Arrest van het Hof van 12 juli 1973, 70/72EEG-Verdrag art. 93 en art. 171

ARREST

Ten aanzien van de feiten

I — Overzicht van de feiten

Overwegende dat de aan het geding ten grondslag liggende feiten kunnen worden samengevat als volgt:

Bij brief van 15 juni 1967 heeft de regering van de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie van de Europese Gemeenschappen in kennis gesteld van het ontwerp ener wet op de aanpassing en sanering van de Duitse steenkolenmijnbouw en steenkolenmijngebieden.

Bij brief van 30 november 1967 deed de Commissie de regering weten dat zij zich niet verzette tegen de inwerkingtreding van de maatregelen die ter verbetering van de economische structuur der Duitse mijngebieden waren voorzien en dusdoende rekening hield met de noodzaak ener evenwichtige ontwikkeling van de verschillende gebieden der Gemeenschap. Op 15 mei 1968 stelde de Bondsrepubliek Duitsland de wet op de aanpassing en sanering van de Duitse steenkolenmijnbouw en de Duitse steenkolenmijngebieden („Kohlegesetz”, Bundesgesetzblatt I, blz. 365) vast.

Zij behelst enerzijds maatregelen ter aanpassing van produktie en afzet der kolenmijnen aan de ontwikkeling van de situatie op energiegebied, anderzijds maatregelen ter verbetering van de economische structuren van de mijngebieden.

Wat deze laatste maatregelen betreft: volgens artikel 32, lid 1, van het „Kohlegesetz” kunnen belastingplichtigen die hun winst opgeven op grond van een regelmatige boekhouding en in een kolenmijngebied een vaste vestiging oprichten of uitbreiden, op aanvraag een investeringstoelage ad 10 % van de aanschaffings- of fabricagekosten — bij wege van aftrek van inkomstenbelasting of winstbelasting — verlangen.

Deze steunmaatregel gold slechts voor investeringen die na 30 april 1967 en voor 1 januari 1970 (dus in de begunstigingsperiode) hadden plaatsgevonden.

Op 16 juli 1969 liet de regering van de Bondsrepubliek de Commissie bij mondelinge nota weten dat de Bundestag op 18 juli 1969, ter gelegenheid van de behandeling van het Steueränderungsgesetz 1969, had besloten de per 31 december 1969 aflopende geldingsduur van de steunmaatregel — investeringstoelagen volgens artikel 32 van de wet van 15 mei 1968 — met twee jaar te verlengen.

Bij brief van 1 augustus 1969 heeft de Commissie de Bondsregering erop gewezen dat zij volgens artikel 93, lid 1, eerste volzin van het EEG-Verdrag, tijdig van het wijzigingsontwerp op de hoogte had moeten worden gesteld — met verzoek om nadere bijzonderheden en opgave van de gronden die daartoe hadden geleid —.

Op 18 augustus 1969 stelde de Bondsrepubliek de wet op de verlening van investeringstoelagen en tot wijziging van belastingrechtelijke en premierechtelijke voorschriften (Steueränderungsgesetz 1969; Bundesgesetzblatt I, blz. 1211) vast.

Haar artikel 9 behelst een wijziging van artikel 32 van de wet van 15 mei 1969 op de aanpassing en sanering van de Duitse steenkolenmijnbouw en de Duitse steenkolenmijngebieden: in de eerste volzin van lid 1 wordt het jaar 1970 vervangen door 1972, waardoor het begunstigingstijdvak op 1 januari 1972 inplaats van op 1 januari 1970 afloopt.

In antwoord op de brief van de Commissie van 1 augustus heeft de Bondsregering er bij mondelinge nota van 1 oktober 1969 op gewezen dat een wijziging van artikel 32 van het „Kohlegesetz” in het regeringsvoorstel niet was voorzien en dat men de Commissie er dus in het ontwerpstadium niet van in kennis had kunnen stellen — artikel 9 van het Steueränderungsgesetz van 1969 was aan een initatief van de Bundestag te danken —. Blijkens een bij deze nota gevoegd uittreksel uit het rapport van de financiële commissie van de Bundestag had zij in verband met de invoering (bij het Steueränderungsgesetz 1969) van een stelsel van investeringstoelagen voor het aan de oostzone grenzend gebied en andere gebieden die deze begunstiging behoefden onderzocht of ook de steenkolenmijngebieden ervan dienden te profiteren en kon haars inziens, behalve wat de mijnstreek van Saarland betreft, met een verlenging van de geldingsduur van § 32 van het Kohlegesetz met twee jaar worden volstaan.

Bij brief van 30 juli 1970 deed de Commissie de Bondsregering onder meer weten dat wegens de nieuwe situatie in de kolensector en gezien de in het Land Nordrhein-Westfalen waargenomen gunstige economische ontwikkeling een ongedifferentieerde toekenning van toelagen voor investeringen in alle steenkolenmijngebieden van dit Land niet langer met de gemeenschappelijke markt en met name niet met artikel 92, lid 3, van het EEG-Verdrag verenigbaar was te achten. Zij verzocht de Bondsregering derhalve er voor te zorgen dat nieuwe besluiten tot toekenning van toelagen voor investeringen in Nordrhein-Westfalen per 1 december 1970 achterwege zouden blijven, met uitnodiging volgens artikel 93, lid 2, haar standpunt te bepalen.

Bij brief van 30 juli en via een in het Publikatieblad (C 104, blz. 1) geplaatste mededeling van 14 augustus 1970 nodigde de Commissie de Lid-Staten c.q. andere belanghebbenden overeenkomstig artikel 93, lid 2, eerste volzin, uit hun standpunt te bepalen nopens de verlenging van het tijdvak van toekenning van investeringstoelagen volgens § 32 van het Kohlegesetz.

De Bondsregering deed de Commissie bij mondelinge nota van 5 november 1970 haar opmerkingen toekomen.

Ten vervolge op bilaterale gesprekken van 8 december 1970 deed de Bondsregering de Commissie bij mondelinge nota van 6 januari 1971 verdere voor de beoordeling belangrijke gegevens toekomen.

Bij beschikking van 17 februari 1971 inzake de conform § 32 van de Wet op de aanpassing en sanering van de Duitse steenkolenmijnbouw en de Duitse steenkolenmijngebieden verleende steun (PB nr. L 57, blz. 19) gelastte de Commissie de Bondsrepubliek onverwijld alle nodige maatregelen te nemen om die ongedifferentieerde verlening van investeringspremies op grond van § 32, lid 1, van de Wet op de aanpassing en sanering van de Duitse steenkolenmijnbouw en de Duitse steenkolenmijngebieden (Kohlegesetz) in de versie van artikel 9 van het Steueränderungsgesetz van 18 augustus 1969 in de steenkolenmijngebieden van het Land Nordrhein-Westfalen te beëindigen.

Deze beschikking werd bij brief van 19 februari 1971, ingekomen op 24 februari 1971, ter kennis van de Bondsregering gebracht.

Na een op 4 mei 1971 gehouden bilaterale vergadering en een nieuwe briefwisseling (brief van 18 mei, mondelinge nota's van 29 juni en 3 september 1971 van de Duitse Regering; telex van 14 juli en brief van 4 oktober 1970 van de Commissie) heeft de Commissie de Bondsregering bij brief van 16 december 1971 doen weten dat een gedifferentieerde toekenning van investeringspremies in bepaalde gebiedsdelen van het land Nordrhein-Westfalen nog tot de einddatum van de verlengde begunstigingsperiode (31 december 1971) met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kon worden geacht; zij maakte er echter bezwaar tegen dat de Bundesbeauftragte für den Steinkohlenbergbau volgens § 32 van het Kohlegesetz elders dan in deze gebieden certificaten verstrekte voor na 20 augustus 1970 (zes dagen na plaatsing van de mededeling der Commissie in het Publikatieblad) aangevangen investeringen of ingediende aanvragen.

Op grond van inlichtingen haar door de Bondsregering met name bij telex van 22 december 1971 en brieven van 16 februari en 22 juni 1972 verstrekt, stelde de Commissie in een brief van 1 augustus 1972 vast dat de Duitse instanties na 24 februari 1971 voor een totaal investeringsbedrag van 133 miljoen DM op grond van na 20 augustus 1970 gedane aanvragen steun waren blijven verlenen voor investeringen in gebieden die daarvoor niet langer in aanmerking kwamen. De Commissie stelde de Bondsregering er derhalve van in kennis dat ze had besloten zich volgens artikel 93, lid 2, tweede alinea, tot het Hof van Justitie te wenden — ter vaststelling van bedoelde overtredingen en opdat de Bondsrepubliek Duitsland zou worden verplicht de certificaten op grond waarvan de ten onrechte toegekende premies konden worden uitbetaald, in te trekken.

II — De procesvoering

Overwegende dat de procesvoering na te melden verloop heeft gehad:

Het beroep van de Commissie is op 2 oktober 1972 ter griffie van het Hof ingeschreven;

de schriftelijke procedure is normaal verlopen;

op rapport van de Rechter-Rapporteur en de Advocaat-Generaal gehoord heeft het Hof besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan: de zaak is ter terechtzitting van 22 mei 1973 namens partijen bepleit;

de Advocaat-Generaal heeft ter terechtzitting van 19 juli 1973 zijn conclusie genomen;

III — Conclusies van partijen

Overwegende dat de Commissie heeft geconcludeerd dat het den Hove behage:

te verstaan dat de Bondsrepubliek Duitsland zich niet heeft gedragen naar de beschikking van de Commissie van 17 februari 1971 (71/121/EEG) doordien zij na 24 februari 1971 op grond van artikel 32 van de wet op de aanpassing en sanering van de Duitse steenkolenmijnbouw en de Duitse steenkolenmijngebieden (Kohlegesetz) premies heeft toegekend voor investeringen waartoe na 1 januari 1970 in het land Nordrhein-Westfalen is overgegaan buiten de volgende steden en Landkreise: Aachen (Landkreis), Beckum (Landkreis), Bottrop, Castrop-Rauxel, Dortmund, Ennepe-Ruhr (Landkreis), Erkelenz (Landkreis), Essen, Gladbeck, Herbede, Herne, Lüdinghausen (Landkreis), Lünen, Moers (Landkreis), Oberhausen, Recklinghausen, Recklinghausen (Landkreis), Wanne-Eickel, Wattenscheid;

te verstaan dat de Bondsrepubliek Duitsland gehouden is terugbetaling te verlangen van na 24 februari 1971 toegekende premies, tenzij de investeringen waarvoor zij zijn verleend vóór 21 augustus 1970 zijn begonnen of het verzoek om afgifte van het certificaat bedoeld in artikel 32, lid 2, van het „Kohlegesetz” vóór 21 augustus 1970 is gedaan;

verweerster in de kosten te veroordelen;

dat de regering van de Bondsrepubliek Duitsland heeft geconcludeerd dat het den Hove behage:

het beroep niet-ontvankelijk, althans ongegrond te verklaren;

verzoekster in de kosten van het geding te veroordelen.

IV — Middelen en argumenten van partijen

Overwegende dat de middelen en argumenten van partijen kunnen worden samengevat als volgt:

A — De ontvankelijkheid

De regering van de Bondsrepubliek Duitsland betwist de ontvankelijkheid van het beroep in zijn geheel op verschillende gronden:

a) Aan de beschikking der Commissie van 17 februari 1971 is uitdrukkelijk artikel 93, lid 2, van het EEG-Verdrag ten grondslag gelegd; bovendien kan hij ook op grond van de omstandigheden waarin zij werd genomen slechts als een beschikking in de zin van dit voorschrift worden beschouwd. De Commissie zelf heeft destijds de verlenging der in § 32 van het „Kohlegesetz” voorziene steunregeling niet als wijziging van een bestaande steunmaatregel in de zin van artikel 93, lid 3, beschouwd. Lid 2 van dit artikel is hier dus wel degelijk van toepassing.

b) Een beschikking van de Commissie krachtens artikel 93, lid 2, houdt noodzakelijkerwijze in dat aan de betrokken Lid-Staat een termijn wordt gesteld om de met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar geachte toelage in te trekken of te wijzigen. Reeds uit de tekst blijkt duidelijk dat er een termijn moet worden gesteld; ook alleen dan kan de Raad volgens artikel 93, lid 2, derde alinea, worden ingeschakeld en het aan de Commissie verleende recht om zich, in afwijking van artikel 169, ter zake van de door een Lid-Staat begane overtreding rechtstreeks tot het Hof van Justitie te wenden berust er op: onmisbare voorwaarde voor een beroep ex artikel 93, lid 2, is dat de termijn welke aan de Lid-Staat is gesteld onverrichterzake moet zijn verlopen. In de beschikking van 17 februari 1971 wordt echter geen termijn gesteld; de Commissie kan niet betogen dat de Bondsrepubliek door te bepalen dat de verlangde maatregelen „onverwijld” moeten worden genomen wel een termijn heeft gesteld. Volgens het gangbare spraakgebruik wordt onder termijn verstaan een in tijdseenheden uitgedrukte duur. In dezelfde zin moet deze term ook in het Gemeenschapsrecht moeten worden verstaan; men zie verordening nr. 1182/71 van de Raad van 3 juni 1971 houdende vaststelling van de regels die van toepassing zijn op termijnen, data en aanvangs- en vervaltijden (PB er. L 124, blz. 1). Er moest in casu wel een termijn worden gesteld: in de beschikking der Commissie zijn de criteria volgens welke steunmaatregelen als bedoeld in artikel 32 van het „Kohlegesetz” op geoorloofde wijze hadden kunnen worden toegekend niet genoemd en het heeft bijna een jaar geduurd voordat de Commissie in overleg met de regering van de Bondsrepubliek het geografisch toepassingsgebied der beschikking had vastgesteld; de bij die steunverlening gevolgde praktijk kon trouwens onmogelijk van de ene dag op de andere worden gewijzigd en aan de beschikking der Commissie aangepast. Men kan zich hiertegenover niet op rechtsverwerking beroepen. Irrelevant is dat de litigieuze beschikking definitief in werking is getreden; het gaat er niet om de geldigheid dier beschikking te bestrijden doch om de vaststelling of een beroepstermijn als in artikel 93, lid 2, voorgeschreven wel was gesteld en verstreken. Bovendien kan uit de bereidheid van de Bondsrepubliek zich te gedragen naar de beschikking zoals zij die verstond niet worden geconcludeerd dat zij zich niet op de omstandigheid dat er geen termijn gesteld was zou beroepen. Op grond van haar bewoordingen en juridische grondslag mag de beschikking niet worden geacht ter uitvoering van artikel 93, lid 3, te zijn genomen. De aan artikel 93, lid 2, te ontlenen exceptie kan in ieder geval ook worden opgeworpen wanneer de beschikking geacht moet worden te zijn genomen op grond van artikel 93, lid 2, juncto artikel 93, lid 3. Bij niet-nakoming van de in dit laatste voorschrift opgelegde plicht tot nalaten kan de Commissie de betrokken Lid-Staat bij beschikking gelasten de zonder haar voorafgaande toestemming genomen steunmaatregel voor de toekomst geheel of ten dele in te trekken dan wel tegen schending van het Verdrag opkomen. In het eerste geval zou zij haar beschikking nemen krachtens de bevoegdheid welke zij aan artikel 93, lid 1, ontleent; ten aanzien van de uitvoeringsprocedure verwijst lid 3 dan naar lid 2, hetgeen voor beschikking der Commissie eveneens impliceert dat er een termijn moet worden gesteld. In het tweede geval handelt de Commissie in het kader van haar in de artikelen 169 e.v. verankerde algemene opdracht erop toe te zien dat de Lid-Staten hun verplichtingen nakomen; zij moet zich dus ook houden aan de in artikel 169 imperatief voorgeschreven preliminaire procedure. In elk van beide gevallen kan de Commissie slechts in beroep komen wanneer de desbetreffende Lid-Staat een termijn is gesteld, binnen welke zij de met het Verdrag strijdige steunmaatregelen heeft te beëindigen.

c) Volgens de huidige uitlegging der Commissie behelsde de beschikking van 17 februari 1971 de vaststelling dat een steunmaatregel in strijd met het Verdrag zou zijn gewijzigd alsmede een voorlopig verbod aan de Bondsrepubliek Duitsland investeringstoelagen toe te kennen, anders gezegd de vaststelling dat het Verdrag was geschonden en een voorshands voor beperkte tijd opgelegd verbod van „begunstiging”. De Commissie is echter volgens artikel 169 van het EEG-Verdrag niet bevoegd bij beschikking vast te stellen dat een Lid-Staat het Verdrag heeft geschonden; zodanige vaststelling is aan het Hof van Justitie voorbehouden. Artikel 93, lid 2, van het Verdrag kent de Ccmmissie ook niet de bevoegdheid toe om als het ware in kort geding steunmaatregelen te verbieden zolang de procedure van onderzoek niet is geëindigd.

d) De vordering der Commissie is, wat het tweede gedeelte van het petitum betreft, ook niet ontvankelijk omdat zij er toe strekt de Bondsrepubliek tot bepaalde binnenlandse maatregelen te veroordelen; dit houdt schending van artikel 171 van het EEG-Verdrag in. Volgens dit artikel kan het Hof van Justitie alleen vaststellen dat een Lid-Staat een der krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen; deze staat moet daaruit zelf de consequenties trekken en de ter beëindiging van de inbreuk nodige maatregelen nemen. Volgens artikel 171 kan het Hof van Justitie een Lid-Staat niet voorschrijven welke maatregelen er op grond van de vaststelling der inbreuk moeten worden genomen en met name kan het de Bondsrepubliek niet veroordelen tot terugvordering van toelagen die in strijd met het Gemeenschapsrecht mochten zijn toegekend. Artikel 171 is in casu van toepassing: op grond van artikel 93, lid 2, tweede alinea, mag alleen van de artikelen 169 en 170 worden afgeweken.

Overigens dient men te bedenken dat veroordeling van de Bondsrepubliek Duitsland, in voege als sub 2 gevorderd, zou impliceren dat 18 ondernemingen de hun verleende toelagen zouden moeten terugbetalen, 's Hofs arrest zou dan voor derden, die processueel gezien als buitenstaanders zijn te beschouwen en zelfs niet konden interveniëren, tot nadelige gevolgen leiden. Doch een procedure tussen een orgaan van de Gemeenschap en een Lid-Staat waarin de inhoud van een verplichting van die staat jegens de Gemeenschap in geding is, kan alleen voor beide betrokken partijen tot gevolgen leiden.

De Commissie acht de excepties van niet-ontvankelijkheid die door de regering van de Bondsrepubliek Duitsland zijn opgeworpen niet steekhoudend.

a) De verlenging van de aanvankelijk in § 32 van het „Kohlegesetz” voorziene begunstigingsperiode met twee jaar is ongetwijfeld een wijziging van een steunmaatregel als bedoeld in artikel 93, lid 3. Met betrekking tot deze wijziging — die in augustus 1969 heeft plaatsgehad — heeft de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, niet onverwijld in de zin van lid 3, tweede volzin, doch pas in juli 1970 ingeleid. Deze vertraging vindt haar verklaring in de omstandigheid dat de Commissie niet over nadere gegevens beschikte welke een verlenging van de begunstigingsperiode hadden kunnen rechtvaardigen. Omdat zij deze gegevens niet van de Bondsrepubliek Duitsland kon verkrijgen, besloot zij een procedure ex artikel 93, lid 2, in te leiden en — bij beschikking van 17 februari 1971 — aan de ongedifferentieerde toekenning van investeringspremies een einde te maken en te wachten totdat er te eniger tijd voor een gedifferentieerde toepassing dezer regeling kon worden gezorgd. De litigieuze beschikking moet dus worden geacht te strekken tot wijziging van een bestaande steunmaatregel in de zin van artikel 93, lid 2, eerste alinea. Deze juridische kwalificatie maakt echter voor de ontvankelijkheid van het beroep geen enkel verschil: ook met betrekking tot beschikkingen die bestaande steunmaatregelen betreffen kan de Commissie zich volgens artikel 93, lid 2, tweede alinea, rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden. Het doet dus niet ter zake of de beschikking alleen op lid 2 dan wel op lid 2 juncto lid 3 berust. Hoe dan ook, bij niet-nakoming van de meldingsplicht bedoeld in artikel 93, lid 3, behoeft de Commissie er niet mede te volstaan van de desbetreffende Lid-Staat te verlangen dat de met het Verdrag strijdige steunmaatregel voor de toekomst wordt gewijzigd. Zulk een uitlegging zou een Lid-Staat die het door voldongen feiten met zijn verplichtingen op een ac-coordje gooit, bevoordelen ten opzichte van een Lid-Staat die de Commissie zo tijdig op de hoogte brengt dat zij via een procedure volgens artikel 93, lid 2, de voorgenomen invoering of wijziging van steunmaatregelen kan verhinderen.

b) Men kan niet stellen dat er in de beschikking van 17 februari 1971 geen termijn is gesteld. Artikel 93, lid 2, eerste alinea, geeft geen regels ter berekening van de termijn welke de Commissie de desbetreffende staat stelt om een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel in te trekken of te wijzigen: met name wordt niet verlangd dat de Commissie een in bepaalde tijdseenheden uitgedrukte termijn heeft te stellen. De termijn moet van geval tot geval aan de behoeften worden aangepast. Volgens artikel 155 van het EEG-Verdrag heeft de Commissie erop toe te zien dat de bezwaren verbonden aan de blijvende toekenning van met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun zoveel mogelijk beperkt blijven; de termijn welke zij volgens artikel 93, tweede lid, eerste alinea, heeft te bepalen moet lang genoeg èn zo kort mogelijk zijn. Wanneer de Lid-Staat zich door een binnenlandse bestuursmaatregel naar de beschikking kan gedragen, moet de Commissie verlangen dat zulks ook onverwijld geschiedt. Zij heeft dat in casu gedaan; door aan de „Bundesbeauftragte für den Steinkohlenbergbau” de nodige instructies te geven had de regering van de Bondsrepubliek er onverwijld op kunnen — en moeten — toezien dat de ongedifferentieerde toekenning van investeringspremies in het Land Nordrhein-Westfalen werd opgeschort in afwachting van een wijziging welke op grondslag van regionale criteria de Verdragsregelen recht zou doen wedervaren. Een langere termijn voor de nakoming der beschikking was, gezien de aan de Lid-Staten geboden mogelijkheid zich tot de Raad te wenden, allerminst nodig. Ingevolge artikel 93, lid 2, derde alinea, kan een Lid-Staat schorsing van een door de Commissie aangevangen procedure verlangen; doch dit artikel geldt niet wanneer de Commissie, na alle betrokken partijen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen te maken, reeds een beschikking heeft genomen. Na kennisgeving der beschikking gelden de algemene Verdragsbepalingen: de betrokken Lid-Staat kan zich dan alleen nog volgens artikel 173 tot het Hof van Justitie wenden.

c) Inhoudelijk behelst de beschikking van 17 februari 1971 alleen de eis dat er — in afwachting van een nadere beschikking die met het oog op een selectieve toepassing der regeling in aardrijkskundig opzicht zou differentiëren — een einde aan de toekenning der investeringspremies moest komen. Op grond van de overweging dat een ongedifferentieerde premietoekenning in het Land Nordrhein-Westfalen de mededinging vervalste had de Commissie mogen verlangen dat die toekenning volledig werd beëindigd en het aan de Bondsrepubliek kunnen overlaten met nieuwe voorstellen te komen. Een tijdelijke opschorting der steunmaatregelen kan de Bondsrepubliek niet hebben benadeeld.

d) Nu de Commissie zich krachtens artikel 93, lid 2, tweede alinea, rechtstreeks tot het Hof van Justitie heeft gewend, kunnen de artikelen 169 en volgende buiten toepassing blijven. Door het Hof rechtstreeks te adiëren heeft men er niet alleen voor willen zorgen dat een steunverlening die in een beschikking met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar was geacht ten spoedigste werd beëindigd, doch ook de gevolgen dier steunverlening zoveel mogelijk ongedaan willen maken; daarom mag het Hof de betrokken staat veroordelen bepaalde daartoe strekkende maatregelen te nemen. De Commissie verlangt in casu echter geen veroordeling van de Bondsrepubliek Duitsland om bepaalde binnenlandse maatregelen te nemen; hoe zij zich van haar plicht — te zorgen voor terugbetaling van premies die in strijd met de beschikking der Commissie zijn toegekend — wenst te kwijten, blijft aan haar overgelaten. De Commissie is dus gebleven binnen de grenzen die ook bij toepassing van artikel 171 worden in acht moeten genomen.

Voorts brengt het primaat van het Gemeenschapsrecht niet alleen mede dat de Lid-Staten hun onderdanen dienen te laten profiteren van de voordelen welke dat recht hun toekent, doch ook dat zij aan bepaalde ondernemingen voordelen die hun in strijd met dit recht zijn toegekend weer moeten ontnemen. Het belang van een uniforme toepassing van de communautaire mededingingsregelen moet voorgaan bij zuiver individuele belangen. Er is in casu noch van een aan verkregen rechten toekomende terugwerkende kracht noch van schending van zulke rechten sprake: de mededeling der Commissie is op 14 augustus in het Publikatieblad der Gemeenschappen geplaatst, zodat alle betrokken ondernemingen wisten dat een ongedifferentieerde toekenning van investeringspremies in alle mijngebieden van het Land Nordrhein-Westfalen niet langer als met de gemeenschappelijke markt verenigbaar mocht worden beschouwd.

B — Ten principale

Eerste gedeelte van het petitum

De Commissie herinnert eraan dat beschikkingen van kracht worden door kennisgeving aan degenen tot wie ze zijn gericht. De beschikking van 17 februari 1971 is op 24 februari aan de Bondsrepubliek Duitsland betekend; de Bondsrepubliek heeft er zich echter niet naar gedragen.

a) In Artikel 1 van de beschikking wordt de Bondsrepubliek Duitsland gelast onverwijld alle nodige maatregelen te nemen ter beëindiging van een ongedifferentieerde verlening van investeringspremies op grond van § 32, lid 1, van het „Kohlegesetz” in de steenkolenmijngebieden van het Land Nordrhein-Westfalen. De bedoeling van deze bepaling is volkomen duidelijk, vooral wanneer men haar beziet in het licht van de Ve overweging van de considerans en van het begeleidend schrijven van 19 februari 1971: de Commissie heeft de Bondsrepubliek Duitsland verplicht de toekenning der premies onverwijld stop te zetten totdat de steunregeling door geografische differentiatie in die zin zou zijn gewijzigd dat aan de vervalsing der mededinging op een gedeelte van de gemeenschappelijke markt een einde werd gemaakt. De Bondsrepubliek heeft aan de Bundes-beauftragte für den Steinkohlenbergbau geen daartoe strekkende instructies gegeven; hij is dus na 24 februari 1971 voortgegaan met de afgifte der certificaten en pas na ontvangst van de brief van 16 december 1971 heeft hij de geografische criteria der Commissie aangehouden.

b) Het doet weinig ter zake dat de steunverlening, technisch gezien, plaatsvindt door verlichting van fiscale verplichtingen voortvloeiende uit de inkomsten- of winstbelasting. Doorslaggevend is de afgifte van het certificaat bedoeld in § 32, lid 2, van het „Kohlegesetz” door de Bundesbeauftragte. De fiscus trekt van de belastingschuld van de houder van een certificaat als bedoeld automatisch het bedrag der investeringspremie — of wel 10 % van de aanschaffings- of fabricagekosten — af; in feite beslist de Bundesbeauftragte door afgifte van het certificaat dus over de steunverlening. Dat deze steun niet in de vorm van budgettaire kredieten wordt verleend doch van de belastingschuld wordt afgetrokken, leidt — gezien de artikelen 92 en andere ven het Verdrag — rechtens niet tot een andere beoordeling. Door de procedure waarvan men zich in § 32 van het „Kohlegesetz” heeft bediend wordt de gebruikmaking van staatsmiddelen gecamoufleerd; er worden geen middelen op de begroting in uitgaaf gesteld, doch de staatsinkomsten worden met het bedrag dier middelen verlaagd. Het betoog van de Bondsregering betreffende het belang dat uit een oogpunt van nationale structuurpolitiek aan de steunmaatregelen zou toekomen, is in het huidig stadium der procedure irrelevant: de regering had de aan de beschikking van 17 februari 1971 ten grondslag liggende beoordeling der steunmaatregelen kunnen aanvechten door daartegen in beroep te komen. Haar betoog is bovendien geenszins overtuigend.

c) De Bondsrepubliek Duitsland had zich naar de beschikking der Commissie kunnen en moeten gedragen door de Bundesbeauftragte onverwijld te gelasten tot nader order geen certificaten af te geven. Daartoe zou geen enkele wetswijziging nodig zijn geweest; dit blijkt ook uit het door de regering gestelde feit dat de Bundesbeauftragte na ontvangst van de brief van de Commissie van 16 december 1971 bij de afgifte der certificaten de in die brief omschreven regionale criteria heeft aangehouden. Zij had dus dadelijk na ontvangst van de kennisgeving der beschikking van 17 februari 1971 de Bundesbeauftragte kunnen gelasten de afgifte van certificaten op te schorten totdat zou zijn uitgemaakt aan welke gebieden ook in de toekomst steun mocht worden verleend.

d) De Bondsrepubliek Duitsland heeft zich dus niet gedragen naar de beschikking van de Commissie van 17 februari 1971 en kan deze schending der Verdragsverplichtingen niet rechtvaardigen door zich te beroepen op de beginselen welke in haar nationale rechtsstelsel zouden gelden. De uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht komt in gevaar wanneer de Lid-Staten met een beroep op zulke beginselen beschikkingen van de Gemeenschap naast zich neer kunnen leggen.

De regering van de Bondsrepubliek Duitsland draagt allereerst de grief voor dat het petitum in zijn beide onderdelen zo onzorgvuldig is geformuleerd dat de Commissie aan haar doel voorbijschiet. De toekenning der investeringspremies geschiedt door verlichting van betrokkenes belastingschuld; waar in het eerste deel van het petitum 24 februari 1971 als referentiedatum wordt genoemd zou de beschikking der Commissie dus zelfs geschonden zijn wanneer de afgifte van het certificaat bedoeld in § 32 van het „Kohlegesetz” voordien heeft plaatsgehad, doch het belastingbedrag pas later is vastgesteld. Hetzelfde geldt voor het tweede gedeelte van het petitum. Het gaat ten deze alleen om de afgifte van certificaten na 24 februari 1971.

a) Met betrekking tot de omvang en draagwijdte van de beschikking der Commissie van 17 februari 1971 zij vastgesteld dat haar verbod enerzijds beperkt is tot de toekenning van steun bij investeringen die na 24 februari 1971 zijn aangevangen en waarvoor nadien om afgifte van een certificaat is verzocht en anderziids moet worden beoordeeld aan de hand van de term „Gewährung von Investitionsprämien” in de zin van het „Kohlegesetz”. Die „Gewährung” is een complex gebeuren, dat een particulier investeringsprogramma van een onderneming en een administratiefrechtelijke procedure omvat. Wanneer de onderneming tot investering besluit is zij in beslissende mate afhankelijk van de mogelijkheden tot steunverlening welke in het openbaar belang door het regionaal ontwikkelingsprogramma van de staat wordt geboden — en van het voortbestaan dier mogelijkheden —. De afgifte van het certificaat volgens § 32 van het „Kohlegesetz” door de Bundesbeauftragte is slechts een schakel in dit proces, dat in het algemeen belang beoogt investeringen van particuliere ondernemingen in goede banen te leiden —. Het certificaat wordt noch aan het begin noch aan het eind van het steunverleningsproces verleend en markeert daarin geen bepaald stadium. De regering van de Bondsrepubliek Duitsland had met de complexe structuur van dit proces rekening moeten houden toen omvang en draagwijdte van de verplichting die ingevolge de beschikking van de Commissie van 17 februari 1971 op haar kwam te rusten, moest worden vastgesteld. Duidelijk is echter gebleken dat aan het bevel de toekenning der premies te beeindigen geen terugwerkende kracht was verbonden — het ging alleen om de toekomst — en dat de afgifte van het certificaat door de Bundesbeauftragte, gezien de structuur van het Steunverleningsproces en het beginsel van gelijke behandeling in aanmerking genomen, niet de doorslag mocht geven. De Bondsregering moest dus wel werken met objectieve criteria: de datum van indiening der aanvragen bij de Bundesbeauftragte en de aanvangsdatum der investeringen. Een voor 24 februari 1971 gelegen datum kwam, gezien de structuur van het steunverleningsproces, niet in aanmerking: door aan de litigieuze beschikking terugwerkende kracht toe te kennen zou men in strijd komen met de beginselen van rechtszekerheid, bescherming van het opgewekte vertrouwen en gelijke behandeling. Ook de betrokken ondernemingen hadden de beschikking der Commissie niet anders kunnen uitleggen. De op 14 augustus 1970 in het Publikatieblad geplaatste mededeling bleef voor de op nationaal recht gebaseerde rechtspositie dezer ondernemingen zonder gevolgen; met name vermocht zij aan het vertrouwen der ondernemingen op het in stand blijven van de steunmaatregel geen afbreuk te doen. Niets wettigde de veronderstelling dat de investeringssteum terstond na publikatie van genoemde mededeling gemeenschapsrechtelijk niet langer geoorloofd zou zijn.

b) Na kennisgeving van de beschikking der Commissie heeft de Bondsregering zich daarnaar ook — volgens de uitlegging welke zij er wel aan moest geven — gedragen: na 24 februari 1971 ingediende aanvragen die nadien aangevangen investeringen betroffen heeft zij niet meer afgedaan, met ongedifferentieerde steunverlening is zij dus niet doorgegaan. De Bondsregering kon niet voorzien dat de Commissie aan de hand van dezelfde objectieve criteria in haar advies van 16 december 1971 van een andere referentiedatum — 20 augustus 1970 — zou uitgaan.

c) Door haar aan de beschikking van de Commissie gegeven uitvoering heeft de Bondsregering noch het beginsel ener uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht noch het primaat van dat recht miskend. Zulks zou slechts het geval kunnen zijn wanneer de beginselen van gelijke behandeling en rechtszekerheid in het Gemeenschapsrecht minder duidelijk tot hun recht kwamen dan in het nationale recht; doch blijkens 's Hofs jurisprudentie behoren beide beginselen tot de grondslagen van het Gemeenschapsrecht. Harerzijds behelst de beschikking der Commissie geen enkel rechtsbeginsel aan welks uniforme en prioritaire toepassing door de regering van de Bondsrepubliek Duitsland afbreuk zou zijn gedaan: haar krachtens artikel 93, lid 2, van het EEG-Verdrag genomen beschikkingen beoogden geen uniformering van de nationale hulpverleningsstructuren, laat staan van nationaal ordeningsrecht.

d) De regering van de Bondsrepubliek Duitsland komt tot de slotsom dat zij de beschikking der Commissie in die zin kon en moest uitleggen dat het verbod van artikel 1 niet gold voor investeringen waarmede voor 24 februari 1971 zou worden aangevangen of waarvoor voordien een certificaat was aangevraagd. Volgens een in het Gemeenschapsrecht aanvaard algemeen rechtsbeginsel moet de overheid wanneer beschikkingen als hierbedoeld uitlegging behoeven en een verplichting tot nalaten behelzen, de interpretatie aanvaarden welke betrokkene bij redelijke beoordeling der feiten en de belangen der overheid in aanmerking genomen, aan zodanige beschikking kon en moest geven. In dit verband zij gereleveerd dat de litigieuze beschikking niet slechts wat de objectieve draagwijdte van het premieverbod, doch ook wat zijn territoriaal toepassingsgebied betreft, uitlegging behoefde: met het opstellen van de criteria ener gedifferentieerde hulpverlening was bijna een jaar overleg tussen Commissie en Bondsrepubliek gemoeid. De regering van de Bondsrepubliek Duitsland heeft de beschikking van de Commissie van 17 februari 1971 dan ook niet geschonden: die beschikking behelsde slechts het verbod investeringsvoor-stellen die na de dag harer kennisgeving waren ingediend in behandeling te nemen.

e) Subsidiair zij vastgesteld dat er van schending der litigieuze beschikking al evenmin sprake kan zijn wanneer zij mocht zijn bedoeld om aan een voorlopig algemeen verbod van toepassing van artikel 32 van het „Kohlegesetz” in Nordrhein-Westfalen een juridische grondslag te geven.

Bovendien kwam aan de beschikking der Commissie geen terugwerkende kracht toe, zodat niet — in voege als het eerste gedeelte van het petitum gevorderd — kon worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland die beschikking had geschonden door na 24 februari 1971 niet alleen voor na 20 augustus 1970 aangevangen investeringen, doch ook voor voorstellen betreffende tussen 1 januari en 20 augustus 1970 aangevangen investeringen certificaten te verstrekken. Door de beschikking tot voor 20 augustus 1970 te laten terugwerken zou de Commissie in strijd komen met haar standpunt inzake de gevolgen van de mededeling van 14 augustus 1970.

Tweede gedeelte van het petitum

De Commissie wijst erop dat het doel harer beschikking van 17 februari 1971 niet kan worden bereikt door de enkele vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland die beschikking niet heeft geëerbiedigd; de Bondsrepubliek is ook gehouden rechtens de situatie te scheppen die zou hebben bestaan indien zij zich er onverwijld naar had gedragen. Zij moet zich dus steunbedragen die zij in strijd met de beschikking heeft toegekend doen terugbetalen. Van nakoming dezer verplichting kan slechts worden afgezien ten behoeve van degenen die hun investeringen vóór 20 augustus 1970 hebben aangevangen of voordien een certificaat als bedoeld in artikel 32, § 2, van het „Kohlegesetz” hebben aangevraagd.

Het is aan de Bondsrepubliek Duitsland overgelaten hoe zij zich van deze verplichting wenst te kwijten; er is meer dan één oplossing mogelijk naar gelang de belastingplichtigen ter verkrijging van belastingverlaging al dan niet reeds van met schending van het Gemeenschapsrecht verstrekte certificaten gebruik hebben gemaakt.

De Bondsregering had de moeilijkheden welke zij bij de nakoming harer verplichting heeft ondervonden kunnen vermijden wanneer zij, overeenkomstig de beschikking, de steunverlening in het Land Nordrhein-Westfalen onverwijld had opgeschort en later beperkt tot investeringen in de gebieden die door de Commissie waren aangegeven.

Pas bij het onderhoud van 4 mei 1971 vernam de Commissie dat de Bondsrepubliek de beschikking zonder meer naast zich neer had gelegd en zonder de geografische differentiatie, in de beschikking bedoeld, af te wachten certificaten was blijven afgeven.

De Commissie ziet geenszins over het hoofd dat de eerbiediging van grondrechten behoort tot de gemeenschappelijke rechtsbeginselen die door de Gemeenschapsinstellingen dienen te worden gehandhaafd; doch toepassing van slechts in enkele Lid-Staten erkende rechtsbeginselen mag aan een gelijke en uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht geen afbreuk doen. Bij de uitvoering der beschikking van 17 februari 1971 mag alleen met het Gemeenschapsrecht te rade worden gegaan; slechts ten overvloede zij vastgesteld dat het standpunt van de Bondsrepubliek Duitsland zelfs in de rechtspraak der Duitse instanties geen steun vindt. De Commissie eerbiedigt het beginsel van het opgewekte vertrouwen: de litigieuze beschikking heeft geen terugwerkende kracht.

De Commissie neemt akte van de opgaven der Bondsregering nopens het werkelijk bedrag der na 24 februari 1971 verleende steun, doch betoogt dat de in casu te nemen beslissing van die cijfers niet afhangt; in het tweede gedeelte van het petitum wordt het aantal of bedrag der terug te vorderen steunuitkeringen niet genoemd en de Bondsregering ontkent niet dat zij in een aantal gevallen na 24 februari 1971 steun heeft verleend voor investeringen die na 20 augustus 1970 waren aangevangen in gebieden van het Land Nordrhein-Westfalen die daarvoor niet meer in aanmerking kwamen. Het petitum is dus, wat het eerste gedeelte betreft, gegrond.

De regering van de Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat ook het tweede gedeelte van het petitum — om de redenen welke zij met betrekking tot het eerste gedeelte heeft voorgedragen — ongegrond is.

Voorts kan aan geen enkel communautair rechtsvoorschrift de verplichting worden ontleend betalingen die volgens de Commissie in strijd met het Verdrag hebben plaatsgehad terug te vorderen. Ongetwijfeld zijn de Lid-Staten verplicht een einde te maken aan een situatie die zich met het Gemeenschapsrecht niet verdraagt, doch zij mogen dat doen op de wijze en met de middelen die zij daartoe de juiste achten; bedoelde verplichting gaat niet zover dat de betrokken Lid-Staat tot een bepaalde maatregel zou kunnen worden gedwongen.

Wat de feiten betreft: de omvang der beweerdelijk door de Bondsrepubliek Duitsland begane overtreding van de beschikking der Commissie van 17 februari 1971 moet tot de juiste proporties worden teruggebracht: voor investeringen waartoe na 20 augustus 1970 is overgegaan zijn slechts certificaten tot een bedrag van 33 miljoen DM, overeenkomende met investeringspremies ad 3,3 miljoen DM, uitgereikt.

Ten aanzien van het recht

Ten aanzien van het onderwerp van geschil

Ten aanzien van de ontvankelijkheid

Ten principale

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende:

1. Verwerpt het beroep;

2. Verwijst verzoekster in de kosten.