Arrest van het Hof van 14 januari 1981, 819/79Verordening 990/72 art. 3, EEG-Verdrag art. 190

Verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 148 van 1968, blz. 13), bepaalt in artikel 10, lid 1, dat onder bepaalde voorwaarden steun wordt verleend aan in de Gemeenschap geproduceerde en als voeder voor dieren gebruikte ondermelk en magere-melkpoeder.

Ter uitvoering van verordening nr. 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk en magere-melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (PB L 169 van 1968, blz. 4), heeft de Commissie verordening nr. 990/72 van 15 mei 1972 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder, bestemd voor veevoeder (PB L 115 van 1972, blz. 1) vastgesteld. Volgens artikel 1 van laatstgenoemde verordening wordt slechts steun toegekend voor magere-melkpoeder, nadat dit is gedenatureerd of tot mengvoeder is verwerkt. De voorgeschreven controle op de denaturering is geregeld in de artikelen 3 en 10, luidende als volgt:

Artikel 3

1. De denaturering wordt ter plaatse gecontroleerd. Iedere Lid-Staat wijst een voor de uitoefening van deze controle bevoegde instantie aan.

2. Het denaturerende bedrijf deelt aan de in lid 1 bedoelde instantie tijdig vóór de denaturering schriftelijk de volgende gegevens mede:

a)de naam en het adres van het bedrijf,

b)de hoeveelheid magere-melkpoeder, die gedenatureerd moet worden,

c)de plaats van denaturering,

d)de voor de denaturering voorziene periode.

De bevoegde instantie kan aanvullende gegevens verlangen.

Artikel 10

De Lid-Staten treffen de nodige controlemaatregelen ten einde de naleving van de in deze verordening bepaalde voorschriften te waarborgen.

Opmerking verdient dat richtlijn nr. 77/435 van de Raad van 27 juni 1977 inzake de door de Lid-Staten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het EOGFL (PB L 172 van 1977, blz. 17), met ingang van 1 juli 1979 een voor de gehele Gemeenschap geldend stelsel van controles voorziet op de handelsdocumenten van de ondernemingen die bedragen ontvangen of verschuldigd zijn. Volgens de tweede overweging van de richtlijn „vormt deze controle een aanvulling op de andere, reeds door de Lid-Staten verrichte controles, inzonderheid op de rechtstreekse verificatie van de betrokken verrichtingen en op de in bepaalde gevallen voorgeschreven controle van de voorraad boekhouding”; voorts doet de richtlijn „geen afbreuk aan de nationale controlevoorschriften die verder gaan dan de in deze richtlijn opgenomen bepalingen.”

Verordening nr. 990/72 is per 1 maart 1980 vervangen door verordening nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding (PB L 199 van 1979, blz. 1), gewijzigd bij verordening nr. 3015/79 van de Commissie van 21 december 1979 (PB L 337 van 1979, blz. 74). Volgens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1725/79 „wordt de denaturering ter plaatse gecontroleerd.” Met betrekking tot het gebruik van ondermelk en magere-melkpoeder voor de vervaardiging van mengvoeder voorziet deze verordening „een onaangekondigde, grondige controle van de handelsdocumenten en van de ... specifieke voorraadboekhouding”, ter aanvulling van de rechtstreekse controles ter plaatse (artikel 10, lid 2).

Verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94 van 1970, blz. 13) voorziet in een stelsel van rechtstreekse communautaire financiering van de restituties bij uitvoer naar derde landen en van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten door het EOGFL, afdeling Garantie.

Krachtens artikel 4 van deze verordening stelt de Commissie de nodige middelen ter beschikking van de bevoegde nationale diensten en instanties.

Volgens artikel 5, lid 2, sub b, van deze verordening keurt de Commissie aan de hand van de door de Lid-Staten overgelegde jaarrekeningen de rekeningen van de nationale diensten en organen goed.

Volgens artikel 8 van verordening nr. 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 inzake de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie, behelst de beslissing tot goedkeuring onder meer „de vaststelling van het bedrag van de in elke Lid-Staat in de loop van het betreffende jaar gedane uitgaven welke worden erkend als komende ten laste van het Fonds, afdeling Garantie.”

Bij de litigieuze beschikking van 12 oktober 1979, meegedeeld aan de Permanente Vertegenwoordiging van de Bondsrepubliek Duitsland bij de Europese Gemeenschappen op 22 oktober 1979, heeft de Commissie het bedrag vastgesteld van de door de Bondsrepubliek gedane uitgaven welke werden erkend als komende ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie.

Blijkens de vierde overweging van de beschikking was de Commissie van mening dat „slechts de ... interventies ter regulering van de landbouwmarkten welke volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten ... werden uitgevoerd, kunnen worden gefinancierd in de zin van de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70; dat in het licht van de uitgevoerde verificaties een gedeelte van de opgegeven uitgaven ten bedrage van DM 9192762,41 niet beantwoordt aan deze voorwaarden en bijgevolg niet kan worden gefinancierd.”

Het betwiste gedeelte van dit bedrag, ter hoogte van DM 8335232,61, betreft de betaling van steun voor de denaturering van magere-melkpoeder, waarvoor de regering van de Bondsrepubliek Duitsland goedkeuring van de rekeningen voor het dienstjaar 1973 vraagt.

Aanleiding tot het geding is een verschil van mening over de controle op de denatureringsverrichtingen door de bevoegde nationale diensten, en in het bijzonder over de uitlegging van artikel 3 van verordening nr. 990/72. Volgens dit artikel moeten bepaalde gegevens tijdig voor de denaturering schriftelijk door het betrokken bedrijf aan de bevoegde instantie worden meegedeeld.

In de Bondsrepubliek Duitsland berust het toezicht op de denaturering van magere-melkpoeder bij het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. Procedurevoorschriften voor de controle zijn neergelegd in richtlijnen van het Bundesamt van 24 september 1968, vervangen door de richtlijn van 17 juli 1972.

Volgens deze richtlijnen bestaat de in de Bondsrepubliek toegepaste procedure uit een controle in verscheidene fasen. Alvorens het eerste verzoek om steun in te dienen, moet de betrokken onderneming zich laten inschrijven bij het Bundesamt als een voor steun in aanmerking komend denatureringsbedrijf in de zin van de richtlijnen. De steun wordt betaald op basis van een voorlopig onderzoek van de aanvraag. Het bewijs dat is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van de steun, moet steeds — ook nog na de betaling — door de aanvrager worden geleverd.

De denatureringsbedrijven zijn in het bijzonder verplicht:

—de bevoegde instanties alle gegevens te verschaffen die nodig zijn voor het onderzoek van hun aanvraag,

—een bedrijfsboekhouding te voeren die voldoet aan de in de richtlijnen neergelegde criteria, en deze gedurende zeven jaar te bewaren,

—zorg te dragen voor een overzichtelijke opslag van de voor steun in aanmerking komende produkten en denatureringsmiddelen, en

—de bevoegde controleurs toe te staan hun bedrijven te betreden, met het oog op de verificatie enerzijds van de boeken en handelsdocumenten en anderzijds van de voorraden en denatureringsverrichtingen alsmede voor het nemen van monsters.

De praktische details van het Duitse controlestelsel zijn door Duitse deskundigen uiteengezet op een bijeenkomst die op uitnodiging van de Commissie op 14 en 15 mei 1974 te Brussel plaatsvond en die als thema had „uitwisseling van ervaringen met de controleprocedure inzake steun voor melk en zuivelprodukten.”

In het „Verslag inzake de rekeningen over het begrotingsjaar 1975” constateert de Controlecommissie van de Europese Gemeenschappen :

„In Duitsland is er geen systematische controle op de denaturering zelf in de bedrijven; daar wordt veel meer de bedrijfsboekhouding gecontroleerd. Het ontbreken van een systematische controle op de denatureringsverrichtingen schijnt in strijd met de voorschriften ter zake te zijn” (band 1, blz. 76).

Naar aanleiding van deze opmerking antwoordde de Commissie, dat naar haar mening „de voorschriften worden nageleefd, wanneer een Lid-Staat controle van de boekhouding combineert met onverwachte controles in de denatureringsbedrijven en daarnaast monsters worden genomen, omdat al deze controles ter plaatse worden uitgevoerd” (band 1, antwoorden van de Commissie, blz. 37).

Het beroep is op 19 december 1979 ingeschreven ter griffie van het Hof.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft de Commissie echter uitgenodigd, vóór 15 augustus 1980 de voor het aanhangig maken van het geding gevoerde briefwisseling over te leggen, alsmede het verslag van de vergadering van deskundigen inzake de wijze van controle op de steun voor de melkproduktie van 14 en 15 mei 1974, of, wanneer een dergelijk document niet bestaat, een transcript van de geluidsopname van deze vergadering.

Bij op 19 december 1979 ter griffie ingeschreven verzoekschrift heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173 EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking nr. 79/895 van de Commissie van 12 oktober 1979 betreffende de goedkeuring van de door de Bondsrepubliek Duitsland uit hoofde van het dienstjaar 1973 ingediende rekeningen van de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 278 van 1979, blz. 13), voor zover de Commissie een bedrag van DM 8335232,61, uitbetaald als steun voor de denaturering van magere-melkpoeder, niet ten laste van het EOGFL heeft gebracht.

Volgens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk en magere-melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (PB L 169 van 1968, blz. 4), wordt het bedrag van de steun voor magere-melkpoeder slechts uitbetaald wanneer is aangetoond dat het magere-melkpoeder is gedenatureerd of is gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeder. Ter uitvoering van dit voorschrift bepaalt, artikel 3 van verordening nr. 990/72 van de Commissie van 15 mei 1972 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder, bestemd voor veevoeder (PB L 115 van 1972, blz. 1), ten aanzien van gedenatureerde magere-melkpoeder, dat de denaturering ter plaatse wordt gecontroleerd, dat iedere Lid-Staat een voor de uitoefening van deze controle bevoegde instantie aanwijst en dat het denaturerende bedrijf aan de voor de uitoefening van de controle bevoegde instantie tijdig vóór de denaturering schriftelijk de naam en het adres van het bedrijf, de hoeveelheid magere-melkpoeder die gedenatureerd moet worden, de plaats van denaturering en de voor de denaturering voorziene periode meedeelt. Volgens artikel 10 van deze verordening treffen de Lid-Staten de nodige controlemaatregelen, teneinde de naleving van de in deze verordening bepaalde voorschriften te waarborgen.

Volgens verzoeksters eerste middel zou de Commissie de artikelen 3 en 10 van verordening nr. 990/72 hebben geschonden door in de bestreden beschikking de door de Duitse instanties verrichte denatureringscontroles niet als conform die bepalingen te erkennen.

Blijkens het dossier berustte het door de Duitse autoriteiten ingevoerde stelsel van denatureringscontroles in de betrokken periode niet zozeer op directe controle ter plaatse, doch veeleer op verificatie van de boekhouding van de ondernemingen die denatureringswerkzaamheden verrichtten. Deze als denatureringsbedrijven bij de bevoegde Duitse instantie ingeschreven ondernemingen waren verplicht een handelsboekhouding volgens de door de bevoegde instantie vastgestelde criteria te voeren, de voor steun in aanmerking komende produkten en de denatureringsmiddelen overzichtelijk op te slaan en de bevoegde controleurs toegang te verlenen tot hun kantoren en bedrijfsruimten met het oog op de verificatie van de boekhouding, de voorraden en de denatureringsverrichtingen. Ook dienden zij het nemen van monsters toe te laten.

Volgens de Commissie verplicht een dergelijk controlesysteem — niettegenstaande alle voordelen ervan — de betrokken ondernemingen niet, de in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 990/72 verlangde inlichtingen te verstrekken betreffende de periode en de plaats van denaturering en de hoeveelheden te denatureren magere-melkpoeder. Deze gegevens zouden noodzakelijk zijn om de in artikel 3, lid 1, van de verordening voorgeschreven controle ter plaatse mogelijk te maken.

De Duitse regering betoogt dat de controle van de boekhouding en de bedrijfsvoering van de betrokken ondernemingen in combinatie met het verifiëren van de grondstoffenvoorraden ter plaatse en het nemen van monsters een bijzonder doeltreffend controlesysteem vormt. Dit zou temeer het geval zijn wanneer, zoals in casu, elke controleur slechts een beperkt aantal bedrijven heeft te bewaken, waarmee hij voortdurend in contact staat en waar hij de gebruikelijke gang van zaken kent. Daar de controleur aan de bedrijfsboekhouding de nodige gegevens kan ontlenen betreffende de hoeveelheden en de aard van de aanwezige grondstoffen en van de produkten die het bedrijf verlaten, zou hij te allen tijde de gehele verwerkingscyclus vanaf de binnenkomst van de grondstoffen tot de verzending van de eindprodukten kunnen reconstrueren.

De Duitse regering erkent dat in het kader van dit stelsel de betrokken ondernemingen gedurende de periode in geding de bevoegde instantie niet vooraf schriftelijk van denatureringsverrichtingen in kennis hebben gesteld. Onder verwijzing naar artikel 10 van verordening nr. 990/72 betoogt zij echter dat de gemeenschapsregeling de inrichting van de controlemaatregelen aan de Lid-Staten overlaat. Ten opzichte van die bepaling zou artikel 3, lid 2, van de verordening enkel een hulpfunctie vervullen: het zou de bedrijven slechts verplichten bepaalde gegevens te verstrekken, voor zover deze noodzakelijk zijn voor een doeltreffende controle.

In de eerste plaats moet erop worden gewezen, dat een beschikking van de Commissie betreffende de goedkeuring van de rekeningen van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven, de vaststelling inhoudt dat de uitgaven door de nationale diensten zijn gedaan in overeenstemming met de gemeenschapsbepalingen. Zo de gemeenschapsregeling de betaling van steun slechts toestaat op voorwaarde dat op het tijdstip van de betaling aan bepaalde bewijsformaliteiten is voldaan, is steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en kan de desbetreffende uitgave in beginsel dus niet ten laste van het EOGFL worden gebracht.

Om een doeltreffende controle op het goede verloop van de denatureringsverrichting te verzekeren en te voorkomen dat voor hetzelfde produkt meermaals steun wordt betaald, schrijft verordening nr. 990/72 controle ter plaatse bij de denatureringsbedrijven voor. Om die controle ter plaatse mogelijk te maken, zijn de denatureringsbedrijven ingevolge artikel 3, lid 2, van de verordening verplicht, bepaalde inlichtingen te verstrekken aan de bevoegde nationale instantie alvorens tot de denaturering over te gaan. Waar artikel 10 van de verordening bepaalt, dat de Lid-Staten de nodige controlemaatregelen te nemen „teneinde de naleving van de in deze verordening bepaalde voorschriften te waarborgen”, bedoelt het de naleving van alle bepalingen van de verordening, ook van artikel 3.

Zo gezien, behoeft niet te worden onderzocht of de stelling van de Duitse regering, dat het in de Bondsrepubliek ingevoerde controlesysteem doeltreffender is dan dat van artikel 3 van verordening nr. 990/72, juist is. De bepalingen van de gemeenschapsverordeningen moeten immers in alle Lid-Staten eenvormig worden toegepast en, in de mate van het mogelijke, in het gehele gebied van de Gemeenschap dezelfde werking hebben. Dit geldt ook wanneer een verordening specifieke controlemaatregelen stelt, doch het aan de Lid-Staten overlaat de nodige administratieve maatregelen te treffen om de naleving ervan te verzekeren.

Het eerste middel moet derhalve worden verworpen.

Het tweede middel luidt, dat de Commissie het in de Bondsrepubliek Duitsland toegepaste controlesysteem zou hebben goedgekeurd en mitsdien gehouden zou zijn de door de Duitse regering betaalde steun ten laste van het EOGFL te brengen.

Tot staving van dit middel verwijst de Duitse regering naar een in mei 1974 gehouden informatieve bijeenkomst, waar de vertegenwoordigers van de Commissie zouden hebben bevestigd dat het Duitse controlesysteem grote voordelen bood en verenigbaar was met het gemeenschapsrecht. Voorts verwijst zij naar het antwoord van de Commissie op het verslag van de Controlecommissie inzake de rekeningen over het begrotingsjaar 1975, waarin de Commissie als haar mening te kennen had gegeven dat de toepasselijke bepalingen door de Duitse instanties in acht waren genomen.

Dit middel moet worden verworpen. Welke ook de strekking van deze verklaringen moge zijn, in casu kan de niet-nakoming van gemeenschapsvoorschriften in 1973 niet worden toegeschreven aan iets wat de Commissie na dat jaar heeft gezegd of gedaan.

In haar derde middel tenslotte voert verzoekster aan, dat de bestreden beschikking niet voldoet aan de motiveringsverplichting van artikel 190 EEG-Verdrag.

In de overwegingen van de bestreden beschikking beperkt de Commissie zich er in wezen toe, erop te wijzen, dat slechts interventies die volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten zijn geschied, kunnen worden gefinancierd; dat in het licht van de uitgevoerde verificaties een gedeelte van de opgegeven uitgaven niet aan deze voorwaarden beantwoordt; dat de Lid-Staat „uitvoerig over deze aftrek werd ingelicht en zijn standpunt dienaangaande kenbaar heeft kunnen maken.”

De Commissie betoogt dat een gedetailleerde motivering niet noodzakelijk was, daar de Duitse regering volledig op de hoogte was van de redenen waarom de Commissie weigerde het gedeelte van de uitgaven, dat betrekking had op de denatureringssteun in de zin van verordening nr. 990/72 ten laste van het EOGFL te brengen. Zij wijst in dit verband op een briefwisseling tussen de Bondsregering en de Commissie in 1977, en op het feit dat dit punt herhaaldelijk is besproken in het Comité van het Fonds, waarin de Bondsrepubliek vertegenwoordigd is.

De Duitse regering betwist deze feiten niet, doch is van mening dat een voorafgaande gedachtenwisseling niet de voorgeschreven motivering van de beschikking kan veranderen.

Gelijk het Hof reeds heeft beslist in zijn arrest van 11 januari 1973 in zaak 13/72 (Nederland t. Commissie, Jurispr. 1973, blz. 27), is de omvang van de in artikel 190 van het EEG-Verdrag neergelegde motiveringsverplichting afhankelijk van de aard der betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld.

In casu staat vast dat de Duitse regering nauw betrokken is geweest bij het ontstaansproces van de bestreden beschikking en dus wist waarom de Commissie het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL meende te kunnen brengen.

Mede gelet op de bijzondere omstandigheden waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen tot stand komen, is mitsdien de motivering van de bestreden beschikking als voldoende te beschouwen.

Hieruit volgt dat het beroep moet worden verworpen.

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.