Arrêt de la Cour du 22 mars 1977, 74/76, Iannelli & Volpi SpATraité CEE art. 30 et art. 95

ARRÊT

En fait

Attendu que le jugement de renvoi et les observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour CEE peuvent être résumés comme suit:

I — Faits, et procédure

II — Observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE

A — Observations de la Commission

Après avoir rappelé les affaires 77-72 (Capolongo) et 97-74 (IGAV) dont le présent litige serait la prolongation, la Commission procède à une analyse des éléments discriminatoires du système d'aides tel qu'il fonctionnait avant les aménagements qui y ont été apportés en 1974. En particulier en ce qui concerne la taxation de certains papiers importés, elle soutient:

a) que les importations de produits papetiers transformés n'auraient pas toutes fait l'objet d'un traitement identique à celui réservé aux produits nationaux;

b) que la circonstance qu'une pratique administrative aurait permis au ministre, sur demande des intéressés, d'éliminer cette inégalité, ne suffirait pas à faire disparaître la discrimination fiscale interdite par l'article 95, parce que la règle de la sécurité des rapports juridiques interdirait de tenir compte, pour évaluer s'il y a ou non discrimination, d'éléments relevant de l'appréciation discrétionnaire du ministre.

L'obligation pour les justiciables de recourir à une autorité administrative nationale pour obtenir l'égalité du traitement fiscal se traduirait en dernière analyse par une atteinte aux droits subjectifs que l'article 95 confère aux particuliers.

Ce serait donc, à juste titre, que dans sa cinquième question le Pretore de Milan n'aurait pas fait état de la pratique administrative mentionnée ci-dessus.

Sur la première question

a) Selon la Commission les systèmes de subventions relèveraient de l'article 92 et non de l'article 30. Bien que les systèmes d'aides ont presque tous une influence sur les échanges et sont de ce fait susceptibles d'avoir des effets sur ceux-ci, la compatibilité avec les dispositions du traite devrait néanmoins être examinée globalement au regard de l'article 92, et dans le cadre de la compétence exclusive et discrétionnaire que l'article 93 octroie à la Commission. Inclure les aides dans le champ d'application de l'article 30 aurait pour effet d'altérer la portée de cette disposition, de substituer à l'appréciation de la Commission celle du juge et de conférer des droits parfaits aux particuliers dans une matière qui leur est sous-traite, parce que l'article 92 n'a pas d'effet direct. Ainsi, dans son interprétation littérale, la première question qui vise un régime d'aides, pris dans son ensemble, devrait recevoir une réponse négative.

b) La Commission relève toutefois qu'une interprétation logique de la question suggère que celle-ci viserait la possibilité, dans l'analyse d'un régime d'aides, d'isoler des conditions ou éléments qui, bien que faisant partie intégrante dudit régime, pourraient être appréciés de manière autonome au regard de l'article 30, sans mettre en cause la conformité de l'aide elle-même avec l'article 92. A la question ainsi posée il faudrait, compte tenu, selon la Commission, de la jurisprudence de la Cour, donner une réponse affirmative. L'hypothèse visée par la première question, à savoir la circonstance que les aides aux entreprises de presse étaient accordées en cas d'importation de papier par l'intermédiaire de l'ENCC mais refusées en cas d'importation directe, constituerait une condition d'accès à l'aide, étrangère à l'objet de celle-ci, non nécessaire pour la réalisation de l'objectif envisagé, qui porterait atteinte aux échanges intracommunautaires et serait, dès lors, contraire à l'article 30, indépendamment de l'article 92.

On pourrait, en conséquence, sur le plan des possibilités d'action de la part des justiciables, distinguer trois cas:

1) aides interdites par l'article 92 et non assorties de conditions susceptibles d'être appréciées de manière autonome au regard de l'article 30: application exclusive de l'article 93, paragraphe 2;

2) aides interdites par l'article 92, assorties de conditions susceptibles d'être appréciées de manière autonome au regard de l'article 30. Applicabilité de la procédure de l'article 93, paragraphe 2, en ce qui concerne l'aide dans son ensemble; recours éventuel à l'article 169 en ce qui concerne les éléments autonomes constitutifs de violations d'autres dispositions du traité, et, pour les justiciables, recours tirés de l'effet direct des dispositions violées par ces éléments autonomes;

3) aides conformes aux dispositions de l'article 92, mais assorties de conditions susceptibles d'être appréciées de manière autonome au regard de l'article 30: application éventuelle de l'article 169 et des garanties procédurales données aux justiciables par suite de l'effet direct de cet article 30.

La possibilité de contrôler certains aspects d'un régime d'aides au regard de dispositions autres que l'article 92 ne serait pas une hypothèse neuve car elle aurait déjà été envisagée par la Cour, notamment dans l'arrêt IGAV.

Sur les deuxième et troisième questions

Ces questions porteraient sur le point de savoir si l'illégalité — notamment au regard de l'article 30 du traité — d'un ou plusieurs éléments d'un régime d'aides aurait pour effet de vicier, à son tour, par voie d'illégalité dérivée, le mode de financement de ce régime.

Selon la Commission, la réponse devrait être négative: un examen analytique des régimes d'aides impliquerait que l'on confère aux différents éléments qui le composent l'autonomie indispensable pour en établir la compatibilité avec les dispositions du traité dont ils relèvent respectivement.

L'incompatibilité avec le traité d'une taxe parafiscale, telle que décrite dans la deuxième question, ne pourrait être constatée que si cette taxe présente, par elle-même, le caractère d'une imposition prohibée par les articles 13 ou 95 du traité.

Sur la quatrième question

La réponse ne pourrait être qu'affirmative car l'interdiction de l'article 95 vaudrait également pour les charges parafiscales destinées à financer les activités d'un organisme de droit public autre que l'État.

Sur les cinquième et sixième questions

Ici également la réponse devrait être affirmative. Pour constater l'existence d'une discrimination fiscale interdite par l'article 95, il faudrait prendre en considération non seulement le taux de la taxe, mais, ainsi qu'il ressortirait de l'arrêt de la Cour de justice du 5 mai 1970 dans l'affaire 77-69 (Commission/Royaume de Belgique, Recueil 1970, p. 242) également l'assiette et les modalités de perception de la taxe. La réglementation italienne dont il s'agit étant antérieure à l'entrée en vigueur du traité, l'interdiction de toute discrimination fiscale prendrait, par application de l'article 95, alinéa 3, effet à compter du 1er janvier 1962.

La sixième question tendant à savoir si les particuliers lésés par une violation de l'article 95 peuvent exiger la restitution de la partie de la contribution payée en excédent à partir du 1er janvier 1962 poserait le même problème que celui qui fait l'objet des affaires 33-76 (REWE) et 45-76 (COMET) sur lesquelles la Cour ne s'était pas encore prononcée à la date du dépôt du mémoire d'observations, mais quelle a tranchées par ses arrêts du 16 décembre 1976.

B — Observations de l'ENCC

D'après l'ENCC, les questions posées par le Pretore de Milan concerneraient en substance:

1) d'une part, la compatibilité avec l'article 30 du traité CEE du régime des aides à la presse géré par l'Ente et

2) d'autre part, la compatibilité avec l'article 95 du traité CEE du système de taxation par l'ENCC des produits papetiers.

I — En ce qui concerne la compatibilité du régime d'aides à la presse avec l'article 30 du traité

Sur la première question

L'ENCC fournit d'abord des précisions au sujet des subventions à la presse. Ces subventions constitueraient une aide aux éditeurs et non à l'industrie du papier. Les éditeurs ne paieraient qu'une partie du prix du papier de presse aux papeteries, le complément étant fourni par l'ENCC. Les papeteries, par contre, ne recevraient pas un prix supérieur au prix unique applicable en Italie au papier journal et établi impérativement par le Comité interministériel des prix.

Jusqu'au 31 décembre 1973 ces subventions auraient été limitées au cas d'utilisation de papier de production nationale ou importé par l'intermédiaire de l'ENCC, mais, à partir de cette date, leur octroi aurait été étendu à l'achat de papier directement importé par les utilisateurs ou par leurs intermédiaires. Cette extension, qui, dans une première phase, aurait été effectuée par voie de mesures administratives, aurait été formellement reprise dans la loi no 172 du 6 juin 1975. La Commission aurait toutefois été d'avis qu'il subsistait un risque d'octroi discriminatoire des aides et une seconde procédure ex article 93 aurait été engagée. Suite à un décret ministériel du 13 janvier 1976, spécifiant que les aides étaient octroyées à l'achat tant du papier d'origine nationale que de papier importé, confirmé par une note du 14 juillet 1976 de la présidence du Conseil de ministres, la Commission, par décision du 16 juin 1976, rendue en application de l'article 93, paragraphe 2, du traité, se serait bornée à demander à la République italienne de porter, par les moyens appropriés, à la connaissance des intéressés, l'interprétation et l'application qu'elle donnerait aux nouvelles dispositions législatives.

En droit, l'ENCC exclut l'applicabilité de l'article 30 du traité CEE à un système qui relèverait de l'article 92. Elle affirme qu'il n'y a eu aucune violation de l'article 30 du traité CEE ou de la directive 70/50 du 22 décembre 1969 (JO no L 13 du 19. 1. 1970, p. 29) et ajoute que toute discrimination éventuelle qui se situerait à un stade ultérieur à celui de l'importation relèverait d'ailleurs non de l'article 30, mais des dispositions applicables en matière d'aides. Or, celles-ci seraient toujours, de par leur nature, discriminatoires et déploieraient toujours un effet restrictif au détriment des produits concurrents des produits subventionnés. Dès qu'il s'agit de subventions les articles 92 et 93 absorberaient l'ensemble du problème et ce serait, dès lors, dans le cadre de l'article 92, paragraphe 1, et non dans celui de l'article 30 qu'aurait été apprécié l'effet du mode de financement de l'aide sur la légalité de celui-ci. Selon l'ENCC, ce point de vue serait confirmé par l'arrêt de la Cour de justice du 25 juin 1970 dans l'affaire 47-69 (Commission/France, Recueil 1970, p. 487).

Il en résulterait que la compatibilité avec le traité de taxes parafiscales insérées dans un régime d'aide devrait, comme l'ensemble de ce régime, être examinée par rapport au critère de discrimination indiqué à l'article 92, paragraphe 1 : «dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres» et non au regard du critère plus exigeant d'entrave à la libre circulation qui est à la base de l'interdiction de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives ou des taxes d'effet équivalant à des droits de douane.

Examiné au regard de l'article 92 du traité, le régime du complément de prix tel qu'il était appliqué antérieurement n'aurait pas exercé d'effet restrictif au détriment des papiers étrangers, comme il ressortirait de la comparaison du volume des importations de papier journal en 1973 (époque où les importations directes ne profitaient de la subvention qu'à condition de passer par le canal de l'ENCC) et en 1975 lorsque cette condition n'était plus appliquée. L'ENCC conclut:

1) que l'effet restrictif, normalement lié à l'aide, n'a même pas été constaté en l'espèce, à quoi s'ajoute

2) qu'en tout état de cause l'aide profiterait à un produit soustrait à la concurrence des produits importés, puisqu'il s'agit de la presse de langue italienne.

La réponse à la première question devrait donc être que: «un régime de subventions du genre de celui qui a été et qui est géré par l'Ente nazionale per la cellulosa e per la carta ne saurait constituer (même si la précision erronée apportée par la question et selon laquelle les compléments de prix seraient réservés aux seuls papiers de production nationale était — quod non — conforme à la réalité) une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative interdite par l'article 30 du traité CEE».

Sur la deuxième question

L'ENCC observe que, compte tenu de la réponse proposée à la première question, c'est à titre subsidiaire qu'elle examine la seconde. Elle rappelle, à cet égard, que le papier destiné à l'imprimerie des quotidiens est exonéré de toute contribution à l'ENCC et que dans la mesure où la taxe est appliquée elle l'est de façon non discriminatoire. On ne pourrait donc la supprimer à raison d'une prétendue illicéité de l'aide. En outre, permettre au particulier d'agir sur un élément du système, en provoquant ainsi la paralysie d'un régime qui ne pourrait être examiné que dans le cadre de l'article 93 et seulement par la Commission, reviendrait à vider cette disposition de toute portée concrète.

Sur la troisième question

Dans la mesure où elle concerne seulement l'effet direct de l'article 30, la solution ne fait, in abstracto, pas de doute mais cette question manquerait de pertinence dans la présente affaire.

II — En ce qui concerne la taxation des produits papetiers au regard de l'article 95 du traité (cinquième question)

La question de la conformité avec l'article 95 du traité concernerait la taxation des «produits papetiers» (prodotti cartotecnici), c'est-à-dire des produits qui ne se présentent pas au stade du papier et du carton, mais ont fait l'objet de transformations ou d'adjonctions de matériaux divers (article 1 du décret ministériel du 3 juillet 1940, alinéa 3). Tel serait bien le cas du papier peint dont il s'agit dans le litige au principal.

Le taux de la contribution ENCC serait de 3 %, dont la majeure partie (5/6) serait supportée par le consommateur, la différence restant à charge du producteur italien ou de l'importateur. Le fait générateur de l'imposition serait, tant pour les produits nationaux que pour les produits importés, la cession des produits considérés. Quoique, dans le cas des produits importés, la contribution serait prélevée sur la valeur d'importation, le paiement ne serait acquis qu'en vertu de la cession effective.

En ce qui concerne la détermination de la matièrè imposable, celle-ci est effectuée, pour les produits nationaux, sur la base de la valeur facturée conformément aux normes fiscales; pour les produits importés sur la valeur d'importation, prix cif, plus droits éventuels. Loin d'être discriminatoire au détriment des produits importés, cette détermination leur serait avantageuse, puisque lors de la cession effective qui est le fait générateur du paiement de la taxe, leur prix serait nécessairement plus élevé que le prix à la frontière.

De plus, les produits nationaux auraient déjà, avant d'être soumis à la redevance au stade du papier ou carton obtenu à partir de la transformation de la cellulose, été soumis aux stades antérieurs de la production ou de l'importation de la cellulose à une première redevance en faveur de l'ENCC.

L'ENCC rejette l'argument de l'entreprise Meroni, selon lequel le produit étranger serait inévitablement taxé à concurrence de sa valeur de produit fini au moment de l'importation, alors que le produit papetier italien serait libéré, une fois pour toutes, par la taxe perçue, le cas échéant, lors de l'achat des papiers ou cartons entrés dans le processus de fabrication. Elle observe qu'il n'en serait pas ainsi dans le cas d'industries nationales intégrées qui cèdent pour la première fois le produit fini obtenu à partir de la cellulose (déjà imposée) (article, 1, alinéa 2, du décret du 3 juillet 1940) et que, d'ailleurs, des correctifs adéquats auraient été prévus. En effet, l'article 8, dernier alinéa, du décret ministériel du 3 juillet 1940 prévoirait pour les produits papetiers importés une réduction forfaitaire de la valeur imposable à 70 %, c'est-à-dire qu'un taux de 2,10 % serait appliqué au lieu de 3 %. De plus, la pratique administrative en matière d'interprétation de l'article 9 permettrait non seulement aux papetiers nationaux mais également aux importateurs qui auraient une raison valable pour considérer la réduction à 70 % comme insuffisante de s'adresser au ministre compétent en vue d'une prise en considération plus adéquate des éléments non taxables leur permettant d'obtenir une imposition proportionnée à la teneur effective de la matière imposable papier-carton dans les produits concernés. Il ne serait pas possible de faire mieux, étant donné que toute détermination forfaitaire de la matière imposable dans le produit impliquerait inévitablement un large risque de discrimination.

Passant à l'examen spécifique de ce régime de contributions au regard de l'article 95, l'ENCC note que toutes les fois où un contribuable aurait sollicité l'application de la taxe ENCC à la proportion véritable de papier et de produits papetiers respectifs, cela aurait été fait systématiquement. Les papiers peints d'importation auraient fait et feraient l'objet d'un régime d'imposition compatible avec le traité et équitable: jusqu'au 28 septembre 1976, application d'un taux de 2,10 % plutôt que de 3 %, par suite de la réduction de la matière imposable à 70 %; en outre, application d'un taux particulier sur demande du contribuable; après le 28 septembre 1976 application d'un taux forfaitaire de 1 % par réduction de la matière imposable à ⅓ et, en outre, application d'un taux particulier sur demande du contribuable.

L'ENCC fait observer que, par note du 20 novembre 1974, la Commission des Communautés européennes aurait pris acte de la conformité au regard de l'article 95 de l'imposition des produits papetiers par l'ENCC et qu'aucune procédure ex article 169 n'aurait été engagée sur ce point.

C — Observations de Meroni

A titre d'observation préliminaire, Meroni insiste sur le fait que l'importation et le paiement de la contribution ayant eu lieu en 1971, c'est par rapport à la situation à cette époque qu'il faudrait répondre aux questions posées.

Sur les trois premières questions (article 30 du traité)

Les trois premières questions concerneraient la possibilité d'utiliser les dispositions communautaires interdisant les mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives pour qualifier un système d'impositions parafiscales intégré dans un système de subventions de façon à déceler la nature des droits que les assujettis à ces impositions peuvent faire valoir. Ces trois questions devraient, dès lors, être examinées ensemble.

Les redevances litigieuses grèveraient les produits intérieurs comme les produits importés mais différemment et elles seraient affectées au financement d'un régime d'aides jugé non conforme au traité, entre autres, à raison de cette affectation. Sur un plan plus général l'incompatibilité avec le traité résulterait de ce que le régime d'aides appliqué par l'ENCC viserait à limiter les importations de papier à ce qui est strictement nécessaire pour combler la différence entre les besoins et la production nationale. Déjà de ce chef les redevances seraient illégales.

Il faudrait cependant examiner également si un tel régime n'est pas en contradiction avec l'article 30 et, dans l'affirmative, résoudre le problème posé du fait qu'une même matière est réglée par une disposition ayant effet direct (article 30) et une disposition (article 92) n'ayant cet effet qu'après épuisement, dans chaque cas concret, de la procédure administrative prévue par l'article 93. Meroni fait à cet égard valoir les considérations suivantes: les articles 92 à 94 du traité auraient pour objectif fondamental d'éviter les distorsions de la concurrence à l'intérieur du marché commun. La référence faite dans l'article 92 à l'incidence des aides sur les échanges entre États membres aurait, comme dans les articles 85 et 86 du traité, la double fonction, d'une part, d'un critère de répartition des compétences normatives entre la Communauté et les États membres et, d'autre part, d'un critère matériel d'applicabilité de l'article 92. L'article 92 trouverait donc également application à l'hypothèse présente d'une aide permettant de restreindre les importations à l'intérieur de la CEE.

Toutefois, dans la mesure où un tel régime d'aide d'État complète une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation au sens de l'article 30 du traité, la réglementation des mesures d'effet équivalent prévaudrait sur celle des aides, étant d'ailleurs la seule à pouvoir trouver correctement application.

La réglementation en matière de libre circulation des marchandises et d'abolition des restrictions quantitatives viserait, en effet, à garantir un des fondements de la Communauté, à savoir l'instauration d'un marché commun à l'intérieur duquel les marchandises peuvent librement circuler comme à l'intérieur du territoire d'un seul État. L'importance de ce «fondement» serait telle que la réalisation des objectifs en matière de libre circulation des marchandises ne pourrait être limitée par la réglementation des aides qui, elle, fait partie de la «politique de la Communauté» (troisième partie du traité). Enfin il résulterait de l'applicabilité directe de la réglementation en matière de libre circulation des marchandises, que la prévalence de la réglementation relative aux mesures d'effet équivalent sur celle des aides d'État satisferait mieux à la fois l'intérêt général à l'intégration économique et les intérêts des divers administrés.

Il conviendrait, dès lors, de répondre à la première question que le régime des aides et les pratiques de programmation concertée dans le cadre duquel s'insère l'Ente et qui est financé par le produit de la redevance litigieuse complète une mesure d'effet équivalant aux restrictions quantitatives à l'importation et qu'il est, de ce fait, déjà directement interdit par les articles 30 et suivants du traité.

Quant à la deuxième question, Meroni estime que la réglementation communautaire en matière de libre circulation des marchandises s'étendrait également à l'appréciation de la redevance ENCC qui serait déjà illicite par le seul effet des articles 30 et suivants à tout le moins dans la mesure où elle a une incidence sur les importations de produits communautaires. A cet égard, Meroni fait valoir en premier lieu qu'il résulterait de la jurisprudence de la Cour et notamment de son arrêt du 17 février 1976 (affaire 91-75, Miritz) que l'appréciation de la légalité d'une redevance se ferait non seulement au regard des interdictions de taxes d'effet équivalant à des droits de douane, mais également au regard de l'interdiction de mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives. Elle s'appuie en second lieu sur l'unité du régime controversé, le produit de la redevance litigieuse étant destiné à financer un système restreignant les importations.

Enfin, selon Meroni, on ne pourrait lui objecter que la directive 70/50/CEE de la Commission du 22 décembre 1969 (JO no L 13 du 19. 1. 1970), visant à définir les mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation non visées par d'autres dispositions, montre que les mesures litigieuses ne constituent pas des mesures de ce genre parce que cette directive écarte de son champ d'application les mesures «applicables indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés». Le régime ENCC comporterait, au moins, trois discriminations entre produits intérieurs et importés:

a) les redevances ne grèveraient pas de manière égale les deux produits;

b) le produit de la redevance serait destine à financer des activités profitant, de manière prévalente, aux marchandises et aux producteurs nationaux et

c) le régime controversé créerait des obstacles à l'importation au préjudice des produits communautaires.

Par ailleurs, la directive 70/50/CEE ne viserait pas à donner une définition complète et exhaustive des mesures d'effet équivalent et elle n'exclurait même pas que des mesures nationales applicables indistinctement aux produits nationaux et aux marchandises importées puissent être incompatibles avec l'article 30.

Sur les trois dernières questions (article 95 du traité)

Meroni observe, en premier lieu, que son analyse de la compatibilité des redevances avec l'article 95 du traité a un caractère subsidiaire. Elle n'est nécessaire que si l'article 30 ne suffisait pas pour les interdire. Selon elle, les redevances ne se situeraient pas dans le cadre d'un régime général interne d'impositions fiscales mais plutôt dans le domaine de la parafiscalité et des ressources propres d'organismes publics d'importance mineure. En outre, elles ne frapperaient pas également les produits importés et indigènes. Si le taux de la redevance est le même dans les deux cas, l'assiette de l'imposition ne serait identique que pour les papiers et cartons. Par contre, pour les produits de la papeterie et le papier traité, c'est-à-dire pour les produits plus élaborés incorporant du papier ou du carton en guise de matière première, la base imposable varierait d'après qu'il s'agit de produits nationaux ou importés.

a) Pour le produit national, il faudrait distinguer deux hypothèses: lorsque le producteur de la matière première vend celle-ci à un opérateur qui la transforme (par exemple en papier peint), la base imposable serait le montant net de la facture (article 1, alinéa 1, du décret ministériel du 3 juillet 1940); lorsque le producteur de la matière première la transforme lui-même en un produit plus élaboré et la revend, la base imposable est, en principe, de 70 % du montant net de la facture accompagnant cette vente, c'est-à-dire 70 % du prix net du produit fini; Sur proposition de l'ENCC, le ministre de l'industrie pourrait toutefois modifier le taux de 70 %, spécialement lorsque la valeur du papier représente un pourcentage modeste et inférieur à 70 % de la valeur totale du produit fini (article 9 du décret ministériel du 3 juillet 1940).

b) Pour le produit importé, par contre, la base imposable est toujours 70 % de la valeur de la marchandise, ce qui, aux termes de l'article 7, alinéa 2, du décret ministériel du 3 juillet 1940 signifierait la valeur propre de la marchandise, augmentée de certains frais de conditionnement, d'assurance et de transport même si ces frais ne sont pas facturés à l'importateur. Il y aurait donc une double discrimination: si l'on compare la redevance sur le produit importé et celle grevant la matière première nationale, le produit importé serait taxé sur la valeur totale indiquée dans la facture et non pas seulement sur la base du prix du papier considéré comme matière première; si l'on compare la redevance sur le produit importé et celle du produit fini national: la base imposable pour le produit national est de 70 % du prix net contre 70 % du prix brut pour le produit importé. Pour les produits importés, le taux de 70 % serait fixe et ne pourrait être modulé comme ce serait le cas pour les produits nationaux.

La discrimination serait particulièrement grave lorsqu'on compare l'assiette de la taxe frappant le produit importé et celle de la taxe grevant le produit national, considéré comme matière première, mais elle subsisterait même dans le cas de comparaison entre l'assiette de la taxe frappant le produit importé et l'assiette de la taxe frappant le produit national fini après transformation de la matière première. Sur la base de ces considérations, Meroni propose qu'il soit répondu comme suit aux trois dernières questions relatives à l'interprétation de l'article 95.

a) A la quatrième question, il faudrait, compte tenu de la jurisprudence de la Cour dans les affaires Capolongo (77-72) et IGAV (94-74) répondre que l'article 95 s'applique aux redevances parafiscales.

b) A la cinquième question, il faudrait répondre: qu'il y a discrimination fiscale prohibée par l'article 95, lorsque la base sur laquelle porte la taxe supportée par le produit national fini (en l'espèce le papier peint) est le prix net de la matière première (en l'espèce le papier), alors que la base imposable du produit importé similaire est la valeur totale du produit, au sens visé dans la cinquième question de l'ordonnance de renvoi; qu'il y a discrimination fiscale au sens de l'article 95, lorsque la réglementation nationale prévoit théoriquement la taxation du produit fini national sur la base de la valeur totale, mais qu'elle s'applique seulement dans l'hypothèse où le produit fini est fabriqué par le producteur même de la matière première et qu'il n'existe pas en réalité de produit fini national ayant une telle origine ou que, du moins, un tel produit représente une part marginale du marché italien; que l'existence d'une réglementation nationale attribuant à l'administration publique le pouvoir discrétionnaire de réduire la base imposable (également) pour les produits importés n'empêche pas de considérer les situations décrites dans le cas d'espèce comme étant des discriminations ficales au sens de l'article 95 du traité.

c) La sixième question relative au point de savoir si les importateurs d'un produit, objet d'une taxation discriminatoire au sens de l'article 95 du traité, puisent dans l'effet direct de cette disposition un droit à restitution de l'indu devrait, elle aussi recevoir une réponse affirmative. Ce droit subjectif existerait incontestablement à partir du 1er février 1962, en vertu de l'article 95, alinéa 3, du traité.

Ayant ainsi formulé les réponses proposées aux questions du Pretore de Milan, Meroni conteste l'argumentation de l'ENCC tendant à prouver qu'en raison des correctifs que comportait, déjà en vertu du décret du 3 juillet 1940, le système d'imposition litigieux, celui-ci n'était pas discriminatoire. L'article 9 de ce décret, quoiqu'en dise l'ENCC, ne concernerait que les produits finis nationaux à l'exclusion des importations. Les modifications qui y ont été apportées ultérieurement, notamment par l'article 5 du décret ministériel du 26 juin 1976 (qui mentionne explicitement les produits importés) ainsi que la décision du Conseil directeur de l'ENCC du 28 septembre 1976 réduisant de ⅔ la base imposable pour les produits importés (annexes 7 et 8 au mémoire Meroni), confirmeraient ce point de vue.

En supposant même que la thèse de l'ENCC soit correcte et que la réduction prévue à l'article 9 du décret ministériel du 3 juillet 1940 viserait également les produits importés, le caractère purement facultatif de cette réduction laissée à la discrétion de l'administration ne suffirait pas à éliminer la discrimination interdite par l'article 95. La réglementation nationale ne posséderait une structure compatible avec cette disposition que si elle admettait la valeur de la quantité de papier incorporée au produit fini comme constituant la base sur laquelle doit s'évaluer le montant de la redevance grevant le produit importé obtenu par la transformation de la matière première. Selon Meroni, même le régime nouveau introduit par le décret ministériel du 26 juin 1976 laisserait subsister des discriminations.

Quant à la décision du Conseil directeur de l'ENCC de réduire de 2/3 la base imposable pour les papiers peints importés aux fins de la redevance ENCC, elle serait également contraire aux dispositions communautaires aussi longtemps que la réglementation interne n'aura pas prévu que la valeur du papier incorporé dans le produit est l'assiette unique et uniforme de la taxation, tant pour les produits nationaux transformés que pour les produits similaires importés.

Attendu qu'à l'audience du 25 janvier 1977, la défenderesse au principal représentée par MM. Ubertazzi et Capelli, avocats au barreau de Milan, l'ENCC représentée par Me Marchesini, avocat au barreau de Milan, la Commission des Communautés européennes représentée par son agent, M. Abate, et le gouvernement de la République italienne, représenté par son agent, M. Fiumara, ont été entendus en leurs observations orales.

Au cours de l'audience publique, le gouvernement de la République italienne a présenté les observations suivantes. En ce qui concerne la conformité du système de subventions ENCC avec l'article 30 du traité, il affirme que la circonstance que l'achat de papier journal importé ne profiterait de la subvention que si l'importation a été effectuée par l'intermédiaire de l'ENCC ne viole pas cette disposition. Cette condition ne limiterait pas l'importation mais la dirigerait à travers certains canaux. Si même une limitation indirecte devait en résulter, elle correspondrait aux limitations qui résultent nécessairement de toute forme d'aide. La compatibilité avec le traité du système ENCC ne devrait dès lors être examinée qu'au regard des articles 92 à 94 du traité. La distinction élaborée par la Commission entre les éléments matériels de l'aide (tels que sa justification économique, la nature des productions qui en bénéficient et l'importance de la subvention) relevant des articles 92 et 94 du traité et les conditions formelles, telles les conditions d'accès à la subvention, qui pourraient relever en tant que telles d'autres dispositions du traité, serait arbitraire. La condition d'accès à l'aide, étant une modalité de l'aide, la caractériserait et en ferait donc partie intégrante.

La modification intervenue sur ce point à partir du 1er janvier 1974 et consacrée par la loi no 172 du 6 juin 1975 et le décret ministériel du 13 janvier 1976 ne prouverait pas l'incompatibilité du régime antérieur. Il s'agissait seulement d'éliminer les incertitudes qu'aurait engendrées le régime précédent.

Le gouvernement italien examine ensuite les questions se rapportant à l'article 95 du traité. D'après lui, l'affirmation que les bases imposables seraient différentes pour les produits nationaux et les produits importés serait erronée. L'article 1 du décret ministériel du 3 juillet 1940 distinguerait trois hypothèses d'imposition pour le produit national:

1) S'il s'agit d'une cession de papier ou carton, la contribution est prélevée sur le montant net de la facture à l'occasion de la première cession par la papeterie;

2) s'il s'agit d'une cession du produit fini, il y a imposition sur 70 % du montant net de la facture à l'occasion de la première cession;

3) s'il y a emploi ou consommation directe du carton ou du papier par la papeterie mais à des fins différentes de la production du produit fini, il y a imposition pleine à l'occasion de l'utilisation ou de la consommation sur le montant de la valeur de la marchandise (papier) employée.

Dans les trois hypothèses la base imposable serait la même, la teneur en papier. Dans la deuxième hypothèse où normalement la teneur en papier serait élevée, on recourrait à un taux forfaitaire, 70 %, ce taux étant censé représenter la part du papier dans la valeur du produit fini. Cependant comme ce forfait pourrait se révéler trop élevé, le ministre serait autorisé sur demande à réduire ce coefficient.

D'après le gouvernement italien, cette possibilité de réduction existerait également pour les produits importés en vertu non pas d'une pratique administrative mais d'une interprétation exacte des articles 8 et 9. L'article 9 qui prévoit la réduction renverrait à l'article 1, qui serait également mentionné dans l'article 8 applicable aux importations.

On ne pourrait pas non plus arguer du caractère discrétionnaire de la compétence conférée au ministre par l'article 9 en vue de réduire le coefficient de 70 % pour y voir un élément de discrimination au détriment des produits importés, car ce caractère discrétionnaire concernerait aussi bien les produits nationaux que les produits importés.

Quant à l'objection que l'assiette de la contribution serait différente en ce que pour le produit importé elle inclurait des éléments exclus pour les produits nationaux, le gouvernement italien estime qu'il s'agit d'une équivoque. Substantiellement la seule diversité apparente serait constituée par les dépenses de transport jusqu'à la frontière dont il faut tenir compte seulement pour les produits importes. Ce serait là une différence qui ne constituerait pas une discrimination: la situation du produit importé et celle du produit national ne deviendraient comparables qu'à partir de l'introduction du produit dans le circuit de consommation en Italie.

En ce qui concerne un droit éventuel à restitution de la part des entreprises ayant payé la contribution, le gouvernement italien rappelle son point de vue déjà exprimé dans les affaires 33-76 (arrêt du 16 décembre 1976, Rewe (non publié) et 77-76, Cucchi (procédure en cours)), que l'effet direct des normes communautaires sur l'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane ne peut être invoqué pour réclamer le remboursement des droits payés avant qu'ils n'aient été qualifiés de taxes d'effet équivalent. La même conclusion vaudrait mutatis mutandis pour les articles 30 et 95 du traité.

Attendu que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 10 février 1977;

En droit

Sur les trois premières questions

Sur la quatrième question

Sur les cinquième et sixième questions

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le Pretore de Milan par ordonnance du 25 juin 1976, dit pour droit:

1) L'article 30 du traité a un effet direct et engendre, au plus tard à la fin de la période de transition, dans le chef des justiciables, des droits que les juridictions nationales doivent sauvegarder;

2) Les aides visées aux articles 92 et 93 du traité ne relèvent, pas en tant que telles du champ d'application de l'interdiction des restrictions quantitatives à l'importation et des mesures d'effet équivalent édictée par l'article 30, mais des modalités d'une aide, non nécessaires à son objet ou à son fonctionnement, qui contreviendraient à cette interdiction peuvent être, de ce chef, reconnues incompatibles avec cette disposition;

3) La circonstance qu'une modalité d'une aide, non nécessaire à son objet ou à son fonctionnement, serait incompatible avec une disposition du traité autre que les articles 92 et 93 n'a pas pour effet de vicier l'aide dans son ensemble ni d'entacher, de ce chef, d'illégalité le système de financement de ladite aide;

4) L'article 95 du traité visant les impositions intérieures de quelque nature qu'elles soient, la circonstance qu'une imposition ou redevance est perçue par un organisme de droit public autre que l'État ou à son profit, et constitue une taxe spéciale ou affectée à une destination particulière, ne saurait la faire échapper au champ d'application de l'article 95 du traité;

5) Pour l'application de l'article 95 du traité, il y a lieu de prendre en considération non seulement le taux de l'imposition intérieure frappant directement ou indirectement les produits nationaux et importés, mais également l'assiette et les modalités de la perception de ladite taxe. Dès que des différences à cet égard auraient pour résultat une imposition supérieure, au même stade de production ou de commercialisation, du produit importé par rapport au produit national similaire, il y aurait violation de l'interdiction de l'article 95;

6) Il appartient au juge national, dans le cadre de son propre système juridique, de déterminer si une imposition intérieure discriminatoire au sens de l'article 95 doit être considérée comme indue dans son intégralité ou seulement pour autant qu'elle frappe le produit importé dans une mesure plus lourde que le produit national.