Arrêt de la Cour du 15 décembre 1982, 5/82, Maizena GmbHRèglement 2012/74 art. 2, traité CEE art. 40

ARRÊT

En fait

I — Faits et procédure

Le principe de la restitution pour le maïs utilisé dans la production de l'amidon a été fixé par le règlement n° 120/67 du Conseil, du 13 juin 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO 1967, p. 2269).

Dans son règlement n° 371/67, du 25 juillet 1967 (JO 174, p. 40), le Conseil, a prévu, à l'article 1, paragraphe 1, qu'à partir du 1er juillet 1967, les États membres accorderaient pour le maïs destiné à la fabrication de l'amidon une restitution à la production égale à la différence, par 100 kilogrammes, entre le prix de seuil de ce produit et 6,80 unités de compte. Ce dernier chiffre constituait le prix d'approvisionnement du maïs ainsi garanti aux producteurs communautaires d'amidon afin d'assurer leur compétitivité vis-à-vis des concurrents établis dans les pays tiers et des fabricants de produits de substitution.

Le règlement n° 1060/68 de la Commission, du 24 juillet 1968 (JO L 179, p. 38), a introduit un système d'avances de la restitution. Son article 1 dispose en effet que l'État membre devant octroyer la restitution à la production pour les céréales utilisées dans la brasserie et dans l'amidonnerie fait au fabricant l'avance de celle-ci dans la limite maximale de la différence, par 100 kg de céréales, entre le prix de seuil au début de la campagne de commercialisation et 6,80 unités de compte, lorsque le fabricant en fait la demande et qu'il apporte la preuve que les céréales en question se trouvent entreposées dans ses locaux ou mises sous surveillance officielle. Ce règlement contient, entre autres, une disposition qui ne se limite pas à régler l'octroi de l'avance, mais affecte le calcul du montant même de la restitution. Il s'agit de l'article 3, d'après lequel «la restitution à la production est versée au fabricant, compte tenu du prix de seuil de la céréale valable le mois de la transformation de celle-ci, dans les trente jours suivant celui où il a apporté la preuve que la céréale a été transformée ou, pour les gruaux et semoules de maïs, qu'ils ont été utilisés en brasserie».

Toutefois, même après l'entrée en vigueur du règlement n° 1060/68, les autorités allemandes ont continué, pendant plusieurs années, à calculer le montant de la restitution sur la base du taux en vigueur le jour de l'introduction de la demande de mise sous surveillance, ainsi qu'il avait été prévu par une communication du ministre fédéral de l'alimentation, de l'agriculture et des forêts du 22 décembre 1967.

Le montant de la restitution correspond, ainsi qu'on l'a déjà vu, à la différence entre le prix de seuil et le prix d'approvisionnement de la céréale, et varie donc en fonction de toute variation de ces prix.

Au mois de juillet 1974, le prix de seuil du maïs était de 107,45 UC par tonne, et le prix d'approvisionnement de 68 UC par tonne, ce qui donnait une restitution de 39,45 UC, égale à 144,39 DM par tonne.

Le montant valable à partir du 1er août 1974 pouvait déjà être calculé sur la base d'un prix de seuil de 106,60 UC par tonne, résultant des dispositions combinées des règlements n° 1125/74 du Conseil, du 29 avril 1974 (JO L 128 p. 12), et n° 1427/74 du Conseil, du 4 juin 1974 (JO L 151 p. 1), et d'un prix d'approvisionnement de 82 UC par tonne, résultant du règlement n° 1132/74 du Conseil, du 10 mai 1974.

La différence entre les deux prix était de 24,60 UC, correspondant à 90,04 DM par tonne.

Par une communication du 9 juillet 1974, publiée au Bundesanzeiger du 10 juillet 1974 et relative au montant de la restitution à la production de maïs, le ministre fédéral de l'alimentation, de l'agriculture et des forèts a prescrit que, pour le maïs mis sous surveillance au cours de la période du 11 au 31 juillet 1974 et non transformé en amidon pour cette date au plus tard, la restitution, fixée d'après le paragraphe 7, alinéa 2, première phrase, de la communication du 22 décembre 1967 «sur la base du taux en vigueur le jour où la demande de mise sous surveillance a été introduite», était diminuée de 51,24 DM par tonne. Cette diminution correspond plus ou moins à celle nécessaire pour atteindre la restitution résultant de la réglementation communautaire à partir du 1er août 1974. La communication du 9 juillet 1974 précise également, à son paragraphe 2, que «la restitution est tout d'abord versée sous la forme d'une avance» et que «le droit à la restitution prend naissance au moment de la transformation».

En juillet 1974, la société Maizena a obtenu une restitution de 144,39 DM par tonne pour une quantité de 63172,11 tonnes de maïs mises sous surveillance douanière, mais non encore transformées. Elle a transformé cette quantité après le 31 juillet 1974, dans le délai de 90 jours imparti par l'article 2, paragraphe 3, du règlement n° 1060/68.

A la suite d'un contrôle effectué dans les magasins de Maizena, le Hauptzollamt de Krefeld a constaté que 31190,025 tonnes de maïs faisant partie de la quantité précitée avaient été mises sous surveillance douanière entre le 11 et le 31 juillet 1974.

Par décision du 12 septembre 1974, fondée sur la communication du 9 juillet 1974, il a donc demandé à Maizena de lui rembourser 51,24 DM par tonne. (Il est constant que ce chiffre résulte d'un calcul fondé sur la prise en considération du prix de seuil en vigueur jusqu'au 31 juillet 1974, tandis que si on avait tenu compte, également pour le prix de seuil, du taux en vigueur le mois de la transformation, on aurait obtenu un montant de 54,35 DM. Cela n'a toutefois pas d'importance, dans le cadre de la présente affaire, vu que la question préjudicielle posée porte uniquement sur les effets de l'évolution du prix d'approvisionnement.)

Maizena a fait opposition à cette décision, et après que l'opposition eut été rejetée, a attrait le Hauptzollamt devant le Finanzgericht de Düsseldorf. L'affaire ayant été portée, par un pourvoi en révision, devant le Bundesfinanzhof, celui-ci, par ordonnance du 24 novembre 1981, a posé à la Cour de justice la question suivante:

«Comment fallait-il calculer la restitution à la production pour du maïs mis sous surveillance douanière avant le 1er août 1974, mais qui n'a été transformé en amidon, dans le délai imparti, qu'après cette date?»

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 7 janvier 1982.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice, des observations écrites ont été déposées par Maizena, représentée par Me Kleinmann, de la société d'avocats Gleiss, Lutz, Hootz, Hirsch & Partner, à Stuttgart, et par la Commission des Communautés européennes, représentée par M. Jörn Sack, membre de son service juridique, en qualité d'agent.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

Par ordonnance du 19 mai 1982, prise en application de l'article 95, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure, la Cour a également décidé de renvoyer l'affaire devant la première chambre.

II — Observations écrites déposées devant la Cour

Maizena observe que le but de la disposition du règlement n° 120/67 qui fixe le principe d'une restitution à la production est, ainsi qu'il ressort du préambule dudit règlement, celui de procurer au fabricant d'amidon les matières premières nécessaires à un prix plus favorable que celui appliqué normalement. Également, il ressortirait du préambule du règlement n° 371/67 que le but de l'article 1, paragraphe 1, de ce règlement, qui fixe le mode de calcul de la restitution, est d'obtenir que le prix payé pour le maïs destiné à l'amidonnerie soit abaissé à 6,80 UC par 100 kg, en d'autres termes, de fixer un prix d'approvisionnement. Le lien indissoluble avec le processus d'approvisionnement serait ainsi établi sans doute possible.

D'après l'ensemble des dispositions précitées, il suffirait — d'ailleurs logiquement du point de vue de l'approvisionnement en produits de base à un prix avantageux — que le maïs soit «destiné» à la fabrication d'amidon pour que naisse un droit à la restitution fixé et chiffré non seulement dans son principe, mais aussi quant à son montant dans le cadre du processus d'approvisionnement en produits de base. Il serait vrai que le maïs devrait ensuite être transformé en amidon, faute de quoi l'octroi d'une restitution à la production n'aurait aucune raison d'être, mais l'obligation de transformer le produit n'aurait aucune incidence sur le montant de la restitution. Le moment à prendre en considération serait donc celui de l'approvisionnement de maïs aux fins de la production d'amidon. Pour des raisons de contrôle, on tiendrait toutefois compte du premier moment où le produit de base apparaît officiellement et sa destination peut objectivement être vérifiée, c'est-à-dire du moment de la mise sous surveillance officielle.

Selon Maizena, les résultats auxquels elle parvient sur la base des dispositions précitées sont confirmés par la réglementation successive.

Le règlement n° 1060/68 ne concernerait que la possibilité d'accorder une avance de la restitution et ne contiendrait donc pas une restriction générale des droits déjà accordés par les règlements nos 120/67 et 371/67. Le régime qu'il instaure serait trop spécifique pour pouvoir être appliqué en dehors du système d'avances ainsi créé. En particulier, le règlement ne saurait être appliqué non plus par analogie à la détermination du montant pour lequel une restitution à la production doit être versée.

Même à supposer que le règlement n° 1060/68 s'applique de façon générale au calcul de la restitution à la production, il ne régirait, d'après sa teneur littérale, que le cas d'une modification du prix de seuil et non pas du prix d'approvisionnement. Cette réglementation serait cohérente dans la mesure où, d'une part, le prix de seuil est subjet à de constantes modifications et où, d'autre part, la Commission n'a aucune compétence juridique pour modifier quoi que ce soit au prix d'approvisionnement, lequel doit être fixé par le Conseil, ni à l'applicabilité de ce prix.

La règle resterait donc celle d'après laquelle le moment déterminant est celui de la mise sous surveillance officielle des produits de base, et non pas celui de la transformation.

Maizena souligne qu'un tel régime a été introduit par la suite dans le règlement n° 2012/74 de la Commission, du 30 juillet 1974 (JO L 209, p. 44), non applicable dans le cas d'espèce, du fait qu'il est entré en vigueur à parar du 1er août 1974.

En effet, l'article 2, paragraphe 1, de ce règlement dispose que la restitution est versée lorsque l'ayant droit apporte la preuve que le produit de base concerné a été mis sous surveillance officielle. Le paragraphe 3 du même article prévoit qu'il y a lieu d'appliquer le prix de seuil valable le jour de la mise sous surveillance sous réserve d'un ajustement limité en cas de modification du prix de seuil avant le mois de la transformation. Aucune mention n'est faite d'une modification du prix d'approvisionnement.

La possibilité d'ajuster le montant de la restitution à la production dans le cas d'une modification du prix d'approvisionnement est mentionnée pour la première fois — comme le souligne Maizena — par le règlement n° 10/75 de la Commission, du 31 décembre 1974 (JO 1975, L l,p. 24).

A propos de ce règlement, Maizena observe qu'il n'est entré en vigueur qu'en 1975 et n'offre donc pas une base juridique appropriée pour des modifications et des ajustements de la restitution à la production décidés a posteriori en 1974. Il serait d'ailleurs évident que ce règlement a modifié la situation juridique préexistante. Son caractère innovatif serait prouvé par le fait que son adoption serait incompréhensible si déjà auparavant il avait été juridiquement possible d'ajuster la restitution à la suite d'une modification du prix d'approvisionnement. On ne pourrait d'ailleurs pas soutenir qu'il s'agissait d'un texte destiné à préciser la situation existante, alors que son intitule et son préambule montrent clairement qu'il visait à créer une nouvelle situation juridique.

Maizena estime que déterminer le montant du droit à restitution en fonction de données valables le jour de la transformation serait contraire au sens et au but du régime des restitutions. Le moment décisif pour le calcul de la restitution devrait en effet être proche du moment de l'achat du produit de base, si l'on veut respecter le principe de l'approvisionnement à un prix raisonnable, qui est l'objectif de la restitution. Ce principe serait méconnu en cas de référence à la date de transformation postérieure.

Elle est d'avis que cette conclusion est confirmée par le régime applicable à la restitution à la production pour la fécule de pommes de terre et le sucre utilisé dans l'industrie chimique.

Il ressortirait du préambule du règlement n° 371/67 qu'il y a lieu de fixer la restitution à la production d'amidon de céréales et celle à la production de fécule de pommes de terre au même niveau en raison de la possibilité de substitution entre ces produits.

Or, étant donné que le féculier paie au producteur de pommes de terre, au moment de la livraison, un prix qui englobe la restitution à la production, il en découlerait que cette restitution, qui ne peut être que celle valable au moment de la livraison, ne pourrait se situer au même niveau que celle à la production d'amidon de maïs, si cette dernière devait être calculée sur la base des taux en vigueur à la date de la transformation. Dans la période prise en considération, les féculiers seraient donc avantagés par rapport aux producteurs d'amidon, du fait qu'ils bénéficieraient de la restitution en vigueur avant le 1er août 1974.

Cette inégalité de traitement ne serait pas seulement contraire au règlement n° 371/67, mais elle violerait également le principe général de non-discrimination figurant à l'article 40 du traité CEE.

Les mêmes considérations seraient valables, selon Maizena, en ce qui concerne la restitution à la production pour le sucre utilisé dans l'industrie chimique pour des produits qui peuvent également être fabriqués à partir de glucose d'amidon. Afin de garantir l'égalité des conditions aux produits de base, le prix d'approvisionnement du sucre est fixé en tenant compte du prix d'approvisionnement du maïs. La restitution prévue pour le sucre ne varierait toutefois pas en raison d'éventuelles modifications du prix d'approvisionnement de ce produit. Par conséquent, l'égalité de traitement serait rompue si la même règle n'était pas valable également pour le maïs.

Maizena soutient en outre que le changement subit de la pratique suivie par les autorités allemandes jusqu'au 9 juillet 1974 — pratique qui semblerait d'ailleurs avoir été considérée comme légitime par la Commission, qui n'a jamais estimé nécessaire d'intervenir aux termes de l'article 155 du traité CEE — constitue en tout cas une violation du principe de la protection de la confiance légitime des entreprises concernées, auxquelles il n'aurait pas été accordé un laps de temps suffisant pour s'adapter à la nouvelle situation.

Maizena observe enfin que la Cour a, dans sa jurisprudence, notamment dans son arrêt du 12 juillet 1977 (affaire 2/77, Hoffmann's Stärkefabriken), interprété le règlement n° 2012/74 en ce sens que le montant de la restitution doit étre déterminé d'après les chiffres applicables le jour de la mise du produit de base sous surveillance officielle d'un État membre.

Le règlement n° 1060/68 — à supposer qu'il s'applique au présent litige — contiendrait une disposition similaire, de sorte que l'interprétation de la Cour de justice s'appliquerait aussi dans ce cas.

La Commission des Communautés européennes estime que la restitution pour le maïs destiné à la production d'amidon devait, déjà à partir de 1967 et avant l'entrée en vigueur du règlement n° 10/75, être calculée sur la base du prix d'approvisionnement valable le jour de la transformation.

A son avis, le libellé de l'article 11 du règlement n° 120/67 et de l'article 1 du règlement n° 371/67 ferait clairement apparaître que la restitution est accordée à (et pour) la production d'amidon de maïs. Il serait donc parfaitement logique que le droit à la restitution prenne naissance avec la transformation et soit déterminé suivant le taux applicable le jour de cette transformation.

Bien qu'également d'autres solutions puissent être envisagées, il ressortirait du règlement n° 1060/68 qu'aucune autre solution n'a été retenue. Ce règlement contiendrait des dispositions d'exécution que la Commission aurait, sans nul doute, été autorisée à prendre au titre de l'article 5 du règlement du Conseil n° 371/67.

Il découlerait de l'ensemble des dispositions dudit règlement que le fabricant ne reçoit qu'une avance le jour de la mise sous surveillance officielle et que le droit à la restitution ne prend naissance que le jour de la transformation du produit de base. Dans ces conditions, il faudrait alors retenir également le prix d'approvisionnement valable à cette date. Si les modifications du prix d'approvisionnement ne sont pas expressément évoquées dans le règlement n° 1060/68, ce serait surtout parce que, face aux variations mensuelles du prix de seuil, les modifications du prix d'approvisionnement sont considérées comme relativement rares. Toutefois, cela n'impliquerait pas qu'il n'y ait pas lieu de tenir compte de telles modifications, vu qu'en vertu du régime des restitutions communautaires à la production, le droit à la restitution ne naît qu'avec la transformation du produit et qu'il devrait donc évidemment être déterminé sur la base du prix d'approvisionnement valable à ce moment.

Cette situation n'aurait pas été sensiblement modifiée après le 31 juillet 1974. Le règlement n° 1132/74, qui a modifié le prix d'approvisionnement à partir du 1er août 1974, ne contiendrait en effet pas de règles (transitoires visant à soumettre les céréales sous surveillance à l'application de l'ancien prix d'approvisionnement. Aucune modification n'aurait été apportée non plus par le règlement n° 2012/74, bien que l'article 2 de celui-ci semble, dans une certaine mesure, s'opposer au point de vue soutenu par la Commission. On pourrait en effet être tenté de conclure, sur la base de la teneur littérale de cet article, que le droit à la restitution naît désormais dès que le produit de base est mis sous surveillance. Les articles suivants montreraient toutefois que le législateur n'a pas voulu modifier fondamentalement le système en vigueur jusqu'alors, mais que le seul changement d'une certaine importance pratique consiste dans le fait que l'avance sur la restitution doit désormais être calculée d'après le prix de seuil valable le jour de l'acceptation de la demande de mise sous surveillance officielle.

La Commission examine ensuite l'arrêt Hoffmann, précité, et affirme que si, à cette occasion, la Cour a dit incidemment que le montant de la restitution est déterminé au moment où l'ayant droit apporte la preuve que le produit de base a été mis sous surveillance officielle, c'est là toutefois une constatation de caractère marginal, assortie en outre de la réserve que les opérateurs économiques concernés ont pu, de ce fait, bénéficier dans une large mesure « ad'une restitution largement non diminuée ». La Cour considérerait donc elle aussi que le droit à la restitution n'est pas acquis une fois pour toutes à la date de la mise sous surveillance du produit.

Même si l'on partait de l'idée que le règlement n° 2012/74 visait à s'écarter des dispositions du règlement précédent, il n'en resterait pas moins qu'il n'est entré en vigueur que le 1er août 1974 en ce qui concerne le maïs, et ne saurait donc être invoqué au sujet de quantités de ce produit de base mises en entrepôt avant cette date, à moins de lui attribuer un effet rétroactif que le législateur ne lui a pas donné.

A l'appui de son opinion, la Commission ajoute encore que le prix auquel le producteur d'amidon achète effectivement le produit de base est normalement un prix de marché, fixé approximativement au niveau du prix de seuil. Or, lorsque le Conseil entreprend de modifier le prix d'approvisionnement, cela s'opérerait nécessairement déjà avec un certain retard par rapport à l'évolution du prix des céréales sur le marché mondial. A ce moment-là, les producteurs d'amidon bénéficieraient déjà depuis un certain temps d'une restitution légèrement plus élevée que celle qui serait réellement nécessaire, étant donné que les opérateurs concurrents doivent déjà acheter le produit de base à des prix élevés sur le marché mondial. ïl ne serait donc aucunement indispensable de maintenir encore cet avantage pendant le délai de transformation.

La Commission est d'avis que, si le montant de la restitution est ajusté en fonction du prix de seuil, il doit l'être a fortiori en fonction de l'évolution du prix d'approvisionnement, car le producteur d'amidon achète normalement le produit de base au prix de seuil applicable pendant le mois de la mise sous surveillance. Or, si ce producteur ne peut avoir aucune certitude que la restitution ne variera pas en fonction de l'évolution du prix de seuil, bien qu'il fonde sur ce prix ses dispositions commerciales, a fortiori il ne pourrait avoir de certitude quant à l'évolution du prix d'approvisionnement, qui devrait uniquement lui garantir l'application du principe de l'égalité de traitement en matière de concurrence.

La Commission observe enfin qu'il n'existe, pour ce qui est de la restitution à la production dans ce secteur, aucun système de fixation à l'avance, ce qui signifie que l'ayant droit ne peut avoir aucune certitude quant au montant de son droit avant que celui-ci ne prenne effectivement naissance.

Sur la base des considérations qui précèdent, la Commission propose de répondre comme suit aux questions posées par le Bundesfinanzhof:

«L'article 11 du règlement (CEE) n° 120/67 du Conseil, du 13 juin 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, en liaison avec les règlements (CEE) nos 371/67 du Conseil, du 25 juillet 1967, et 1132/74 du Conseil, du 29 avril 1974, ainsi qu'avec les règlements (CEE) nos 1060/68 de la Commission, du 24 juillet 1968, et 2012/74 de la Commission, du 30 juillet 1974, doivent être interprétés en ce sens que, dans le calcul de la restitution à la production d'amidon de maïs, le prix de revient augmenté fixé dans le règlement (CEE) n° 1132/74, en vigueur à partir du 1er août 1974, devait être pris en considération même pour du maïs mis sous surveillance officielle avant le 1er août 1974 mais transformé en amidon, dans le délai imparti, après cette date seulement.»

III — Procédure orale

Maizena, représentée par Me Werner Kleinmann, du barreau de Stuttgart, et la Commission des Communautés européennes, représentée par M. Jörn Sack, membre de son service juridique, en qualité d'agent, ont été entendues en leurs observations orales à l'audience du 1er juillet 1982.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 16 septembre 1982.

En droit

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR (première chambre),

statuant sur la question à elle soumise par le Bundesfinanzhof, par ordonnance du 24 novembre 1981, dit pour droit:

Tant sous l'empire de la réglementation communautaire en vigueur jusqu'au 31 juillet 1974 que sous l'empire de la réglementation en vigueur après cette date, la restitution à la production accordée au maïs transformé en amidon devait être égale à la différence entre le prix de seuil et le prix d'approvisionnement, aux taux en vigueur à la date de la transformation du maïs.