Arrêt de la Cour du 29 novembre 1978, 83/78Traité CEE art. 37 et art. 34

ARRÊT

En fait

Attendu que les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure écrite

La commercialisation des porcs fait l'objet, en Irlande du Nord, du Pigs Marketing Scheme (Northern Ireland) 1933 (régime de commercialisation des porcs en Irlande du Nord, de 1933), géré par le Pigs Marketing Board (Northern Ireland) (Office de commercialisation des porcs pour l'Irlande du Nord), au titre de l'Agricultural Marketing Act (Northern Ireland) 1964 (loi de 1964 sur la commercialisation des produits agricoles en Irlande du Nord). Ce régime impose notamment aux producteurs de ne vendre des porcs d'un poids vif supérieur à 77 kg (ou pesant plus de 56,5 kg abattus), qualifiés de “porcs à bacon”, qu'au Pigs Marketing Board ou par son intermédiaire. Cette disposition est mise en œuvre par les Movement of Pigs Régulations (Northern Ireland) 1972 (règlement de 1972 relatif au transport des porcs en Irlande du Nord), qui interdisent tout transport de porcs “à bacon” n'ayant pas pour destination un centre d'achat du Board, destination pour laquelle le producteur est tenu d'être en possession d'un document autorisant le transport. Tout contrevenant est passible d'une peine de prison pouvant aller jusqu'à trois mois et/ou d'une amende de 200 livres; les porcs peuvent faire l'objet d'une confiscation.

Le 12 janvier 1977, un agent de police arrêtait à Maytone, aux environs de Markethill, dans le comté d'Armagh (Irlande du Nord), un camion de transport de bestiaux, qui contenait 75 porcs “à bacon” (porcs pesant plus de 77 kg).

Le conducteur du camion ne fut pas en mesure de produire une autorisation de transport délivrée, conformément à l'article 4 des Movement of Pigs Régulations (NI) 1972, par le Pigs Marketing Board.

Après saisie du camion et de son contenu, une procédure judiciaire fut entamée, le 28 janvier 1977, devant la Magistrate's Court du comté d'Armagh. Dans le cadre de cette procédure, une assignation, suivie d'une demande de confiscation, a été lancée, le 7 juillet 1977, par le Pigs Marketing Board contre le propriétaire des porcs, M. Raymond Redmond.

M. Redmond a fait valoir, devant la Magistrate's Court, que les dispositions de droit national sur la base desquelles il était poursuivi sont contraires à plusieurs dispositions du traité CEE et de règlements pris pour son application dans le secteur de la production et du commerce des produits agricoles, plus particulièrement dans le secteur de la viande de porc.

Par jugement prononcé le 19 septembre 1977, le juge résident de la Magistrate's Court du comté d'Armagh, compte tenu des moyens de défense opposés par M. Redmond, a estimé devoir demander à la Cour de justice de décider si la condamnation de celui-ci, conformément à la législation applicable en Irlande du Nord, serait compatible avec le droit communautaire. En conséquence, le juge a décidé, en application de l'article 177 du traité CEE, de surseoir à statuer et de soumettre cette question, à titre préjudiciel, à la Cour de justice.

Dans le corps du jugement, le juge résident indique que les questions suivantes se posent au regard des dispositions de droit communautaire invoquées devant lui:

Le Pigs Marketing Board (Northern Ireland) est-il une “entreprise”? Est-il une “organisation nationale de marché”? Est-il un “monopole national présentant un caractère commercial”? Est-il les trois à la fois ou la combinaison de deux d'entre eux?:

1) S'il s'agit d'une “entreprise”, est-ce une entreprise qui correspond au sens et aux objectifs des articles 85 et 86? Dans l'affirmative, les activités du Board, eu égard aux dispositions de son régime, sont clairement contraires à ces articles, en particulier à l'article 85, paragraphe 1, alinéas a), b) et c).

2) S'il s'agit d'une “organisation nationale de marché”, est-il couvert par l'article 2 du règlement no 26, de telle sorte qu'il serait en mesure de bénéficier des exemptions qui y sont prévues? A notre avis, ce règlement particulier ne s'applique qu'aux organisations nationales de marché établies par voie de convention et qui n'ont aucun caractère obligatoire. Le Board administre son régime en imposant des obligations et des restrictions; ainsi, “un producteur qui n'est ni enregistré ni exempt d'enregistrement ne peut vendre aucun porc”. Mais même si l'article 2 du règlement no 26, par son sens et les objectifs qu'il poursuit, vise le Board, aucune preuve d'une quelconque décision de la Commission des Communautés, aux termes de laquelle le Board serait exempté de l'application de l'article 85 du traité de Rome, n'a été rapportée, et nos recherches n'ont pas permis d'en découvrir une.

3) S'il s'agit d'un “monopole national présentant un caractère commercial”, tombe-t-il dans le champ d'application de l'article 37, paragraphe 1, du traité de Rome, de manière à bénéficier de la protection de l'article 44 du traité d'adhésion, qui prévoit une période transitoire allant jusqu'au 31 décembre 1977?

4) S'il s'agit d'un “monopole national présentant un caractère commercial”, au sens de l'article 37 du traité de Rome, et si la période de répit pour procéder à des aménagements n'expire pas avant le 31 décembre 1977, cela le protège-t-il, jusqu'à cette date, de l'effet immédiat des articles 85 et 86? Ou bien peut-on prétendre que le terme “entreprises”, au sens des articles 85 et 86, peut être compris comme incluant les monopoles commerciaux? Le représentant du Board a soutenu que le terme “entreprises” n'est pas défini, mais est utilisé distinctement de celui de “monopoles nationaux”.

5) Les activités du Board relèvent-elles de l'article 85, paragraphe 3, de telle sorte qu'elles seraient exemptées de l'application des dispositions du paragraphe 1 dudit article? Cette question n'a pas été soulevée. Si le Board est exempté de l'application de l'article 85 en vertu du paragraphe 3, il n'est pas nécessaire d'en revenir à l'argument relatif à la “période transitoire”.

6) Et qu'en est-il de l'article 8 du traité de Rome, qui dispose que: Le marché commun est progressivement établi au cours d'une période de transition de douze années … A chaque étape est assigné un ensemble d'actions qui doivent être engagées et poursuivies concurremment.” Cette disposition concerne-t-elle la présente affaire?

Par acte du 10 mars 1978, le juge résident a fait savoir à la Cour que les faits de la cause et les questions qu'ils posent, reproduits dans son jugement du 19 septembre 1977, soulèvent aussi, incidemment, les questions suivantes:

1) Les articles 30, 31, 32, 34, 37, 40, 41, 42, 43, 85, 86 et 90 du traité instituant la Communauté économique européenne sont-ils directement applicables, de telle sorte qu'ils confèrent aux individus des droits que les juridictions du Royaume-Uni sont tenues de sauvegarder?

2) Les règlements nos 121/67 et 2759/75 et l'ensemble des autres règlements portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc, arrêtés conformément au traité CEE, sont-ils directement applicables, de telle sorte qu'ils confèrent aux individus des droits que les juridictions du Royaume-Uni sont tenues de sauvegarder?

3) Sur la base de l'exacte interprétation des seuls articles et règlements ou d'une quelconque autre disposition de droit communautaire applicable en l'espèce, le «Pigs Marketing Scheme» (régime de commercialisation des porcs), en vigueur en l'Irlande du Nord, est-il contraire aux règles du droit communautaire?

4) En application des articles et règlements ci-dessus ou d'une quelconque disposition de droit communautaire, applicable en l'espèce, un État membre peut-il: maintenir une organisation nationale de marché, alors que l'organisation commune du marché est en vigueur, contraindre les producteurs relevant de sa souveraineté à se faire enregistrer auprès du «Pigs Marketing Board (Northern Ireland)» (Office de commercialisation des porcs pour l'Irlande du Nord) avant qu'ils puissent vendre des porcs, contraindre les producteurs relevant de sa souveraineté à conclure des contrats avec le «Board» en question et à vendre des porcs à ce seul office à des prix et pour des quantités qu'il a fixés, permettre au «Board» d'acheter chaque porc visé par le régime de commercialisation en intervenant d'une manière expresse ou tacite?

5) Le fait d'imposer les obligations mentionnées ci-dessus, dans le cadre de la réglementation totale du nombre des porcs produits, des ventes et des prix, constitue-t-il une violation du droit communautaire en ce que ces obligations peuvent constituer des mesures d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'exportation, étant entendu qu'un des buts et des effets principaux de la législation d'Irlande du Nord dont s'agit en l'espèce est d'empêcher l'exportation de porcs en république d'Irlande?

6) A la date de son adhésion à la Communauté, le Royaume-Uni était-il soumis à une organisation commune de marché dans le domaine agricole et, en particulier, pour ce qui est de la viande de porc et des porcs sur pied; dans l'affirmative, cette organisation commune était-elle applicable à partir du 1er février 1973?

7) Le Royaume-Uni était-il en droit d'introduire, en mai 1972, les «Movement of Pigs Régulations (Northern Ireland) 1972» (règlement de 1972 sur le transport des porcs, applicable en Irlande du Nord)?

Le jugement du juge résident de la Magistrate's Court du comté d'Armagh du 19 septembre 1977 et l'acte du 10 mars 1978 ont été enregistrés au greffe de la Cour le 16 mars 1978.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées le 31 mai 1978 par la Commission des Communautés européennes, le 9 juin par M. Raymond Redmond, défendeur au principal, le 15 juin par le Pigs Marketing Board (Northern Ireland), partie plaignante au principal, et le 16 juin 1978 par le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable. Elle a cependant invité le gouvernement du Royaume-Uni et le Pigs Marketing Board à répondre, avant l'audience, à un certain nombre de questions. Il a été donné suite à cette invitation dans les délais impartis.

II — Observations écrites déposées devant la Cour

Le Pigs Marketing Board (Northern Ireland), partie plaignante au principal, fait observer, en ce qui concerne la procédure, que plusieurs des questions posées à la Cour ne concerneraient pas l'interprétation du droit communautaire, mais l'interprétation et la validité de dispositions de droit national, ou auraient trait à l'application du traité à une situation déterminée; la Cour devrait se refuser à donner une réponse à de telles questions. Par ailleurs, en raison de certaines particularités de la procédure qui s'est déroulée devant la juridiction nationale, celle-ci n'aurait pas été complètement et exactement informée de la véritable situation de fait. Enfin, il serait paradoxal que la Cour soit invitée à statuer sur des droits que le défendeur au principal prétend tirer du droit communautaire, alors que, selon la juridiction nationale, la Communauté aurait été potentiellement victime d'une opération frauduleuse. La question se poserait de savoir si des droits d'origine communautaire peuvent naître dans le chef de justiciables qui les utilisent pour frauder ou tenter de frauder la Communauté; pour pouvoir invoquer de tels droits, il faudrait avoir les «mains nettes» (théorie des «clean hands»).

Afin de cerner les problèmes de fond que soulèvent les questions qui lui sont soumises, la Cour devrait prendre une vue exacte de la situation de l'industrie porcine en Irlande du Nord et du régime sous lequel elle est placée.

L'industrie du porc constituerait, en Irlande du Nord, dans le secteur agricole, une source de revenus primordiale: elle représenterait environ 16 % des recettes agricoles et 18 % de la valeur des exportations agricoles du pays. En raison des difficultés qu'elle rencontre (absence de véritable marché intérieur, coûts de production primaire élevés, éloignement des principaux marchés d'exportation, transport maritime onéreux), elle aurait fait l'objet, dès 1933, d'un régime réglementant la commercialisation (le Pigs Marketing Scheme), repris par l'Agricultural Marketing Act (Northern Ireland) 1964 (loi de 1964 sur la commercialisation des produits agricoles en Irlande du Nord), modifié par l'Agriculture (Miscellaneous Provisions) Act (Northern Ireland) 1970. La production porcine serait, à plus de 80 %, fumée et transformée en bacon. Le Scheme ne s'appliquerait qu'à l'Irlande du Nord et aux seuls porcs à bacon, produits en Irlande du Nord; il ne concernerait ni l'importation vers l'Irlande du Nord ni les autres types de porcs. Il serait administré par le Pigs Marketing Board (Office de commercialisation des porcs pour l'Irlande du Nord), organisme corporatif, composé essentiellement de producteurs, contrôlé et géré par les producteurs, sous réserve de certains pouvoirs retenus par le ministre (actuellement le Department of Agriculture Northern Ireland, par l'intermédiaire duquel le secrétaire d'État pour l'Irlande du Nord exerce le pouvoir exécutif en matière agricole). Le Board tiendrait un registre des éleveurs de porcs, dans lequel chaque producteur a le droit d'être inscrit, les éleveurs de porcs autres que les porcs à bacon étant exempts de l'enregistrement. Les producteurs qui ne sont ni inscrits ni exempts de l'enregistrement ne seraient pas autorisés à vendre des porcs, de quelque type que ce soit. Un producteur enregistré ne serait autorisé à vendre du porc à bacon qu'au Board ou par son entremise. Les activités principales du Board consisteraient en l'achat et la vente de porcs. Le Board serait financé par un fonds spécial, alimenté par autofinancement; il ne recevrait aucun subside gouvernemental. Les activités de transformation, pour lesquelles le Board aurait effectué certains investissements, seraient gérées par une société distincte, la Pigs Marketing Board (Investments) Ltd.

Le Board achèterait des porcs aux producteurs pour les revendre; les prix d'achat et de vente seraient déterminés par le jeu des facteurs du marché. Dans une faible mesure, le Board utiliserait des fonds autocréés (Spécial Account Funds) pour aplanir, à court terme, les fluctuations des prix. Le Board n'exercerait aucune influence sur le niveau de la production des porcs, celui-ci se déterminant selon des considérations de rentabilité. Les ventes par l'intermédiaire du Board s'effectueraient sur base d'un tableau des prix pratiqués par les producteurs, publié par le Board; ces prix seraient déterminés par le marché. Le Board s'efforcerait de régulariser les ventes, de réduire les coûts et d'améliorer la commercialisation au moyen du Pig Contract Scheme (régime de contrats de coopération sur les porcs). Le Board vendrait à des usines de transformation d'Irlande du Nord, à des prix négociés avec celles-ci. Il assurerait encore d'autres activités, notamment dans le domaine de l'amélioration de la qualité, de l'encouragement à la diversification et de la recherche.

Les Movement of Pigs Régulations auraient été introduits pour aider le Board à obtenir les porcs qu'il a le droit d'acquérir et pour rendre plus difficile la fraude.

Au regard de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc, telle qu'elle est établie notamment par le règlement du Conseil no 2759/75, du 29 octobre 1975 (JO no L 282, p. 1), le litige au principal poserait essentiellement les questions de droit communautaire suivantes:

a) Dans les circonstances particulières de la présente affaire, existe-t-il une incompatibilité avec le fonctionnement de l'organisation commune de marché dans le secteur de la viande de porc?

b) Quel est, en l'espèce, l'effet des articles 34 et 37 du traité et de l'article 44 de l'acte annexé au traité d'adhésion?

c) Les règles de concurrence jouent-elles un rôle; dans l'affirmative, lequel?

Dans l'examen de ces questions, il devrait être tenu compte du fait que le Board est, au sens de l'article 90, paragraphe. 1, du traité, une entreprise à laquelle un État membre a accordé un droit spécial, mais non pas un droit exclusif: le droit d'exiger que les porcs à bacon produits en Irlande du Nord soient commercialisés par l'intermédiaire du Board ne s'étendrait pas aux importations et ne couvrirait pas l'ensemble de la production de porcs, le traité n'interdirait pas en soi qu'un État membre accorde à une entreprise de tels droits de monopole spéciaux, soumis aux dispositions de l'article 37 pour autant que celles-ci soient applicables.

Par ailleurs, les questions posées à la Cour ne concerneraient que l'article 4, paragraphe 1, des Movement of Pigs Regulations (Northern Ireland) 1972; il ne serait donc pas nécessaire d'examiner le Pigs Marketing Scheme dans son ensemble.

Faute de disposition à cet égard dans le règlement no 2759/75, des mesures nationales dans le secteur de la viande de porc ne devraient être considérées comme incompatibles avec l'organisation commune de marché que si, après une analyse détaillée de la situation de fait, elles apparaissent comme contraires à la nature ou aux objectifs de la réglementation communautaire dans ce secteur ou si, pour le moins, elles constituent un obstacle à son fonctionnement correct. Tel ne serait pas le cas du Pigs Marketing Scheme.

Le trait fondamental, au plan des échanges internes, de l'organisation commune mise en place par le règlement no 2759/75 consisterait dans le mécanisme communautaire d'intervention; faute d'un mécanisme d'intervention national, au Royaume-Uni, dans le secteur de la viande de porc, il ne saurait y avoir incompatibilité avec ce mécanisme communautaire d'intervention. En outre, tant le niveau des ventes que les prix reçus pour la viande de porc en Irlande du Nord seraient, en dernière analyse, déterminés par le jeu des facteurs du marché. Le fonctionnement des Spécial Account Funds n'aurait pas le moindre effet sur le processus de formation des prix dans la Communauté et n'affecterait pas le mécanisme d'intervention communautaire. Le Pig Contract Scheme ne constituerait qu'une tentative, nullement exceptionnelle, d'encourager les producteurs à établir des prévisions exactes, à régulariser et à rationaliser les ventes. Étant donné que le Board opère dans un environnement de marché libre, recevant et payant les prix du marché, et que les ventes sont déterminées par les décisions individuelles des producteurs, le fonctionnement du Marketing Scheme ne saurait affecter l'organisation commune dans le secteur de la viande de porc commercialisée dans la Communauté. Par ailleurs, de toute évidence, le Scheme n'aurait pas le moindre effet sur le système des échanges avec les pays tiers.

Dans ces conditions, seule se poserait encore la question de savoir si l'existence, dans une région restreinte, reculée et désavantagée de la Communauté, d'un organisme légal, par l'intermédiaire duquel les producteurs locaux sont obligés de commercialiser leurs porcs, est incompatible avec l'organisation commune dans le secteur de la viande de porc.

Au regard de la jurisprudence de la Cour, il conviendrait de retenir que le Board, ne disposant pas d'un droit exclusif de commercialisation des porcs à bacon en Irlande du Nord, ne peut empêcher les importations en provenance d'autres États membres, qu'il n'a pas organisation nationale du marché au sens plein du terme, le Scheme n'opérant que dans une seule région du Royaume-Uni et n'affectant qu'une petite partie de l'industrie porcine de celui-ci, que le Scheme ne consiste pas en un «ensemble de moyens légaux», qu'il ne comporte aucune restriction quantitative à la production, aucun mécanisme national d'intervention ou de prélèvement sur les ventes, aucun système interne de taxation, aucun système de prix minima, aucun régime de quotas, aucune intervention de l'État sur le marché ni aucune mesure de restriction de la production. Le droit spécial de commercialisation du Board ne constituerait pas une organisation nationale de vente, mais seulement une mesure régionale. Il n'existerait donc aucune incompatibilité entre le Scheme et l'organisation communautaire dans le secteur de la viande de porc.

Il y aurait également lieu de prendre en considération que l'encouragement à la formation de groupes et associations de producteurs est un trait de la politique communautaire, que les groupements de producteurs, de types très divers, sont actuellement très nombreux dans le secteur de la viande de porc et que la seule différence entre le Board et les autres coopératives dans le secteur de la viande de porc consiste en ce que ces dernières sont organisées selon les formes obligatoires du droit privé, alors que le Board est constitué selon les règles du droit public, avec les pleines garanties démocratiques, tout en étant géré par les producteurs et dans l'intérêt des producteurs. En l'absence de toute disposition communautaire concernant la forme des associations agricoles dans le secteur de la viande de porc, il serait injuste que la Cour de justice élimine, a priori, le concept particulier de groupe de producteurs, représenté par le Board, compte tenu des circonstances économiques, sociales et politiques uniques en leur genre qui prévalent en Irlande du Nord.

En ce qui concerne la libre circulation les marchandises et les articles 34 et 37 lu traité, il faudrait tenir compte du fait que les Movement of Pigs Régulations iont devenues nécessaires parce que le terrorisme en Irlande du Nord a rendu impraticables les autres mesures tendant à faire respecter le Scheme.

Par ailleurs, ni les droits spéciaux du Board à l'acquisition de certains porcs ni les dispositions en matière de transport qui les soutiennent ne sauraient être considérés comme relevant de l'article 34. Le traité autoriserait les États membres à octroyer à certaines entreprises des «droits spéciaux ou exclusifs»; par analogie, il leur permettrait de créer des monopoles, soumis aux dispositions de l'article 37. L'octroi d'un droit spécial, consistant en un monopole sur certains biens produits sur le territoire national, ne saurait donc, en tant que tel, être considéré comme une restriction quantitative à l'exportation, interdite au titre de l'article 34; il constituerait simplement «un droit spécial», au sens de l'article 90, paragraphe 1. Le concept de restrictions quantitatives ou mesures d'effet équivalent, même dans une acception large, ne s'étendrait pas aux monopoles locaux, octroyés par un État membre, sur des biens produits sur le territoire national.

En toute hypothèse, il faudrait admettre que les Movement of Pigs Régulations contiennent un élément d'un monopole national de caractère commercial, au sens de l'article 37 du traité, et qu'en vertu de l'article 44 de l'acte d'adhésion, ils n'étaient pas invalides, sous leur forme actuelle, à l'époque du délit en cause dans le litige au principal. Lorsque la mesure nationale incriminée est liée à un monopole national, elle devrait être appréciée au regard de l'article 37, et non des articles 30 à 34. Les Movement Régulations, en vertu de l'article 44 de l'acte d'adhésion, n'auraient donc dû faire l'objet d'un aménagement qu'à la date du 31 décembre 1977; dès lors, l'article 37 n'aurait pu conférer aux individus, avant le 1er janvier, des droits que les juridictions des nouveaux États membres sont tenues de sauvegarder.

Quant à la troisième question que pose le litige au principal, il serait évident que les règles de concurrence, visées aux articles 85 et 86 du traité, ne sont pas applicables aux Movement Regulations.

Ainsi, les réponses aux questions soulevées par la Magistrate's Court du comté d'Armagh devraient être les suivantes:

a) Une mesure nationale dans le secteur de la viande de porc, par laquelle un État membre accorde à une entreprise un droit spécial d'exiger que, dans une région déterminée, certains types de porcs soient commercialisés par l'intermédiaire de cette entreprise n'est pas, en tant que telle, incompatible avec le règlement no 2759/75 ni avec l'article 34 du traité.

b) Une mesure nationale dans le secteur de la viande de porc, qui fait partie intégrante d'un monopole national présentant un caractère commercial dans un nouvel État membre, n'est susceptible de violer le traité en ce qu'elle conférerait des droits individuels que les juridictions nationales sont tenues de sauvegarder qu'après le 1er janvier 1978.

c) Les articles 85 et 86 du traité ne sont pas applicables aux dispositions auxquelles renvoie la juridiction nationale.

M. Raymond Redmond, défendeur au principal, souligne que les Movement of Pigs Regulations sont entrées en vigueur, en Irlande du Nord, le 1er mai 1972, postérieurement à la signature du traité d'adhésion, et qu'à partir de cette date, ni le gouvernement du Royaume-Uni ni un organe parlementaire non souverain, tel que le Parlement d'Irlande du Nord, n'était en droit de mettre en vigueur ou d'approuver des dispositions susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du traité CEE ou d'affecter une organisation commune de marché.

Or, l'article 4 des Regulations, interdisant le transport des porcs en Irlande du Nord, porterait directement atteinte au traité, du fait qu'il a essentiellement pour objet d'empêcher l'exportation de porcs d'Irlande du Nord en république d'Irlande.

L'article 4, paragraphe 3, du règlement no 2759/75 mettrait en jeu des organismes d'intervention, de telle sorte que des mesures d'intervention ne sauraient, dans le même temps, être prises par le Pigs Marketing Board d'Irlande du Nord. Celui-ci, même s'il n'exerce son activité que sur une partie du territoire du Royaume-Uni, constituerait une organisation nationale de marché; l'Irlande du Nord serait une région du Royaume-Uni, constituant une entité politique autonome, faisant l'objet d'une administration propre et séparée du territoire métropolitain. Cette organisation nationale aurait été maintenue malgré la mise en place d'une organisation commune de marché. La réglementation applicable en Irlande du Nord contraindrait les producteurs à se faire enregistrer auprès du Board avant de pouvoir vendre des porcs, les obligerait à conclure des contrats avec le Board et à vendre des porcs à ce seul office, à des prix et pour des quantités qu'il fixe. Il constituerait de ce fait une mesure supplémentaire, implicitement interdite par les règlements portant organisation commune de marché dans le secteur de la viande de porc.

La réglementation applicable en Irlande du Nord serait encore contraire à d'autres dispositions du règlement no 2759/75: l'article 10, relatif aux prix des porcs sur pied, l'article 11, qui traduirait l'intention d'avoir un contrôle centralisé, et non pas national, l'article 17, paragraphe 1, dont il résulterait que les tarifs visés au règlement sont destinés à être repris dans le tarif douanier commun, l'article 17, paragraphe 2, interdisant l'application de toute restriction quantitative ou mesure d'effet équivalent, l'article 18, selon lequel seul le Conseil pourrait prendre des mesures pour faire cesser l'exportation de porcs à destination de pays tiers.

Les producteurs de porcs d'Irlande du Nord ne seraient pas en mesure d'opérer librement en ce qui concerne l'achat, la vente ou l'exportation de porcs, mais devraient nécessairement les vendre par l'intermédiaire du Board; en imposant un tel régime, la réglementation d'Irlande du Nord instituerait une mesure ou une série de mesures d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'exportation, contraire au droit communautaire.

Le Pigs Marketing Board ne saurait se prévaloir de l'article 44 de l'acte d'adhésion: il ne constituerait pas un monopole d'État au sens de l'article 37, paragraphe 1, du traité CEE et, en toute hypothèse, aux termes de l'article 37, paragraphe 2, un État membre doit s'abstenir de toute mesure nouvelle contraire aux principes énoncés au paragraphe 1 ou qui restreint la portée des articles relatifs à l'élimination des droits de douane et des restrictions quantitatives entre les États membres; cette dernière disposition se serait opposée à l'introduction, en 1972, d'une réglementation telle que les Movement of Pigs Regulations.

Le Board serait, en fait, soumis aux dispositions plus spécifiques du titre II du traité, notamment à celles de l'article 39 concernant la politique agricole commune.

En toute hypothèse, même si le Board était un monopole d'État, le Royaume-Uni aurait violé l'article 37 du traité en ce qu'il n'a pas aménagé progressivement ce monopole, mais l'a, au contraire, renforcé en mettant en application, après la date de signature du traité d'adhésion, les Movement of Pigs Regulations.

Le Pigs Marketing Board serait assujetti à l'article 60 de l'acte d'adhésion: selon le paragraphe 1 de cette disposition, le régime applicable dans la Communauté dans sa composition originaire, en matière notamment de restrictions quantitatives et mesures d'effet équivalent, se serait appliqué dans les nouveaux États membres dès le 1er février 1973; depuis cette date aurait été valable, pour l'Irlande du Nord, l'organisation commune de marché dans le secteur de la viande de porc, avec laquelle le Pigs Marketing Board serait incompatible.

L'exercice, par le Pigs Marketing Board, de ses pouvoirs en matière de commercialisation des porcs constituerait une pratique concertée, au sens de l'article 85 du traité CEE.

Le Pigs Marketing Scheme imposerait des conditions d'achat et de vente non équitables, fixées par un Board détenant une position dominante sur une partie substantielle du marché commun: l'Irlande du Nord, entité politique autonome et géographiquement distincte du Royaume-Uni, constituerait une partie substantielle de celui-ci. Le Scheme serait donc en contradiction avec l'article 86 du traité CEE.

En mettant en application, en Irlande du Nord, le Pigs Marketing Scheme, le Royaume-Uni aurait également édicté ou maintenu des mesures contraires à l'article 90 du traité CEE.

Le gouvernement du Royaume-Uni indique que le Pigs Marketing Board (Northern Ireland) est l'un des dix offices pour le commerce agricole existant au Royaume-Uni; ces offices, qui diffèrent considérablement entre eux quant à leurs pouvoirs, leurs fonctions et leurs activités, joueraient un rôle très important pour l'économie du pays. Lors de l'adhésion à la Communauté, il serait clairement apparu que des adaptations devaient être apportées aux régimes de certains au moins de ces offices pour les rendre conformes aux exigences du droit communautaire; les cinq offices pour le commerce du lait auraient d'ores et déjà fait l'objet d'une telle adaptation. Des contacts auraient été pris avec la Commission en ce qui concerne le Pigs Marketing Board, bien qu'on ne puisse douter que les règlements relatifs au transport des porcs relèvent de l'une des matières qu'il est nécessaire d'adapter.

En ce qui concerne les questions posées à la Cour, il conviendrait de constater que le problème soulevé par le litige au principal est relativement limité et que de nombreux points évoqués par la Magistrate's Court ne découlent pas réellement des faits de l'affaire. En réalité, seule serait en cause la compatibilité, avec le droit communautaire, des Movement of Pigs Regulations (Northern Ireland) 1972, en particulier de leur article 4. La réponse dépendrait du point de savoir si le Pigs Marketing Board doit être considéré comme un monopole national au sens de l'article 37 du traité. Si tel n'était pas le cas, l'article 4 des Regulations constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'exportation, au sens de l'article 34 du traité, prohibée par l'article 42 de l'acte d'adhésion à la date du délit en cause dans le litige au principal; dans le cas contraire, la disposition décisive serait l'article 37 du traité et, en vertu de l'article 44 de l'acte d'adhésion, le Royaume-Uni n'aurait pas été tenu d'une obligation d'aménagement avant le 31 décembre 1977.

Les questions soulevées par la Magistrate's Court dans son jugement du 19 septembre 1977 ne relèveraient nullement de l'interprétation, mais de l'application du droit.

Quant aux questions posées dans I'acte du 10 mars 1978, elles ne seraient soulevées qu'«incidemment», de sorte qu'elles ne seraient pas valablement déférées à la Cour. Une décision de celle-ci ne serait pas nécessaire pour permettre à la juridiction nationale de statuer.

Plus particulièrement, parmi les dispositions visées à la première question, seuls les articles 34 et 37, paragraphe 1, du traité intéresseraient le litige au principal. Aucun doute ne serait possible sur l'application directe de l'article 34, alors que l'article 37, paragraphe 1, ne serait directement applicable que depuis la fin de l'année 1977.

Quant à la 2e question, elle ne serait nullement déterminante en l'espèce, bien que l'on ne puisse mettre en cause l'application directe des règlements.

La 3e question poserait une question d'application, et non d'interprétation du droit, et irait bien au-delà des éléments nécessaires à la solution du litige au principal.

L'alinéa a) de la 4e question concernerait un problème d'interprétation, mais ne tirerait pas son origine des faits de la cause. Les alinéas b), c) et d) poseraient des questions d'application du droit, auxquelles la Cour ne saurait répondre dans une procédure au titre de l'article 177.

Les 5e et 6e questions ne concerneraient pas l'interprétation et ne seraient pas déterminantes pour la décision à rendre dans le litige au principal.

La 7e et dernière question relèverait de l'interprétation de l'acte d'adhésion; la réponse serait clairement affirmative.

Les questions posées à la Cour soulèveraient des problèmes d'une complexité et d'une importance considérables pour le Royaume-Uni et pour la Communauté en son entier. La Cour devrait donc se borner à fournir à la juridiction nationale les éléments d'interprétation de l'article 37 du traité au regard des Movement of Pigs Regulations.

La Commission des Communautés européennes doute qu'une réponse à toutes les questions posées soit nécessaire à la juridiction nationale pour rendre son jugement; en outre, certaines questions concerneraient la compatibilité de dispositions de droit national avec le droit communautaire. Conformément aux finalités de l'article 177, la Cour devrait donc se prononcer sur l'interprétation, au regard des mesures restreignant, en Irlande du Nord, la commercialisation et le transport des porcs,

a) des dispositions du traité CEE relatives à l'agriculture et, plus particulièrement, du règlement no 2759/75;

b) des dispositions du traité relatives à l'élimination des restrictions quantitatives entre les États membres, et

c) des règles du traité relatives à la concurrence.

En ce qui concerne les structures et les activités du Pigs Marketing Board, il conviendrait notamment de retenir que l'État lui a délégué ses pouvoirs contraignants, obligeant tous les producteurs des produits réglementés, en l'espèce les porcs destinés à la production de bacon, à s'inscrire auprès de lui et à ne commercialiser leurs produits que par son intermédiaire ou selon ses instructions. La définition légale des «porcs à bacon» aurait pour conséquence d'obliger les producteurs à commercialiser pratiquement tous les porcs destinés à l'abattage par l'intermédiaire du Board. En plus du monopole dont il dispose pour l'achat des «porcs à bacon» aux producteurs, l'office aurait d'importants intérêts dans les industries de transformation et contrôlerait en fait près de la moitié des fabriques de bacon en Irlande du Nord. Les recettes du Board proviendraient des montants déduits du prix de vente des porcs commercialisés. L'office gérerait un «compte spécial», auquel les excédents pourraient être crédités et duquel certains montants pourraient être retirés, pour être versés aux producteurs afin de stabiliser les prix lorsqu'ils tombent au-dessous d'un niveau déterminé. Les prix à la production seraient fondés sur les recettes réalisées sur le marché. L'office fixerait les prix payables aux producteurs sur la base des estimations des recettes annuelles nettes que lui rapporteront les ventes de porcs. Les prix varieraient selon divers critères de qualité; des primes seraient accordées pour les porcs commercialisés pendant une période déterminée. Le Board accorderait une bonification à la livraison, destinée à stabiliser le niveau de commercialisation et à récompenser les producteurs contractants qui fournissent des porcs avec une régularité satisfaisante quant au nombre. La différence entre les prix contractuels et les prix non contractuels serait importante, ainsi que le droit de l'office de limiter le nombre de porcs prévu contractuellement. Les ventes du Board aux saleurs de viande seraient soumises à un système de quotas, destiné à assurer entre eux une répartition équitable; ces quotas seraient fixés par le ministère. Les prix seraient déterminés par voie d'accord entre le Board et l'association des saleurs de viande de l'Ulster. Le ministère de l'agriculture participerait aux activités du Board de différentes manières: il désignerait trois des onze membres du Board; les différents comités comporteraient au moins un des membres désignés par le ministre et le quorum du Board comprendrait obligatoirement au moins un des membres désignés par celui-ci; les procès-verbaux des réunions seraient transmis au ministre; la désignation et les conditions d'emploi des fonctionnaires supérieurs du Board seraient soumises à l'approbation du ministre; la rémunération des membres du Board serait fixée par celui-ci; les investissements du Board dépassant un certain plafond seraient soumis à approbation ministérielle et gérés par une société dont deux des directeurs sont désignés par le ministre; les cotisations versées au Board par les producteurs pour la gestion du régime seraient soumises à l'approbation du ministère; des fonctionnaires du ministère pourraient être chargés de contrôler la mise en œuvre du régime.

Pour sa part, I organisation commune dans le secteur de la viande de porc comporterait essentiellement un système de prix sur le marché interne et, en ce qui concerne les échanges avec les pays tiers, un système de protection et de réglementation, fondé sur les prélèvements et les restitutions.

La Communauté encouragerait la formation de groupements ou associations de producteurs lorsque ceci s'avère nécessaire au renforcement de la position qu'occupent sur le marché les producteurs de certains produits ou de certaines régions de la Communauté. Il conviendrait, à cet égard, de noter que la notion communautaire de groupement de producteurs exclut toute participation du gouvernement national à son fonctionnement ou la mise en œuvre de ses règles par voie législative interne; les producteurs auraient le droit de se retirer du groupement.

Au regard des dispositions de droit communautaire, le régime de commercialisation des porcs en Irlande du Nord, essentiellement géré par le Board, en vertu de pouvoirs définis par la loi et complétés par des dispositions pénales, devrait être considéré comme une organisation nationale de marché, en principe incompatible avec l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc.

Ce régime serait, selon la définition de l'organisation nationale de marché donnée par la Cour, constitué d'«un ensemble de moyens de droit plaçant sous le contrôle de l'autorité publique la régulation du marché des produits concernés»; selon la Cour, une organisation n'opérant que dans une partie d'un État membre pourrait néanmoins constituer une organisation nationale de marché. Il eût donc appartenu à l'autorité communautaire seule de décider, le cas échéant, du maintien, à titre provisoire, d'un tel régime national d'organisation, d'intervention ou de contrôle; or, en ce qui concerne la viande de porc, la Communauté n'aurait nullement décidé, ne fût-ce qu'à titre provisoire, le maintien du système existant en Irlande du Nord.

La Cour aurait également jugé que «du moment que la Communauté a adopté, en vertu de l'article 40, une réglementation portant établissement d'une organisation commune de marché dans un secteur déterminé, les États membres sont tenus de s'abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte».

L'organisation commune des marchés de la viande de porc, comme les autres organisations communes, serait fondée sur la notion d'un marché ouvert à tous égards, auquel chaque producteur a librement accès et dont le fonctionnement est uniquement réglé par les instruments prévus par cette organisation. Or, le Pigs Marketing Scheme, conjointement avec les Movement of Pigs Regulations, dénierait au producteur la possibilité d'accéder par lui-même à tout débouché interne ou externe; il ne pourrait exporter directement, ni même apparemment écouler sa marchandise dans le cadre de l'intervention, dans l'éventualité où les autorités communautaires décideraient de l'acquisition de porcs par les organismes d'intervention. Quant aux prix, les prix du marché communautaire pourraient perdre toute signification pour le producteur, dont les prix sont fixés par le Board sur la base de l'estimation faite par celui-ci des recettes annuelles nettes que lui rapportera la vente de porcs. L'effet des fluctuations de prix à la production serait annulé par le fonctionnement du «compte spécial»; le fonctionnement du «double système de prix» serait susceptible d'être utilisé pour limiter la production si celle-ci est considérée comme excessive. Quel que soit l'angle sous lequel on les envisage, ces mécanismes devraient être considérés comme un système complémentaire de contrôle et de soutien des prix, dérogeant à l'organisation commune, qui, loin d'émaner d'une association purement volontaire de producteurs, a pour origine et pour moyens d'application des mesures arrêtées par les autorités nationales.

Même si le Board pouvait être reconnu comme constituant une organisation professionnelle au sens de l'article 2 du règlement no 2759/75, le système qu'il met en œuvre n'en serait pas moins purement national et ne procéderait pas de dispositions ou de mesures d'encouragement communautaires.

Le système de limitation des ventes de porcs par les producteurs, par ailleurs, constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'exportation, interdite entre les États membres par l'article 34 du traité CEE. Le Board serait certes libre de rechercher des marchés d'exportation et exporterait effectivement; le producteur lui-même, cependant, ne serait pas en mesure d'exporter, si ce n'est par l'intermédiaire du Board. Cette obligation de ne vendre que par l'intermédiaire du Board équivaudrait à une interdiction formelle d'exporter directement, imposée au producteur.

L'influence exercée sur le Board par l'État, jointe aux intérêts considérables du Board dans la salaison et la transformation de la viande de porc, signifierait que l'office a tendance à agir de manière à protéger l'emploi dans l'industrie de transformation en Irlande du Nord en restreignant l'exportation d'animaux vivants à un moment où les producteurs enregistrés auprès de l'office pourraient obtenir de meilleurs prix en effectuant de telles exportations.

En vertu de l'article 42 de l'acte d'adhésion, les mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives devaient être supprimées au plus tard le 1er janvier 1975.

Au regard du problème particulier qui doit être résolu par le juge national et compte tenu de l'incompatibilité des mesures en cause avec l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc et avec l'article 34 du traité, il n'y aurait pas lieu de répondre aux autres questions posées.

Dans ces conditions, il conviendrait de donner aux questions posées par la Magistrate's Court du comté d'Armagh la réponse suivante:

Tant l'article 34 du traité CEE que le règlement no 2759/75 impliquent la suppression de l'obligation faite aux éleveurs de porcs de ne vendre qu'à un office national de commercialisation ou par son intermédiaire; toutes dispositions de droit national imposant une telle obligation sont inapplicables.

III — Procédure orale

Le Pigs Marketing Board (Northern Ireland), partie plaignante au principal, représenté par Me Christopher Bellamy, du barreau d'Angleterre et du barreau d'Irlande du Nord, M. Raymond Redmond, défendeur au principal, représenté par Me R. C. Hill, Q.C., du barreau de la république d'Irlande et du barreau d'Irlande du Nord, le gouvernement du Royaume-Uni, représenté par Me Peter Denys Scott, et la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. Richard Wainwright, ont été entendus en leurs observations orales et en leurs réponses à des questions posées par la Cour à l'audience du 4 octobre 1978.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 7 novembre 1978.

En droit

Sur la qualification du Pigs Marketing Scheme au regard des dispositions du traité et du droit dérivé

Sur l'appréciation du Pigs Marketing Scheme au regard de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc

Quant aux dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par la Magistrate's Court du comté d'Armagh par jugement du 19 septembre 1977 et par acte du 10 mars 1978, dit pour droit:

1) Est à considérer comme incompatible avec les exigences découlant tant des articles 30 et 34 du traité CEE que du règlement du Conseil no 2759/75, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc un régime de marché, à l'échelle nationale ou régionale, mis en place par la législation d'un État membre et géré par un organisme ayant pouvoir, grâce aux moyens de contrainte publique qui sont à sa disposition, de contrôler le secteur de marché en question ou une partie de celui-ci par des mesures telles que la subordination de l'écoulement de la marchandise à l'exigence de l'enregistrement du producteur auprès de l'organisme en question, la prohibition de toute vente qui ne soit pas faite à cet organisme ou par son intermédiaire, aux conditions déterminées par celui-ci, ainsi que la prohibition de tout transport, non autorisé par ledit organisme, de la marchandise concernée.

2) Les dispositions des articles 30 et 34 du traité CEE et du règlement no 2759/75 sont directement applicables et confèrent aux individus des droits que les juridictions des États membres sont tenues de sauvegarder.

3) Les effets ci-dessus précisés se sont produits, aux termes de l'acte d'adhésion et spécialement de ses articles 2, 42 et 60, paragraphe 1, sur l'ensemble du territoire du Royaume-Uni à partir du 1er février 1973.