Arrest van het Hof van 29 november 1978, 83/78EEG-Verdrag art. 37 en art. 34

ARREST

Ten aanzien van de feiten

Overwegende dat de feiten, het procesverloop en de krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG ingediende opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:

I — De feiten en het procesverloop

De verhandeling van varkens is in Noord-Ierland geregeld bij de „Pigs Marketing Scheme (Northern Ireland) 1933”, die krachtens de „Agricultural Marketing Act (Nothern Ireland) 1964” wordt beheerd door de Pigs Marketing Board voor Noord-Ierland. Ingevolge deze regeling zijn de producenten inzonderheid verplicht varkens met een levend gewicht van meer dan 77 kg (of een geslacht gewicht van meer dan 56,5 kg), ook bekend als „baconvarkens”, enkel aan of door bemiddeling van de Pigs Marketing Board te verkopen. Aan deze bepaling wordt uitvoering gegeven door de „Movement of Pigs Regulations (Northern Ireland) 1972”, die elk vervoer verbiedt van „baconvarkens” die niet zijn bestemd voor een inkoopcentrum van de Board voor welke bestemming de producent een vervoerdocument moet kunnen tonen. Overtreding kan worden bestraft met een gevangenisstraf tot drie maanden en/of een boete van 200 pond; bovendien kunnen de varkens in beslag worden genomen.

Op 12 januari 1977 hield een politieagent in Maytone, nabij Markethill, County Armagh (Noord-Ierland), een vrachtwagen voor veevervoer met 75 baconvarkens (varkens met een gewicht van meer dan 77 kg) aan.

De bestuurder van de vrachtwagen was niet in het bezit van een vervoervergunning afgegeven door de Pigs Marketing Board krachtens artikel 4 van de Movement of Pigs Regulations.

De vrachtwagen met inhoud werd in beslag genomen en op 28 januari 1977 werd voor de Magistrate's Court van County Armagh een gerechtelijke procedure ingeleid. In het kader hiervan werd de eigenaar van de varkens, Raymond Redmond, op 7 juli 1977 door de Pigs Marketing Board gedagvaard; de dagvaarding werd gevolgd door een vordering tot verbeurdverklaring van de varkens.

Redmond stelde voor het Magistrate's Court dat de nationale bepalingen op grond waarvan hij werd vervolgd in strijd waren met een aantal bepalingen van het EEG-Verdrag en van uitvoeringsverordeningen vastgesteld in de sector van de produktie en de handel in land-bouwprodukten, inzonderheid in de sector varkensvlees.

In zijn vonnis van 19 september 1977 overwoog de Resident Magistrale van County Armagh, gelet op Redmonds verweer, dat aan het Hof van Justitie de vraag moest worden voorgelegd of een veroordeling krachtens de in Noord-Ierland geldende wettelijke regeling verenigbaar was met het gemeenschapsrecht. De rechter besloot derhalve de procedure krachtens artikel 177 EEG-Verdrag te schorsen en het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over deze vraag te verzoeken.

In zijn vonnis overwoog de Resident Magistrate dat in verband met de voor hem aangevoerde bepalingen van gemeenschapsrecht de navolgende vragen rezen:

„Is de Board een „onderneming”? Is hij een „nationale marktordening”? Is hij een „staatsmonopolie van commerciële aard”? Is hij alle drie dan wel een combinatie van twee ervan?

1. Indien hij een „onderneming” is, is hij dan een onderneming in de zin van de artikelen 85 en 86? Zo ja, dan zijn de werkzaamheden van de Board, gelet op de bepalingen van de betrokken regeling (Scheme), duidelijk in strijd met deze artikelen, met name artikel 85, lid 1, sub a, b en c.

2. Indien hij een „nationale marktordening” is, valt deze dan onder artikel 2 van verordening nr. 26, zodat de daarin vervatte uitzonderingen op de Board van toepassing zijn? Naar mijn mening is deze bijzondere verordening alleen van toepassing op nationale marktordeningen die bij overeenkomst zijn ingesteld en geenszins dwingend zijn. De Board beheert de regeling door dwang en beperkingen, bij voorbeeld: „een producent die noch een geregistreerde producent noch een van registratie vrijgestelde persoon is, mag geen varkens verkopen”. Maar zelfs indien de Board onder artikel 2 van verordening nr. 26 valt, wegens strekking en doeleinden daarvan, is geenszins bewezen en heeft ook onderzoek van mijn kant niet aangetoond, dat hij op grond van een beschikking van de Commissie is vrijgesteld van de toepassing van artikel 85 EEG-Verdrag.

3. Indien de Board een staatsmonopolie van commerciële aard' is, valt hij dan onder artikel 37, lid 1, EEG-Verdrag, zodat de bescherming van artikel 44 Toetredingsakte kan worden ingeroepen, waarin een overgangsperiode tot 31 december 1977 is voorzien?

4. Indien hij een, staatsmonopolie van commerciële aard' in de zin van artikel 37 EEG-Verdrag is en de periode voor de aanpassing niet voor 31 december 1977 is verstreken, is hij dan tot die datum onttrokken aan de onmiddellijke werking van de artikelen 85 en 86? Of kan men stellen dat onder, ondernemingen' in de zin van de artikelen 85 en 86 ook staatsmonopolies vallen? De Board betoogt dat het begrip, ondernemingen' niet wordt omschreven, doch wel in andere zin wordt gebruikt dan staatsmonopolies'.

5. Vallen de activiteiten van de Board onder artikel 85, lid 3, zodat zij zijn uitgezonderd van de bepalingen van lid 1? Dit punt werd niet opgeworpen. Indien de Board ingevolge lid 3 is vrijgesteld van de toepassing van artikel 85, dan kan het argument betreffende de „overgangsperiode” buiten beschouwing blijven.

6. Speelt artikel 8 EEG-Verdrag een rol in de onderhavige zaak, welk artikel luidt als volgt: De gemeenschappelijke markt wordt gedurende een overgangsperiode van twaalf jaar geleidelijk tot stand gebracht. Aan iedere etappe is een geheel van maatregelen verbonden welke gezamenlijk moeten worden aangevangen en voortgezet.””

Bij brief van 10 maart 1978 deelde de Resident Magistrate het Hof mede dat de feiten en de in zijn vonnis van 19 september 1977 in verband daarmee gestelde vragen incidenteel nog de volgende vragen deden rijzen:

Zijn de artikelen 30, 31, 32, 34, 37, 40, 41, 42, 43, 85, 86 en 90 EEG-Verdrag rechtstreeks toepasselijk in die zin, dat zij voor particulieren rechten doen ontstaan welke zij voor de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk geldend kunnen maken?

2. Zijn de verordeningen nrs. 121/67, 2759/75 en alle andere verordeningen betreffende de gemeenschappelijke ordening van de markt in varkensvlees, welke krachtens het EEG-Verdrag zijn vastgesteld, rechtstreeks toepasselijk in die zin, dat zij voor particulieren rechten doen ontstaan welke zij voor de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk geldend kunnen maken?

3. Is de „Pigs Marketing Scheme” in Noord-Ierland, alleen op grond van de juiste uitlegging van de artikelen en de verordeningen of van enig relevante communautaire regeling, in strijd met de bepalingen van het gemeenschapsrecht?

4. Kan een Lid-Staat op grond van bovengenoemde artikelen, verordeningen of enige andere bepaling gemachtigd zijn: een nationale marktordening te handhaven terwijl de gemeenschappelijke marktordening van kracht is? producenten op zijn grondgebied te dwingen zich te laten registreren bij de „Pigs Marketing Board” (Northern Ireland) voordat zij varkens kunnen verkopen? producenten op zijn grondgebied te dwingen, contracten te sluiten met de Board en alleen varkens te verkopen aan de Board tegen prijzen en in aantallen die door de Board zijn vastgesteld? de Board toe te staan, door middel van een uitdrukkelijke of stilzwijgende interventiemaatregel alle onder de „Scheme” vallende varkens op te kopen?

5. Vormen de vorengenoemde verplichtingen met betrekking tot de algehele regeling van het aantal gefokte varkens, de verkoop en de prijscontrole een inbreuk op het gemeenschapsrecht, voor zover zij maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve exportbeperking vormen, gelet op het feit dat de betrokken Noordierse wettelijke regeling als voornaamste doel en gevolg heeft de voorkoming van de export van varkens naar de Republiek Ierland?

6. Gold voor het Verenigd Koninkrijk op de datum van toetreding een gemeenschappelijke marktordening op het gebied van de landbouw, met name wat betreft varkensvlees en varkens, en zo ja, gold deze vanaf 1 februari 1973?

7. Was de regeling van het Verenigd Koninkrijk gerechtigd in mei 1972 de „Movement of Pigs Regulations (Nothern Ireland) 1972” in te voeren?”

Het vonnis van de Resident Magistrate van County Armagh van 19 september 1977 en zijn brief van 10 maart 1978 zijn op 16 maart 1978 ingeschreven ter griffie van het Hof.

Overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn op 31 mei 1978 schriftelijke opmerkingen ingediend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen; op 9 juni door Raymond Redmond, verweerder in het hoofdgeding; op 15 juni door de Pigs Marketing Board (Nothern Ireland), verzoeker in het hoofdgeding; en op 16 juni 1978 door de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft echter de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Pigs Marketing Board uitgenodigd vóór de terechtzitting een aantal vragen te beantwoorden. Aan deze uitnodiging is binnen de aangegeven termijnen gevolg gegeven.

II — Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen

De Pigs Marketing Board (Northern Ireland), verzoeker in het hoofdgeding, merkt ten aanzien van de procedure op, dat verscheidene van de aan het Hof gestelde vragen geen betrekking hebben op de uitlegging van het gemeenschapsrecht, doch op de uitlegging en de geldigheid van bepalingen van nationaal recht dan wel op de toepassing van het Verdrag op een bepaalde situatie; hij meent dat het Hof moet weigeren op dergelijke vragen te antwoorden. Wegens de aard van de procedure voor de nationale rechter was deze bovendien niet volledig en nauwkeurig op de hoogte van de werkelijke feiten. Ten slotte is het paradoxaal dat het Hof wordt verzocht een uitspraak te doen inzake de rechten die verweerder in het hoofdgeding aan het gemeenschapsrecht zegt te ontlenen, terwijl volgens de nationale rechter de Gemeenschap potentieel het slachtoffer was van een frauduleuze handeling. De vraag rijst derhalve of op het gemeenschapsrecht gebaseerde rechten kunnen ontstaan ten gunste van justitiabelen die daarvan gebruik maken om de Gemeenschap te benadelen of althans dit proberen; op dergelijke rechten kan slechts een beroep worden gedaan door degenen die, om een „equity”-begrip te gebruiken, schone handen hebben („come with clear hands”).

Voor een duidelijk inzicht in de aan de orde gestelde problematiek dient het Hof de situatie van de varkenshouderij en de verwerkende industrie in Noord-Ierland alsmede de desbetreffende wettelijke regelingen aan een nauwkeurig onderzoek te onderwerpen.

In Noord-Ierland vormt de produktie van varkensvlees een zeer belangrijke bron van inkomsten in de landbouwsector; zij vertegenwoordigt ongeveer 16 % van de landbouwinkomsten en ongeveer 18 % van de waarde van de landbouwex-port van het land. Wegens de moeilijkheden waarmee zij te kampen heeft (het ontbreken van een echte binnenlandse markt, hoge kosten van de primaire produktie, grote afstand tot de voornaamste uitvoermarkten, hoge vrachtkosten), bestaat er voor deze bedrijfstak sinds 1933 een commercialisatieregeling, de „Pigs Marketing Scheme”; deze is in 1964 vervangen door de „Agricultural Marketing Act (Northern Ireland)”, gewijzigd bij de „Agriculture (Miscellaneous Provisions) Act (Northern Ireland) 1970”. Meer dan 80 % van het geproduceerde varkensvlees wordt gerookt en tot bacon verwerkt. De Pigs Marketing Scheme geldt enkel voor Noord-Ierland en de aldaar geproduceerde baconvarkens; zij heeft geen betrekking op de invoer in Noord-Ierland of op andere soorten varkens. Zij wordt beheerd door de Pigs Marketing Board (organisatie voor de verhandeling van varkens voor Noord-Ierland), een coöperatief orgaan, hoofdzakelijk bestaande uit en gecontroleerd en beheerd door producenten, terwijl enkele bevoegdheden aan de minister zijn voorbehouden (tegenwoordig het Department of Agriculture Northern Ireland, via hetwelk de staatssecretaris voor Noord-Ierland zijn uitvoerende bevoegdheid op landbouwgebied uitoefent). De Board houdt een register van varkensproducenten, waarin elke producent kan worden ingeschreven, terwijl de producenten van andere dan baconvarkens van inschrijving zijn vrijgesteld. Niet-ingeschreven en niet van inschrijving vrijgestelde producenten mogen geen varkens, van welk soort dan ook, verkopen. Een ingeschreven producent mag slechts baconvarkens verkopen aan of door bemiddeling van de Board. De voornaamste activiteiten van de Board bestaan in het kopen en verkopen van varkens. De Board wordt gefinancierd uit een speciaal fonds, dat met eigen inkomsten wordt gevoed; hij krijgt geen regeringssubsidie. De Board heeft een aantal investeringen gedaan voor de verwerkingsactiviteiten, doch deze worden beheerd door een afzonderlijke onderneming, de Pigs Marketing Board (Investments) Ltd.

De Board koopt varkens van de producenten en verkoopt deze vervolgens door; de aan- en verkoopprijzen worden door de markt bepaald. Hij maakt in geringe mate gebruik van zelf ingestelde fondsen (Special Account Funds), om prijsschommelingen op korte termijn op te vangen. Hij oefent geen enkele invloed uit op de omvang van de varkens-produktie, die enkel door rentabiliteitsoverwegingen wordt bepaald. De verkoop door bemiddeling van de Board vindt plaats op basis van een lijst van producentenprijzen, die door de Board wordt gepubliceerd; deze prijzen worden door de markt bepaald. De Board tracht de verkoop te regelen, de kosten te drukken en de verhandeling te verbeteren door middel van het Pig Contract Scheme (stelsel van samenwerkingsfabrieken in Noord-Ierland, tegen prijzen waarover met deze is onderhandeld. Hij oefent ook nog andere activiteiten uit, met name met het oog op kwaliteitsverbetering en de bevordering van diversificatie en onderzoek.

De Movement of Pigs Regulations zijn vastgesteld ter handhaving van het recht van de Board om varkens aan te kopen, en om fraude tegen te gaan.

Met het oog op de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees, zoals met name tot stand gebracht bij verordening nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 (PB 282 van 1975, blz. 1), rijzen in het hoofdgeding voornamelijk de volgende vragen van gemeenschapsrecht:

a) Is in de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval sprake van onverenigbaarheid met de werking van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees?

b) Welke werking hebben in het onderhavige geval de artikelen 34 en 37 EEG-Verdrag en artikel 44 Toetredingsakte?

c) Zijn de mededingingsregels van belang, en zo ja, in welk opzicht?

Bij het onderzoek van deze vragen dient rekening te worden gehouden met het feit dat de Board een onderneming is in de zin van artikel 90, lid 1, van het Verdrag, waaraan een Lid-Staat een bijzonder, doch geen uitsluitend recht heeft verleend: het recht om te eisen dat in Noord-Ierland geproduceerde baconvarkens worden verhandeld door bemiddeling van de Board, heeft geen betrekking op de invoer en omvat niet de gehele varkensproduktie. Het Verdrag verbiedt een Lid-Staat niet per se om een onderneming dergelijke bijzondere monopolierechten te verlenen, behoudens de bepalingen van artikel 37 indien deze van toepassing zouden zijn.

De aan het Hof gestelde vragen hebben trouwens slechts betrekking op artikel 4, lid 1, van de Movement of Pigs Regulations (Northern Ireland) 1972; het is dus niet noodzakelijk de gehele Pigs Marketing Scheme te onderzoeken.

Waar in verordening nr. 2759/75 een desbetreffende bepaling ontbreekt, zijn nationale maatregelen in de sector varkensvlees slechts als onverenigbaar met de gemeenschappelijke ordening der markten te beschouwen indien zij, na een diepgaand onderzoek van de feiten, in strijd blijken te zijn met de aard of de doelstellingen van de communautaire regeling in deze sector, of indien zij ten minste een belemmering vormen voor de goede werking daarvan. Dit is niet het geval met de Pigs Marketing Scheme.

Voor wat de intracommunautaire handel betreft, vormt het gemeenschappelijke interventiestelsel het meest fundamentele kenmerk van de bij verordening nr. 2759/75 ingevoerde marktordening; waar in het Verenigd Koninkrijk een nationaal interventiestelsel voor de sector varkensvlees ontbreekt, kan er van onverenigbaarheid met het communautaire stelsel geen sprake zijn. Bovendien worden zowel de omvang van de verkopen als de in Noord-Ierland voor varkensvlees ontvangen prijzen in laatste instantie bepaald door de wet van vraag en aanbod. De werking van de Special Account Funds heeft geen enkel gevolg voor het prijsvormingsproces in de Gemeenschap en beïnvloedt niet het communautaire interventiestelsel. De Pig Contract Scheme vormt slechts een lofwaardige poging om de producenten aan te moedigen nauwkeurige prognoses te stellen en zo tot een regelmatig en efficiënt aanbod te komen. Aangezien de Board werkzaam is op een vrije markt, waar hij marktprijzen ontvangt en betaalt en de verkopen door individuele besluiten van de producenten worden bepaald, kan de werking van de Marketing Scheme de gemeenschappelijke marktordening voor varkensvlees voor wat de intracommunautaire handel betreft, niet beïnvloeden. Voor het overige is nooit gesteld dat de Scheme het handelsverkeer met derde landen zou beïnvloeden.

Onder deze omstandigheden kan enkel nog de vraag rijzen of in een klein, afgelegen en minder bevoorrecht deel van de Gemeenschap het bestaan van een wettelijk organisme, via hetwelk de plaatselijke producenten hun varkens moeten verkopen, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke ordening in de sector varkensvlees.

Gelet op de rechtspraak van het Hof van Justitie dient te worden opgemerkt dat de Board, waar deze geen uitsluitend recht heeft om baconvarkens in Noord-Ierland te verhandelen, de invoer uit andere Lid-Staten niet kan verhinderen, dat er geen nationale marktorganisatie in de ware zin van het woord bestaat, aangezien de Scheme slechts in een enkele streek van het Verenigd Koninkrijk functioneert en slechts geldt voor een klein gedeelte van de Britse varkensindustrie; dat de Scheme geen „geheel van wettelijke middelen” vormt: er is geen sprake van een kwantitatieve produktiebeperking, een nationaal interventiestelsel of een verkoopheffing, een binnenlandse belastingregeling, een minimumprijsregeling, een quotastelsel, staatsinterventie op de markt of produktiebeperkende maatregelen. Het speciale verhandelingsrecht van de Board is geen nationale marktorganisatie, doch uitsluitend een regionale maatregel. Daarom is de Scheme niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke ordening in de sector varkensvlees.

Ook dient men te overwegen dat het aanmoedigen van producentengroeperingen of -associaties kenmerkend is voor het gemeenschapsbeleid, dat producentengroeperingen van zeer verschillende aard zeer talrijk zijn in de sector varkensvlees en dat het enige verschil tussen de Board en andere coöperaties in de sector varkensvlees hierin bestaat, dat de laatste een dwingend voorgeschreven privaatrechtelijke organisatiestructuur hebben, terwijl de Board een publiekrechtelijke organisatie is met volstrekt democratische waarborgen, aangezien zij volledig wordt beheerd dóór producenten vóór producenten. Waar een communautaire wettelijke regeling betreffende de vorm van landbouworganisaties in de sector varkensvlees ontbreekt, zou het, gelet op de bijzondere economische, sociale en politieke omstandigheden in Noord-Ierland, niet juist zijn als het Hof van Justitie een producentengroepering van bijzondere aard zoals de Board a priori ongeoorloofd zou achten.

Voor wat het vrije verkeer van goederen en de artikelen 34 en 37 van het Verdrag betreft, dient men te bedenken dat de Movement of Pigs Regulations noodzakelijk waren omdat andere maatregelen ter handhaving van de Scheme wegens het terrorisme in Noord-Ierland onbruikbaar waren.

Overigens kunnen noch de speciale rechten van de Board om bepaalde varkens te kopen, noch de ter handhaving van die rechten vastgestelde vervoerregeling worden geacht onder artikel 34 te vallen. Het Verdrag staat de Lid-Staten toe een aantal ondernemingen „bijzondere of uitsluitende rechten” te verlenen; dan mogen zij ook monopolies instellen, met inachtneming van de bepalingen van artikel 37. De toekenning van een bijzonder recht in de vorm van een monopolie voor bepaalde, op het nationale grondgebied geproduceerde goederen, kan derhalve als zodanig niet worden beschouwd als een krachtens artikel 34 verboden kwantitatieve uitvoerbeperking; het is niet meer dan een „bijzonder recht” in de zin van artikel 90, lid 1. Zelfs ruim opgevat, strekt het begrip kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking zich niet uit tot door een Lid-Staat verleende plaatselijke monopolies voor op het nationale grondgebied geproduceerde goederen.

In elk geval dient men toe te geven dat de Movement of Pigs Regulations ten dele een nationaal monopolie van commerciële aard vormen in de zin van artikel 37 van het Verdrag, en dat zij krachtens artikel 44 Toetredingsakte in hun huidige vorm niet ongeldig waren op het tijdstip van de in het hoofdgeding berechte overtreding. Waar de gewraakte nationale maatregel verband houdt met een nationaal monopolie, moet zij worden getoetst aan artikel 37, en niet aan de artikelen 30-34. De Movement Regulations moesten mitsdien krachtens artikel 44 Toetredingsakte eerst op 31 december 1977 worden aangepast; artikel 37 kon derhalve vóór 1 januari 1978 geen individuele rechten verlenen welke de rechterlijke instanties van de nieuwe Lid-Staten moeten waarborgen.

Wat de derde in het hoofdgeding opgeworpen vraag betreft, is duidelijk dat de mededingingsregels bedoeld in de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, niet van toepassing zijn op de Movement Regulations.

De door de Resident Magistrate van County Armagh gestelde vragen zouden derhalve moeten worden beantwoord als volgt:

a) Een nationale maatregel in de sector varkensvlees, waarbij een Lid-Staat aan een onderneming het bijzondere recht verleent om te eisen dat in een streek bepaalde varkens door bemiddeling van deze onderneming worden verhandeld, is niet als zodanig onverenigbaar met verordening nr. 2759/75 noch met artikel 34 van het Verdrag.

b) Een nationale maatregel in de sector varkensvlees, die een integrerend deel uitmaakt van een nationaal monopolie van commerciële aard in een nieuwe Lid-Staat, kan eerst per 1 januari 1978 in strijd zijn met het Verdrag en individuele rechten doen ontstaan welke door de nationale rechter moeten worden gehandhaafd.

c) De artikelen 85 en 86 van het Verdrag zijn niet van toepassing op de bepalingen waarnaar de nationale rechter verwijst.

Raymond Redmond, verweerder in het hoofdgeding, wijst erop dat de Movement of Pigs Regulations in Noord-Ierland na de ondertekening van de Toetredingsakte op 1 mei 1972 van kracht zijn geworden, en dat na deze datum noch de regering van het Verenigd Koninkrijk noch een niet-soeverein parlement zoals het parlement van Noord-Ierland gerechtigd was maatregelen vast te stellen of goed te keuren, die de verwezenlijking van de doelstellingen van het EEG-Verdrag in gevaar zouden kunnen brengen of een gemeenschappelijke marktordening zouden kunnen beïnvloeden.

Regulation nr. 4, waarbij het vervoer van varkens in Noord-Ierland wordt verboden, maakt echter rechtstreeks inbreuk op het Verdrag, aangezien deze bepaling hoofdzakelijk ten doel heeft de uitvoer van varkens van Noord-Ierland naar de Republiek Ierland te verbieden.

Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2759/75 voorziet in interventiebureaus, zodat de Pigs Marketing Board in Noord-Ierland niet tegelijkertijd interventiemaatregelen kan vaststellen. Ook al is de Board enkel werkzaam op een gedeelte van het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk, toch is hij een nationale marktorganisatie: Noord-Ierland is een autonoom gebied van het Verenigd Koninkrijk, dat geografisch gescheiden is van het hoofdland en apart wordt bestuurd. Deze nationale organisatie is gehandhaafd ondanks de invoering van een gemeenschappelijke marktordening. De Noordierse regeling dwingt de producenten zich te laten inschrijven bij de Board voordat zij varkens kunnen verkopen, en verplicht hen overeenkomsten te sluiten met de Board en alleen aan de Board varkens te verkopen tegen prijzen en in aantallen die door de Board worden vastgesteld. Deze regeling vormt derhalve een aanvullende maatregel, die stilzwijgend is verboden door de verordeningen betreffende de gemeenschappelijke ordeningen der markten in de sector varkensvlees.

De Noordierse regeling is ook in strijd met andere bepalingen van verordening nr. 2759/75: met artikel 10, betreffende de prijzen van levende varkens; met artikel 11, waaruit de bedoeling blijkt van een gecentraliseerde en niet een nationale controle; met artikel 17, lid 1, volgens hetwelk de in de verordening genoemde tarieven worden opgenomen in het gemeenschappelijk douanetarief; met artikel 17, lid 2, waarin de toepassing van enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking wordt verboden; met artikel 18, volgens hetwelk alleen de Raad maatregelen kan vaststellen om de uitvoer van varkens naar derde landen stop te zetten.

Varkensproducenten in Noord-Ierland kunnen niet vrij varkens kopen en verkopen en uitvoeren, doch moeten daarbij gebruik maken van de bemiddeling van de Board; door een dergelijk stelsel op te leggen vormt de Noordierse regeling een maatregel of een reeks van maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking en is aldus in strijd met het gemeenschapsrecht.

De Pigs Marketing Board kan geen beroep doen op artikel 44 Toetredingsakte: hij vormt geen nationaal monopolie in de zin van artikel 37, lid 1, EEG-Verdrag en volgens artikel 37, lid 2, dient elke Lid-Staat zich in elk geval ervan te onthouden nieuwe maatregelen te treffen die tegen de in lid 1 vermelde beginselen indruisen of de draagwijdte van de artikelen inzake de afschaffing der douanerechten en kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten beperken; deze laatste bepaling verhinderde al in 1972 de invoering, van een wettelijke regeling als de Movement of Pigs Regulations.

De Board valt in feite onder de meer bijzondere bepalingen van titel II van het Verdrag, inzonderheid die van artikel 39 betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Zelfs indien de Board een nationaal monopolie was, zou het Verenigd Koninkrijk in elk geval inbreuk hebben gemaakt op artikel 37 van het Verdrag, doordat het dit monopolie niet geleidelijk heeft aangepast, doch het juist heeft versterkt door na de datum van ondertekening van de Toetredingsakte de Movement of Pigs Regulations vast te stellen.

De Pigs Marketing Board valt onder artikel 60 Toetredingsakte: volgens lid 1 van dit artikel trad de regeling die in de Gemeenschap in haar oorspronkelijke samenstelling van toepassing was inzake kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking, met ingang van 1 februari 1973 in werking in de nieuwe Lid-Staten; vanaf die datum gold voor Noord-Ierland de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees en hiermee is de Pigs Marketing Board onverenigbaar.

De uitoefening door de Pigs Marketing Board van zijn bevoegdheden inzake de verhandeling van varkens vormt een onderling afgestemde feitelijke gedraging in de zin van artikel 85 EEG-Verdrag.

De Pigs Marketing Scheme legt onbillijke aankoop- of verkoopprijzen op, voor zover deze worden vastgesteld door een Board met een machtspositie in een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt: Noord-Ierland, een autonoom en geografisch afgezonderd deel van het Verenigd Koninkrijk, is een wezenlijk deel van het Verenigd Koninkrijk. De Scheme is derhalve in strijd met artikel 86 EEG-Verdrag.

Ten slotte stelt verweerder in het hoofdgeding dat het Verenigd Koninkrijk, door in Noord-Ierland de Pigs Marketing Scheme toe te passen, ook maatregelen heeft vastgesteld of gehandhaafd die in strijd zijn met artikel 90 EEG-Verdrag.

De regering van het Verenigd Koninkrijk wijst erop dat de Pigs Marketing Board (Northern Ireland) een van de tien organisaties voor de handel in landbouwprodukten in het Verenigd Koninkrijk is; deze organisaties, die onderling zeer verschillend zijn voor wat hun bevoegdheden, functies en werkzaamheden betreft, spelen een uiterst belangrijke rol in de economie van het land. Toen het Verenigd Koninkrijk tot de Gemeenschap toetrad, was het duidelijk dat de regels van ten minste een aantal van deze organisaties moesten worden aangepast, ten einde ze in overeenstemming te brengen met de eisen van het gemeenschapsrecht; de vijf organisaties voor de handel in melk hebben reeds zulk een aanpassing ondergaan. Wat de Pigs Marketing Board betreft, zijn er besprekingen geweest met de Commissie, al staat het buiten twijfel dat de regels betreffende het vervoer van varkens een materie vormen die beslist moet worden aangepast.

Ten aanzien van de aan het Hof gestelde vragen dient te worden opgemerkt, dat het in het hoofdgeding gerezen probleem een tamelijk beperkte draagwijdte heeft en dat vele door de Resident Magistrate opgeworpen punten niet werkelijk uit de feiten voortvloeien. Het enige in casu re-levante punt is immers de verenigbaarheid van de Movement of Pigs Regulations (Northern Ireland) 1972, in het bijzonder Regulation nr. 4, met het gemeenschapsrecht. Het antwoord hangt af van de vraag of de Board al dan niet als een nationaal monopolie in de zin van artikel 37 van het Verdrag is te beschouwen. Is de Board niet een nationaal monopolie, dan is Regulation nr. 4 een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking in de zin van artikel 34 van het Verdrag en was zij derhalve ingevolge artikel 42 Toetredingsakte ongeldig op het tijdstip van de overtreding die in het hoofdgeding wordt berecht; is de Board echter wel een nationaal monopolie, dan is artikel 37 van het Verdrag van toepassing en was het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 44 Toetredingsakte niet verplicht de beperking voor 31 december 1977 af te schaffen.

De door de Resident Magistrate in zijn vonnis van 19 september 1977 opgeworpen vragen zijn geenszins vragen van uitlegging, doch vragen van toepassing.

De in de brief van 10 maart 1978 omschreven vragen zijn enkel „indicenteel” gesteld, zodat ze niet op geldige wijze naar het Hof zijn verwezen. Om de nationale rechter in staat te stellen vonnis te wijzen, is het dus niet nodig ook deze vragen te beantwoorden.

Inzonderheid zijn van de bepalingen waarnaar in de eerste vraag wordt verwezen, alleen de artikelen 34 en 37, lid 1, van het Verdrag voor het hoofdgeding van belang. Artikel 34 is duidelijk rechtstreeks toepasselijk, terwijl dit voor artikel 37, lid 1, pas vanaf einde 1977 geldt.

De tweede vraag is in casu van geen enkel belang, al is de rechtstreekse toepasselijkheid van de verordeningen boven elke twijfel verheven.

De derde vraag is een vraag van toepassing en niet van uitlegging, en heeft een veel ruimere strekking dan voor de oplossing van het hoofdgeding noodzakelijk is.

Vraag 4, sub a, is een vraag van uitlegging, doch vloeit niet voort uit de feiten. De alinea's b, c en d van vraag 4 zijn vragen van toepassing, waarop het Hof in een procedure krachtens artikel 177 geen antwoord kan geven.

De vijfde en zesde vraag zijn geen uitleg-gingsvragen en zijn niet van belang voor de beslissing in het hoofdgeding.

De zevende en laatste vraag betreft de uitlegging van de Toetredingsakte; het is duidelijk dat zij bevestigd moet worden beantwoord.

De aan het Hof voorgelegde vragen doen zeer ingewikkelde en belangrijke problemen rijzen voor het Verenigd Koninkrijk en de Gemeenschap in haar geheel. Het Hof zou zich derhalve ertoe moeten beperken de nationale rechter de elementen te verschaffen voor uitlegging van artikel 37 in verband met de Movement of Pigs Regulations.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen betwijfelt of het nodig is alle gestelde vragen te beantwoorden om de nationale rechter in staat te stellen tot een beslissing te komen; bovendien hebben een aantal vragen betrekking op de verenigbaarheid van bepalingen van nationaal recht met gemeenschapsrecht. Overeenkomstig de doelstellingen van artikel 177 zou het Hof, ten aanzien van de maatregelen welke in Noord-Ierland de verkoop en het vervoer van varkens beperken, zich derhalve moeten uitspreken over de uitlegging:

a) van de bepalingen van het EEG-Verdrag betreffende de landbouw en meer in het bijzonder van verordening nr. 2759/75;

b) van de bepalingen van het EEG-Verdrag betreffende de afschaffing van kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten;

c) van de mededingingsregels van het Verdrag.

Ten aanzien van de structuur en de werkzaamheden van de Pigs Marketing Board moet met name worden opgemerkt dat de staat hieraan regelgevende bevoegdheden heeft gedelegeerd en alle producenten van de gereglementeerde, in casu baconvarkens, heeft verplicht zich bij de Board te doen registreren en hun produkten enkel door bemiddeling van of op aanwijzing van de Board te verhandelen. De wettelijke omschrijving van „baconvarkens” verplicht de producenten praktisch alle voor de slacht bestemde varkens via de Board te verhandelen. Naast het monopolie voor de aankoop van baconvarkens heeft de Board aanzienlijke belangen bij de verwerking ervan en beheerst hij in feite bijna de helft van de baconfabrieken in Noord-Ierland. De Board verkrijgt zijn inkomsten uit bedragen die worden ingehouden op de verkoopprijs van de verhandelde varkens. De Board heeft een „speciale rekening” waarop voorschotten kunnen worden geboekt en ten laste waarvan uitkeringen worden gedaan aan producenten ter stabilisering van de prijzen wanneer deze beneden een bepaald niveau dalen. De producentenprijzen zijn gebaseerd op de opbrengst op de markt. De Board stelt de aan de producenten te betalen prijzen vast op grond van ramingen van zijn jaarlijkse netto-inkomsten uit de verkoop van varkens. De prijzen variëren naar gelang de verschillende kwaliteitscriteria; er worden bonussen toegekend voor de verkoop van varkens in een bepaalde periode. De Board kent leveringspremies toe om de verkoop op een bepaald peil te houden en de aangesloten producenten die een betrekkelijk constant aantal varkens leveren, te belonen. Opmerking verdient het verschil tussen contractuele en niet-contractuele prijzen alsmede het recht van de Board om het met de producenten overeengekomen aantal te beperken. De verkopen van de Board aan de vleesverwerkende industrie worden geregeld door een quoteringsstelsel, dat een eerlijke verdeling tussen deze bedrijven beoogt te verzekeren; de quota worden door het ministerie vastgesteld. De prijzen worden vastgesteld bij overeenkomst tussen de Board en de vereniging van vleesverwerkende bedrijven in Ulster. Het Ministerie van Landbouw is op verschillende manieren betrokken bij de werkzaamheden van de Board; het wijst drie van de elf leden van de Board aan; in de verschillende comités zit op zijn minst één van de door de minister aangewezen leden en ook het quorum van de Board moet ten minste één van de aangewezen leden omvatten; de notulen van de vergaderingen worden aan de minister gezonden; de aanstelling en arbeidsvoorwaarden van hogere ambtenaren van de Board zijn onderworpen aan de goedkeuring van de minister; de salariëring van de leden van de Board wordt door de minister vastgesteld; investeringen van de Board boven een bepaald bedrag zijn onderworpen aan ministeriële goedkeuring en worden beheerd door een onderneming waarvan twee van de directeuren door de minister worden aangesteld; de door de producenten aan de Board betaalde contributies voor het beheer van de Scheme moeten door de minister worden goedgekeurd; bij de controle van de werking van de Scheme kunnen ambtenaren van het ministerie worden ingezet.

De gemeenschappelijke marktordening voor varkensvlees daarentegen omvat hoofdzakelijk een prijsstelsel voor de interne markt en een protectie- en reguleringsstelsel, gebaseerd op heffingen en restituties, voor de handel tussen de Gemeenschap en derde landen.

De Gemeenschap bevordert de vorming van producentengroeperingen en associaties, waar dit noodzakelijk wordt geacht voor een versterking van de marktpositie van producenten van bepaalde produkten of in bepaalde gebieden van de Gemeenschap. In dit verband moet worden opgemerkt dat in de communautaire opvatting van een producentengroepering regeringsdeelneming in het beheer of wettelijke verbindendverklaring van de regels ervan is uitgesloten; de producenten hebben het recht zich uit de groepering terug te trekken.

Getoetst aan de bepalingen van gemeenschapsrecht, moet de Noordierse handelsregeling voor varkens, die, krachtens bij wet verleende bevoegdheden, aangevuld met strafbepalingen, in wezen door de Board wordt beheerd, worden beschouwd als een nationale marktorganisatie die in beginsel is met de gemeenschappelijke ordening van de markt in de sector varkensvlees.

Volgens 's Hofs definitie van een nationale marktorganisatie bestaat dergelijk stelsel uit „een geheel van rechtsinstrumenten waarmee de marktregulering voor de betrokken produkten onder toezicht van de overheid wordt gebracht”; volgens het Hof kan een organisatie die slechts in een gedeelte van een Lid-Staat werkzaam is, niettemin een nationale marktorganisatie zijn. Mitsdien konden enkel de gemeenschapsautoriteiten in voorkomend geval beslissen over voorlopige handhaving van een nationale organisatie-, interventie- of controleregeling; ten aanzien van varkensvlees heeft de Gemeenschap geenszins beslist om het Noordierse stelsel, al was het maar voorlopig, te handhaven.

Het Hof heeft ook beslist dat „wanneer de Gemeenschap krachtens artikel 40 EEG-Verdrag een regeling voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening in een bepaalde sector heeft vastgesteld, de Lid-Staten zich dienen te onthouden van elke maatregel met de strekking daarvan af te wijken of er inbreuk op te maken”.

Evenals de andere gemeenschappelijke marktordeningen is die voor varkensvlees gebaseerd op de idee van een in alle opzichten open markt, waartoe elke producent vrije toegang heeft en waarvan de werking enkel door de in die marktordening voorziene instrumenten wordt geregeld. De Pigs Marketing Scheme, in combinatie met de Movement of Pigs Regulations, berooft de producent echter van de vrije toegang tot binnen- en buitenlandse afzetgebieden; hij mag niet rechtstreeks uitvoeren en blijkbaar zelfs niet aan de interventiebureaus verkopen wanneer de gemeenschapsautoriteiten zouden besluiten het interventiemechanisme in werking te stellen. Wat de prijzen betreft, kunnen gemeenschappelijke marktprijzen iedere betekenis verliezen voor een producent wiens prijzen door de Board worden vastgesteld op grond van diens raming van zijn jaarlijkse netto-inkomsten uit de verkoop van varkens. Het effect van de schommelingen van de produktieprijs wordt ongedaan gemaakt door de werking van de „speciale rekening”; de werking van het „dubbele prijs-stelsel” kan worden gebruikt om een te groot geachte produktie te beperken. Vanuit welk gezichtspunt men deze mechanismen ook bekijkt, men kan ze enkel beschouwen als een, van de gemeenschappelijke ordening afwijkend, aanvullend stelsel ter controle en ondersteuning van de prijzen, dat niet door een zuiver vrijwillige producentenassociatie is opgezet, doch zijn oorsprong vindt in en wordt afgedwongen door maatregelen van de nationale autoriteiten.

Zelfs indien men de Board als een organisatie van het bedrijfsleven in de zin van artikel 2 van verordening nr. 2759/75 zou kunnen erkennen, dan nog blijft het door hem toegepaste stelsel zuiver nationaal en komt het niet voort uit communautaire bepalingen of aanmoedigingsmaatregelen.

Een stelsel dat de verkoop van varkens door de producenten beperkt, vormt bovendien een krachtens artikel 34 EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking van de uitvoer tussen Lid-Staten. Ofschoon de Board vrij is exportmarkten te zoeken en in feite ook uitvoert, kan de producent dat zelf niet, tenzij door bemiddeling van de Board. Deze verplichting om niet op andere wijze te verkopen dan door bemiddeling van de Board, staat gelijk met een formeel verbod van rechtstreekse uitvoer door de producenten.

De invloed van de regering op de Board en de grote belangen van de Board in de verwerkende industrie hebben tot gevolg, dat de Board zal trachten de werkgelegenheid in de verwerkende industrie in Noord-Ierland te beschermen door de export van levende dieren op een moment waarop de ingeschreven producenten door uit te voeren betere prijzen zouden kunnen verkrijgen, te beperken.

Volgens artikel 42 Toetredingsakte moesten maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen uiterlijk op 1 januari 1975 worden afgeschaft.

Gezien het bijzondere probleem dat de nationale rechter moet oplossen, en de onverenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de gemeenschappelijke marktordening voor varkensvlees en met artikel 34 van het Verdrag, behoeven de andere vragen niet te worden beantwoord.

Mitsdien zouden de door de Resident Magistrate van County Armagh gestelde vragen moeten worden beantwoord als volgt:

Zowel artikel 34 EEG-Verdrag als verordening nr. 2759/75 impliceren de afschaffing van een verplichting voor varkens-producenten om enkel aan of door bemiddeling van een nationale verhandelingsorganisatie te verkopen; derhalve moeten bepalingen van nationaal recht, waarbij zulk een verplichting wordt afgedwongen, buiten toepassing worden gelaten.

III — Mondelinge behandeling

De Pigs Marketing Board (Northern Ireland), verzoeker in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door C. Bellamy, advocaat bij de Engelse en Noordierse balie; R. Redmond, verweerder in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door R. C. Hill, Q.C., advocaat bij de Ierse en Noordierse balie; de regering van het Verenigd Koninkrijk, ten deze vertegenwoordigd door P. Denys Scott; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur R. Wainwright, hebben ter terechtzitting van 4 oktober 1978 mondelinge opmerkingen gemaakt en vragen van het Hof beantwoord.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 7 november 1978 conclusie genomen.

Ten aanzien van het recht

De kwalificatie van de Pigs Marketing Scheme, gelet op de bepalingen van het Verdrag en het afgeleide recht

Toetsing van de Pigs Marketing Scheme aan de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees

Ten aanzien van de kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de Magistrate's Court van County Armagh bij vonnis van 19 september 1977 en bij brief van 10 maart 1978 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1. Een nationale of regionale handelsregeling, ingesteld bij wettelijke regeling van een Lid-Staat en beheerd door een orgaan dat in staat is dankzij de hem ter beschikking staande dwangmiddelen de betrokken marktsector of een gedeelte daarvan te controleren, bijvoorbeeld door de afzet van de waar te binden aan de voorwaarde dat de producent bij het betrokken orgaan is ingeschreven, door elke verkoop anders dan aan of door bemiddeling van dat orgaan en op de door hem vastgestelde voorwaarden te verbieden, en door elk vervoer van de betrokken waar zonder vergunning van bedoeld orgaan te verbieden, is te beschouwen als onverenigbaar met de vereisten welke voortvloeien uit de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag alsmede uit verordening nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees.

2. De bepalingen van de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag en van verordening nr. 2759/75 zijn rechtstreeks toepasselijk en verlenen aan de particulieren rechten welke de rechterlijke instanties van de Lid-Staten dienen te handhaven.

3. De genoemde bepalingen hebben volgens de tekst van de Toetredingsakte en inzonderheid de artikelen 2, 42 en 60, lid 1, deze werking per 1 februari 1973 op het gehele grondgebied van het Verenigd Koninkrijk verkregen.