Arrest van het Hof van 25 januari 1979, 99/78, Weingut Gustav Decker KGEEG-Verdrag art. 191 en art. 177

De firma Gustav Decker, verzoekster in het hoofdgeding, importeerde op 9 en 12 maart 1973 in Duitsland wijn van tariefpost 22.05 van het gemeenschappelijk douanetarief, afkomstig uit Italië. Het Hauptzollamt Landau, verweerder in het hoofdgeding, hief op die wijn monetaire compenserende bedragen (hierna te noemen: mcb's) op basis van verordening nr. 741/73 van de Commissie van 5 maart 1973 houdende wijziging van de monetaire compenserende bedragen (PB L 71 van 1973, blz. 1).

Verzoekster tekende vergeefs bezwaar aan tegen de heffing van die mcb's en stelde vervolgens bij het Finanzgericht Rheinland-Pfalz een vordering in tot terugbetaling. Het Finanzgericht wees de vordering af. Verzoekster stelde daarop beroep tot cassatie in bij het Bundesfinanzhof.

Bij verordening nr. 649/73, bijlage I, nr. 6, waren de mcb's voor het eerst uitgebreid tot rode en witte wijnen van de soort die verzoekster had ingevoerd. Bij verordening nr. 741/73 werden die bedragen aan de verdere valuta-ontwikkeling aangepast.

Verordening nr. 649/73 trad volgens haar artikel 3 in werking „op de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad”. Zij werd bekendgemaakt in PB L 64 van 1973, dat, ofschoon gedateerd op 9 maart, als gevolg van administratieve moeilijkheden pas op 12 maart 1973 bij het verkoopkantoor van het Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen verkrijgbaar was. In Duitsland werd het de volgende dag gedistribueerd. De verordening was — eveneens volgens haar artikel 3 — vanaf 26 februari 1973 toepasselijk.

Verordening nr. 741/73 van 5 maart 1973 trad op 19 maart 1973, de dag van haar bekendmaking, in werking; zij was echter reeds vanaf 5 maart 1973 toepasselijk.

Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft verzoekster in cassatie voor het Bundesfinanzhof betoogd, dat het Finanzgericht de terugwerkende kracht van verordening nr. 741/73 ten onrechte rechtsgeldig acht. Volgens verzoekster mocht zij erop vertrouwen dat haar importen van de betrokken rechten zouden zijn vrijgesteld, aangezien er niets van een tegenstelde strekking was bekendgemaakt. Bij gevolg is zij door deze verslechtering — met terugwerkende kracht — van haar rechtspositie benadeeld. Verzoekster was voorts van mening dat de conjuncturele ontwikkeling in de wijnsector niet in gevaar zou zijn gebracht indien verordening nr. 741/73 niet was uitgevaardigd.

Het Bundesfinanzhof heeft de procedure bij beschikking van 21 maart 1978 geschorst en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

1.Is voor de vraag wanneer een verordening als bekendgemaakt in de zin van artikel 191 EEG-Verdrag kan worden beschouwd, beslissend

a)de datum van het desbetreffende Publikatieblad,

b)het tijdstip waarop het desbetreffende Publikatieblad bij het Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen daadwerkelijk verkrijgbaar is, of

c)het tijdstip waarop het desbetreffende Publikatieblad in de betrokken Lid-Staat daadwerkelijk verkrijgbaar is?

2.Moest verordening nr. 741/73 van de Commissie van 5 maart 1973 ook worden toegepast op voor het eerst bij verordening nr. 649/73 van de Commissie van 1 maart 1973 aan de monetaire compensatie onderworpen en vóór de daadwerkelijke bekendmaking van deze verordening ingevoerde wijnen? Zo neen:

3.Moest verordening nr. 649/73 van de Commissie van 1 maart 1973 op de genoemde wijnen worden toegepast?

De verwijzingsbeschikking is op 26 april 1978 ter griffie van het Hof ingekomen.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

De Commissie herinnert eraan dat het Hof in zijn arrest van 7 juli 1976 (zaak 7/76, IRCA, Jurispr. 1976, blz. 1214) uitdrukkelijk is uitgegaan van de geldigheid van verordening nr. 649/73 vanaf 26 februari 1973. De Commissie gaat toch in op de prejudiciële vragen, daar het Hof, anders dan in de onderhavige zaak, op het tijdstip waarop het zijn arrest in zaak 7/76 wees, nog niet op de hoogte was van de vertraagde bekendmaking en dat arrest betrekking had op een verordening waarbij de mcb's voor reeds onder de monetaire compensatie vallende goederen opnieuw waren vastgesteld.

Beantwoordt men de eerste vraag in de door haar aangegeven zin, aldus de Commissie, dan heeft de tweede vraag betrekking op het tijdvak van 5 tot 11 maart 1973. Zij voegt hieraan toe dat voor de beslissing van het hoofdgeding het tijdvak van 9 tot 11 maart van belang is.

Wat laatstgenoemd tijdvak betreft, bespreekt de Commissie vervolgens de gelding van verordening nr. 649/73. Als deze namelijk reeds in dat tijdvak niet had mogen worden toegepast, dan moet dit a fortiori voor verordening nr. 741/73 gelden.

Met betrekking tot het probleem van de terugwerkende kracht van verordening nr. 649/73, merkt de Commissie op dat het Hof in zijn rechtspraak de terugwerkende kracht ook van rechtsvoorschriften waarbij verplichtingen worden opgelegd, niet in beginsel heeft uitgesloten, terwijl noch een regel van gemeenschapsrecht noch de rechtsorden van de Lid-Staten dit uitdrukkelijk verbieden.

De Commissie verwijst in dit verband verder naar r.o.24 van het reeds genoemde arrest in zaak 7/76 (IRCA).

Volgens de Commissie is er geen enkele reden de voordelen te beschermen die behaald worden dankzij onvermijdelijke administratieve vertragingen als gevolg van de snelle monetaire ontwikkelingen. Gelet op artikel 3 van verordening nr. 974/71, dient men er veeleer rekening mee te houden dat bij aanzienlijke veranderingen in de internationale monetaire structuur ook nieuwe groepen produkten aan de monetaire compensatie worden onderworpen, en wel vanaf het moment waarop de monetaire fluctuaties optreden.

Daar het onderwerpen van nieuwe produkten aan de monetaire compensatie een vrije beslissing van de Commissie is, kan dit niet in alle gevallen met zekerheid worden voorzien. Men moet daarom erkennen dat in zulk en situatie de betrokkenen toch nog enige aanspraak hebben op bescherming van hun vertrouwen in het voortbestaan van de bestaande juridische situatie. De Commissie meent evenwel dat zij kan verhinderen dat een dergelijk vertrouwen bij de betrokkenen ontstaat, door nog vóór de bekendmaking van de getroffen maatregel in het Publikatieblad op andere wijze algemene bekendheid te geven aan de inhoud van haar beslissing of door te laten weten dat een beslissing ophanden is.

Toegespitst op het onderhavige geval, leiden deze algemene overwegingen de Commissie tot de volgende conclusies:

Wegens noodzakelijke wijzigingen in het stelsel van de monetaire compensatie als gevolg van de koersdaling van de lire sinds 13 februari 1973, konden de nieuwe bedragen eerst worden vastgesteld nadat het gewijzigde stelsel krachtens verordening nr. 509/73 van de Raad van 22 februari 1973 (PB L 50 van 1973, blz. 1) in werking was getreden. Nadat het Comité van beheer nog dezelfde dag advies had uitgebracht over de aanpassing van de compenserende bedragen, waarbij de Lid-Staten hadden verklaard dat zij de nieuwe bedragen vanaf 26 februari 1973 konden toepassen, achtte de Commissie het mogelijk de getroffen maatregelen vanaf deze dag van kracht te laten zijn.

Omdat destijds wegens de toetreding van de nieuwe Lid-Staten en wegens de monetaire crisis niet precies kon worden voorzien wanneer een verordening in het Publikatieblad zou verschijnen, en vertragingen bij de inwerkingtreding van de vastgestelde maatregelen met het oog op de dramatische situatie onaanvaardbaar waren, meent de Commissie dat zij wel verplicht was enkele van deze maatregelen korte tijd vóór hun bekendmaking in werking te doen treden.

Gezien de monetaire crisis, waarover in de publikatieorganen van alle Lid-Staten al enkele weken lang uitvoerig was bericht, had toch slechts een zeer beperkt vertrouwen in de handhaving van de monetaire maatregelen kunnen bestaan. De Commissie heeft nog vóór de bekendmaking van de betrokken verordeningen de tekst daarvan per telex aan de autoriteiten van de Lid-Staten meegedeeld. De inhoud van verordening nr. 649/73 bij voorbeeld is de Lid-Staten op 26 februari 1973 meegedeeld. Nog om een andere reden was een dergelijk vertrouwen op dat moment niet meer aanwezig. Blijkens berichten in de „Vereinigte Wirtschaftsdienste” had de Commissie namelijk laten weten dat rekening moest worden gehouden met een heffing van mcb's met terugwerkende kracht over korte perioden.

Volgens de Commissie is de omstandigheid dat het Publikatieblad eerst op 12 maart 1973 is verschenen, zonder belang voor de vraag van de terugwerkende kracht van de verordening. Anders dan verordening nr. 1579/76 van de Commissie (PB L 172 van 1976, blz. 59), waarop zaak 88/76 (Suiker Export) betrekking had, moest verordening nr. 649/73 uitdrukkelijk ook in bij haar bekendmaking reeds verstreken tijdvakken worden toegepast; de geringe vertraging in de verschijning van het Publikatieblad heeft geen wijziging gebracht in de voorziene situatie.

Dat verordening nr. 741/73 in de periode beginnende op 12 maart 1973 geldig was, kan volgens de Commissie worden afgeleid uit het arrest van het Hof in zaak 7/76 (IRCA, reeds aangehaald).

De Commissie meent echter dat evenmin bezwaren bestaan tegen toepassing van deze verordening in de periode van 9 tot 11 maart 1973. Aan de materiële voorwaarden voor een wijziging van de bij verordening nr. 649/73 vastgestelde mcb's was sedert 5 maart 1973 voldaan. De Commissie heeft de autoriteiten van de Lid-Staten op 5 maart 1973 per telex de nieuwe bedragen meegedeeld en blijkens de mededeling in de „Vereinigte Wirtschaftsdienste” waren de betrokkenen hiervan op de hoogte nog voordat de vanaf 26 februari 1973 geldende bedragen in het Publikatieblad werden bekendgemaakt. De Commissie heeft weliswaar niet de precieze bedragen meegedeeld, doch deze hadden aan de hand van de ontwikkeling van de wisselkoersen kunnen worden geschat. Ten slotte is in een mededeling in het Publikatieblad C 8 van 5 maart 1973 gewezen op de bij verordening nr. 741/73 aangebrachte wijzigingen.

Indien nog vóór de bekendmaking van een verordening de betrokkenen erop worden geattendeerd dat zij kort daarna door een nieuwe verordening met terugwerkende kracht zal worden gewijzigd, dan kan de bekendmaking van de eerste verordening geen grond zijn voor bescherming van het vertrouwen in de handhaving van de door die verordening geschapen rechtstoestand, ook voor zover zij betrekking heeft op reeds verstreken tijdvakken.

De Commissie merkt nog op, dat een dergelijke gang van zaken ongebruikelijk is en een bijzondere rechtvaardiging vereist, omdat de burger er normalerwijze op zal mogen vertrouwen dat een voorschrift bij zijn inwerkingtreding niet reeds is achterhaald en niet met terugwerkende kracht moet worden gewijzigd. In het onderhavige geval moest echter een uitzondering worden gemaakt in verband met de kritieke monetaire ontwikkeling in het voorjaar 1973 en de noodsituatie op het moment van de bekendmaking in het Publikatieblad. In de gegeven omstandigheden was het niet zinvol een reeds aangenomen, doch nog niet bekendgemaakte verordening te wijzigen, daar haar bekendmaking daarmee nog meer zou zijn vertraagd.

Na het arrest van het Hof in zaak 7/76 (IRCA) kan er volgens de Commissie geen bezwaar worden gemaakt tegen een uitbreiding van de gelding van verordening nr. 811/73 tot een kort tijdvak vóór haar bekendmaking in het Publikatieblad.

Ter terechtzitting van 14 november 1978 hebben verzoekster in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door C. Schulz-Knappe, advocaat, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur P. Gilsdorf als gemachtigde, bijgestaan door J. Sack, lid van haar juridische dienst, mondelinge opmerkingen gemaakt. W. Verheyden, directeur van het Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen, heeft de door het Hof gestelde vragen beantwoord.

Verzoekster in het hoofdgeding heeft onder meer betoogd dat de invoer van 9 maart niet door de in geding zijnde maatregelen werd getroffen, daar de verordeningen nrs. 649/73 en 741/73 op dat tijdstip nog niet waren bekendgemaakt en de importeurs geen rekening behoefden te houden met een terugwerkende kracht van deze verordeningen.

Zij heeft voorts opgemerkt dat de invoer van 12 maart evenmin door die maatregelen werd getroffen, daar verordening nr. 649/73 — althans in de Bondsrepubliek Duitsland — nog niet verkrijgbaar was.

De Commissie heeft in grote lijnen haar schriftelijke opmerkingen herhaald.

Het Hof had aan de Commissie de volgende vraag voorgelegd:

„Hoe kan men vaststellen en bewijzen, op welk tijdstip een nummer van het Publikatieblad bij het verkoopbureau te Luxemburg daadwerkelijk verkrijgbaar was?”

In haar antwoord verwijst de Commissie naar een verklaring van het Bureau voor officiële publikaties, luidend als volgt:

„Juist met het oog op de vaststelling van het tijdstip van verschijnen van de nummers van het Publikatieblad, in de zin van de verklaring van de Raad van 23 november 1967, houdt het Bureau voor officiële publikaties een register bij betreffende het moment van ontvangst van iedere taalversie. Aan het personeel van het Bureau is opgedragen, de ontvangst van ieder nummer onverwijld door aanplakking bekend te maken; steekproefcontroles hebben aangetoond dat deze opdracht steeds wordt uitgevoerd.”

Volgens de Commissie heeft het Bureau voorts erop gewezen dat de aanplakking plaatsvindt op een zwart bord bij de ingang van zijn gebouw, zodra alle taalversies beschikbaar zijn.

De Commissie heeft het Hof verder nog gewezen op het vierde gedachtenstreepje van bovengenoemde verklaring van de Raad, luidende:

„Als datum van bekendmaking van een besluit moet worden beschouwd de datum waarop het Publikatieblad waarin het wordt bekendgemaakt werkelijk in de vier talen bij het Verkoopkantoor in Luxemburg beschikbaar is. De op elk nummer van het Publikatieblad vermelde datum van openbaarmaking dient met die datum overeen te komen.”

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 6 december 1978 conclusie genomen.

Bij beschikking van 21 maart 1978, ingekomen ten Hove op 26 april 1978, heeft het Bundesfinanzhof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag vragen gesteld over de uitlegging van artikel 191 EEG-Verdrag en over de draagwijdte van de bepalingen betreffende de inwerkingtreding van bepaalde communautaire verordeningen met betrekking tot de monetaire compenserende bedragen in de wijnsector. Deze vragen zijn gerezen in een geschil tussen een Duitse onderneming en de bevoegde douane-instantie over de heffing van monetaire compenserende bedragen bij het in het vrije verkeer brengen, op 9 en 12 maart 1973, van drie partijen wijn uit Italië.

De eerste vraag luidt als volgt:

„Is voor de vraag wanneer een verordening als bekendgemaakt in de zin van artikel 191 EEG-Verdrag kan worden beschouwd, beslissend

a)de datum van het desbetreffende Publikatieblad,

b)het tijdstip waarop het desbetreffende Publikatieblad bij het Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen daadwerkelijk verkrijgbaar is, of

c)het tijdstip waarop het desbetreffende Publikatieblad in de betrokken Lid-Staat daadwerkelijk verkrijgbaar is?”

Volgens artikel 191 EEG-Verdrag worden verordeningen bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Gemeenschap en treden zij in werking op de in de verordeningen bepaalde datum of, bij gebreke daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking. Het Publikatieblad wordt uitgegeven door het Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen te Luxemburg, dat van de Raad formele instructies heeft ontvangen ten einde te verzekeren dat de op elk nummer van het Publikatieblad vermelde dag van uitgifte overeenstemt met de dag waarop het daadwerkelijk in alle talen bij genoemd Bureau voor het publiek verkrijgbaar is. Deze bepalingen scheppen het rechtsvermoeden dat de dag van uitgifte daadwerkelijk overeenstemt met de op elk nummer van het Publikatieblad vermelde datum. Zo echter mocht worden bewezen dat de dag waarop het nummer daadwerkelijk verkrijgbaar was, niet overeenstemt met de op dat nummer vermelde datum, moet de dag van de daadwerkelijke uitgifte in aanmerking worden genomen. Immers, het is een fundamenteel beginsel van de communautaire rechtsorde, dat een overheidsbesluit niet aan de justitiabelen kan worden tegengeworpen voordat deze ervan kennis hebben kunnen nemen.

Voor het laatste onderdeel van de vraag is van belang dat de dag waarop een verordening moet worden geacht te zijn bekendgemaakt, niet verschilt naar gelang van de dag waarop het Publikatieblad van de Gemeenschap op het grondgebied van iedere Lid-Staat verkrijgbaar is. De eenheid en de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht verlangen immers dat een verordening — tenzij uitdrukkelijk anders bepaald — op dezelfde dag in alle Lid-Staten in werking treedt, ongeacht de vertraging die zich, ondanks de inspanningen om een snelle verspreiding van het Publikatieblad in de gehele Gemeenschap te verzekeren, zouden kunnen voordoen.

Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord dat artikel 191 EEG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd dat, behoudens tegenbewijs, een verordening moet worden geacht in de gehele Gemeenschap te zijn bekendgemaakt op de datum welke is vermeld op het nummer van het Publikatieblad waarin die verordening is opgenomen.

De tweede en de derde vraag luiden als volgt:

2.„Moest verordening nr. 741/73 van de Commissie van 5 maart 1973 ook worden toegepast op voor het eerst bij verordening nr. 649/73 van de Commissie van 1 maart 1973 aan de monetaire compensatie onderworpen en vóór de daadwerkelijke bekendmaking van deze verordening ingevoerde wijnen? Zo neen:

3.Moest verordening nr. 649/73 van de Commissie van 1 maart 1973 op de genoemde wijnen worden toegepast?”

Verordening nr. 649/73 van 1 maart 1973, die volgens haar artikel 3, lid 1, in werking moest treden op de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad, is bekendgemaakt in een nummer daarvan dat, hoewel gedateerd 9 maart 1973, volgens de verklaring van het Bureau voor officiële publikaties bij dit Bureau eerst daadwerkelijk verkrijgbaar was op 12 maart 1973, toen zij dus moet worden geacht al in werking te zijn getreden. Volgens artikel 3, lid 2, van deze verordening golden de uit haar toepassing voortvloeiende bedragen evenwel met ingang van 26 februari 1973 of zelfs, op verzoek van de betrokkenen, met ingang van 13 februari 1973. Verordening nr. 741/73 van 5 maart 1973 houdende wijziging van de bij verordening nr. 649/73 vastgestelde monetaire compenserende bedragen, is in werking getreden op 19 maart 1973, de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad, doch was, volgens artikel 2, toepasselijk vanaf 5 maart 1973. De gestelde vragen werpen dus in de eerste plaats het probleem op, of verordening nr. 649/73 — met name voor zover zij het stelsel van de monetaire compenserende bedragen voor het eerst uitbreidt tot de onderhavige wijnen — met terugwerkende kracht toepasselijk mocht worden verklaard.

Ofschoon het beginsel van de rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen verzet dat een gemeenschapsbesluit reeds vóór afkondiging van kracht is, kan hiervan bij wijze van uitzondering worden afgeweken indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatige vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen. Met name waar het om de monetaire compenserende bedragen gaat, houdt het bij verordening nr. 974/71 ingevoerde stelsel in beginsel in, dat de voorziene maatregelen van kracht worden op het moment waarop de gebeurtenissen die er de aanleiding toe vormen, zich voordoen. Willen deze maatregelen werkelijk effect hebben, dan kan het dus noodzakelijk zijn de gewijzigde monetaire compenserende bedragen van toepassing te verklaren op feiten en handelingen die hebben plaatsgevonden gedurende een korte periode voor de bekendmaking van de betrokken verordening in het Publikatieblad. Het is inherent aan het stelsel der monetaire compenserende bedragen, dat de handelaars erop bedacht moeten zijn dat elke belangrijke wijziging van de monetaire situatie kan leiden tot uitbreiding van het stelsel tot nieuwe groepen produkten en tot vaststelling van nieuwe bedragen. In het onderhavige geval heeft de Commissie reeds op de dag waarop de nieuwe bedragen van toepassing zouden worden, bijzondere maatregelen getroffen om deze bedragen ter kennis van het betrokken bedrijfsleven te brengen. De toepassing van verordening nr. 649/73 op feiten die zich vanaf 26 februari 1973 — dus gedurende twee weken voor haar daadwerkelijke bekendmaking — hebben voorgedaan, kon derhalve geen schending zijn van een gewettigd vertrouwen.

Gezien hetgeen hiervoor met betrekking tot verordening nr. 649/73 is vastgesteld, en rekening houdend met de buitengewone situatie in de betrokken periode, verzet geen enkele dwingende overweging van rechtszekerheid zich ertegen, aan verordening nr. 741/73, houdende wijziging van de bij bovengenoemde verordening bepaalde monetaire compenserende bedragen en vastgesteld op 5 maart 1973, werking vanaf laatstgenoemde datum toe te kennen niettegenstaande het feit dat verordening nr. 649/73 nog niet in het Publikatieblad was gepubliceerd.

Derhalve moet worden geantwoord dat bij onderzoek van de gestelde vragen niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid van de verordeningen nrs. 649/73 van 1 maart 1973 en 741/73 van 5 maart 1973 kunnen aantasten, in zoverre deze met ingang van 26 februari 1973 en 5 maart 1973 van toepassing zijn verklaard.

De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.