Arrest van het Hof van 22 maart 1977, 74/76, Iannelli & Volpi SpAEEG-Verdrag art. 30 en art. 95

ARREST

Ten aanzien van de feiten

Overwegende dat de verwijzingsbeschikking en de krachtens artikel 20 van 's Hofs statuut (EEG) ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:

I — Feiten en procesverloop

II — Schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hofs statuut (EEG)

A — Opmerkingen van de Commissie

Onder verwijzing naar de zaken 77/72 (Capolongo) en 97/74 (IGAV), waarvan het onderhavige geding als het ware de voortzetting is, bespreekt de Commissie de discriminerende elementen van het subsidiestelsel zoals dit vóór de wijzigingen van 1974 functioneerde. Ten aanzien van de belastingheffing op bepaalde ingevoerde papiersoorten stelt zij met name

a) dat ingevoerde papierwaren niet alle op gelijke wijze werden behandeld als nationale produkten;

b) dat de omstandigheid dat deze ongelijkheid in de administratieve praktijk op aanvraag van de betrokkenen door de minister kon worden opgeheven, niet volstond om de bij artikel 95 verboden fiscale discriminatie op te heffen; het beginsel van de rechtszekerheid laat immers niet toe dat'bij de vraag of er al dan niet sprake is van discriminatie, rekening wordt gehouden met factoren ten aanzien waarvan de minister vrij kan beschikken.

Wanneer de justitiabelen een nationale bestuursinstantie om gelijke fiscale behandeling moeten vragen, dan komt dat uiteindelijk neer op een inbreuk op de subjectieve rechten die zij aan artikel 95 ontlenen.

Het is dus volkomen terecht dat de Pretore te Milaan in zijn vijfde vraag niet gewaagt van de vorenbedoelde administratieve praktijk.

De eerste vraag

a) Volgens de Commissie vallen subsidiestelsels onder artikel 92 en niet onder artikel 30. Ofschoon steunmaatregelen bijna steeds invloed hebben op het handelsverkeer en daardoor een nadelig effect kunnen hebben, moet hun verenigbaarheid met het Verdrag niettemin globaal worden beoordeeld, zulks gelet op artikel 92 en in het kader van de exclusieve en discretionaire bevoegdheid van de Commissie krachtens artikel 93. Door steunmaatregelen binnen de werkingssfeer van artikel 30 te brengen geeft men dit artikel een volkomen andere strekking; in plaats van de Commissie zou dan de rechter bevoegd zijn en de particulieren zouden perfecte rechten krijgen op een gebied waar zij die nu niet kunnen doen gelden, aangezien artikel 92 geen rechtstreekse werking heeft. Naar de letter genomen moet de eerste vraag, die betrekking heeft op een stelsel van steunmaatregelen in zijn geheel, dus ontkennend worden beantwoord.

b) De Commissie wijst er evenwel op dat de vraag, logisch geïnterpreteerd, blijkbaar doelt op de mogelijkheid dat bij analyse van een subsidiestelsel voorwaarden of elementen aan het licht komen die, ofschoon een integrerend deel van dat stelsel vormend, toch zelfstandig aan artikel 30 kunnen worden getoetst zonder tevens de conformiteit met artikel 92 van de subsidieregeling zelf in het geding te brengen. Zo opgevat, en gelet op de rechtspraak van het Hof, moet de vraag volgens de Commissie bevestigend worden beantwoord. In het in de eerste vraag bedoelde geval — toekenning van subsidies aan krantenbedrijven bij invoer van papier via de ENCC, maar niet bij rechtstreekse invoer — wordt een subsidievoorwaarde gesteld die geen enkel verband houdt met het doel ervan, niet noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel, belemmerend werkt op het intracommunautaire handelsverkeer en mitsdien strijdig is met artikel 30; daarbij kan artikel 92 geheel buiten beschouwing blijven.

Met betrekking tot de rechtsmiddelen die de justitiabelen ter beschikking staan, kan men derhalve drie gevallen onderscheiden:

1) krachtens artikel 92 verboden steunmaatregelen waaraan geen voorwaarden zijn verbonden die zelfstandig aan artikel 30 kunnen worden getoetst: uitsluitende toepassing van artikel 93, lid 2;

2) krachtens artikel 92 verboden steunmaatregelen waaraan voorwaarden zijn verbonden die zelfstandig aan artikel 30 kunnen worden getoetst: toepassing van de procedure van artikel 93, lid 2, ten aanzien van de steunmaatregel in zijn geheel; eventueel toepassing van artikel 169 ten aanzien van de elementen die inbreuk maken op andere verdragsbepalingen, en voor de justitiabelen het beroep op de rechtstreekse werking van daardoor geschonden bepalingen;

3) steunmaatregelen die in overeenstemming zijn met artikel 92, maar waaraan voorwaarden zijn verbonden die zelfstandig aan artikel 30 kunnen worden getoetst: eventueel toepassing van artikel 169 en van de formeelrechtelijke waarborgen die de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van artikel 30 ontlenen.

De mogelijkheid om bepaalde aspecten van een steunregeling aan andere bepalingen dan artikel 92 te toetsen, is niet iets nieuws; het Hof heeft deze mogelijkheid immers reeds aanvaard, onder meer in het arrest-IGAV.

De tweede en de derde vraag

Deze vragen stellen het probleem aan de orde, of de onwettigheid — met name ingevolge artikel 30 — van een of meer elementen van een steunregeling zich ook mededeelt aan de wijze waarop die steun wordt gefinancierd.

Volgens de Commissie moet het antwoord op deze vraag ontkennend luiden: een analytisch onderzoek van steunregelingen houdt in dat men de verschillende samenstellende elementen voldoende zelfstandigheid toekent om hun verenigbaarheid met de verdragsbepalingen waaronder elk dier elementen valt, te kunnen vaststellen.

Een parafiscale heffing zoals in de tweede vraag omschreven kan slechts onverenigbaar met het Verdrag worden genoemd, wanneer die heffing op zichzelf het karakter draagt van een ingevolge artikel 13 of 95 verboden heffing.

De vierde vraag

Deze vraag kan alleen maar bevestigend worden beantwoord, want het verbod van artikel 95 geldt eveneens voor parafiscale lasten die bestemd zijn ter financiering van de activiteiten van andere publiekrechtelijke lichamen dan de Staat.

De vijfde en de zesde vraag

Ook hier moet het antwoord bevestigend luiden. Als het erom gaat het bestaan van een ingevolge artikel 95 verboden fiscale discriminatie vast te stellen, dient men niet slechts te zien naar het heffingspercentage, maar ook naar de grondslag en de modaliteiten van de heffing: arrest van 5 mei 1970 (zaak 77/69, Commissie t. België, Jurispr. 1970, blz. 237). Aangezien de litigieuze Italiaanse regeling van vóór de inwerkingtreding van het Verdrag dateert, is ingevolge artikel 95, derde alinea, het verbod van fiscale discriminatie daarop van toepassing sedert 1 januari 1962.

Ten slotte vraagt de Italiaanse rechter of particulieren die door een inbreuk op artikel 95 schade hebben geleden, de na 1 januari 1962 te veel betaalde heffing kunnen terugvorderen. Dit probleem is ook aan de orde geweest in de zaken 33/76 (Rewe) en 45/76 (Cornet), waarin het Hof op het tijdstip waarop de opmerkingen werden ingediend, nog geen uitspraak had gedaan; de desbetreffende arresten dateren van 16 december 1976.

B — Opmerkingen van de ENCC

Volgens de ENCC gaan de vragen van de Pretore te Milaan in wezen om het volgende:

1) de verenigbaarheid met artikel 30 EEG-Verdrag van het door de ENCC beheerde stelsel van subsidies aan de pers, en

2) de verenigbaarheid met artikel 95 EEG-Verdrag van het door de ENCC toegepaste stelsel van heffingen op papierprodukten.

I — Is het stelsel van subsidies aan de pers verenigbaar met artikel 30 EEG-Verdrag?

De eerste vraag

De ENCC begint met een uiteenzetting over de subsidies aan de pers. Deze komen ten goede aan de uitgevers en niet aan de papierindustrie. De uitgevers betalen slechts een deel van de prijs van het krantenpapier aan de papierfabriek en de ENCC betaalt de rest. De papierfabrieken ontvangen niet meer dan de in Italië geldende vaste prijs, die bindend is voorgeschreven door de interministeriële prijzencommissie.

Tot 31 december 1973 werden die subsidies slechts verleend op in Italië vervaardigd papier en op papier dat via de ENCC was ingevoerd; na die datum evenwel worden zij ook toegekend voor papier dat door de verbruikers of hun tussenhandelaren rechtstreeks wordt gekocht en ingevoerd. Deze uitbreiding van de subsidieregeling was aanvankelijk langs administratieve weg doorgevoerd, maar is later wettelijk geregeld bij wet nr. 172 van 6 juni 1975. Aangezien de Commissie evenwel meende dat er nog steeds gevaar voor discriminatie bestond bij de toekenning van de steun, is een tweede procedure overeenkomstig artikel 93 ingeleid. Na een ministerieel besluit van 13 januari 1976, bepalende dat de steun zowel bij de aankoop van in Italië vervaardigd als van ingevoerd papier moet worden verleend, en bevestigd bij een nota van de voorzitter van de ministerraad van 14 juli 1976, heeft de Commissie bij beschikking van 16 juni 1976, gegeven krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag, zich ermee tevreden gesteld de Italiaanse Republiek te verzoeken uitlegging en toepassing van de nieuwe wettelijke regeling langs geëigende weg ter kennis van de betrokkenen te brengen.

Wat het recht betreft, is volgens de ENCC artikel 30 EEG-Verdrag niet van toepassing op een stelsel dat onder de werkingssfeer van artikel 92 valt. Er is op generlei wijze inbreuk gemaakt op artikel 30 of op richtlijn 70/50 van 22 december 1969 (PB 1970, L 13, blz. 29) en overigens valt een eventuele discriminatie die zich op enig tijdstip na de invoer zou voordoen, niet onder artikel 30, maar onder de bepalingen betreffende steunmaatregelen. Steunmaatregelen echter zijn naar hun aard altijd discriminerend en hebben steeds een beperkende werking ten aanzien van de produkten die met de gesubsidieerde produkten concurreren. Zodra het om subsidies gaat, valt het gehele probleem binnen het toepassingsgebied van de artikelen 92 en 93, en de vraag of de financieringswijze gevolgen heeft voor de wettigheid van de steun, is dus beoordeeld in het kader van artikel 92, lid 1, en niet van artikel 30. Volgens de ENCC vindt deze opvatting steun in 's Hofs arrest van 25 juni 1970 (zaak 47/69, Commissie t. Frankrijk, Jurispr. 1970, blz. 487).

Uit het voorgaande volgt dat de vraag of parafiscale heffingen die onderdeel zijn van een steunregeling, alsmede deze regeling zelf verenigbaar zijn met het Verdrag, moet worden beantwoord aan de hand van het discriminatiecriterium van artikel 92, lid 1: „voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt”, en dus niet aan het strengere criterium van belemmering van het vrije verkeer, dat ten grondslag ligt aan het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen en van heffingen van gelijke werking als douanerechten.

Aldus bezien, heeft het vroeger toegepaste stelsel van prijssubsidies geen beperkende werking gehad ten aanzien van buitenlands papier; dit blijkt wanneer men de hoeveelheid krantenpapier die in 1973 is ingevoerd (toen dus de invoer alleen werd gesubsidieerd indien ze over de ENCC liep), vergelijkt met de invoer in 1975, toen die voorwaarde was afgeschaft.

De ENCC concludeert:

1) dat de beperkende werking, die een normaal gevolg is van subsidies, in casu niet is vast te stellen, en bovendien

2) dat de subsidie hoe dan ook ten goede kwam aan een produkt dat niet in concurrentie stond met ingevoerde produkten, namelijk de Italiaanstalige pers.

Het antwoord op de eerste vraag moet dus luiden: „Een subsidieregeling zoals door de ENCC wordt beheerd, is niet een bij artikel 30 EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking zelfs niet indien het onjuiste uitgangspunt van de vraagstelling — namelijk dat de prijssubsidie alleen ten goede kwam aan in Italië vervaardigd papier — in overeenstemming zou zijn met de werkelijkheid (quod non)”.

De tweede vraag

Gezien het door haar voorgestelde antwoord op de eerste vraag, aldus de ENCC, is de bespreking van de tweede vraag slechts als subsidiair te beschouwen. Zij wijst er ten deze op dat voor krantenpapier geen enkele bijdrage aan de ENCC is verschuldigd en dat de heffing voor het overige zonder discriminatie wordt toegepast. Zij kan dus niet worden afgeschaft op grond van een beweerde onwettigheid van de steun. Wanneer men een particulier zou toestaan op te komen tegen een element van het stelsel, en zo een regeling te verlammen die slechts aan artikel 93 kan worden getoetst — en dan nog uitsluitend door de Commissie —, zou men deze bepaling elke concrete draagwijdte ontnemen.

De derde vraag

Voor zover deze vraag alleen betrekking heeft op de rechtstreekse werking van artikel 30, kan aan het antwoord in abstracto geen twijfel bestaan, maar in casu is zij niet relevant.

II — De heffing op papierprodukten, getoetst aan artikel 95 EEG-Verdrag (vijfde vraag)

De vraag betreffende de verenigbaarheid met artikel 95 heeft betrekking op de heffing op „papierprodukten” (prodotti cartotecnici), dat wil zeggen papier of karton dat een verdere bewerking heeft ondergaan of waaraan andere stoffen zijn toegevoegd (ministerieel besluit van 3 juli 1940, artikel 1, derde alinea), bij voorbeeld het behangselpapier waarom het in het geding a quo gaat.

Hierop wordt door de ENCC een bijdrage geheven van 3 %, die grotendeels (voor 5/6) door de verbruiker wordt gedragen en voor het overige ten laste komt van de Italiaanse producent of de importeur.

Zowel bij nationale als bij ingevoerde produkten wordt het belastbare feit gevormd door de overdracht van de betrokken goederen. Ofschoon de bijdrage bij geïmporteerde produkten wordt berekend over de invoerwaarde, is zij eerst invorderbaar bij de daadwerkelijke overdracht.

Overeenkomstig de fiscale normen wordt de belastbare waarde van nationale produkten vastgesteld op basis van de gefactureerde waarde, die van ingevoerde produkten op basis van invoerwaarde, cifprijs en eventuele rechten. Deze regeling is geenszins discriminerend voor ingevoerde produkten, doch juist voordelig, want bij de daadwerkelijke overdracht, welke het belastbare feit vormt, is de prijs noodzakelijkerwijze hoger dan op het moment van grensoverschrijding.

Bovendien zijn de nationale produkten, reeds voordat zij als papier of karton verkregen door verwerking van cellulose, aan de heffing werden onderworpen, al eens eerder met de ENCC-heffing belast, namelijk bij de produktie of invoer van de cellulose.

De ENCC bestrijdt de stelling van de firma Meroni, dat buitenlandse afgewerkte produkten bij invoer onvermijdelijk worden belast op grondslag van hun gehele waarde, terwijl Italiaanse papierwaren, in gevallen waarin de heffing bij de aankoop van het te verwerken papier of karton is toegepast, verder onbelast blijven. Volgens de ENCC gaat deze redenering niet op voor zover het geïntegreerde Italiaanse industrieën betreft, in dit geval immers heeft de eerste overdracht betrekking op het afgewerkte produkt dat uit de (reeds belaste) cellulose is vervaardigd (artikel 1, tweede alinea, van het besluit van 3 juli 1940). Bovendien zijn in de regeling aangepaste correctieven ingebouwd: zo wordt ingevolge artikel 8, laatste alinea, van genoemd besluit de belastbare waarde van ingevoerde papierwaren forfaitair verminderd tot 70 %, hetgeen neerkomt op een heffingstarief van 2,10 % in plaats van 3 %. Bovendien kunnen niet slechts Italiaanse papierfabrieken, maar ook importeurs die aannemelijk kunnen maken dat vermindering tot 70 % onvoldoende is, volgens de in de administratieve praktijk gevolgde uitlegging van artikel 9 de bevoegde minister verzoeken om herziening van de vaststelling der niet-belastbare factoren, waardoor de belasting kan worden aangepast aan de werkelijke belastbare waarde (het papier-kartongehalte) van de betrokken produkten. Een betere oplossing is niet mogelijk, aangezien bij elke forfaitaire vaststelling van de belastbare waarde van het produkt het risico van discriminatie onvermijdelijk groot is.

Vervolgens gaat de ENCC over tot een specifieke toetsing van deze heffingsregeling aan artikel 95. Steeds wanneer een heffingplichtige verzocht om aanpassing van de ENCC-heffing aan het werkelijke percentage papier in de betrokken papierwaren, aldus de ENCC, is aan dat verzoek gevolg gegeven. Ingevoerd behangselpapier was en is onderworpen aan een billijke en met het Verdrag verenigbare heffingsregeling: tot 28 september 1976 toepassing van een tarief van 2,10 % in plaats van 3 %, door vermindering van de belastbare waarde tot 70 %, en daarnaast toepassing van een bijzonder tarief op verzoek van de heffingplichtige; na 28 september 1976 toepassing van een forfaitair tarief van 1 % door vermindering van de belastbare waarde tot 1/3 en daarnaast desgevraagd toepassing van een bijzonder tarief.

De ENCC merkt nog op dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij nota van 20 november 1974 heeft geconstateerd dat de ENCC-heffing op papierprodukten in overeenstemming is met artikel 95, en dat ten aanzien hiervan geen procedure ex artikel 169 is ingeleid.

C — Opmerkingen van de firma Meroni

Meroni wijst er vooreerst op dat de betrokken produkten in 1971 zijn ingevoerd en de heffing in dat jaar is betaald', bij de beantwoording van de vragen moet dan ook worden uitgegaan van de destijds bestaande situatie.

De eerste drie vragen (artikel 30 EEG-Verdrag)

Bij de eerste drie vragen gaat het erom of een stelsel van parafiscale heffingen, dat deel uitmaakt van een subsidieregeling, kan worden gekwalificeerd aan de hand van de communautaire verbodsbepalingen betreffende maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, teneinde op basis van die kwalificatie vast te stellen welke rechten de heffingplichtigen geldend kunnen maken. Deze drie vragen moeten daarom tezamen worden besproken.

De litigieuze heffingen worden, zij het volgens verschillende maatstaven, toegepast op zowel binnenlandse als geïmporteerde produkten, en dienen ter financiering van een steunmaatregel die in strijd met het Verdrag is verklaard, onder meer juist vanwege deze bestemming. In meer algemene zin beschouwd is de door de ENCC toegepaste steunregeling onverenigbaar met het Verdrag omdat daarmee wordt beoogd de invoer van papier te beperken tot de hoeveelheid die juist voldoende is om het verschil tussen de vraag en het binnenlandse aanbod te overbruggen. Reeds uit dien hoofde zijn de heffingen onwettig.

Niettemin moet ook worden onderzocht of zo'n stelsel niet in strijd is met artikel 30, en zo ja, moet een oplossing worden gevonden voor het probleem dat de materie niet slechts valt onder een bepaling met rechtstreekse werking (artikel 30), maar ook onder een bepaling (artikel 92) die deze werking eerst krijgt nadat de administratieve procedure van artikel 93 in elk concreet geval ten volle is benut. Meroni merkt ten deze het volgende op. Het voornaamste doel van de artikelen 92-94 van het Verdrag is distorsies van de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt te voorkomen. De vermelding in artikel 92 van de invloed van staatssteun op het intracommunautaire handelsverkeer heeft evenals in de artikelen 85 en 86 van het Verdrag een dubbele functie: enerzijds is het een criterium voor de verdeling van regelgevende bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten, anderzijds is het een materieel criterium voor de toepasselijkheid van artikel 92. Dit artikel vindt dus ook toepassing in het geval van een steunmaatregel met beperkende invloed op de invoer binnen de EEG.

Wanneer evenwel een dergelijke steunregeling een aanvulling is op een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30, vindt de regeling betreffende maatregelen van gelijke werking toepassing en niet die betreffende steunmaatregelen; eerstbedoelde regeling is trouwens de enige waarvan een juiste toepassing mogelijk is.

De regeling betreffende het vrije goederenverkeer en de afschaffing van kwantitatieve beperkingen is immers bedoeld als waarborg voor een der grondslagen van de Gemeenschap, namelijk de instelling van een gemeenschappelijke markt waarbinnen goederen even vrij kunnen circuleren als op het grondgebied van een enkele Staat. Deze „grondslag” is van zo groot belang, dat de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van het vrije goederenverkeer niet mag worden gehinderd door de regeling betreffende steunmaatregelen, welke zelf deel uitmaakt van „het beleid van de Gemeenschap” (derde deel van het Verdrag). Ten slotte volgt uit de rechtstreekse toepasselijkheid van de regeling betreffende het vrije goederenverkeer dat zowel het algemene belang bij de economische integratie als de belangen van de justitiabelen meer gediend zijn met de regeling betreffende de maatregelen van gelijke werking dan met de regeling betreffende de steunmaatregelen van de Staten.

Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord dat de steunregeling en het stelsel van kartelachtige praktijken, waarvan de ENCC een onderdeel is en dat uit de opbrengst van de litigieuze heffing wordt gefinancierd, het complement vormen van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, en daardoor rechtstreeks vallen onder het verbod van de artikelen 30 en volgende EEG-Verdrag.

Wat de tweede vraag betreft, meent Meroni dat de gemeenschapsregeling betreffende het vrije goederenverkeer eveneens een rol heeft te spelen bij de beoordeling van de reeds krachtens de artikelen 30 en volgende onwettige ENCC-heffing althans voor zover deze de invoer van produkten uit de Gemeenschap ongunstig beïnvloedt. Ten deze stelt Meroni in de eerste plaats dat blijkens 's Hofs rechtspraak en met name het arrest van 17 februari 1976 (zaak 91/75, Miritz) de wettigheid van een heffing niet slechts moet worden getoetst aan het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten, maar ook aan het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen. In de tweede plaats wijst zij op de inwendige samenhang van het bestreden stelsel: de opbrengst van de litigieuze heffing dient ter financiering van een stelsel dat de invoer belemmert.

Ten slotte, aldus Meroni, kan men haar niet tegenwerpen dat uit richtlijn 70/50/EEG van de Commissie van 22 december 1969 (PB 1970, L 13), waarbij een omschrijving is gegeven van niet elders bedoelde maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, blijkt dat daartoe niet de litigieuze maatregelen behoren, omdat van de toepassing van de richtlijn zijn uitgesloten maatregelen „die zonder onderscheid op nationale en ingevoerde produkten van toepassing zijn.”

De ENCC-regeling wordt gekenmerkt door tenminste drie discriminaties tussen binnenlandse en ingevoerde produkten:

a) de heffingen treffen de twee groepen produkten niet even zwaar;

b) de opbrengst dient ter financiering van activiteiten die voornamelijk aan nationale waren en nationale producenten ten goede komen;

c) het bestreden stelsel bemoeilijkt de invoer van produkten uit de Gemeenschap.

Bovendien geeft richtlijn 70/50/EEG geen volledige en uitputtende omschrijving van maatregelen van gelijke werking; zij sluit ook niet uit dat nationale maatregelen die gelijkelijk op binnenlandse en ingevoerde produkten van toepassing zijn, onverenigbaar kunnen zijn met artikel 30.

De laatste drie vragen (artikel 95 van het Verdrag)

Vooreerst merkt Meroni op dat haar opmerkingen betreffende de verenigbaarheid van de heffingen met artikel 95 van het Verdrag slechts een subsidiair karakter hebben; zij zijn immers slechts noodzakelijk indien de heffingen niet krachtens artikel 30 verboden zouden zijn. De heffingen maken volgens Meroni geen deel uit van een algemeen binnenlands belastingstelsel, doch behoren als inkomstenbron van lagere openbare lichamen veeleer tot de parafiscale lasten. Bovendien worden zij niet op gelijke wijze op binnenlandse en ingevoerde goederen geheven. Ook al is het heffingpercentage in beide gevallen gelijk, de belastinggrondslag is slechts dezelfde voor papier en karton. Voor papierprodukten en bewerkt papier daarentegen, dat wil zeggen voor produkten vervaardigd op basis van papier of karton, verschilt de belastinggrondslag naargelang het om nationale dan wel ingevoerde produkten gaat.

a) Bij nationale produkten dient men twee gevallen te onderscheiden: wanneer de producent van de grondstof deze aan een verwerkend bedrijf (bij voorbeeld een behangselfabriek) verkoopt, is de belastinggrondslag het netto factuurbedrag (artikel 1, eerste alinea, ministerieel besluit van 3 juli 1940); wanneer de producent van de grondstof deze zelf verwerkt en het aldus verkregen produkt verkoopt, is de belastinggrondslag in beginsel 70 % van het netto factuurbedrag, dus 70 % van de prijs van het eindprodukt. Op voorstel van de ENCC evenwel kan de bevoegde minister dat percentage wijzigen, met name wanneer de waarde van het papier vrij gering is en minder bedraagt dan 70 % van de totale waarde van het eindprodukt (artikel 9, ministerieel besluit van 3 juli 1940).

b) Bij geïmporteerde produkten daarentegen is de belastinggrondslag steeds 70 % van de waarde van het produkt, dat wil zeggen, volgens artikel 7, tweede alinea, van genoemd besluit, de waarde van het produkt zelf, vermeerderd met bepaalde verpakkings-, verzekerings- en vervoerskosten, ook indien deze kosten niet aan de importeur in rekening zijn gebracht. Hier is dus sprake van een dubbele discriminatie: vergelijkt men de heffing op het ingevoerde produkt en die op de binnenlandse grondstof, dan wordt het ingevoerde produkt belast op basis van de totale gefactureerde waarde en niet slechts op basis van de prijs van het als grondstof beschouwde papier; vergelijkt men de heffing op het ingevoerde produkt en die op het binnenlandse eindprodukt, dan is de belastinggrondslag voor het nationale produkt 70 % van de nettoprijs tegenover 70 % van de brutoprijs voor het ingevoerde produkt. Anders dan bij nationale produkten kan de grondslag bij ingevoerde produkten niet op minder dan 70 % worden gesteld.

De discriminatie is bijzonder opvallend bij vergelijking van de belastinggrondslag voor het ingevoerde produkt en die voor het als grondstof gebruikte nationale produkt, maar zij treedt even goed aan de dag bij vergelijking van de belastinggrondslag voor geïmporteerde produkten en die voor het nationale eindprodukt na verwerking van de grondstof.

Gelet op het voorgaande, stelt Meroni voor de laatste drie vragen, betreffende de uitlegging van artikel 95, te beantwoorden als volgt:

a) Met inachtneming van 's Hofs rechtspraak in de zaken-Capolongo (77/72) en IGAV (94/74) moet op de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 95 ook van toepassing is op parafiscale heffingen.

b) De vijfde vraag zou beantwoord moeten worden als volgt: er is sprake van een krachtens artikel 95 verboden fiscale discriminatie, wanneer de belasting op het nationale eindprodukt (in casu behangselpapier) geheven wordt op grondslag van de netto prijs van de grondstof (in casu papier), terwijl bij het gelijksoortige ingevoerde produkt de belasting wordt berekend op basis van de totale waarde van het produkt in de zin van de vijfde vraag van de verwijzingsbeschikking; er is sprake van fiscale discriminatie in de zin van artikel 95 wanneer volgens de nationale wettelijke regeling de belasting van het nationale eindprodukt theoretisch wordt berekend over de totale waarde, maar zij slechts wordt toegepast ingeval het eindprodukt wordt vervaardigd door de producent van de grondstof, terwijl dit laatste in werkelijkheid nooit, althans slechts voor een marginaal gedeelte van de Italiaanse markt het geval is; de omstandigheid dat volgens de nationale wettelijke regeling de administratie de belastinggrondslag (ook) voor ingevoerde produkten kan verlangen, verhindert niet dat de in casu beschreven situaties zijn te beschouwen als fiscale discriminaties in de zin van artikel 95 van het Verdrag.

c) De zesde vraag, namelijk of de importeurs van een produkt waarop een discriminerende belasting in de zin van artikel 95 wordt geheven, ingevolge de rechtstreekse werking van deze bepaling recht hebben op terugbetaling van het onverschuldigd betaalde, moet eveneens bevestigend worden beantwoord. Dit subjectieve recht bestaat ingevolge artikel 95, derde alinea, in elk geval vanaf 1 februari 1962.

Na dit voorstel betreffende de aan de Pretore te Milaan te geven antwoorden, betwist Meroni het betoog van de ENCC als zouden de correctieven die reeds bij het besluit van 3 juli 1940 in het litigieuze heffingsstelsel zijn aangebracht, het discriminerende karakter daaraan ontnemen. Wat de ENCC daaromtrent ook beweert, artikel 9 van genoemd besluit heeft slechts betrekking op nationale eindprodukten en niet op ingevoerde produkten. Dit wordt bevestigd door de latere wijzigingen, met name die van artikel 5 van het ministerieel besluit van 26 juni 1976 (dat de geïmporteerde produkten uitdrukkelijk vermeldt) en het besluit van het bestuur van de ENCC van 28 september 1976, waarbij de belastinggrondslag voor geïmporteerde produkten met 2/3 is verminderd (bijlagen 7 en 8 bij de memorie van Meroni).

Maar ook indien de stelling van de ENCC juist zou zijn en de verlaging, bedoeld in artikel 9 van het ministerieel besluit van 3 juli 1940, ook voor ingevoerde produkten zou gelden, doet de zuiver' facultatieve aard van deze verlaging, die geheel ter discretie van de administratie staat, niet af aan het bestaan van een discriminatie in de zin van artikel 95. De structuur van de nationale regeling zou slechts met artikel 95 stroken, wanneer de waarde van de in het eindprodukt verwerkte hoeveelheid papier wordt genomen als grondslag voor de berekening van het bedrag van de heffing waarmee het door verwerking van de grondstof verkregen ingevoerde produkt wordt belast. Volgens Meroni is ook de nieuwe regeling van het ministerieel besluit van 26 juni 1976 nog discriminerend.

Ook het besluit van het ENCC-bestuur om de belastbare grondslag bij behangselpapier met 2/3 te verminderen, is strijdig met de gemeenschapsbepalingen, zolang de nationale regeling er niet van uitgaat dat zowel voor nationale eindprodukten als voor gelijksoortige ingevoerde produkten de waarde van het erin verwerkte papier de enige en uniforme belastinggrondslag is.

Overwegende dat ter terechtzitting van 25 januari 1977 mondelinge opmerkingen zijn gemaakt door verweerster in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door G. M. Ubertazzi en F. Capelli, advocaten te Milaan; de ENCC, ten deze vertegenwoordigd door G. Marchesini, advocaat te Milaan; de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door A. Abate als gemachtigde; en de regering van de Italiaanse Republiek, ten deze vertegenwoordigd door N. Fiumara als gemachtigde.

Tijdens deze openbare terechtzitting heeft de regering van de Italiaanse Republiek het volgende naar voren gebracht.

De omstandigheid dat de aankoop van geïmporteerd krantenpapier slechts wordt gesubsidieerd wanneer de invoer via de ENCC loopt, is volgens de Italiaanse regering niet in strijd met artikel 30 van het Verdrag. Deze voorwaarde beperkt de invoer niet, maar leidt ze langs bepaalde kanalen. En wanneer er al sprake zou zijn van een indirecte beperking, dan hangt dit noodzakelijkerwijze samen met de aard van iedere vorm van steun. De verenigbaarheid van de ENCC-regeling met het Verdrag moet derhalve uitsluitend aan de artikelen 92 tot 94 worden getoetst. Het getuigt van willekeur wanneer de Commissie onderscheid maakt tussen de materiële elementen van de steun (zoals de economische rechtvaardiging ervan, de aard van de produkties die ervoor in aanmerking komen, en het bedrag van de subsidie), die onder de artikelen 92 tot 94 zouden vallen, en de formele elementen (zoals de voorwaarden voor toekenning), die als zodanig onder andere verdragsbepalingen zouden kunnen vallen. De voorwaarde die voor toekenning van steun is gesteld, is een der modaliteiten ervan; zij is een kenmerk van de steunmaatregel en dus een integrerend onderdeel ervan.

De per 1 januari 1974 op dit punt ingevoerde wijziging, vastgelegd in wet nr. 172 van 6 juni 1975 en het ministerieel besluit van 13 januari 1976, is geen bewijs van de onwettigheid van het vroegere stelsel. Zij diende slechts om de onduidelijkheden van de oude regeling weg te nemen.

Vervolgens bespreekt de Italiaanse regering de vragen met betrekking tot artikel 95 van het Verdrag. Het is onjuist om te stellen dat nationale en ingevoerde produkten volgens verschillende grondslag worden belast. Artikel 1 van het ministerieel besluit van 3 juli 1940 onderscheidt drie heffingsmogelijkheden voor nationale produkten:

1) in geval van overdracht van papier of karton wordt de bijdrage berekend over het netto bedrag van de factuur bij de eerste overdracht door de papierfabriek;

2) in geval van overdracht van een eind-produkt is er een heffing over 70 % van het netto factuurbedrag bij de eerste overdracht;

3) in geval van gebruik of rechtstreeks verbruik van papier of karton door de papierfabriek, anders dan voor vervaardiging van het eindprodukt, is er een volledige heffing bij het gebruik of verbruik over de waarde van de gebruikte waar (papier).

In alle drie gevallen is de belastinggrondslag dezelfde, namelijk het gehalte aan papier. In het tweede geval, waarin het papiergehalte normaliter hoog is, wordt een forfaitair tarief van 70 % toegepast, dat geacht wordt overeen te komen met de waarde van het papiergehalte van het eindprodukt. Omdat dit forfait evenwel te hoog kan blijken, kan de minister dit tarief desgevraagd verlagen.

Volgens de Italiaanse regering bestaat deze mogelijkheid ook bij ingevoerde produkten, niet dankzij een administratieve praktijk, maar op grond van een juiste uitlegging van de artikelen 8 en 9. Artikel 9, dat die verlaging mogelijk maakt, verwijst naar artikel 1, dat ook wordt vermeld in het voor de invoer geschreven artikel 8.

Evenmin kan worden gesteld dat het discretionaire karakter van 's ministers bevoegdheid ex artikel 9 om het tarief van 70 % te verlagen, een discriminerend element ten aanzien van ingevoerde produkten bevat, want dat discretionaire karakter speelt evenzeer een rol bij nationale als bij ingevoerde produkten.

Het bezwaar dat de heffingsgrondslag verschillend is doordat bij ingevoerde produkten elementen in aanmerking worden genomen die bij nationale produkten buiten beschouwing blijven, is volgens de Italiaanse regering van weinig betekenis. Het enige duidelijke verschil betreft in wezen de kosten van het transport tot aan de grens, die alleen bij ingevoerde produkten in aanmerking moeten worden genomen. Dit verschil is geen discriminatie: de situatie van het ingevoerde en die van het nationale produkt kunnen eerst worden vergeleken nadat de produkten in Italië in het verkeer zijn gebracht.

Met betrekking tot een eventueel recht van de ondernemingen op restitutie van reeds betaalde heffingen, verwijst de Italiaanse regering naar haar opmerkingen in de zaken 33/76 (arrest van 16. 12. 1976, Rewe, nog niet gepubliceerd) en 77/76 (Cucchi, nog aanhangig). Zij heeft daar betoogd dat de rechtstreekse werking van de gemeenschapsnormen betreffende het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten niet het recht geeft terugbetaling van betaalde belastingen te vorderen voordat deze inderdaad als heffingen van gelijke werking zijn gekwalificeerd. Dezelfde conclusie geldt mutatis mutandis ten aanzien van de artikelen 30 en 95 van het Verdrag.

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 februari 1977 conclusie heeft genomen.

Ten aanzien van het recht

De eerste drie vragen

De vierde vraag

De vijfde en de zesde vraag

Ten aanzien van de kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de Pretore te Milaan bij diens beschikking van 25 juni 1976 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1. Artikel 30 EEG-Verdrag heeft rechtstreekse werking en doet, uiterlijk sedert het einde van de overgangsperiode, voor de justitiabelen rechten ontstaan die de nationale rechterlijke instanties moeten handhaven.

2. De steunmaatregelen bedoeld in de artikelen 92 en 93 van het Verdrag, vallen als zodanig niet onder het bereik van het verbod van artikel 30 betreffende kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking, maar uitvoeringsbepalingen van een steunmaatregel, die, zonder voor het doel of de goede werking ervan noodzakelijk te zijn, met dat verbod in strijd zijn, kunnen uit dien hoofde onverenigbaar met de bepaling worden verklaard.

3. De omstandigheid dat een uitvoeringsbepaling van een steunmaatregel, die voor het doel of de goede werking ervan niet noodzakelijk is, onverenigbaar is met een andere verdragsbepaling dan de artikelen 92 en 93, maakt de steunmaatregel in zijn geheel niet ongeldig en de financieringswijze ervan niet onwettig.

4. Aangezien artikel 95 EEG-Verdrag betrekking heeft op binnenlandse belastingen van welke aard ook, valt een belasting of heffing niet buiten het toepassingsgebied van dit artikel vanwege het feit dat zij door of ten behoeve van een van de Staat onderscheiden openbaar lichaam wordt opgelegd, een bijzondere belasting is dan wel een bijzondere bestemming heeft.

5. Bij de toepassing van artikel 95 moet niet slechts worden gelet op het tarief van de binnenlandse belasting die al dan niet rechtstreeks op nationale en ingevoerde produkten wordt geheven, doch ook op de grondslag en de heffingsmodaliteiten ervan. Zodra verschillen in dit opzicht ertoe kunnen leiden dat het ingevoerde produkt in hetzelfde stadium van produktie of verhandeling hoger wordt belast dan het gelijksoortige nationale produkt, wordt inbreuk gemaakt op het verbod van artikel 95.

6. Het staat aan de nationale rechter om in het kader van zijn eigen rechtsstelsel vast te stellen of een discriminerende binnenlandse belasting in de zin van artikel 95 geacht moet worden in haar geheel onverschuldigd te zijn betaald dan wel selchts voor het gedeelte waarmee het ingevoerde produkt hoger is belast dan het nationale produkt.