier règlement?

3)Dans la négative: le règlement n^o 649/73 du 1^er mars 1973 devait-il être appliqué aux vins susvisés?

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 26 avril 1978.

Conformément à l'article 20 du statut de la Cour de justice des Communautés européennes, des observations écrites ont été déposées par la Commission des Communautés européennes.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale, sans procéder à des mesures d'instruction préalables.

La Commission rappelle que la Cour a déjà indiqué explicitement, dans son arrêt du 7 juillet 1976 dans l'affaire 7/76, IRCA/Amministrazione delle finanze dello Stato (Recueil p. 1213), que le règlement n^o 649/73 s'appliquait valablement dès le 26 février 1973. Elle s'explique néanmoins sur les questions préjudicielles, étant donné qu'à la différence de la présente affaire, le retard dans la publication du règlement n^o 649/73 n'était pas encore connu de la Cour au moment où elle rendait son arrêt dans l'affaire 7/76 et que cet arrêt portait sur un cas dans lequel les montants compensatoires monétaires avaient fait l'objet d'une nouvelle fixation, par le règlement en question, pour des marchandises relevant déjà du régime de compensation monétaire.

La Commission soutient que si l'on répond à la première question dans le sens qu'elle a indiqué, la deuxième question porte sur la période du 5 au 11 mars 1973. Elle ajoute qu'aux fins de la décision à rendre au principal, la période à prendre en considération est celle du 9 au 11 mars.

Pour cette dernière période, la Commission étudie ensuite la validité du règlement n^o 649/73. En effet, selon la Commission, si ce règlement n'était pas applicable à cette période, cela vaut à fortiori pour le règlement n^o 741/73.

La Commission relève, quant au problème de l'effet rétroactif du règlement n^o 649/73, que la Cour, dans sa jurisprudence, n'a pas exclu en principe que même des dispositions imposant des charges puissent avoir un effet rétroactif; de même, ni une règle de droit communautaire ni les ordres juridiques des États membres n'interdisent expressément un tel effet.

La Commission renvoie en outre, dans ce contexte, à l'attendu n^o 24 de l'arrêt de la Cour dans l'affaire 7/76, IRCA (déjà cité).

D'après la Commission, il n'y a aucune raison de protéger des avantages tirés de ces retards administratifs inévitables, dus à l'évolution rapide dans le domaine monétaire; au contraire, il résulte de l'article 3 du règlement n^o 974/71 qu'il faut compter qu'en cas de modification notable de la situation monétaire internationale, de nouvelles catégories de marchandises soient soumises à l'application du système de compensation monétaire, et cela, à partir du moment où se produisent les fluctuations monétaires.

Étant donné que la décision de la Commission concernant l'inclusion de nouvelles marchandises dans ce système est discrétionnaire, elle ne peut pas être prévue avec certitude dans chaque cas. C'est pourquoi, estime la Commission, il faut admettre que, dans une telle situation, on ne saurait refuser aux intéressés toute protection de leur confiance dans le maintien de la situation juridique existante. Cependant, la Commission soutient qu'avant la publication de la mesure arrêtée au Journal officiel, elle peut, en faisant connaître le sens de sa décision d'une autre manière, par voie d'information générale ou en laissant entendre qu'une décision est imminente, empêcher de susciter une telle confiance chez les intéressés.

Transposées dans le cadre du cas d'espèce, ces considérations générales conduisent la Commission aux conclusions suivantes :

En raison de modifications qu'il était indispensable d'apporter au système de la compensation monétaire, par suite de la chute de la lire, à partir du 13 février 1973, la fixation de nouveaux montants n'a pu avoir lieu qu'après l'entrée en vigueur des modifications apportées au système par le règlement n^o 509/73 du Conseil, du 22 février 1973 (JO n^o L 50 du 23. 2.1973, p. 1); après que le Comité de gestion eut donné, le même jour, son avis sur le réajustement des montants compensatoires, les États membres ayant alors déclaré qu'ils seraient en mesure d'appliquer ces nouveaux montants à partir du 26 février 1973, il est apparu possible à la Commission de faire sortir leurs effets aux mesures arrêtées à partir de cette date.

Comme il n'était pas possible à ce moment, à cause de l'adhésion des nouveaux États membres et de la crise monétaire, de prévoir exactement quand un règlement paraîtrait au Journal officiel et que, d'autre part, il n'était pas possible non plus, compte tenu de la situation dramatique, d'admettre des retards à l'entrée en vigueur des mesures monétaires décidées, la Commission estime qu'elle a dû étendre la validité de certaines de ces mesures à de courtes périodes antérieures à la publication.

Eu égard à la crise monétaire, dont les organes de publication de tous les États membres ont rendu compte durant plusieurs semaines, la confiance dans le maintien des mesures monétaires ne pouvait être, selon la Commission, que très limitée. Celle-ci, avant même que les règlements en question ne soient publiés, en avait elle-même transmis le texte par télex à l'administration des États membres. C'est ainsi que le contenu du règlement n^o 649/73 a été communiqué aux États membres le 26 février 1973. A ce moment cette confiance n'existait déjà plus pour une autre raison: la Commission avait fait savoir qu'une perception rétroactive des montants compensatoires était à prévoir pour de courtes périodes, ainsi qu'il apparaît des informations émanant des «Vereinigten Wirtschaftsdienste».

De l'avis de la Commission, le fait que le Journal officiel n'a paru que le 12 mars 1973 est sans importance quant à l'effet rétroactif du règlement: à la différence du règlement n^o 1579/76 de la Commission (JO n^o L 172 du 1. 7.1976, p. 59) en cause dans l'affaire 88/76, Société pour l'exportation des sucres, le règlement n^o 649/73 prévoit expressément que son application porte même sur des périodes déjà écoulées au moment de sa publication; le léger retard dans la parution du Journal officiel n'a pas modifié la situation prévue.

La validité du règlement n^o 741/73 pour la période qui a débuté le 12 mars 1973 peut, selon la Commission, être déduite de l'arrêt de la Cour dans l'affaire 7/76, IRCA (déjà cité).

De l'avis de la Commission, on ne pourrait pas non plus soulever d'objections contre l'application de ce règlement à la période du 9 au 11 mars 1973: les conditions matérielles d'une modification des montants compensatoires monétaires fixés par le règlement n^o 649/73 étaient réunies depuis le 5 mars 1973; la Commission avait communiqué par télex, le 5 mars 1973, aux administrations des États membres les nouveaux montants applicables et il ressort de l'information diffusée par les «Vereinigten Wirtschaftsdienste», que les intéressés en avaient eu connaissance avant que les taux en vigueur à partir du 26 février n'eussent été publiés au Journal officiel; la Commission n'avait pas communiqué les chiffres exacts, mais ceux-ci ont pu être évalués sur la base de l'évolution du cours des changes; enfin, le Journal officiel n^o C 8 du 5 mars 1973 contient un avis succinct au sujet des modifications apportées par le règlement n^o741/73.

Si, dès avant la publication d'un règlement, l'attention des intéressés est attirée sur le fait qu'il sera rétroactivement modifié par un autre règlement le suivant de peu, la publication du premier règlement ne saurait, d'après la Commission, donner lieu à une protection de la confiance concernant le maintien de la situation qu'il a créée, même si le règlement porte déjà sur des périodes révolues.

La Commission observe encore qu'une telle procédure est inhabituelle et doit faire l'objet d'une justification particulière, étant donné que d'ordinaire, tout citoyen peut compter sur le fait qu'une disposition n'est pas caduque dès son entrée en vigueur et qu'elle ne doit pas être modifiée avec effet rétroactif. En l'espèce, la prise en considération de l'évolution monétaire critique au printemps 1973 et la situation d'urgence qui régnait au moment de la publication du Journal officiel imposaient, d'après la Commission, une exception. Dans les circonstances de l'espèce, il n'était pas raisonnable de modifier un règlement dont l'adoption avait déjà été décidée mais qui n'avait pas encore été publié, car alors sa publication aurait été retardée encore davantage.

L'extension de la validité du règlement n^o 811 /73 à une courte période, antérieure à sa publication au Journal officiel, ne saurait, selon la décision de la Cour dans l'affaire 7/76, IRCA (déjà cité), soulever d'objections.

A l'audience du 14 novembre 1978, la demanderesse au principal, représentée par M^e C. Schulz-Knappe et la Commission, représentée par son conseiller juridique, M. P. Gilsdorf, en qualité d'agent, assisté de M. J. Sack, membre de son service juridique, ont été entendus en leurs observations orales. M. W. Verheyden, directeur de l'Office des publications officielles des CE, a répondu aux questions posées par la Cour.

La demanderesse au principala notamment fait valoir que l'importation du 9 mars n'était pas frappée par les mesures en cause puisqu'à ce moment-là, les règlements n^os 649 et 741/73 n'étaient pas encore publiés et que les importateurs ne devaient pas compter sur un effet rétroactif de ces règlements.

La demanderesse au principal est également d'avis que l'importation du 12 mars ne pouvait pas non plus être frappée parce qu'à ce moment-là, le règlement n^o 649/73 n'était pas encore disponible, tout au moins sur le territoire de la République fédérale.

La Commission a repris, en substance, l'argumentation développée dans ses observations écrites.

La Cour avait posé la question suivante à la Commission:

«Comment peut-on savoir et prouver à quel moment un numéro du Journal officiel a effectivement été disponible au Bureau de vente à Luxembourg?»

La Commission a répondu en renvoyant à une prise de position de l'Office des publications officielles, ainsi libellée:

«Précisément dans le but de déterminer la date de parution des numéros du Journal officiel dans le sens de la déclaration des Conseils du 23 janvier 1967, l'Office des publications tient un registre dès dates et heures d'arrivée de chaque version linguistique. Le personnel de l'Office des publications a instruction de procéder à l'affichage aussitôt après l'arrivée de chaque fascicule: les vérifications faites par sondage pour surveiller le respect de cette disposition ne l'ont jamais pris en défaut.»

D'après la Commission, l'Office a encore précisé que l'affichage a lieu sur un tableau noir situé à l'entrée de son bâtiment, et qu'on y procède seulement lorsque toutes les versions linguistiques sont disponibles.

La Commission a notamment attiré l'attention de la Cour sur le quatrième tiret de ladite déclaration qui est rédigé comme suit:

«Doit être considérée comme date de publication d'un acte, la date à laquelle le Journal officiel dans lequel il est publié est effectivement disponible dans les quatre langues à l'Office de vente à Luxembourg. La date de publication portée sur chaque numéro du Journal officiel doit correspondre à cette date.»

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 6 décembre 1978.

Attendu que par ordonnance du 21 mars 1978, parvenue à la Cour le 26 avril 1978, le Bundesfinanzhof a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, des questions relatives, d'une part, à l'interprétation de l'article 191 du traité et, d'autre part, à la portée des dispositions concernant l'entrée en vigueur de certains règlements communautaires en matière de montants compensatoires monétaires dans le secteur du vin;

que ces questions ont été posées dans le cadre d'un litige pendant entre une entreprise allemande et l'autorité douanière compétente et ayant pour objet la perception de montants compensatoires monétaires à l'occasion de la mise en libre pratique, les 9 et 12 mars 1973, de trois lots de vin originaires d'Italie;

Attendu que la première question est formulée ainsi:

«Un règlement doit-il être considéré comme publié, au sens de l'article 191 du traité instituant la CEE,

a)à la date que porte le numéro du Journal officiel contenant le texte de ce règlement,

b)au moment où ce numéro du Journal officiel est effectivement disponible à l'Office des publications officielles des Communautés européennes, ou

c)au moment où le Journal officiel dont s'agit est effectivement disponible sur le territoire de l'État membre concerné?»

attendu qu'aux termes de l'article 191, les règlements sont publiés dans le Journal officiel de la Communauté et entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication;

que ce Journal officiel est publié par les soins de l'Office des publications officielles des Communautés européennes, installé à Luxembourg, qui a reçu du Conseil des instructions formelles visant à assurer que là date de publication portée sur chaque numéro du Journal officiel corresponde à la date à laquelle ce numéro est effectivement disponible au public dans toutes les langues audit Office;

que ces dispositions créent la présomption que la date de publication est effectivement celle figurant sur chaque numéro du Journal officiel;

que dans l'éventualité où la preuve serait apportée de ce que la date à laquelle le numéro était effectivement disponible ne correspond pas à la date qui figure sur le numéro, il doit, cependant, être tenu compte de la date de publication effective;

qu'en effet, un principe fondamental dans l'ordre juridique communautaire exige qu'un acte émanant des pouvoirs publics ne soit pas opposable aux justiciables avant que n'existe pour ceux-ci la possibilité d'en prendre connaissance;

attendu qu'en ce qui concerne la dernière branche de la question posée, il importe que la date à laquelle un règlement doit être considéré comme publié ne varie pas selon la disponibilité du Journal officiel des Communautés sur le territoire de chaque État membre;

que l'unité et l'application uniforme du droit communautaire exigent, en effet, que l'entrée en vigueur d'un règlement survienne, sauf disposition expresse en sens contraire, à la même date dans tous les États membres, sans égard aux retards qui viendraient à se produire malgré les efforts visant à assurer une diffusion expéditive du Journal officiel dans l'ensemble de la Communauté;

qu'il y a donc lieu de répondre à la question posée que l'article 191 du traité CEE doit être interprété en ce sens que, sauf preuve contraire, un règlement doit être considéré comme publié, dans l'ensemble de la Communauté, à la date que porte le numéro du Journal officiel contenant le texte de ce règlement;

Attendu que les deuxième et troisième questions sont libellées ainsi:

«Le règlement (CEE) n^o 741/73 de la Commission du 5 mars 1973 devait-il s'appliquer également aux vins, soumis pour la première fois aux montants compensatoires monétaires en application du règlement (CEE) n^o 649/73 de la Commission du 1^er mars 1973 et importés avant la publication effective de ce dernier règlement?»

«Dans la négative: le règlement (CEE) n^o 649/73 de la Commission, du 1^er mars 1973, devait-il être appliqué aux vins susvisés?»

attendu que le règlement n^o 649/73 du 1^er mars 1973 qui, selon son article 3, paragraphe 1, devait entrer en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel, a été publié dans un numéro de ce dernier qui, tout en portant la date du 9 mars 1973, n'a effectivement été disponible au siège de l'Office des publications officielles, d'après la déclaration de cet Office même, que le 12 mars 1973, date à laquelle il doit donc être considéré comme entré en vigueur;

que selon l'article 3, paragraphe 2, du règlement précité, les montants résultant de son application étaient toutefois valables à partir du 26 février 1973, ou même — en faveur des intéressés — à partir du 13 février 1973;

que le règlement n^o 741/73 du 5 mars 1973, modifiant les montants compensatoires monétaires fixés par le règlement n^o 649/73, est entré en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel, soit le 19 mars 1973, tout en étant applicable, aux termes de son article 2, à partir du 5 mars 1973;

que les questions posées soulèvent ainsi en premier lieu le problème de savoir si le règlement n^o 649/73 pouvait valablement s'attribuer des effets rétroactifs à partir de son entrée en vigueur, notamment en étendant pour la première fois le régime des montants compensatoires monétaires aux vins en cause;

attendu que si, en règle générale, le principe de la sécurité des situations juridiques s'oppose à ce que la portée dans le temps d'un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication, il peut en être autrement, à titre exceptionnel, lorsque le but à atteindre l'exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée;

qu'en ce qui concerne plus particulièrement les montants compensatoires monétaires, le régime institué par le règlement n^o 974/71 implique en principe que les mesures prévues prennent effet à compter de la survenance des événements qui les déclenchent, de sorte que, pour les rendre pleinement efficaces, il peut s'avérer nécessaire de prévoir l'applicabilité des montants compensatoires monétaires, nouvellement fixés, à des faits et à des actes qui se sont produits pendant une brève période précédant la publication du règlement qui les fixe au Journal officiel;

qu'il est inhérent au système des montants compensatoires monétaires que les opérateurs économiques doivent s'attendre à ce que toute modification notable de la situation monétaire entraîne éventuellement l'extension du régime à de nouvelles catégories de marchandises et la fixation de nouveaux montants;

qu'en l'occurrence la Commission a, dès la date prévue pour l'applicabilité des nouveaux montants, pris des mesures particulières pour que ceux-ci soient portés à la connaissance des milieux professionnels intéressés;

que l'applicabilité du règlement n^o 649/73 à des faits intervenus à partir du 26 février 1973, c'est-à-dire pendant une période de deux semaines avant sa publication effective, n'était donc pas de nature à porter atteinte à une confiance digne de protection ;

qu'au vu de cette constatation relative au règlement n^o 649/73, et compte tenu de la situation extraordinaire qui régnait à l'époque, aucune considération péremptoire tenant à la sécurité juridique ne s'oppose à ce que le règlement n^o 741/73, modifiant les montants compensatoires monétaires résultant du règlement précité et arrêté le 5 mars, se voie attribuer effet à partir de cette dernière date, nonobstant le fait que le règlement n^o 649/73 n'avait pas encore été publié au Journal officiel;

qu'il y a donc lieu de répondre que l'examen des questions posées n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité des règlements n^o 649/73 du 1^er mars 1973 et n^o 741/73 du 5 mars 1973, en ce qu'ils ont respectivement été déclarés applicables à partir du 26 février 1973 et du 5 mars 1973;

Attendu que les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement;

que la procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens;