Arrêt de la Cour du 12 juillet 1973, 70/72Traité CEE art. 93 et art. 92

ARRÊT

Points de (ait et de droit

I — Exposé des faits

Attendu que, par lettre du 15 juin 1967, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne a informé la Commission des Communautés européennes d'un projet de loi relatif à l'adaptation et à l'assainissement des charbonnages et des régions minières allemandes;

que, par lettre du 30 novembre 1967, la Commission a fait savoir au gouvernement de la république fédérale d'Allemagne qu'elle ne s'opposait pas à l'entrée en vigueur des mesures prévues en vue d'améliorer les structures économiques des régions minières allemandes et que, ce faisant, elle tenait compte de la nécessité d'un développement équilibré des différentes régions de la Communauté;

attendu que la république fédérale d'Allemagne a adopté, le 15 mai 1968, la loi dite «Kohlegesetz» relative à l'adaptation et à l'assainissement des charbonnages et des régions minières allemandes (Bundesgesetzblatt I, p. 365);

que cette loi comporte des mesures destinées, d'une part, à adapter la production des charbonnages et l'écoulement de cette production à l'évolution de la situation dans le domaine de l'énergie, d'autre part, à améliorer les structures économiques des régions minières;

qu'en ce qui concerne ces dernières mesures, l'article 32, paragraphe 1, du «Kohlegesetz» prévoit que les contribuables qui calculent leurs bénéfices sur la base d'une comptabilité régulière et qui construisent ou agrandissent un établissement industriel dans une zone charbonnière peuvent, sur demande, obtenir, sous forme de déduction de l'impôt sur les revenus ou de l'impôt sur les sociétés, une prime d'investissement représentant 10 % des frais d'achat et de construction;

que cette aide était limitée aux investissements effectués après le 30 avril 1967 et avant le 1er janvier 1970 (période d'encouragement);

attendu que, par note verbale du 16 juillet 1969, le gouvernement de la république fédérale a fait savoir à la Commission qu'à l'occasion de la discussion de la loi de modification des impôts 1969, le Bundestag avait décidé, le 18 juin 1969, de proroger de deux ans la période d'application, initialement limitée au 31 décembre 1969, du régime d'encouragement, sous forme de primes d'investissement, prévu par l'article 32 de la loi du 15 mai 1968;

que, par lettre du 1er août 1969, la Commission a fait observer au gouvernement fédéral que, conformément à l'article 93, paragraphe 3, première phrase, du traité CEE, elle eût dû être informée, en temps utile, du projet de modification et lui a demandé de lui faire connaître les détails et les motifs de la prorogation du délai;

attendu que la république fédérale a adopté, le 18 août 1969, la loi relative à l'octroi de subventions d'investissement et portant modification de certaines dispositions concernant le régime fiscal et le régime des primes (loi de modification des impôts 1969; Bundesgesetzblatt I, p. 1211);

que l'article 9 de cette loi a modifié l'article 32 de la loi du 15 mai 1968 relative à l'adaptation et à l'assainissement des charbonnages et des régions minières allemandes en remplaçant, à son paragraphe 1, première phrase, l'année «1970» par l'année «1972», prorogeant ainsi du 1er janvier 1970 au 1er janvier 1972 la période d'encouragement initialement prévue;

attendu que, par note verbale du 1er octobre 1969, le gouvernement fédéral, en réponse à la lettre de la Commission du 1er août, a notamment indiqué qu'une modification de l'article 32 du «Kohlegesetz» n'avait pas été prévue dans la proposition gouvernementale et que la Commission n'avait donc pu en être informée au stade du projet: l'article 9 de la loi de modification des impôts 1969 serait dû à une initiative du Bundestag;

que d'un extrait du rapport écrit de la commission des finances du Bundestag, joint à la note verbale, il ressort qu'à l'occasion de l'institution, par la loi de modification des impôts 1969, d'un régime de subventions d'investissement pour la région limitrophe de la zone Est et d'autres régions ayant besoin d'encouragement, cette commission a examiné s'il ne convenait pas d'admettre également les régions minières au bénéfice de ces subventions et que, sauf pour la région minière sarroise, il lui a paru suffisant de prolonger de deux ans la durée de validité de l'article 32 du «Kohlegesetz»;

attendu que, par lettre du 30 juillet 1970, la Commission a fait savoir notamment au gouvernement fédéral qu'en raison de la situation nouvelle dans le secteur charbonnier et de l'évolution économique favorable enregistrée dans le Land considéré l'octroi non différencié de primes d'investissement dans toutes les régions minières du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie ne pouvait plus être considéré comme compatible avec le marché commun, notamment avec l'article 92, paragraphe 3, du traité CEE;

qu'en conséquence, elle a demande au gouvernement fédéral de veiller à ce que, à partir du 1er décembre 1970, de nouvelles décisions concernant l'octroi de primes d'investissement ne soient plus prises en Rhénanie-du-Nord-Westphalie et l'a invité à lui présenter ses observations conformément à l'article 93, paragraphe 2;

que la Commission, conformément à l'article 93, paragraphe 2, première phrase, a, par lettres du 30 juillet et par communication publiée le 14 août 1970 au Journal officiel (no C 104, p. 1), invité respectivement les États membres et les autres intéressés à lui présenter leurs observations concernant la prolongation de la période d'octroi des primes d'investissement accordées au titre de l'article 32 du «Kohlegesetz»;

que le gouvernement fédéral a soumis ses observations à la Commission par note verbale du 5 novembre 1970;

qu'à la suite d'entretiens bilatéraux le 8 décembre 1970, le gouvernement fédéral a transmis à la Commission, par note verbale du 6 janvier 1971, de nouveaux éléments d'appréciation;

attendu que, par décision du 17 février 1971, concernant les aides accordées au titre de l'article 32 de la loi relative à l'adaptation et à l'assainissement des charbonnages et des régions minières allemandes (JO no L 57, p. 19), la Commission a enjoint à la République fédérale de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour mettre fin, dans les régions minières du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, à l'octroi non sélectif des primes d'investissement prévues à l'article 32, paragraphe 1, de la loi relative à l'adaptation et à l'assainissement des charbonnages et des régions minières allemandes (Kohlegesetz), modifié par l'article 9 de la loi du 18 août 1969 (Steueränderungsgesetz);

que cette décision a été notifiée au gouvernement fédéral par lettre du 19 février 1971, reçue le 24 février;

attendu qu'à la suite d'une réunion bilatérale le 4 mai 1971 et d'un nouvel échange de correspondance (lettre du 18 mai, notes verbales du 29 juin et du 3 septembre 1971 du gouvernement allemand; télex du 14 juillet et lettre du 4 octobre 1971 de la Commission), la Commission, par lettre du 16 décembre 1971, a fait savoir au gouvernement fédéral qu'un octroi sélectif de la prime d'investissement dans certaines zones bien déterminées du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie pouvait être considéré comme compatible avec le marché commun jusqu'à l'expiration de la période d'encouragement prolongée (31 décembre 1971), mais s'est opposée à ce que le délégué fédéral à l'industrie charbonnière délivre, au titre de l'article 32 du «Kohlegesetz», des certificats à l'extérieur de ces zones pour des investissements entrepris ou pour des demandes introduites après le 20 août 1970 (six jours après la publication au Journal officiel de la communication de la Commission);

que, se fondant sur des informations qui lui ont été fournies par le gouvernement fédéral, notamment par télex du 22 décembre 1971 et par lettres du 16 février et du 22 juin 1972, la Commission, par lettre du 1er août 1972, a constaté que les autorités allemandes ont continué, après le 24 février 1971, à octroyer des aides, portant sur un montant total d'investissements de 133 millions de DM, pour des demandes postérieures au 20 août 1970 et pour lesquelles les investissements se situent dans des zones où les aides ne sont plus justifiées;

qu'en conséquence, la Commission a informé le gouvernement fédéral de ce qu'elle avait décidé de saisir la Cour de justice, conformément à l'article 93, paragraphe 2, 2e alinéa, pour faire constater ces infractions et amener la république fédérale d'Allemagne à retirer les attestations permettant le paiement des aides indûment accordées.

II — Procédure

Attendu que la requête de la Commission a été enregistrée au greffe de la Cour le 2 octobre 1972;

que la procédure écrite a suivi un cours régulier;

que la Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable;

que les parties ont été entendues en leurs plaidoiries à l'audience du 22 mai 1973;

que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 19 juin 1973.

III — Conclusions des parties

Attendu que la Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour

déclarer que la république fédérale d'Allemagne ne s'est pas conformée à la décision de la Commission du 17 février 1971 (71/121/CEE) dans la mesure où, après le 24 février 1971, elle a accordé, au titre de l'article 32 de la loi relative à l'adaptation et à l'assainissement des charbonnages et des régions minières allemandes (Kohlegesetz), des primes pour des investissements entrepris après le 1er janvier 1970 dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, en dehors des villes et des Landkreise suivants: Aix-la-Chapelle (Landkreis), Beckum (Landkreis), Bottrop, Castrop-Rauxel, Dortmund, Ennepe-Ruhr (Landkreis), Erkelenz (Landkreis), Essen, Gladbeck, Herbede, Herne, Lüdinghausen (Landkreis), Lünen, Moers (Landkreis), Oberhausen, Reckling-hausen, Recklinghausen (Landkreis), Tecklenburg (Landkreis), Unna (Landkreis), Wanne-Eickel, Wattenscheid;

déclarer que la république fédérale d'Allemagne est tenue d'exiger la restitution des primes octroyées après le 24 février 1971, à moins que les investissements qui en ont bénéficié aient été commencés avant le 21 août 1970 ou que la demande de délivrance du certificat visée à l'article 32, paragraphe 2, du «Kohlegesetz» ait été introduite avant le 21 août 1970;

condamner la défenderesse aux dépens;

que le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne conclut à ce qu'il plaise à la Cour

rejeter le recours comme irrecevable ou, à tout le moins, comme non fondé;

condamner la requérante aux dépens de l'instance.

IV — Moyens et arguments des parties

Attendu que les moyens et arguments des parties peuvent être résumés comme suit:

A — De la recevabilité

Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne conteste la recevabilité de l'ensemble du recours pour différents motifs:

a) La décision de la Commission du 17 février 1971 serait expressément fondée sur l'article 93, paragraphe 2, du traité CEE; en raison des circonstances dans lesquelles elle est intervenue, elle ne pourrait être considérée que comme une décision au sens de cette disposition; la Commission elle-même n'aurait pas, à l'époque, considéré la prorogation du régime d'aides prévu à l'article 32 du «Kohlegesetz» comme une modification d'une mesure d'aide préexistante au sens du paragraphe 3 de l'article 93. On se trouverait donc bien dans un cas d'application du paragraphe 2 de cet article.

b) Une décision prise par la Commission en vertu de l'article 93, paragraphe 2, comporterait obligatoirement la fixation d'un délai endéans duquel l'Etat membre en cause doit supprimer ou modifier l'aide considérée comme incompatible avec le marché commun. Cette détermination d'un délai serait clairement stipulée par le texte lui-même; elle rendrait seule possible l'appel au Conseil prévu par l'article 93, paragraphe 2, 3e alinéa; elle justifierait le droit conféré à la Commission, par dérogation à l'article 169, de saisir directement la Cour du manquement d'un Etat membre: la condition nécessaire d'un recours fondé sur l'article 93, paragraphe 2, serait la carence de l'Etat à l'échéance du délai qui lui avait été imparti. Or, la décision du 17 février 1971 ne comporterait aucun délai; en ordonnant à la République fédérale d'arrêter «sans délai» les mesures qu'elle lui enjoint de prendre, la Commission ne saurait prétendre lui avoir fixé un délai. Dans son acception générale, cette notion signifierait un délai exprimé en unités de temps déterminées; c'est également ainsi qu'elle devrait être comprise en droit communautaire en vertu du règlement du Conseil no 1182/71, du 3 juin 1971, portant détermination des règles applicables aux délais, aux dates et aux termes (JO no L 124, p. 1). La fixation d'un délai eût, en l'espèce, été nécessaire: la décision de la Commission ne déterminerait pas les critères sur la base desquels l'octroi des aides visées à l'article 32 du «Kohlegesetz» aurait pu se poursuivre de façon licite et près d'une année se serait écoulée avant que les critères précisant le champ d'application géographique de la décision soient définis et arrêtés par la Commission en accord avec le gouvernement de la République fédérale; par ailleurs, il eût été impossible de modifier du jour au lendemain les modalités pratiques de l'aide et de les adapter à la décision de la Commission. Aucune déchéance ne saurait être opposée à ce sujet. Il importerait peu que la décision litigieuse soit passée en force de chose jugée; il ne s'agirait pas de contester sa validité, mais d'établir si le délai prévu impérativement par l'article 93, paragraphe 2, comme condition à l'introduction du recours a bien été stipulé et s'il est expiré. Par ailleurs, en se montrant disposée à se conformer à la décision, telle qu'elle l'interprétait, la République fédérale n'aurait pas entendu renoncer à se prévaloir de l'absence de délai. Le texte de son dispositif et son fondement juridique ne permettraient pas d'interpréter la décision de la Commission comme étant intervenue en application de l'article 93, paragraphe 3. En toute hypothèse, l'exception résultant de l'article 93, paragraphe 2, jouerait également si la décision devait être considérée comme prise sur base de l'article 93, paragraphe 2, conjointement avec l'article 93, paragraphe 3. En effet, en cas d'inobservation de l'obligation de ne pas faire, stipulée par cette dernière disposition, la Commission pourrait soit enjoindre, par voie de décision, à l'Etat membre en cause de supprimer totalement ou partiellement, pour l'avenir, l'aide introduite sans son autorisation préalable, soit s'élever contre une violation du traité. Dans le premier cas, elle prendrait sa décision dans l'exercice du pouvoir qui lui a été conféré en application de l'article 93, paragraphe 1; en ce qui concerne la procédure applicable à sa mise en œuvre, l'article 93, paragraphe 3, renverrait sur ce point à l'article 93, paragraphe 2: cette référence, en ce qui concerne la décision à prendre par la Commission, impliquerait également de façon impérative la fixation d'un délai. Dans le second cas, la Commission agirait dans le cadre de sa mission générale de contrôle du respect, par les États membres, de leurs obligations et sur la base des articles 169 et suivants; elle devrait donc satisfaire à l'exigence du respect de la procédure préliminaire qu'impose de façon impérative l'article 169. Dans un cas comme dans l'autre, la Commission ne pourrait engager une procédure judiciaire qu'à la condition que l'État membre en cause se soit vu impartir un délai pour éliminer les mesures d'aides contraires au traité.

c) La décision du 17 février 1971 aurait eu pour objet, dans l'interprétation que la Commission lui donnerait actuellement, de constater la modification d'une aide opérée en violation du traité et d'interdire provisoirement à la république fédérale d'Allemagne tout octroi de primes d'investissement; elle aurait donc comporté la constatation d'une infraction au traité et une interdiction, provisoirement limitée dans le temps, des mesures d'encouragement. Or, selon l'article 169 du traité CEE, la Commission ne serait pas compétente pour constater, par voie de décision, une infraction au traité commise par un État membre; cette constatation serait réservée à la Cour de justice. Par ailleurs, l'article 93, paragraphe 2, du traité n'habiliterait pas la Commission à interdire, jusqu'au terme de la procédure d'examen, l'octroi d'une aide et de prendre ainsi une décision équivalant à une ordonnace de référé.

d) Le deuxième chef de conclusions du recours serait encore irrecevable parce qu'il tendrait à faire condamner la République fédérale à exécuter des mesures d'ordre interne déterminées, ce qui serait contraire à l'article 171 du traité CEE. Aux termes de cette disposition, la Cour de justice devrait se limiter à constater qu'un Etat membre a manqué à une obligation qui lui incombait en vertu du traité; il appartiendrait à cet Etat de tirer les conséquences de l'arrêt et d'arrêter les mesures nécessaires pour éliminer le manquement. L'article 171 ne permettrait pas à la Cour de prescrire à un Etat membre les mesures qu'il doit tirer de la constatation de son manquement; plus particulièrement, la Cour ne saurait condamner la République fédérale à restituer les aides prétendument octroyées en violation des normes communautaires. L'article 171 serait d'application en l'espèce: l'article 93, paragraphe 2, alinéa 2, ne comporterait dérogation qu'aux articles 169 et 170.

Par ailleurs, il conviendrait de considérer qu'une condamnation de la République fédérale dans le sens du deuxième chef de conclusions aurait pour conséquence que 18 entreprises seraient contraintes de restituer les aides perçues. Ainsi, des tiers, étrangers à la présente affaire, dans laquelle ils ne pourraient même intervenir, seraient touchés dans leurs intérêts par l'arrêt de la Cour; or, une affaire opposant une institution communautaire à un État membre et concernant le contenu et la portée d'une obligation de cet État à l'égard de la Communauté ne pourrait avoir d'effets qu'à l'égard des deux parties en cause.

La Commission conteste la pertinence des exceptions d'irrecevabilité soulevées par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne.

a) La prolongation de deux ans de la période d'encouragement initialement prévue à l'article 32 du «Kohlegesetz» constituerait indubitablement une modification d'une aide au sens de l'article 93, paragraphe 3. A l'égard de cette modification, intervenue en août 1969, la Commission aurait engagé la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, non pas sans délai conformément à l'article 93, paragraphe 3, deuxième phrase, mais seulement en juillet 1970. Ce délai s'expliquerait par le fait que la Commission n'aurait pas disposé d'indications précises susceptibles de justifier la prolongation de la période d'encouragement; n'ayant pu les obtenir de la république fédérale d'Allemagne, elle se serait résolue à engager une procédure conformément à l'article 93, paragraphe 2, et, par la décision du 17 février 1971, à faire cesser l'octroi non sélectif des primes d'investissement jusqu'à ce qu'une application sélective de ce régime puisse être assurée. La décision litigieuse devrait donc être considérée comme une décision visant à la modification d'une aide existante au sens de l'article 93, paragraphe 2, 1er alinéa. Cette qualification juridique n'aurait cependant aucune incidence sur la recevabilité du recours: même en cas de décisions se rapportant à des aides existantes, la Commission pourrait saisir directement la Cour conformément à l'article 93, paragraphe 2, alinéa 2. Il serait donc sans intérêt de savoir si la décision ne s'appuie que sur le seul article 93, paragraphe 2, ou à la fois sur cette disposition et sur l'article 93, paragraphe 3. En toute hypothèse, en cas d'infraction à l'obligation d'information stipulée à l'article 93, paragraphe 3, la Commission ne pourrait pas seulement exiger de l'Etat membre en cause une modification de l'aide illicite pour l'avenir. Une telle interprétation avantagerait l'État membre qui violerait ses obligations en pratiquant la politique du fait accompli par rapport à celui qui, en informant la Commission assez longtemps à l'avance, lui permettrait, par l'ouverture d'une procédure conformément à l'article 93, paragraphe 2, d'empêcher l'institution ou la modification envisagée de l'aide.

b) En fait, on ne saurait prétendre que la décision du 17 février 1971 ne comporte aucun délai. L'article 93, paragraphe 2, alinéa 1, ne contiendrait pas de règle quant à la durée du délai que la Commission impartit à l'État intéressé pour supprimer ou modifier une aide incompatible avec le marché commun; en particulier, il n'obligerait pas la Commission à fixer un délai exprimé en unités de temps déterminées. Le délai devrait être adapté aux exigences de chaque cas. L'article 155 du traité CEE ferait obligation à la Commission de veiller à ce que les inconvénients de l'octroi durable d'une aide incompatible avec le marché commun restent le plus limités possible; elle devrait donner au délai de l'article 93, paragraphe 2, alinéa 1, une durée à la fois aussi longue que nécessaire et aussi courte que possible. Lorsque l'État membre peut se conformer à la décision par un acte administratif interne, la Commission devrait exiger qu'il s'acquitte de cette obligation sans délai. C'est ce qu'elle aurait fait dans le cas d'espèce, où le gouvernement de la République fédérale aurait pu et dû, en donnant les instructions nécessaires au délégué fédéral à l'industrie charbonnière, veiller sans délai à ce que l'octroi non sélectif de primes d'investissement dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie soit arrêté jusqu'à la mise au point d'une modification tenant compte des règles du traité, sur la base de critères régionaux. Un délai plus long pour l'exécution de la décision ne serait nullement exigé par la possibilité qu'auraient les États membres d'en appeler au Conseil. L'article 93, paragraphe 2, 3e alinéa, permettrait à un État membre d'obtenir la suspension d'une procédure ouverte par la Commission; mais il serait sans effet à l'égard d'une décision que la Commission a déjà prise après avoir mis toutes les parties intéressées en mesure de présenter leurs observations. Après notification de la décision, seraient applicables les dispositions générales du traité: l'Etat membre en cause ne disposerait plus que de la possibilité de saisir la Cour de justice, conformément à l'article 173.

c) Quant au contenu de la décision du 17 février 1971, celle-ci se serait bornée à exiger qu'il soit mis fin à l'octroi de primes d'investissement en attendant qu'intervînt une décision établissant une différenciation géographique en vue d'une application sélective du régime. La Commission, consciente du fait que l'octroi non sélectif de primes dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Wesphalie faussait la concurrence, aurait pu en prescrire la cessation complète et laisser à la République fédérale le soin de lui soumettre des propositions nouvelles. L'arrêt seulement temporaire des aides ne serait donc pas de nature à avoir créé un préjudice à la République fédérale.

d) La Commission ayant saisi directement la Cour sur la base de l'article 93, paragraphe 2, alinéa 2, il n'y aurait pas lieu à application des articles 169 et suivants. S'agissant d'obtenir, par la saisine directe de la Cour, non seulement l'arrêt aussi rapide que possible de l'octroi d'aides considérées, dans une décision, comme incompatibles avec le marché commun, mais encore l'élimination aussi complète que possible des effets de ces aides, il serait licite que la Cour condamne l'État en cause à prendre, à cet effet, des mesures déterminées. Cependant, en l'espèce, la Commission ne demanderait pas que la république fédérale d'Allemagne soit condamnée à l'exécution de mesures internes déterminées; la manière de remplir son obligation, c'est-à-dire la restitution des aides accordées en violation de la décision de la Commission, serait laissée à son choix. La Commission s'en serait donc tenue aux mêmes limites que celles qu'implique l'article 171.

Par ailleurs, la nécessaire primauté du droit communautaire n'exigerait pas seulement que les Etats membres fassent bénéficier leurs ressortissants des avantages que leur confère ce droit communautaire, mais aussi qu'ils retirent à certaines entreprises des avantages qu'ils leur ont accordés en violation de ce droit.

L'intérêt d'une application uniforme des règles communautaires de concurrence devrait primer des intérêts purement individuels. En l'occurrence, il ne saurait être question ni de rétroactivité ni de violation de droits acquis: par la publication au Journal officiel des Communautés, le 14 août 1970, de la communication de la Commission, toutes les entreprises intéressées auraient été informées de ce que l'octroi non différencié de primes d'investissement dans toutes les régions minières du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie ne pouvait plus être considéré comme compatible avec le marché commun.

B — Quant au fond

Premier chef de conclusions

La Commission rappelle qu'aux termes de l'article 191 du traité CEE, les décisions prennent effet par leur notification à leurs destinataires. La décision du 17 février 1971 aurait été notifiée, le 24 février, à la république fédérale d'Allemagne; or, celle-ci ne s'y serait pas conformée.

a) L'article 1 de la décision enjoindrait à la République fédérale de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour mettre fin, dans les régions minières du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, à l'octroi non sélectif des primes d'investissement prévues à l'article 32, paragraphe 1, du «Kohlegesetz». Le sens de cette disposition, surtout rapprochée de la section V de l'exposé des motifs de la décision et du texte de la lettre d'accompagnement du 19 février 1971, serait parfaitement clair: la Commission aurait fait obligation à la république fédérale d'Allemagne de suspendre sans délai l'octroi des primes jusqu'à la modification du régime d'aides dans le sens d'une différenciation géographique, en vue d'empêcher que le jeu de la concurrence ne continue à être faussé dans une partie du marché commun. La République fédérale n'aurait pas donné d'instructions en ce sens au délégué fédéral à l'industrie charbonnière; celui-ci aurait donc continué à délivrer, après le 24 février 1971, des certificats et ne se serait conformé aux critères géographiques établis par la Commission qu'après réception de la lettre du 16 décembre 1971.

b) Il importerait peu que, sur le plan technique, l'octroi des aides ait lieu au moyen d'un allégement des obligations fiscales au titre de l'impôt sur les revenus ou de l'impôt sur les sociétés. Le fait décisif serait la délivrance, par le délégué fédéral, du certificat visé à l'article 32, paragraphe 2, du «Kohlegesetz». Le fisc déduirait automatiquement de la dette fiscale du contribuable détenteur d'un tel certificat le montant de la prime d'investissement, soit 10 % des frais d'achat ou de construction; en fait, par la délivrance du certificat, le délégué fédéral déciderait donc de l'octroi de l'aide. Le fait que cette aide ne soit pas accordée sous forme de crédits budgétaires, mais déduite de la dette fiscale serait sans incidence sur l'appréciation juridique au regard des articles 92 et suivants du traité. En raison du procédé adopté par l'article 32 du «Kohlegesetz», le recours à des ressources d'État serait occulte, n'apparaissant à aucun poste budgétaire de dépenses, mais se traduisant par une diminution des recettes publiques. Les affirmations du gouvernement fédéral concernant l'importance des aides au point de vue de la politique structurelle nationale seraient irrelevantes au stade actuel de la procédure: il aurait pu contester l'appréciation portée sur ces aides par la Commission en formant un recours contre la décision du 17 février 1971. Ces affirmations ne seraient d'ailleurs nullement convaincantes.

c) La république fédérale d'Allemagne aurait pu et dû se conformer à la décision de la Commission en donnant, sans délai, instruction au délégué fédéral de ne plus délivrer de certificats jusqu'à nouvel ordre. Aucune modification de la loi n'eût été nécessaire à cet effet; cette constatation serait confirmée par le fait qu'après réception la lettre de la Commission du 16 décembre 1971 le délégué fédéral aurait, selon le gouvernement fédéral, appliqué à la délivrance des certificats les critères régionaux précisés dans cette lettre. La République fédérale eût donc pu, dès notification de la décision du 17 février 1971, lui donner instruction de suspendre la délivrance de certificats jusqu'à la détermination des régions qui pourraient encore bénéficier des mesures d'aide.

d) La république fédérale d'Allemagne ne se serait donc pas conformée à la décision de. la Commission du 17 février 1971; elle ne saurait justifier cette violation des obligations qui lui incombent en vertu du traité en invoquant des principes prétendument en vigueur dans son système juridique national. L'application uniforme du droit communautaire serait compromise si les États membres pouvaient invoquer de tels principes pour refuser d'appliquer des décisions de la Communauté.

Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, à titre préliminaire, fait grief aux deux chefs de conclusions de la requête, en raison de l'imprécision de leur formulation, de dépasser l'objectif matériel de l'action de la Commission. L'octroi des primes d'investissement s'effectuerait au moyen d'un allégement de la dette fiscale du contribuable; le premier chef de conclusions, en prenant comme date de référence le 24 février 1971, impliquerait donc la violation de la décision de la Commission, même dans les cas où la délivrance du certificat prévu à l'article 32 du «Kohlegesetz» a eu lieu avant cette date, mais où la détermination du montant de l'imposition n'est intervenue que postérieurement. La même observation vaudrait pour le deuxième chef de conclusions. Or, en l'espèce, serait seule en cause la délivrance de certificats après le 24 février 1971.

a) En ce qui concerne l'étendue et la portée de la décision de la Commission du 17 février 1971, il conviendrait de constater que l'interdiction qu'elle édicte, d'une part, se limite à l'octroi d'aides aux investissements dont le début se situe après le 24 février 1971 et pour lesquels une demande de délivrance du certificat a été introduite aprés cette date, d'autre part, doit s'apprécier au regard de la notion juridique d'octroi de primes d'investissement au sens du «Kohlegesetz». Cet octroi serait un processus complexe, comprenant un programme d'investissement privé réalisé par une entreprise et une procédure administrative de droit public. La décision d'investir de l'entreprise serait liée, de manière décisive, aux possibilités d'aide ouvertes, dans l'intérêt public, par le programme de développement régional de l'État, et à leur permanence. La délivrance, par le délégué fédéral, du certificat prévu à l'article 32 du «Kohlegesetz» ne constituerait qu'un des éléments de ce processus de canalisation des investissements réalisés par des entreprises privées dans l'intérêt public. N'intervenant pas au début du processus et n'en marquant pas le terme, elle ne caractériserait pas un stade précis du processus d'aide. Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne aurait dû tenir compte de la structure complexe de ce processus pour déterminer exactement l'étendue et la portée de l'obligation que lui imposait la décision de la Commission du 17 février 1971. A cet égard, il serait apparu clairement que l'injonction de mettre fin à l'octroi des primes n'avait aucun effet rétroactif, mais visait seulement l'avenir, et que la délivrance du certificat par le délégué fédéral ne pouvait être retenue comme un critère décisif, compte tenu, d'une part, de la structure du processus d'aide, d'autre part, du respect du principe de l'égalité de traitement. Le gouvernement fédéral aurait donc dû faire appel à des critères objectifs: la date d'introduction des demandes auprès du délégué fédéral et la date du début des investissements. Une date antérieure au 24 février 1971 n'aurait pu, en raison de la structure du processus d'aide, être retenue à cet égard, sous peine de porter atteinte aux principes de la sécurité juridique, de la protection de la confiance des administrés et de l'égalité de traitement, en conférant un effet rétroactif à la décision litigieuse. Les entreprises concernées, de leur cote, n'auraient pu interpréter différemment la décision de la Commission. La communication publiée, le 14 août 1970, au Journal officiel n'aurait eu aucun effet sur la position juridique de ces entreprises, fondée sur le droit interne; elle n'aurait, en particulier, pas été susceptible de détruire la confiance qu'avaient ces entreprises dans la persistance des aides. Rien ne leur aurait permis de supposer que, dès la publication de ladite communication, les aides aux investissements ne seraient plus licites au regard du droit communautaire.

b) Après notification de la décision de la Commission, le gouvernement fédéral s'y serait conformé en fonction de l'interprétation qu'il aurait nécessairement dû lui donner: il n'aurait plus statué sur des demandes introduites après le 24 février 1971 et concernant des investissements entrepris après cette date; il n'aurait donc pas poursuivi l'octroi non sélectif d'aides. Le gouvernement fédéral n'aurait pu prévoir que la Commission, tout en retenant les mêmes critères de délimitation objectifs, prendrait, dans son avis du 16 décembre 1971, comme date de référence une autre date limite, à savoir celle du 20 août 1970.

c) Par sa mise en œuvre de la décision de la Commission, le gouvernement fédéral n'aurait méconnu ni le principe de l'application uniforme du droit communautaire ni celui de sa primauté. Tel ne pourrait être le cas que si les principes juridiques de l'égalité de traitement et de la sécurité juridique ne s'appliquaient pas de façon aussi nette en droit communautaire qu'en droit national; or, il résulterait de la jurisprudence de la Cour que ces deux principes comptent parmi les fondements du droit communautaire. La décision de la Commission, pour sa part, ne poserait aucun principe juridique dont l'application uniforme et prioritaire serait mise en cause par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne: les décisions arrêtées par la Commission en application de l'article 93, paragraphe 2, du traité CEE n'auraient pas pour but d'uniformiser les structures juridiques des aides nationales ni, plus particulièrement, le droit public économique national.

d) En conclusion, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne estime qu'il pouvait et devait interpréter la décision de la Commission en ce sens que l'interdiction de son article 1 ne visait pas les processus d'investissements dont le début se situait avant le 24 février 1971 ou qui avaient fait l'objet d'une demande de délivrance de certificat avant cette date. Selon un principe général du droit, admis en droit communautaire, en cas de décision de ce genre, nécessitant une interprétation et imposant une obligation de ne pas faire, le détenteur de la souveraineté devrait accepter l'interprétation que le destinataire pouvait et devait donner à cette décision, dans le cadre d'une appréciation raisonnable des faits, compte tenu des intérêts du détenteur de la souveraineté. A cet égard, il conviendrait de relever qu'en l'espèce la décision litigieuse nécessitait une interprétation non seulement quant à la portée objective de l'interdiction d'allouer une prime, mais encore en ce qui concerne son champ d'application territorial: il aurait fallu près d'un an de délibérations avant que ne soient précisés par la Commission, en accord avec le gouvernement fédéral, les critères applicables à une aide différenciée. Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne n'aurait donc pas violé la décision de la Commission du 17 février 1971: celle-ci fonderait uniquement l'interdiction de ne plus statuer sur des projets d'investissements engagés après le jour de sa notification.

e) A titre subsidiaire, il y aurait lieu de constater qu'il n'y a pas non plus violation de la décision litigieuse si le but poursuivi par celle-ci était de donner un support juridique à une interdiction générale provisoire d'appliquer l'article 32 du «Kohlegesetz» en Rhénanie-du-Nord-Westphalie.

Par ailleurs, en l'absence de tout effet rétroactif de la décision de la Commission, il ne saurait être constaté, comme le demanderait le premier chef de conclusions, que la république fédérale d'Allemagne aurait violé cette décision en délivrant des certificats, après le 24 février 1971, non seulement pour des investissements commencés après le 20 août 1970, mais encore pour des projets d'investissements dont le début se situe entre le 1er janvier et le 20 août 1970. Une rétroactivité allant au-delà du 20 août 1970 serait d'ailleurs en contradiction avec la thèse de la Commission quant aux effets de sa communication du 14 août 1970.

Deuxième chef de conclusions

La Commission souligne que l'objectif visé par sa décision du 17 février 1971 ne saurait être atteint par la seule constatation que la république fédérale d'Allemagne ne l'a pas respectée; la République fédérale serait également tenue de créer la situation juridique qui eût existé si elle s'y était conformée sans délai. Elle devrait, par conséquent, obtenir la restitution des aides qu'elle a accordées en violation de cette décision. Il ne serait possible de renoncer à l'exécution de cette obligation qu'à l'égard des bénéficiaires qui ont commencé leurs investissements avant le 20 août 1970 ou qui ont demandé, avant cette date, la délivrance du certificat visé à l'article 32, paragraphe 2, du «Kohlegesetz».

La manière de remplir cette obligation serait laissée au choix de la république fédérale d'Allemagne; diverses solutions seraient possibles, selon que les contribuables ont ou non déjà utilisé, pour obtenir des déductions d'impôts, les certificats délivrés en violation du droit communautaire.

Le gouvernenement fédéral aurait pu éviter les difficultés qu'il rencontrera pour remplir son obligation si, conformément à la décision, il avait suspendu sans délai l'octroi des aides dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et si ultérieurement il l'avait limité aux investissements réalisés dans les régions indiquées par la Commission.

Ce n'est qu'au cours de l'entretien du 4 mai 1971 que la Commission aurait appris que la République fédérale avait purement et simplement passé outre à la décision et continué à faire délivrer des certificats avant que la différenciation géographique indiquée comme nécessaire dans la décision ait été effectuée.

La Commission ne méconnaîtrait nullement que le respect de droits fondamentaux fait partie des principes juridiques communs que les institutions communautaires doivent sauvegarder; mais l'application de principes juridiques qui ne sont reconnus que dans certains Etats membres ne saurait conduire à mettre en question l'application égale et uniforme du droit communautaire. Pour l'application de la décision du 17 février 1971, seul le droit communautaire serait déterminant; ce n'est qu'à titre surabondant que l'on pourrait constater que le point de vue de la république fédérale d'Allemagne n'est pas même justifié par la jurisprudence des tribunaux allemands. La Commission respecterait le principe de la protection de la confiance des administrés: la décision litigieuse n'aurait aucun effet rétroactif.

Tout en prenant acte des indications fournies par le gouvernement fédéral quant au montant réel des aides accordées après le 24 février 1971, la Commission souligne que la décision à prendre en l'espèce n'en dépendrait pas, puisque le deuxième chef de conclusions n'indiquerait ni le nombre ni le montant des aides à réclamer et que le gouvernement fédéral ne nierait pas avoir, dans un certain nombre de cas, accordé, après le 24 février 1971, des aides pour des investissements commencés après le 20 août 1970 dans des régions du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie qui n'avaient plus besoin d'aide. Le deuxième chef de conclusions serait par conséquent fondé.

Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne rappelle que le deuxième chef de conclusions n'est pas fondé, en raison des considérations juridiques développées à propos du premier. Par ailleurs, aucune disposition de droit communautaire ne justifierait l'obligation de répéter les paiements considérés par la Commission comme contraires au traité. Sans doute les Etats membres auraient-ils l'obligation de mettre fin à une situation contraire au droit communautaire, mais ils pourraient le faire de la manière et au moyen des mesures qui leur paraissent appropriées; cette obligation n'irait pas jusqu'à contraindre l'Etat membre en cause à prendre une mesure déterminée.

Au plan des faits, il conviendrait de ramener l'étendue réelle de la prétendue violation de la décision de la Commission du 17 février 1971 par la république fédérale d'Allemagne à de plus justes proportions: des certificats n'auraient été délivrés, pour des investissements entrepris après le 20 août 1970, que pour un volume de 33 millions de DM, ce qui correspondrait à des primes d'investissement de 3,3 millions de DM.

Motifs

Sur l'objet du litige

Sur la recevabilité

Sur le fond

Quant aux dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

rejetant toutes autres conclusions plus amples ou contraires, déclare et arrête:

1) le recours est rejeté;

2) la partie requérante est condamnée aux dépens.