Arrêt de la Cour du 14 janvier 1981, 819/79Règlement 990/72 art. 3, règlement 729/70 art. 2

Le règlement n^o 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO 1968, n^o L 148, p. 13), prévoit à l'article 10, paragraphe 1, que des aides sont accordées, sous certaines conditions, au lait écrémé et au lait écrémé en poudre, produits dans la Communauté et utilisés pour l'alimentation des animaux.

En application du règlement n^o 986/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établissant les règles générales relatives à l'octroi des aides pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des animaux (JO 1968, n^o L 169, p. 4), la Commission a adopté le règlement n^o 990/72, du 15 mai 1972, relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des animaux (JO 1972, n^o L 115, p. 1). L'article 1 de ce règlement prévoit que le lait écrémé en poudre ne peut bénéficier d'aides qu'après avoir été soit dénaturé, soit utilisé dans la fabrication d'aliments composés. Les contrôles à effectuer quant à la dénaturation font l'objet des articles 3 et 10, qui sont libellés comme suit:

Article 3

1. La dénaturation est contrôlée sur les lieux. Chaque État membre désigne un organisme habilité à exercer ce contrôle.

2. L'entreprise qui effectue la dénaturation communique par écrit à l'organisme visé au paragraphe 1, en temps utile avant la dénaturation:

a)sa raison sociale et son adresse,

b)la quantité de lait en poudre écrémé qui doit être dénaturée,

c)le lieu de dénaturation,

d)la période prévue pour la dénaturation.

L'organisme compétent peut demander des renseignements supplémentaires.

Article 10

Les États membres prennent les mesures de contrôle nécessaires pour assurer le respect des dispositions prévues au présent règlement.

Il est à signaler que la directive 77/435 du Conseil, du 27 juin 1977, relative aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (JO 1977, n^o L 172, p. 17), prévoit, pour la période à partir du 1^er juillet 1979, un système de contrôle des documents commerciaux des entreprises bénéficiaires ou redevables qui est conçu de façon générale pour toute la Communauté. Selon le deuxième considérant de cette directive, «ce contrôle complète les autres contrôles déjà effectués par les États membres, et notamment le contrôle physique lors des opérations en question et le contrôle de la comptabilité ‘matière’ prévu dans certains cas»; en outre la directive «n'affecte pas les dispositions nationales en matière de contrôle plus étendues que celles prévues par la présente directive».

Le règlement n^o 990/72 a été remplacé, avec effet au 1^er mars 1980, par le règlement n^o 1725/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des veaux (JO 1979, n^o L 199, p. 1), tel que modifié par le règlement n^o 3015/79 de la Commission, du 21 décembre 1979 (JO 1979, n^o L 337, p. 74). D'après l'article 3, paragraphe 2, du règlement n^o 1725/79, «la dénaturation est contrôlée sur les lieux». En ce qui concerne l'utilisation du lait écrémé et du lait écrémé en poudre dans la fabrication d'aliments composés, ce règlement prévoit «un contrôle approfondi et inopiné des documents commerciaux et de la comptabilité matière spécifique ...», complétant les contrôles physiques sur place (article 10, paragraphe 2).

Le règlement n^o 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 1970, n^o L 94, p. 13), prévoit un système de financement communautaire direct des restitutions à l'exportation vers les pays tiers et des interventions destinées à a régularisation des marchés agricoles par la section «garantie» du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).

En vertu de l'article 4 de ce règlement, la Commission met les moyens nécessaires à la disposition des services et organismes nationaux compétents.

Aux termes de l'article 5, paragraphe 2, sous b), de ce règlement, la Commission apure les comptes relatifs aux dépenses effectuées par les services et organismes nationaux, en se basant sur les comptes annuels présentés par les États membres.

Selon l'article 8 du règlement n^o 1723/72 de la Commission, du 26 juillet 1972, relatif à l'apurement des comptes concernant le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section garantie, la décision d'apurement comporte, entre autres, «la détermination du montant des dépenses effectuées dans chaque État membre au cours de l'année en question, reconnues à la charge du FEOGA, section garantie».

Par la décision attaquée, du 12 octobre 1979, et notifiée à la représentation permanente de la république fédérale d'Allemagne auprès des Communautés européennes, le 22 octobre 1979, la Commission a établi, pour la République fédérale, le montant des dépenses reconnues à la charge du FEOGA, section «garantie».

Comme il ressort du quatrième considérant de la décision, la Commission a estimé que «seules peuvent être financées au sens des articles 2 et 3 du règlement n^o 729/70... les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, ... entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles; qu'à la lumière des vérifications effectuées, une fraction des dépenses déclarées, s'élevant à 9192762,41 marks allemands, ne répond pas à cette notion et ne peut donc être financée.»

La partie contestée de ce montant, à savoir 8335232,61 marks allemands, concerne le paiement d'aides à la dénaturation de lait écrémé en poudre pour lesquelles le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne demande l'apurement des comptes relatifs à l'exercice 1973.

A l'origine du litige se trouve une divergence de points de vue sur les contrôles aux opérations de dénaturation à effectuer par les services nationaux compétents, et notamment sur l'interprétation de l'article 3 du règlement n^o 990/72. Cette disposition exige la communication par écrit de certaines données par l'entreprise concernée au service national compétent, en temps utile avant l'opération de dénaturation.

En république fédérale d'Allemagne, la surveillance des opérations de dénaturation du lait écrémé en poudre incombe au «Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft» (Office fédéral de l'alimentation et de l'économie forestière). Les modalités de la procédure de contrôle ont fait l'objet de directives du Bundesamt du 24 septembre 1968, mises à jour le 17 juillet 1972.

Il ressort de ces directives que la procédure de contrôle appliquée en République fédérale se compose d'un système de vérification en plusieurs volets. Avant de déposer sa première demande d'aide, l'entreprise concernée doit se faire inscrire auprès du Bundesamt en tant qu'entreprise de dénaturation définie ans les directives et pouvant bénéficier des aides. Celles-ci sont payées sur la base d'un examen provisoire de la demande. La preuve que les conditions pour l'attribution de l'aide sont remplies reste à la charge du demandeur, également après le paiement.

Les entreprises de dénaturation sont obligées principalement

—de fournir aux autorités compétentes toutes les informations nécessaires à l'examen de leurs demandes,

—de tenir, et de conserver pour sept ans, une comptabilité commerciale selon des critères spécifiés dans les directives,

—de tenir en stock de façon bien ordonnée les produits susceptibles d'aide et les moyens de dénaturation, et

—d'admettre les contrôleurs compétents dans leurs établissements, aux fins de la vérification, d'une part, des livres et documents commerciaux, et d'autre part, des stocks et des opérations de dénaturation; enfin, d'admettre la prise d'échantillons.

Les modalités pratiques du système de contrôle allemand ont fait l'objet d'exposés par des experts allemands lors d'une réunion qui s'est tenue à l'invitation de la Commission à Bruxelles les 14 et 15 mai 1974 et qui avait pour but l'«échange d'informations sur les expériences acquises en ce qui concerne les modalités de contrôle dans le domaine des aides accordées à la production laitière et aux produits laitiers».

Dans le «Rapport relatif aux comptes de l'exercice 1975», la Commission de contrôle des Communautés européennes constate que:

«En Allemagne, il n'y a pas de contrôle physique systématique sur place et l'on s'attache davantage à la vérification de la comptabilité des entreprises. L'absence d'un contrôle physique systématique semble être contraire à la réglementation» (1^er volume, p. 76).

A propos de cette observation, la Commission a répondu qu'à son avis «la réglementation est respectée lorsqu'un État membre combine une vérification de la comptabilité avec des contrôles inopinés de la dénaturation, complétés par des prélèvements d'échantillons, tous ces contrôles étant effectués ‘sur les lieux'» (1^er volume, réponses de la Commission, p. 37).

Le recours a été enregistré au greffe de la Cour le 19 décembre 1979.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable. Toutefois, elle a invité la Commission à lui soumettre, avant le 15 août 1980, la correspondance précontentieuse, ainsi que le procès-verbal de la réunion des experts sur les modalités du contrôle aux aides à la production laitière des 14 et 15 mai 1974 et, s'il n'y a {>as de tel document, une transcription de ’enregistrement de cette réunion.

Par requête enregistrée au greffe le 19 décembre 1979, la république fédérale d'Allemagne a demandé l'annulation, en vertu de l'article 173 du traité CEE, de la décision 79/895 de la Commission, du 12 octobre 1979, relative à l'apurement des comptes présentés par la république fédérale d'Allemagne au titre des dépenses de l'exercice 1973 financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (JO n^o L 278, p. 13), pour autant que la Commission n'a pas retenu à la charge du FEOGA un montant de 8335232,61 DM concernant le paiement d'aides à la dénaturation de lait écrémé en poudre.

D'après l'article 3, paragraphe 2, du règlement n^o 986/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établissant les règles générales relatives à l'octroi des aides pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l'alimentation des animaux (JO n^o L 169, p. 4), le montant de l'aide pour le lait écrémé en poudre est versé seulement lorsque la preuve a été faite que le lait écrémé en poudre est dénaturé ou utilisé pour la fabrication d'aliments composés. Aux fins de l'application de cette disposition, l'article 3 du règlement n^o 990/72 de la Commission, du 15 mai 1972, relatif aux modalités d'octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation des animaux (JO n^o L 115, p. 1) prévoit, en ce qui concerne le lait écrémé en poudre dénaturé, que la dénaturation est contrôlée sur les lieux, que chaque État membre désigne un organisme habilité à exercer ce contrôle et que, en outre, l'entreprise qui effectue la dénaturation communique par écrit à cet organisme, en temps utile avant la dénaturation, sa raison sociale, son adresse, la quantité de lait en poudre écrémé qui doit être dénaturé, le lieu de dénaturation et la période prévue pour la dénaturation. L'article 10 du même règlement dispose que les États membres prennent les mesures de contrôle nécessaires pour assurer le respect des dispositions prévues au règlement.

Selon le premier moyen, la décision ataquée aurait violé les articles 3 et 10 du règlement n^o 990/72 précité, en refusant de reconnaître comme conformes à ces dispositions les contrôles de la dénaturation effectués par les autorités allemandes.

Il ressort du dossier que, à l'époque considérée, le système de contrôle de la dénaturation instauré par les autorités allemandes n'était pas principalement basé sur le contrôle physique sur place, mais plutôt sur la vérification de la comptabilité des entreprises se livrant à des travaux de dénaturation. Ces entreprises, inscrites en tant qu'entreprises de dénaturation auprès de l'organisme allemand compétent, avaient l'obligation de tenir une comptabilité commerciale selon des critères fixés par l'organisme compétent, de stocker d'une manière nette et bien ordonnée les produits susceptibles de bénéficier de l'aide et les moyens servant à la dénaturation, et d'admettre les contrôleurs compétents dans leurs établissements aux fins de la vérification de la comptabilité, des stocks et des opérations de dénaturation; elles devaient également admettre le prélèvement d'échantillons.

Selon la Commission, un tel système de contrôle, quels qu'en soient les mérites, n'oblige pas les entreprises concernées à fournir les renseignements exigés par l'article 3, paragraphe 2, du règlement n^o 990/72 et relatifs à la période et au lieu de dénaturation, ainsi qu'aux quantités de lait écrémé en poudre assujetties à l'opération dénaturation. Ces renseignements seraient nécessaires pour permettre le contrôle sur place de cette opération prévu à l'article 3, paragraphe 1, du même règlement.

Le gouvernement allemand fait valoir que la combinaison du contrôle de la comptabilité et de la gestion des entreprises concernées avec la vérification sur place des stocks de matières premières et le prélèvement d'échantillons constitue un système de contrôle particulièrement efficace. Tel serait d'autant plus le cas lorsque, comme en l'espèce, chaque contrôleur exerce son contrôle sur un nombre limité d'entreprises, avec lesquelles il a un contact permanent et dont il connaît les habitudes. Le contrôleur disposant, sur la base des pièces justificatives, de tous les renseignements nécessaires quant aux quantités et à la nature des matières premières disponibles, et quant aux quantités et à la nature des produits quittant l'établissement, il aurait toute possibilité de retracer l'ensemble du cycle de transformation depuis l'entrée des matières premières jusqu'à la sortie des produits finis.

Le gouvernement allemand admet que, dans le cadre de ce système, les entreprises intéressées ne procédaient pas, à l'époque considérée, à la communication préalable par écrit des opérations de dénaturation à l'organisme compétent. Il invoque cependant l'article 10 du règlement n^o 990/72 pour soutenir que la réglementation communautaire a laissé aux États membres le soin d'organiser les mesures de contrôle. Par rapport à cette disposition, l'article 3, paragraphe 2, du même règlement n'aurait qu'une fonction auxiliaire et n'obligerait les entreprises à communiquer certaines informations que dans la mesure où de telles informations seraient indispensables pour effectuer un contrôle efficace.

Il y a lieu de rappeler d'abord que l'objet d'une décision de la Commission relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA est de constater et de reconnaître que les dépenses ont été effectuées par les services nationaux en conformité avec les dispositions communautaires. Dans les cas où la réglementation communautaire n'autorise le paiement d'une aide qu'à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n'est pas conforme au droit communautaire et la dépense y afférente ne saurait donc, en principe, être mise à la charge du FEOGA.

Pour assurer une surveillance efficace du bon déroulement de l'opération de dénaturation, et pour éviter que le même produit bénéficie plusieurs fois d'une aide, le règlement n^o 990/72 prévoit le contrôle sur place des entreprises de dénaturation. Pour permettre le contrôle de la dénaturation sur les lieux, l'article 3, paragraphe 2, du règlement oblige les entreprises effectuant la dénaturation à communiquer certains renseignements à l'organisme national compétent avant de procéder à la dénaturation. Si l'article 10 du règlement prévoit que les États membres prennent les mesures de contrôle «nécessaires pour assurer le respect des dispositions prévues au présent règlement», il vise le respect de toutes les dispositions du règlement, y compris l'article 3.

Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'apprécier le bien-fondé de la thèse du gouvernement allemand selon laquelle le système de contrôle institué en République fédérale serait plus efficace que celui prévu à l'article 3 du règlement n^o 990/72. En effet, les dispositions des règlements communautaires sont appelées à être appliquées de façon uniforme dans tous les États membres et à avoir, dans la mesure du possible, le même effet dans tout le territoire de la Communauté. Il n'en est pas autrement lorsqu'un règlement institue des mesures spécifiques de contrôle mais laisse aux États membres le soin d'en assurer le respect par des mesures administratives appropriées.

II résulte de ce qui précède que le premier moyen doit être rejeté.

Selon le deuxième moyen, la Commission aurait approuvé le système de contrôle pratiqué en république fédérale d'Allemagne et elle serait, dès lors, tenue d'accepter les aides versées par le gouvernement allemand à la charge du FEOGA.

A l'appui de ce moyen, le gouvernement allemand se réfère à une réunion d'information tenue en mai 1974, au cours de laquelle les représentants de la Commission auraient confirmé que le système de contrôle allemand présenterait de grands avantages et serait compatible avec le droit communautaire, ainsi qu'à la réponse de la Commission au rapport de la commission de contrôle relatif aux comptes de l'exercice 1975, par laquelle la Commission aurait indiqué qu'à son avis les dispositions réglementaires applicables avaient été respectées par les autorités allemandes.

Ce moyen doit être rejeté. Quelle que soit la portée desdites déclarations, la méconnaissance, en l'espèce, des dispositions du droit communautaire, survenue en 1973, ne peut être attribuée à un comportement de la Commission postérieur à cette année.

Selon le troisième moyen, enfin, la décision attaquée ne répondrait pas à l'obligation de motivation prévue à l'article 190 du traité.

La décision attaquée se borne essentiellement à évoquer, dans ses considérants, que seules peuvent être financées les interventions entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles, qu'à la lumière des vérifications effectuées une certaine fraction des dépenses déclarées ne répond pas à cette notion et que l'État membre concerné «a été informé en détail de cette déduction et a pu faire connaître sa position» à ce sujet.

La Commission soutient qu'une motivation détaillée n'est pas nécessaire dès lors que le gouvernement allemand était parfaitement au courant des motifs qui ont amené la Commission à refuser la fraction des dépenses correspondant aux aides à la dénaturation au sens du règlement n^o 990/72. Elle se réfère, à cet égard, à un échange de lettres entre le gouvernement fédéral et la Commission en 1977, ainsi qu'à l'examen, à différentes reprises, du problème par le comité du Fonds, au sein duquel la République fédérale est représentée.

Le gouvernement allemand n'a pas contesté ces circonstances de fait, mais il estime qu'un échange de vues antérieur ne saurait se substituer à l'exigence de motivation d'une décision.

Ainsi que la Cour l'a déjà reconnu dans son arrêt du 11 janvier 1973 (Pays-Bas/Commission, affaire 13/72, Recueil 1973, p. 27), la mesure de l'obligation de motiver, consacrée par l'article 190 du traité, dépend de la nature de l'acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté.

En l'espèce, il est constant que le gouvernement allemand a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision attaquée et connaissait donc la raison pour laquelle la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA le montant litigieux.

Dans ces conditions, et dans le contexte particulier de l'élaboration des décisions relatives à l'apurement des comptes, la motivation de la décision attaquée doit être jugée suffisante.

Il en résulte que le recours doit être rejeté.

Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens; la partie requérante ayant succombé en son action, il y a lieu de la condamner aux dépens.