Arrêt de la Cour du 31 janvier 1984, 74/82Traité CEE art. 30, directive 71/118 art. 11

Il ressort du dossier que la maladie de Newcastle est une maladie particulièrement contagieuse, qui est susceptible d'affecter pratiquement toutes les espèces de volailles, en particulier lés poulets et les dindes de tous âges. La maladie est causée par un virus qui se développe de façon très rapide dans les embryons de poulets et dans certaines cellules vivantes de volailles. Le virus reste actif en dehors d'un volatile vivant pendant une longue période: à de très basses températures, pendant plus de deux ans, et à des températures normales, pendant plusieurs mois, variant selon les circonstances et par catégorie de porteurs du virus. Il survit dans les basses-cours et les poulaillers, sur les oiseaux, morts ou vivants, dans les œufs d'oiseaux, dans les excréments d'oiseaux, dans certains parasites et même dans certains vaccins. Les oiseaux de mer (et même le vent) peuvent, dans certaines conditions climatiques, transporter le virus.

La maladie se manifeste sous différentes formes dont l'acuité dépend du degré de virulence de la souche de virus et de la résistance de l'hôte. Les symptômes sont des difficultés respiratoires et digestives, une paralysie partielle et l'inappétence. L'évolution de la maladie est très variable chez la volaille, passant d'une haute mortalité dans un bref laps de temps, par une affectation plus ou moins sensible de la croissance et de la ponte, à une infection inaperçue sauf examen en laboratoire.

Compte tenu de son caractère épidémiologique, l'apparition de la maladie peut provoquer de graves conséquences économiques pour les aviculteurs. De grandes épidémies, de la maladie qui a été signalée pour la première fois en Europe en 1926 à Newcastle-upon-Tyne, se sont produites au début des années 60 et dans la période 1969-1972. D'après les données de l'Office international des épizôoties, reproduites dans le tableau ci-dessous, le nombre des apparitions signalées depuis lors a sensiblement diminué.

Statistiques de la maladie de Newcastle (1972-1981)

Données fournies par ľOIE

Nombre de cas signalés

État membre197219731974197519761977Belgique6526125171—Danemark4—————France8874714652044—RF d'Allemagne55239636997218Grèce19331399673349267511Irlande——————Italie3495641051979738Luxembourg332141——Pays-Bas16027—18—2Royaume-Uni (G.B.)400743576—Royaume-Uni (Irlande du Nord)—36————Total935435621486890396559 ¹

État membre1978197919801981¹Total 1972-1981Belgique616¹—243Danemark————4France————2031RF d'Allemagne242—6689Grèce1503610125340Irlande—————Italie10717221478Luxembourg————50Pays-Bas————207Royaume-Uni (G.B.)1———523Royaume-Uni (Irlande du Nord)————36Total26658201416605

En Irlande, les efforts d'éradication aussi bien de la maladie de Newcastle que d'autres maladies aviaires se sont depuis longtemps concentrés sur une politique de non-vaccination et d'abattage des élevages contaminés, accompagnée de contrôles stricts à l'importation. La dernière apparition de la maladie de Newcastle date de 1956. Aucune apparition d'autres maladies aviaires, telle la laryngotrachéite infectieuse, la variole aviaire, le coryza de dinde ou l'infection d'Arizona, n'a été constatée auparavant en Irlande. Une politique similaire a été suivie en Irlande du Nord et le fait que l'ensemble de l'Irlande est une île a considérablement contribué à l'efficacité de cette politique. Cette même méthode a également donné de bons résultats dans les pays Scandinaves, en particulier au Danemark. Dans d'autres pays, la maladie a été contrôlée par l'adoption d'une politique de vaccination et d'abattage combinée ou de vaccination généralisée, parfois obligatoire parfois sur base volontaire, en fonction du niveau de propagation de la maladie. Pour la vaccination, deux types de vaccin sont utilisés: le vaccin à virus vivant et le vaccin à virus inactivé. Le virus lentogène vivant utilisé dans les vaccins est susceptible de survivre dans une carcasse de la même manière que d'autres souches de la maladie de Newcastle. En plus, les volatiles vaccinés, et même leurs descendants, peuvent être porteurs de virus sauvages inaperçus.

Des contrôles à l'importation de volailles, de viande de volaille, d'œufs de volaille et de produits avicoles sont appliqués en Irlande, dans l'intérêt de la santé aviaire, selon des modalités en substance inchangées depuis 1938. La réglementation actuellement en vigueur est fondée sur le «Diseases of Animals Act 1966» [loi de 1966 sur les maladies des animaux]. Elle résulte du «Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971» (SI 1971, n^o 139) [arrêté de 1971 sur la volaille, les carcasses de volaille, les oeufs de volaille et les produits de volaille (restriction à l'importation)]. Cet arrêté prévoit que l'importation de volailles, de carcasses, d'ceufs et de produits de volaille est interdite sauf en vertu d'une licence délivrée à cet effet par le ministre de l'agriculture et de la pêche et aux conditions que cette licence impose.

En pratique, des licences sont accordées pour l'importation des produits en cause en provenance de chaque pays où l'état sanitaire dans le domaine aviaire est équivalent à celui de l'Irlande, c'est-à-dire, dans le contexte communautaire, de l'Irlande du Nord et du Danemark. Quant aux importations en provenance d'autres régions de la Communauté, le ministre de l'agriculture est prêt à délivrer et délivre en quantités voulues des licences pour l'importation d'ceufs et de produits de volaille cuits ou ayant subi un traitement thermique à la température nécessaire pour éliminer les virus pathogènes des maladies aviaires; l'importation, en provenance de ces régions, de carcasses, d'ceufs et de produits avicoles non cuits ou non soumis à un traitement thermique n'est pas permise.

Au niveau communautaire, le contrôle sanitaire dans le secteur de la volaille a fait l'objet de la directive 71/118 du Conseil, du 15 février 1971, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille (JO L 55, p. 23).

Le dernier considérant de cette directive est libellé comme suit:

«considérant que les dispositions de police sanitaire relatives aux échanges de volailles vivantes et de viandes fraîches de volaille feront l'objet d'autres directives communautaires; qu'il est apparu, dès maintenant, nécessaire d'effectuer un premier rapprochement des dispositions nationales dans ce domaine, en précisant certaines conditions dans lesquelles les États membres peuvent refuser ou restreindre l'introduction de viandes de volaille sur leur territoire pour des motifs de police sanitaire et en prévoyant une procédure communautaire d'urgence au sein du comité vétérinaire permanent susmentionné selon laquelle les mesures prises par un État membre peuvent être examinées et, le cas échéant, modifiées ou abrogées, en coopération étroite entre les États membres et la Commission;»

et son article 11 prévoit que

1.« Sans préjudice des paragraphes 2 à 4, les dispositions des États membres en matière de police sanitaire relatives aux échanges de volailles vivantes et de viandes fraîches de volaille restent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de dispositions communautaires éventuelles.

2.Un État membre peut, s'il y a danger de propagation de maladies des animaux par l'introduction sur son territoire de viandes fraîches de volaille en provenance d'un autre État membre, prendre les mesures suivantes :

a)en cas d'apparition d'une maladie épizootique dans cet autre État membre, il peut temporairement interdire ou restreindre l'introduction de ces viandes fraîches de volaille en provenance des parties du territoire de cet État où cette maladie est apparue;

b)dans le cas où une maladie épizootique prend un caractère extensif, ou en cas d'apparition d'une nouvelle maladie grave et contagieuse des animaux, il peut temporairement interdire ou restreindre l'introduction de ces viandes fraîches de volaille à partir de l'ensemble du territoire de cet État.

3.Tout État membre doit communiquer sans délai aux autres États membres et à la Commission l'apparition sur son territoire de toute maladie visée au paragraphe 2 et les mesures qu'il a prises pour lutter contre elle. Il doit aussi leur communiquer sans délai la disparition de la maladie.

4.Les mesures prises par les États membres sur la base du paragraphe 2, ainsi que leur abrogation, doivent être communiquées sans délai aux autres États membres et à la Commission avec l'indication des motifs.

Il peut être décidé, selon la procédure prévue à l'article 12, que ces mesures doivent être modifiées, notamment en vue d'assurer leur coordination avec les mesures arrêtées par les autres États membres, ou qu'elles doivent être supprimées.

5.Si la situation prévue au paragraphe 2 se présente et s'il apparaît nécessaire que d'autres États membres appliquent également les mesures prises en vertu dudit paragraphe et éventuellement modifiées conformément au paragraphe 4, les dispositions appropriées sont arrêtées selon la procédure définie à l'article 12.»

Par télex du 2 septembre 1981, la Commission a invité le gouvernement irlandais à lui fournir des renseignements sur la politique et la législation de l'Irlande dans le domaine des importations de produits avicoles, et notamment sur la question de savoir si l'Irlande «maintient actuellement son interdiction d'importation des viandes fraîches de volaille, des œufs et des volailles vivantes en provenance des États membres qui autorisent la vaccination». Ce télex fût adressé au gouvernement irlandais à la suite de la notification par le Royaume-Uni de nouvelles mesures nationales restreignant, dans le cadre de la lutte contre la maladie de Newcastle, les importations de produits de volaille et d'oeufs à partir du 1^er septembre 1981². La Commission, examinant d'urgence la compatibilité, avec le droit communautaire, des mesures imposées dans ce domaine, a prié le gouvernement irlandais de lui transmettre les informations demandées dans un délai de cinq jours.

Par télex du 7 septembre 1981, le gouvernement de l'Irlande, en transmettant la législation applicable, a confirmé que l'Irlande n'autorise pas l'importation de volailles vivantes, de viande de volaille ou d'oeufs en provenance des États membres qui permettent la vaccination. Pour le fondement juridique de ces mesures, il s'est référé à l'article 11, paragraphe 1, de la directive 71/118, qui renvoie aux dispositions internes des États membres en matière de police sanitaire relatives aux échanges de volailles vivantes et de viandes fraîches de volaille. Il a fait remarquer que la politique d'importation appliquée par l'Irlande dès avant son adhésion à la Communauté vise à conserver à l'Irlande son statut de pays indemne de la maladie de Newcastle sans recourir à la vaccination.

La Commission a par la suite adressé à l'Irlande le 24 septembre 1981 la lettre de mise en demeure prévue par l'article 169, alinéa 1, du traité affirmant que les restrictions à l'importation en cause sont contraires à l'article 30 du traité. Elle a invité le gouvernement irlandais à présenter ses observations à ce sujet dans un délai de quinze jours.

Dans sa lettre, la Commission constate que le régime irlandais a pour effet interdire l'importation des produits en question en provenance de toutes les parties de la Communauté, à l'exception du Danemark et de l'Irlande du Nord. Elle présume que l'interdiction continuera de s'appliquer pour un certain temps aux importations en provenance de la Grande-Bretagne, étant donné que le cheptel aviaire britannique compte toujours des sujets vaccinés.

Elle signale que les réglementations de police sanitaire actuellement applicables au commerce de volailles vivantes, de viandes de volaille, d'oeufs et de produits d'oeufs n'ont pas été harmonisées au niveau communautaire, à l'exception de certaines dispositions d'ordre essentiellement procédural applicables à la viande fraîche de volaille. Sous ce rapport, elle admet qu'en vertu de l'article 11, paragraphe 1, de la directive 71/118 du Conseil, du 15 février 1971, les réglementations nationales en la matière restent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de dispositions communautaires éventuelles. Elle affirme toutefois qu'en conséquence les mesures de police sanitaire appliquées par les États membres aux produits avicoles tombent toujours sous le coup de l'article 30 du traité dans la mesure où elles ont pour effet de restreindre les échanges intracommunautaires. Or, conformément à l'arrêt du 15 décembre 1976 (Donckerwolcke, affaire 41/76, Recueil p. 1921), les restrictions à l'importation et le système de licences d'importation, tels qu'appliquées par l'Irlande, constitueraient des mesures d'effet équivalent au sens de l'article 30 du traité.

La Commission déclare ensuite dans sa lettre qu'à son avis les restrictions à l'importation imposées par l'Irlande ne peuvent être justifiées par des motifs de protection de la santé des animaux au sens de l'article 36 du traité. A cet égard, elle note que le bilan communautaire en matière de police sanitaire vétérinaire est, depuis quelques années, exceptionnellement satisfaisant pour ce qui est de la maladie de Newcastle. Aucun cas d'épizootie d'une certaine ampleur n'aurait été signalé depuis le début des années 1970 et les foyers d'infection mineurs, qui seraient apparus par intermittence depuis lors, auraient été rapidement circonscrits, de sorte que la maladie ne se serait jamais propagée ni à l'intérieur des États membres en cause, ni à travers les frontières intracommunautaires. Les États membres visés par l'interdiction d'importer, notamment ceux qui ont le mieux développé leurs exportations des produits considérés, à savoir la France et les Pays-Bas, seraient épargnés par la maladie de façon remarquable depuis quelques années.

En rapport avec la vaccination, la Commission fait observer qu'en général seulement une partie du cheptel des États membres, où la vaccination est autorisée, est effectivement vaccinée. En effet, tandis qu'il serait courant de vacciner les sujets reproducteurs et les femelles pondeuses, les volatiles élevés pour leur viande, spécialement les volailles à rôtir, ne seraient généralement pas soumis à la vaccination. Ainsi, des élevages vaccinés et des élevages non vaccinés se trouveraient en même temps dans chaque État membre. A titre d'exemple, elle relève qu'au cours des récentes années une proportion du cheptel aviaire britannique atteignant parfois 60 % serait restée non vaccinée sans qu'un cas de maladie de Newcastle ait pu être attribué à des viandes fraîches de volaille, à des œufs ou à des produits d'oeufs importés d'autres États membres. Par conséquent, l'argument selon lequel, pour un État membre ne pratiquant pas la vaccination contre la maladie de Newcastle, il est nécessaire d'empêcher l'importation de viande ou d'oeufs parce que le vaccin peut dissimuler des souches sauvages du virus, devrait être rejeté dans l'état sanitaire actuel du cheptel aviaire de la Communauté.

Dans ces conditions, la Commission estime que le régime d'importation irlandais est disproportionné par rapport aux risques courus en matière de santé aviaire. A cet égard, elle observe encore que l'Irlande continue d'autoriser l'entrée sur son territoire d'oiseaux exotiques, qui présentent un danger potentiel beaucoup plus grand au regard de la propagation de la maladie de Newcastle que les produits dont l'importation a été interdite.

Par lettre du 23 octobre 1981, le gouvernement de l'Irlande a communiqué ses observations à la Commission. Il soutient essentiellement que l'état sanitaire des cheptels aviaires irlandais et l'ampleur du risque que leur degré élevé de vulnérabilité représente pour l'ensemble du secteur avicole justifient pleinement les contrôles à l'importation, qui sont pratiqués avec diligence sur la base des connaissances vétérinaires scientifiques et dans le seul but d'empêcher l'introduction de maladies aviaires par des produits importés.

A l'appui de cette thèse, le gouvernement irlandais se réfère tout d'abord à la situation exceptionnelle en Irlande dans le domaine de santé aviaire, résultant d'une politique constante depuis de nombreuses années d'abattage obligatoire en cas d'apparition, constatée ou soupçonnée, de la maladie de Newcastle, et accompagné d'une interdiction totale de vaccination et de réglementation des importations. En effet, il n'y aurait pas eu d'apparition de la maladie de Newcastle dans le pays depuis plus de 25 ans. Au cours de cette période, l'absence de maladies aviaires, conjuguée à l'introduction progressive de races améliorées de volailles, aurait permis de consolider cet état sanitaire exceptionnel et d'obtenir des cheptels aviaires non vaccinés et indemnes de maladies, de haute qualité génétique. Ces cheptels seraient admis comme source de reproducteurs et d'ceufs à couver non seulement dans la Communauté mais également dans des pays tiers tels que l'Australie, la Nouvelle-Zélande et la Norvège qui n'accepteraient que des cheptels originaires de pays présentant le plus haut niveau sanitaire. Il n'y aurait donc aucune raison de modifier cette politique, précisément à une époque où la politique communautaire viserait à atteindre les normes les plus élevées possibles de santé animale et aviaire dans tous les États membres.

Sous ce rapport, le gouvernement fait remarquer que l'Irlande s'est toujours montrée favorable à une harmonisation communautaire à un niveau sanitaire le plus élevé possible. De plus, si le régime irlandais a pour but de ne pas compromettre le niveau sanitaire atteint, il ne comporterait pas une interdiction absolue d'importer, car des importations considérables auraient été admises ces dernières années, et seraient admises à l'avenir, en provenance des pays ayant atteint un niveau sanitaire équivalant à celui de l'Irlande.

Cependant, en affirmant que le régime irlandais est disproportionné par rapport aux risques potentiels, la Commission aurait méconnu le caractère exceptionnel de la situation ainsi décrite. En conséquence de l'absence de maladies aviaires pendant plus de 25 ans et de l'interdiction de vaccination les cheptels aviaires irlandais seraient devenus extrêmement vulnérables. Le risque que représentent des importations de volailles ou de viandes provenant de sujets vaccinés ou ayant été en contact avec eux constituerait dès lors une menace grave pour l'ensemble du secteur avicole irlandais. A cet égard, la situation communautaire ne serait guère rassurante. Bien que les apparitions de la maladie de Newcastle ne soient plus très nombreuses actuellement, des foyers mineurs persisteraient et il serait douteux que tous les cas soient effectivement signalés à l'Office international des épizooties ou ailleurs, étant donné les disparités de diagnostic de la maladie. Le fait qu'on ait toujours largement recours à la vaccination serait révélateur des inquiétudes existant quant au risque de réapparition de la maladie. En outre, la vaccination serait susceptible de masquer les souches sauvages de virus. Selon les données scientifiques disponibles, les sujets vaccinés et leurs carcasses et abats seraient en effet source d'infection. Le danger de propagation de la maladie résultant de la vaccination aurait d'ailleurs été confirmé par un document de travail distribué par la Commission lors d'une réunion du comité vétérinaire permanent le 23 septembre 1981.

Quant à l'observation de la Commission concernant le danger potentiel que constituerait l'importation d'oiseaux exotiques, le gouvernement irlandais fait remarquer que les quelques importations dont il s'agit, ont lieu sous les conditions de quarantaine et de contrôle vétérinaire les plus strictes; elles ne sont autorisées que lorsqu'elles proviennent de pays délivrant les certificats vétérinaires requis dans chaque cas individuel.

Par lettre du 9 novembre 1981, la Commission a fait parvenir son avis motivé en vertu de l'article 169 du traité, à la représentation permanente de l'Irlande. Elle y constate qu'en soumettant les volailles, les œufs et les produits avicoles en provenance de certains États membres à une interdiction d'importer et en soumettant toutes les importations de ces produits à un régime de licences d'importation autre qu'un régime de licences générales ouvertes, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité. L'Irlande était invitée à prendre les mesures requises pour se conformer à l'avis motivé dans un délai de 5 jours.

Dans les motifs de l'avis motivé, la Commission répète les griefs communiqués à l'Irlande par sa lettre du 24 septembre 1981.

En ce qui concerne l'applicabilité de l'article 36 du traité, elle précise qu'à son avis un État membre, qui a un bon bilan sanitaire dans le domaine d'une maladie animale, n'est pas en droit d'interdire systématiquement l'importation de produits théoriquement susceptibles de propager cette maladie. A cet égard, la Commission conteste l'idée que le cheptel aviaire irlandais soit plus vulnérable à la maladie de Newcastle que les volailles non vaccinées dans un autre État membre. La politique adoptée par l'Irlande dans le domaine de cette maladie viserait à écarter tout risque de propagation, même théorique, par l'interdiction des importations. En pratique, il serait bien possible d'assurer au cheptel aviaire national un degré de protection élevé tout en faisant place aux échanges, notamment en ajustant les mesures prises au risque réel inhérent à l'importation. Sous ce rapport, la Commission soulève que les types de vaccin à virus vivant, qui constituent un véritable danger de propagation, ne seraient utilisés dans aucun des États membres. En outre, les statistiques de l'Office international des épizooties, mises en doute par le gouvernement irlandais, seraient reconnues au niveau mondial.

Enfin, la Commission considère dans son avis motivé qu'un régime de licences d'importation ne peut être justifié par des raisons de protection de la santé animale au sens de l'article 36 et en l'absence d'harmonisation que s'il s'agit de «licences générales ouvertes», à savoir celles qui:

—sont publiées et accessibles à tous les importateurs;

—ne requièrent aucune autre autorisation de la part des autorités de l'État membre importateur;

—ne sont assorties d'aucune autre condition.

Dans une note de réponse en date du 7 décembre 1981, le gouvernement de l'Irlande fait ressortir des objections contre la précipitation avec laquelle la Commission a agi contre un ensemble de mesures appliquées depuis de nombreuses années, et même dès avant l'adhésion de l'Irlande à la Communauté. Si cette manière de procéder s'explique par l'importance que la Commission semble attacher à une action similaire entreprise contre un autre État membre, elle méconnaîtrait toutefois les différences évidentes entre les deux cas.

Par ailleurs, le gouvernement irlandais approfondit son argumentation quant aux risques de propagation de la maladie de Newcastle. Il précise qu'outre les volailles et les produits d'oeufs qui ont subi un traitement thermique d'un niveau suffisant pour inactiver le virus, l'Irlande importe des poussins d'un jour et des oeufs à couver, dans des strictes conditions de quarantaine éliminant tout risque de propagation d'affections en provenance de certains pays qui n'ont pas un niveau sanitaire équivalent.

En ce qui concerne le système de licences à l'importation, le gouvernement se déclare disposé à examiner les suggestions constructives que pourrait faire la Commission en proposant des ajustements qui tiennent dûment compte de la nécessité de conserver l'état sanitaire du cheptel aviaire irlandais.

Par une note de réponse complémentaire du 10 février 1982, le gouvernement irlandais a développé davantage ses observations concernant la persistance du virus de la maladie de Newcastle dans la plupart des autres États membres et concernant les risques découlant pour les cheptels irlandais de certaines autres maladies affectant les cheptels aviaires de nombreux autres États membres.

Par requête déposée le 18 février 1982, la Commission a introduit le présent recours en vertu de l'article 169, alinéa 2, du traité.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans mesures d'instruction préalables. Toutefois, elle a invité les parties à répondre aux questions suivantes:

Commission

1.La Commission est invitée à faire parvenir à la Cour ses commentaires sur les conséquences qu'elle tire, pour les affaires 40/82 et 74/82, de l'arrêt du 8 février 1983 dans l'affaire 124/81 (UHTmilk);

2.La Commission est invitée à fournir à la Cour des statistiques relatives à l'apparition, au cours des dernières cinq années de toutes les maladies aviaires dont il est question dans le présent litige sur le territoire des différents États membres.

Gouvernement irlandais

Le gouvernement irlandais est invité à faire savoir par écrit s'il a participé aux discussions, entre les États membres, sur les mesures à prendre par le Royaume-Uni suite à l'arrêt de la Cour du 15 juillet 1982.

Par requête déposée au greffe de la Cour le 19 février 1982, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater qu'en interdisant les importations et en adoptant le régime de licences d'importation en cause dans le secteur des carcasses, œufs et produits de volaille, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CEE.

La procédure précontentieuse a trouvé son point de départ dans un télex que les services de la Commission ont adressé, le 2 septembre 1981, au gouvernement irlandais. Ce télex indiquait que, suite à la notification par le Royaume-Uni de nouvelles mesures applicables dans le secteur de la volaille et des œufs eu égard à la maladie de Newcastle, il s'était avéré que la légalité non seulement des restrictions pratiquées par cet État membre mais aussi de celles applicables en Irlande pourrait être mise en cause. Pour cette raison, il était demandé «si l'Irlande maintient actuellement son interdiction d'importation des viandes fraîches de volaille, des œufs et des volailles vivantes en provenance des États membres qui autorisent la vaccination».

En réponse, le gouvernement irlandais a indiqué par télex du 7 septembre 1981 que l'Irlande n'autorise pas l'importation de volailles vivantes, de viandes de volaille et d'œufs en provenance des États membres qui permettent la vaccination contre la maladie de Newcastle. Le gouvernement irlandais précisait dans le télex que cette politique d'importation a été appliquée par l'Irlande dès avant son adhésion à la Communauté et qu'elle visait à conserver à l'Irlande son statut de pays indemne de la maladie de Newcastle sans recourir à la vaccination.

La Commission a déduit de cette réponse que l'Irlande n'admettait sur son territoire que les volailles vivantes, les viandes de volaille et les œufs en provenance de l'Irlande du Nord et du Danemark, ces deux pays étant les seules parties de la Communauté, hormis l'Irlande elle-même, où une politique de non-vaccination a été appliquée depuis suffisamment de temps pour produire son plein effet.

Par lettre du 24 septembre 1981, la Commission a constaté que les mesures considérées étaient contraires à l'article 30 du traité et elle a invité le gouvernement irlandais à présenter ses observations. Celui-ci a répondu par lettre du 23 octobre 1981, en affirmant que les mesures en cause étaient justifiées pour des raisons de protection de la santé des animaux. L'avis motivé a été notifié par lettre du 9 novembre 1981; l'Irlande était invitée à se conformer à cet avis dans un délai de cinq jours. La réponse du 7 décembre suivant, et une réponse additionnelle du 10 février 1982, réaffirmaient que les mesures en cause étaient justifiées. L'Irlande ne s'étant pas conformée à l'avis motivé, la Commission a saisi la Cour le 19 février 1982.

La requête ne concerne plus les importations de volailles vivantes; elle se limite aux restrictions à l'importation de carcasses, œufs et produits de volaille. En outre, la Commission a précisé dans la requête que son recours ne vise pas l'importation des œufs à couver. Finalement, la Commission a admis que l'interdiction des importations en provenance d'autres parties de la Communauté que le Danemark et l'Irlande du Nord ne s'applique pas aux produits d'œufs ayant été soumis à un traitement thermique d'un niveau suffisant pour inactiver le virus de la maladie de Newcastle.

Les mesures irlandaises qui continuent d'être contestées par la Commission trouvent leur base dans le «Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971» (SI 1971 n^o 139). Cet arrêté interdit l'importation de volailles et de carcasses, œufs et produits de volaille sauf sous le couvert d'une licence accordée par le ministère de l'agriculture et de la pêche et aux conditions prévues par cette licence.

L'Irlande a invoqué plusieurs moyens d'irrecevabilité, dont le premier est fondé sur la façon, à son avis inadmissible, dont la Commission a engagé et conduit la procédure précontentieuse. Elle reproche notamment à la Commission d'avoir agi avec une précipitation excessive, probablement en vue de pouvoir lier son action contre l'Irlande à celle engagée contre le Royaume-Uni, alors qu'il n'y aurait eu aucune urgence particulière dans le cas irlandais.

A cet égard, le gouvernement irlandais rappelle que les contrôles à l'importation qui font l'objet du litige ont été appliqués, selon des modalités en substance inchangées, depuis 1938. Dans de telles conditions, il serait déraisonnable de demander à un État membre, comme la Commission l'a fait dans son avis motivé, d'abolir ces contrôles, en ce qui concerne leurs effets à l'égard des autres États membres, dans un délai de cinq jours, ceci d'autant plus qu'en l'occurence l'avis motivé a été établi quelques jours seulement après réception des observations très circonstanciées du gouvernement irlandais, observations qui n'ont manifestement pas été prises en considération lors de l'élaboration de l'avis motivé.

Le gouvernement irlandais conclut que la recevabilité d'un recours fondé sur l'article 169 du traité présuppose l'envoi préalable d'un avis motivé valide et que cette condition n'a pas été remplie en l'espèce.

La Commission reconnaît qu'elle doit laisser un délai raisonnable aux États membres pour se conformer à un avis motivé dans le cadre de la procédure prévue à l'article 169 du traité. Toutefois, elle fait valoir qu'elle a consenti à proroger le délai de cinq jours prévu par l'avis motivé, qu'elle a pris connaissance de la réponse irlandaise du 7 décembre 1981, et même de la réponse additionnelle du 10 février 1982, et qu'elle n'a présenté sa requête que le 19 février 1982. Les délais laissés à l'Irlande auraient donc été suffisants pour qu'elle puisse se conformer à l'avis motivé.

La Cour ne peut que marquer sa désapprobation du comportement de la Commission à cet égard. Il est en effet, comme le signale le gouvernement irlandais, déraisonnable de laisser un délai de cinq jours à un État membre pour modifier une législation qui est restée applicable pendant plus de quarante années et qui, au surplus, n'a donné lieu à aucune action de la part de la Commission au cours de la période écoulée depuis l'adhésion de cet État membre à la Communauté. Il est en outre apparu qu'il n'y avait aucune urgence particulière.

Toutefois, les circonstances susmentionnées ne suffisent pas, à elles seules, pour entraîner la non-recevabilité du recours. En constatant formellement la violation du traité qui est reprochée à l'État membre concerné, l'avis motivé conclut la procédure précontentieuse prévue à l'article 169. Celle-ci a pour but de donner l'occasion à l'État membre, d'une part, de se mettre en règle avant que la Cour ne soit saisie et, d'autre part, de faire valoir ses moyens de défense à l'encontre des griefs retenus par la Commission. Ces finalités ont été respectées en l'occurrence, la Commission ayant attendu la réponse irlandaise à l'avis motivé avant de saisir la Cour et l'Irlande ayant répondu, comme la Cour l'a pu constater, de façon motivée à la lettre de mise en demeure et à l'avis motivé, tout en signalant son désaccord complet avec les thèses de la Commission et sa volonté de maintenir la réglementation nationale contestée. Ces circonstances montrent, d'ailleurs, que le comportement regrettable de la Commission n'a pas eu de conséquences pour la suite du litige.

Il s'ensuit que les arguments avancés par le gouvernement irlandais ne sont pas de nature à entraîner l'irrecevabilité du recours.

Le deuxième moyen d'irrecevabilité est déduit des interprétations opposées que les parties ont données à l'article 11, paragraphe 1, de la directive 71/118 du Conseil, du 15 février 1971, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille (JO L 55, p. 23). L'Irlande soutient que l'argumentation de la Commission revient nécessairement à contester la validité de cette disposition et qu'une telle contestation n'est pas admissible alors que le Conseil, auteur de la directive, n'est pas partie au litige.

La Commission fait valoir que son interprétation ne met nullement en cause la validité de dispositions de la directive.

Dans ces conditions, il convient d'examiner ce moyen au moment d'aborder le problème d'interprétation ainsi soulevé, ce qui relève du fond.

Enfin, le gouvernement irlandais soutient que la Commission a formulé un nouveau grief, relatif aux modalités du régime de licences appliqué en Irlande, dans son avis motivé et que, par conséquent, l'Irlande n'a pas eu l'occasion de présenter ses observations à ce sujet avant réception de l'avis motivé.

Dans sa duplique, le gouvernement irlandais a précisé ce moyen dans le sens que l'avis motivé et la requête seraient fondés sur deux violations séparées des règles du droit communautaire, l'Irlande ayant, d'après la Commission, d'une part appliqué un régime de licences d'importation autres que «licences générales ouvertes» et, d'autre part, fermé ses frontières aux importations de produits de volaille sur la base de ce régime de licences. En revanche, la lettre de mise en demeure n'aurait pas fait cette distinction, mais se serait bornée à la constatation que les mesures restrictives n'étaient pas justifiées.

Ce moyen doit être rejeté. S'il est vrai que, dans le cadre de la procédure prévue à l'article 169, le recours intenté par la Commission doit avoir le même objet que l'avis motivé, alors que celui-ci doit être précédé par une mise en demeure, rien n'empêche la Commission de préciser, dans l'avis motivé, les griefs qu'elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure. En effet, la réponse à celle-ci peut donner lieu à un nouvel examen de ces griefs.

Il résulte de toutes ces considérations qu'il y a lieu de procéder à l'examen du fond.

Par ce grief, la Commission reproche à l'Irlande d'appliquer des mesures qui ont pour effet d'empêcher les importations des carcasses et viandes de volaille, des œufs non destinés à être couvés et des produits d'oeufs autres que ceux ayant subi un traitement thermique, en provenance des Etats membres qui permettent la vaccination contre la maladie de Newcastle.

L'Irlande reconnaît qu'elle applique de telles mesures, mais elle estime que celles-ci sont justifiées sur la base, d'une part, de l'article 11, paragraphe 1, de la directive 71/118 et, d'autre part, de l'article 36 du traité.

L'article 11, paragraphe 1, en question est ainsi libellé:

«Sans préjudice des paragraphes 2 à 4, les dispositions des États membres en matière de police sanitaire relative aux échanges de volailles vivantes et de viandes fraîches de volaille restent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de dispositions communautaires éventuelles.»

Les paragraphes 2 à 4 de cet article concernent les mesures qu'un État membre peut prendre en cas d'apparition d'une maladie épizootique sur le territoire d'un autre État..membre, si cette apparition est susceptible de créer le danger de propagation de la maladie par l'introduction de viandes fraîches de volaille en provenance du dernier État.

Selon le gouvernement irlandais, le paragraphe 1 de l'article 11 doit être interprété en ce sens qu'il prévoit que les États membres sont en droit de continuer d'appliquer, dans l'attente de l'entrée en vigueur de règles communautaires éventuelles, les dispositions nationales en matière de police sanitaire qui s'appliquaient au moment de l'entrée en vigueur de la directive. Ce moment se situe pour l'Irlande au 1^er janvier 1973, date de son adhésion à la Communauté. Étant donné qu'aucune disposition communautaire en la matière n'a été adoptée jusqu'à présent, la législation irlandaise telle qu'elle était appliquée à cette date continue, en vertu du droit communautaire, de régir les importations des produits en cause.

La Commission conteste cette interprétation. Elle fait valoir que l'article 11, paragraphe 1, de la directive ne peut avoir pour but d'étendre le champ d'application de l'article 36 du traité et de sauvegarder ainsi des législations nationales contraires à l'article 30 du traité.

C'est cet argument de la Commission qui a donné lieu à la thèse irlandaise selon laquelle la Commission aurait considéré que l'article 11, paragraphe 1, de la directive est contraire à l'article 36 du traité.

La Cour observe d'abord, à cet égard, que la directive 71/118, tout en ayant pour objet de procéder à un rapprochement des dispositions des États membres en matière sanitaire, traite plus particulièrement de l'harmonisation du contrôle des importations de viandes de volaille provenant d'un autre État membre qui s'avéreraient impropres à la consommation humaine. C'est ainsi que le certificat de salubrité qui doit accompagner, en vertu de l'article 8 de la directive, les viandes fraîches de volaille expédiées du territoire d'un État membre à celui d'un autre comporte une attestation de salubrité certifiant que les viandes concernées sont reconnues «propres à la consommation humaine». Seul l'article 11 concerne les risques sanitaires que les échanges de viandes de volaille pourraient créer pour le cheptel aviaire de l'État membre d'importation.

Les paragraphes 2 à 5 de l'article 11 prévoient les mesures à prendre et les procédures à suivre en cas d'apparition d'une maladie épizootique sur le territoire d'un des États membres. Pour ce qui est des autres risques sanitaires que les échanges de viandes pourraient créer pour le cheptel aviaire, le paragraphe 1 de l'article se borne à indiquer que les dispositions nationales «restent applicables» jusqu'à l'entrée en vigueur de mesures communautaires.

Dans ce contexte, le paragraphe 1 de l'article 11 n'apparaît pas comme tendant à geler la situation telle qu'elle existait au moment de l'entrée en vigueur de la directive. Cette disposition doit être entendue comme laissant aux États membres la compétence pour édicter les règles en matière de police sanitaire relatives aux viandes fraîches de volaille, dans l'attente de mesures communautaires. Il s'ensuit qu'elle ne peut pas avoir pour effet de soustraire les États membres à leur obligation de respecter, dans le domaine couvert par l'article 11, paragraphe 1, de la directive, les interdictions prévues aux articles 30 et 36 du traité.

Le problème à résoudre doit, dès lors, être examiné essentiellement au regard de l'article 36 du traité, qui prévoit d'ailleurs expressément que des restrictions d'importation doivent être «justifiées» par des raisons de protection de la santé des animaux.

Pour la Commission, il ne fait pas de doute que les interdictions d'importation appliquées par l'Irlande ne sont pas justifiées par de telles raisons. La Commission soutient, à cet effet, que, selon les statistiques disponibles, l'incidence de la maladie de Newcastle dans la Communauté a considérablement régressé au cours des dernières années. Depuis 1976, aucun foyer n'aurait été détecté en France, alors qu'un seul foyer se serait déclaré en Grande-Bretagne; une forte proportion du cheptel aviaire de ces deux pays n'aurait cependant pas été vaccinée. La Commission en déduit que le virus sauvage, c'est-à-dire le virus autre que celui utilisé pour le vaccin, et dont la présence peut être dissimulée par la vaccination, est extrêmement rare sinon inexistant dans la plupart des États membres.

Le gouvernement irlandais, après avoir rappelé le caractère extrêmement contagieux de la maladie de Newcastle et les conséquences économiques très graves que son apparition entraînerait pour l'Irlande, allègue que l'état de santé très satisfaisant du cheptel aviaire en Irlande résulte précisément de la politique que le gouvernement irlandais a suivie dans ce domaine, politique basée sur l'abattage obligatoire des volatiles contaminés en cas d'apparition de la maladie, sur la défense de vacciner au motif que la vaccination pourrait masquer la présence du virus contagieux, et sur l'interdiction d'importation de volaille vivante et de viandes de volaille en provenance de pays qui admettent la vaccination. Cette interdiction constitue ainsi, aux yeux du gouvernement irlandais, le corollaire nécessaire de la politique d'abattage qu'il a choisi; elle n'aurait pas été introduite pour des raisons de politique commerciale.

Le gouvernement irlandais souligne, à cet égard, que c'est à lui que revient la responsabilité de la santé des animaux sur le territoire de l'Irlande; cette responsabilité implique le pouvoir de faire le choix entre les deux systèmes qui ont été élaborés pour combattre la maladie de Newcastle, celui basé sur l'abattage obligatoire et la défense de vacciner et celui reposant sur une vaccination généralisée ou sélective. Si le choix effectué a pour effet de restreindre les importations, ces restrictions sont admises par l'article 36 du traité.

Le gouvernement irlandais a soumis des études vétérinaires à la Cour pour prouver que, dans les pays où la vaccination est permise, comme la Belgique, certains tests montrent que les virus sauvages subsistent bien que dissimulés par les effets de la vaccination.

Enfin, le gouvernement irlandais attire l'attention sur le fait que le régime qu'il a mis en place protège le cheptel aviaire non seulement contre la maladie de Newcastle mais également contre d'autres maladies aviaires telles que la laryngotrachéite infectieuse, le coryza de dinde, l'infection d'Arizona, la variole aviaire et la rage. En effet, la non-vaccination du cheptel aurait pour conséquence que toute maladie aviaire pourrait immédiatement être constatée et qu'ainsi les mesures appropriées pourraient être prises sans délai.

Il y a lieu tout d'abord de retenir le point de vue défendu par le gouvernement irlandais et selon lequel, dans l'état actuel de la législation communautaire, le choix du système pour combattre la maladie de Newcastle appartient aux autorités des Etats membres. Toutefois, les effets de la politique sanitaire ainsi choisie sur les importations des autres États membres ne peuvent dépasser les limites posées par le droit communautaire.

Au cours de la procédure devant la Cour, la Commission a clarifié son argumentation dans le sens qu'elle accepte que les interdictions d'importation litigieuses ont été introduites et maintenues pour des raisons de protection de la santé des animaux. La Commission n'allègue pas que ces interdictions constituent un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres au sens de l'article 36, deuxième phrase, du traité.

La Commission estime cependant que les interdictions en question ne sont pas justifiées au regard de l'article 36 au motif qu'elles sont excessives et que leur influence négative sur la libre circulation des marchandises dans la Communauté est disproportionnée par rapport à leur objet sanitaire. C'est cette thèse qu'il convient donc d'examiner.

A cet égard, il y a lieu de rappeler certaines circonstances de fait que la Cour a déjà constatées dans son arrêt du 15 juillet 1982 (Commission/Royaume-Uni, affaire 40/82, Recueil p. 2793). D'une part, les statistiques disponibles montrent une diminution constante de l'apparition de la maladie de Newcastle dans toute la Communauté au cours des six dernières années; en 1981, les seuls États membres où quelques apparitions de la maladie ont été constatées sont l'Italie (deux) et la Grèce (douze). D'autre part, la pratique dans les pays qui permettent la vaccination consiste à soumettre une partie seulement du cheptel aviaire à la vaccination (en 1981: 40% en France et en Grande-Bretagne); normalement, la vaccination touche en premier lieu les poules pondeuses et les volatiles reproducteurs, et non les animaux destinés à l'abattage.

Dans ces conditions, le risque de contamination du cheptel aviaire irlandais par des virus sauvages qui se seraient installés dans des volatiles vaccinés et qui seraient restés actifs dans les carcasses de ces animaux ou dans les produits de viande préparés à partir de ces carcasses, est extrêmement faible. Le problème est de savoir si ce risque est à ce point aléatoire qu'il ne saurait justifier une prohibition totale des importations en provenance des États membres qui permettent la vaccination.

Sur ce point, il faut reconnaître que l'état de santé aviaire est extrêmement satisfaisant en Irlande depuis des années, qu'un tel état peut cependant, du point de vue du risque de contamination, rendre le cheptel très réceptif et qu'il peut donc justifier des mesures qui seraient sans objet dans d'autres circonstances.

Néanmoins, la Cour considère que les interdictions litigieuses excèdent ce qui peut être justifié par l'article 36 du traité. Est en effet en tout cas disproportionnée à l'objectif recherché l'interdiction d'importer des carcasses et viandes de volaille lorsque ces importations proviennent d'un pays où aucun foyer n'a été détecté au cours d'un certain nombre d'années et lorsque, au surplus, il est établi que les carcasses et viandes en cause sont des carcasses et viandes de volatiles non vaccinés.

Si donc l'article 36 du traité permet que l'Irlande continue d'effectuer des contrôles et de restreindre, le cas échéant, les importations afin de préserver son cheptel aviaire de la maladie de Newcastle, cette disposition est pourtant violée lorsque cet Etat membre procède à une interdiction totale des importations de carcasses et de viandes de volaille en provenance de tous les États membres à l'exception du Danemark et de l'Irlande du Nord.

Cette conclusion n'est pas invalidée par les allégations de la partie défenderesse concernant les maladies aviaires autres que la maladie de Newcastle. Il résulte de l'instruction de l'affaire que, pour autant que ces maladies ont fait leur apparition dans le cheptel aviaire de la Communauté au cours des dernières années, elles ne se propagent pas normalement par les carcasses et viandes de volaille ou par des œufs non destinés à être couvés. Même s'il n'est pas possible, du point de vue vétérinaire, d'exclure tout risque de contamination par cette voie, il est constant que ce risque n'est certainement pas supérieur à celui de contamination par la maladie de Newcastle.

Il découle de toutes ces considérations que le recours de la Commission doit être accueilli sur ce point.

Le second reproche que la Commission fait à l'Irlande est celui d'avoir mis en place un régime de licences d'importation. Un tel régime serait, de par sa nature même, contraire aux dispositions des articles 30 et 36 du traité, sauf dans le cas où les licences en question seraient des licences générales et ouvertes.

Etant donné que la Commission a présenté ce grief de manière abstraite, indépendamment du régime d'importation actuellement appliqué en Irlande, à savoir une interdiction totale des importations des produits litigieux sauf en provenance du Danemark ou de l'Irlande du Nord, la Cour interprète ce grief dans le sens que la législation irlandaise, sur laquelle cette interdiction est basée, serait contraire aux articles 30 et 36 dans la mesure où elle permet d'instaurer une pratique administrative exigeant des licences d'importation autres que licences générales et ouvertes.

Il y a lieu, à cet égard, d'observer que si l'exigence, même formelle, d'une licence est contraire à l'article 30 du traité, il n'en résulte pas nécessairement que cette mesure ne puisse en aucun cas être justifiée au regard de l'article 36. Il convient, dès lors, de rechercher si un régime de licences constitue, du fait de la possibilité éventuelle de parvenir au même but par des mesures moins contraignantes, une mesure disproportionnée par rapport à l'objectif recherché.

Dans le cas particulier de l'Irlande, dont le cheptel aviaire présente les caractéristiques ci-dessus évoquées, une telle disproportion ne peut être constatée. Si, pour le moment, et étant donné l'état de santé du cheptel aviaire dans les autres États membres, une interdiction totale des importations n'est pas permise par l'article 36, cette disposition n'oblige pas le législateur irlandais à modifier les dispositions nationales applicables de telle façon qu'aucune licence d'importation, autre qu'une licence générale et ouverte, ne puisse être exigée en ce qui concerne les importations des produits litigieux en provenance des autres États membres.

Il y a lieu d'ajouter que la question de savoir si des mesures nationales visant la santé des animaux peuvent comporter, ou non, un régime de licences d'importation sans violer l'article 36 du traité, ne se prête pas à une réponse uniforme dans tous les cas d'espèce. En effet, cette réponse est fonction de la relation qui existe dans un cas concret entre, d'une part, la gêne occasionnée par les charges administratives et financières que comporte un tel régime et, d'autre part, les dangers et risques pour la santé animale impliqués par les importations en cause. En l'occurrence, ces dangers et risques peuvent, dans certaines circonstances, peser plus lourdement.

Le recours ne peut donc être accueilli dans son second chef.

Dès lors, il faut conclure que l'Irlande, en appliquant des mesures qui ont pour effet d'empêcher toute importation de carcasses et viandes de volaille, des œufs non destinés à être couvés et des produits d'œufs autres que ceux ayant subi un traitement thermique, en provenance des États membres qui permettent la vaccination contre la maladie de Newcastle, a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité, et que le recours doit être rejeté pour le surplus.

Aux termes de l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Cour peut compenser les dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l'espèce, il y a lieu de compenser les dépens en ce sens que chaque partie supportera ses propres dépens.