Arrest van het Hof van 15 december 1982, 5/82, Maizena GmbHVerordening 2012/74 art. 2, EEG-Verdrag art. 40

ARREST

De feiten

I — De feiten en het procesverloop

De restitutie voor maïs die voor de vervaardiging van zetmeel wordt gebruikt, is ingesteld bij' verordening nr. 120/67/EEG van de Raad van 13 juni 1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB van 1967, blz. 2269).

Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van 's Raads verordening nr. 371/67 van 25 juli 1967 (PB 174 van 1967, biz. 40) verleenden de Lid-Staten vanaf 1 juli 1967 een restitutie bij de produktie voor maïs bestemd voor de vervaardiging van zetmeel, welke per 100 kg gelijk was aan het verschil tussen de drempelprijs voor dit produkt en 6,80 RE. Laatstgenoemd bedrag vormde de bevoorradingsprijs van maïs, die de zetmeelfabrikanten in de Gemeenschap aldus werd gegarandeerd, teneinde hun concurrentievermogen ten opzichte van in derde landen gevestigde concurrenten en van producenten van vervangingsprodukten te waarborgen.

Bij verordening nr. 1060/68 van de Commissie van 24 juli 1968 (PB L 179 van 1968, blz. 38) werd een regeling voor het verlenen van voorschotten op de restitutie ingevoerd. Volgens artikel 1 verleent de Lid-Staat die de restitutie bij de produktie voor de in de brouwerij- en zetmeelindustrie gebruikte granen moet toekennen, de fabrikant een voorschot op deze restitutie tot ten hoogste het verschil per 100 kg graan tussen de drempelprijs in het begin van het verkoopseizoen en 6,80 RE, wanneer de fabrikant een desbetreffend verzoek doet en het bewijs levert dat deze granen zich in zijn ruimten of onder officiële controle bevinden. De verordening bevat verder een bepaling waarin behalve de toekenning van het voorschot, ook de berekening van het restitutiebedrag wordt geregeld. Het betreft artikel 3, dat luidt als volgt:

„De restitutie bij de produktie wordt aan de fabrikant betaald, waarbij rekening wordt gehouden met de voor de maand van de verwerking van het graan geldende drempelprijs, binnen 30 dagen nadat hij het bewijs heeft geleverd dat het graan is verwerkt of voor grutten, gries en griesmeel van maïs dat deze in de brouwerij zijn verbruikt.”

Tot verscheidene jaren na de inwerkingtreding van verordening nr. 1060/68 berekenden de Duitse autoriteiten het restitutiebedrag echter nog steeds tegen het tarief dat gold op het tijdstip waarop werd verzocht de goederen onder officiële controle te plaatsen; dit berustte op een bekendmaking van het Bondsministerie van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw van 22 december 1967.

Het restitutiebedrag wordt, zoals gezegd, gevormd door het verschil tussen de drempelprijs en de bevoorradingsprijs van het graan en varieert derhalve met die prijzen.

In juli 1974 bedroeg de drempelprijs voor maïs 107,45 RE/ton en de bevoorradingsprijs 68,00 RE/ton, zodat de restitutie 39,45 RE ofwel DM 144,39 per ton bedroeg.

Het vanaf 1 augustus 1974 geldende bedrag moest reeds worden berekend tegen een drempelprijs ad 106,60 RE/ton en een bevoorradingsprijs ad 82,00 RE/ton; eerstgenoemde prijs vloeide voort uit verordening nr. 1125/74 van de Raad van 29 april 1974 (PB L 128 van 1974, blz. 12) juncto verordening nr. 1427/74 van de Raad van 4 juni 1974 (PB L 151 van 1974, blz. 1), laatstgenoemde uit verordening nr. 1132/74 van de Raad van 10 mei 1974.

Het verschil tussen beide prijzen bedroeg dus 24,60 RE ofwel DM 40,04 per ton.

Bij een bekendmaking van 9 juli 1974 inzake het bedrag van de produktierestitutie voor maïs, gepubliceerd in de Bundesanzeiger van 10 juli 1974, bepaalde de Bondsminister van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw dat de restitutie, overeenkomstig punt VII, sub 2, eerste zin van de bekendmaking de dato 22 december 1967, berekend tegen „het tarief dat geldt op het tijdstip waarop wordt verzocht de goederen onder officiële controle te plaatsen”, werd verminderd met DM 51,24 per ton voor maïs die in het tijdvak van 11 tot 31 juli 1974 onder officiële controle was geplaatst en op 31 juli 1974 nog niet tot zetmeel was verwerkt. Deze vermindering komt nagenoeg overeen met die welke nodig was om te komen tot de restitutie die met ingang van 1 augustus 1974 krachtens de gemeenschapsregeling gold. In paragraaf 2 van de bekendmaking van 9 juli 1974 wordt verder bepaald dat „de restitutie ... voorshands ... bij wijze van voorschot wordt uitbetaald” en dat „de aanspraak op de restitutie ontstaat op het tijdstip van verwerking.”

In juli 1974 ontving Maizena een restitutie ad DM 144,39 per ton voor 63172,11 ton maïs, die onder officiële controle was geplaatst maar nog niet was verwerkt. Deze voorraad werd na 31 juli 1974 verwerkt binnen de in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1060/68 bepaalde termijn van 90 dagen.

Bij een controle van de magazijnen van Maizena stelde het Hauptzollamt Krefeld vast dat van deze voorraad 31190,45 ton maïs in het tijdvak van 11 tot 31 juli 1974 onder officiële controle was geplaatst.

Daarop vorderde het Hauptzollamt bij beschikking van 12 september 1974, die op de bekendmaking van 9 juli 1974 berustte, terugbetaling van DM 51,24 per ton. (In confesso is dat het Hauptzollamt bij de berekening abusievelijk is uitgegaan van de tot 31 juli 1974 geldende drempelprijs, terwijl ingevolge verordening nr. 1060/68 ook voor de drempelprijs het in de maand van verwerking geldende bedrag had moeten worden aangehouden. Dit is in casu echter niet van belang omdat de prejudiciële vraag alleen betrekking heeft op de gevolgen van de wijzigingen in de bevoorradingsprijs).

Na afwijzing van het tegen deze beschikking ingediende bezwaarschrift, heeft Maizena beroep aangetekend bij het Finanzgericht Düsseldorf. Het Bundesfinanzhof, waarbij cassatie was ingesteld, heeft het Hof bij beschikking van 24 november 1981 de volgende vraag voorgelegd:

„Hoe diende de restitutie bij de produktie van maïs, die vóór 1 augustus 1974 onder officiële controle was geplaatst, doch pas daarna binnen de toegestane verwerkingstermijn tot zetmeel is verwerkt, te worden berekend?”

De verwijzingsbeschikking is op 7 januari 1982 ter griffie van het Hof ingeschreven.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Maizena, vertegenwoordigd door W. Kleinmann van het advocatenkantoor Gleiss, Lutz, Hootz, Hirsch & Partner te Stuttgart, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. Sack, lid van haar juridische dienst als gemachtigde.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Krachtens artikel 95, paragrafen 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering heeft het Hof bij beschikking van 19 mei 1982 de zaak naar de Eerste kamer verwezen.

II — Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen

Maizena voert aan dat verordening nr. 120/67 die de grondslag voor een restitutie bij de produktie heeft gelegd, blijkens haar considerans ten doel heeft, de prijzen van de door zetmeelfabrikanten benodigde basisprodukten beneden het gebruikelijke niveau te brengen. Evenzo volgt uit de considerans van verordening nr. 371/67, dat artikel 1, lid 1, van deze verordening, hetwelke de wijze van berekening van de restitutie voorschrijft, beoogt te bewerkstelligen dat de prijs van maïs die voor de zetmeelindustrie is bestemd, wordt verlaagd tot 6,80 RE per 100 kg. Anders gezegd: er werd een bevoorradingsprijs vastgesteld. De onverbrekelijke band met het bevoorradingsproces staat daarmee vast.

Volgens deze regeling behoeft de maïs — hetgeen uit een oogpunt van voordelige aankoop van basisprodukten voor de hand ligt — alleen maar voor de produktie van zetmeel te zijn „bestemd” om een aanspraak op restitutie te doen ontstaan; de grondslag en de hoogte van die aanspraak zijn reeds komen vast te staan met de aankoop van de basisprodukten. Weliswaar moet de maïs vervolgens ook worden verwerkt omdat er anders geen grond voor de toekenning van een produktierestitutie bestaat, maar de verwerkingsplicht staat los van de hoogte van de restitutie. Beslissend is derhalve het tijdstip waarop maïs voor de zetmeelproduktie wordt ingekocht. Ten behoeve van de controle wordt evenwel uitgegaan van het tijdstip waarop het basisprodukt voor het eerst officieel aan de dag treedt en de bestemming ervan objectief kan worden vastgesteld, dat wil zeggen het tijdstip waarop het onder officiële controle wordt geplaatst.

Volgens Maizena wordt de conclusie waartoe zij op grond van de genoemde bepalingen is gekomen, door de latere verordeningen bevestigd.

Verordening nr. 1060/68 voorziet alleen in de mogelijkheid een voorschot op de restitutie toe te kennen en behelst derhalve geen algemene beperking van de rechten die reeds onder verordeningen nrs. 120/67 en 371/67 zijn verkregen. Zij is te zeer op de voorschotregeling afgestemd om ook daarbuiten toepassing te kunnen vinden. Met name kan de verordening niet — ook niet bij analogie — worden toegepast bij de bepaling van het bedrag van de produktierestitutie.

Gesteld al dat verordening nr. 1060/68 in het algemeen op de berekening van de produktierestitutie van toepassing zou zijn, regelt zij blijkens haar bewoordingen alleen het geval waarin zich een wijziging van de drempelprijs, en niet van de bevoorradingsprijs, voordoet. Dit is verklaarbaar, omdat enerzijds de drempelprijs veelvuldig schommelt, en anderzijds de Commissie rechtens niet bevoegd is veranderingen aan te brengen in de bevoorradingsprijs, die door de Raad wordt vastgesteld, of in de toepassing daarvan.

Kortom, niet de verwerking is doorslaggevend, maar het tijdstip waarop de basisprodukten onder officiële controle zijn geplaatst.

Een dergelijke regeling is later bij verordening nr. 2012/74 van de Commissie van 30 juli 1974 (PB L 209 van 1974, blz. 44) ingevoerd. Deze is in casu evenwel niet van toepassing, omdat de verordening op 1 augustus 1974 in werking trad.

Artikel 2, lid 1, van deze verordening bepaalt namelijk dat de restitutie wordt uitbetaald, wanneer de rechthebbende het bewijs levert dat het basisprodukt onder officiële controle is geplaatst. Volgens het derde lid van dit artikel wordt de drempelprijs toegepast die geldt op de dag waarop, het basisprodukt onder officiële controle is geplaatst, waarop alleen correctie mogelijk is, wanneer de drempelprijs vóór de maand van verwerking is gewijzigd. Wijzigingen die zich achteraf in de bevoorradingsprijs voordoen, zijn dus ook hier buiten beschouwing gelaten.

De mogelijkheid om de produktierestitutie bij wijzigingen in de bevoorradingsprijs aan te passen, is voor het eerst voorzien bij verordening nr. 10/75 van de Commissie van 31 december 1974 (PB L 1 van 1975, blz. 24).

Deze verordening is pas in 1975 in werking getreden en kan derhalve niet als juridische grondslag dienen voor wijzigingen en aanpassingen achteraf van produktierestituties die in 1974 zijn toegekend. Het is overigens duidelijk dat deze verordening de bestaande rechtstoestand heeft gewijzigd. Dat er een nieuwe rechtstoestand is ontstaan, wordt aangetoond door het feit, dat vaststelling der verordening geen zin zou hebben, indien het voordien al rechtens mogelijk was, bij wijzigingen in de bevoorradingsprijs de restitutie aan te passen. Evenmin kan worden gesteld dat de verordening slechts de bestaande situatie wilde verduidelijken, aangezien uit de titel en de considerans blijkt dat zij een nieuwe juridische situatie beoogde te scheppen.

Het ware in strijd met zin en doel van de restitutieregeling, om voor de berekening van het restitutiebedrag uit te gaan van de dag van verwerking. Het beslissende tijdstip dient namelijk dicht bij het moment van inkoop van het basisprodukt te liggen, wil aan het doel van de restitutie, te weten een voordelige bevoorrading, recht worden gedaan. Dit doel wordt miskend wanneer men, het — later gelegen — tijdstip van verwerking zou aanhouden.

Dit wordt bevestigd door de restitutieregeling voor aardappelzetmeel en suiker, bestemd voor de chemische industrie.

Volgens de considerans van verordening nr. 371/67 dient de restitutie voor de produktie van zetmeel van granen en van aardappelzetmeel vanwege hun onderlinge vervangbaarheid op hetzelfde niveau te worden vastgesteld.

Uit het feit dat in de prijs die de aardappelzetmeelproducent bij levering aan de aardappelteler betaalt, de produktierestitutie ligt besloten, volgt evenwel dat deze restitutie — hetgeen alleen de op het tijdstip van levering geldende restitutie kan zijn — niet kan overeenstemmen met die voor maïszetmeel, wanneer laatstgenoemde restitutie tegen het op de dag van verwerking geldende tarief zou moeten worden berekend. In het betrokken tijdvak bevonden de producenten van aardappelzetmeel zich dus in een gunstiger positie dan de producenten van maïszetmeel, doordat zij aanspraak konden maken op de vóór 1 augustus 1974 geldende restitutie.

Deze ongelijke behandeling is niet alleen in strijd met verordening nr. 371/67, maar eveneens met het algemene discriminatieverbod van artikel 40 EEG-Verdrag.

Hetzelfde geldt voor de restitutie bij de produktie van suiker, die in de chemische industrie wordt gebruikt voor produkten die eveneens uit druivensuiker kunnen worden vervaardigd. Om voor de basisprodukten gelijke voorwaarden te garanderen, werd de bevoorradingsprijs van suiker met inachtneming van die van maïs vastgesteld. De restitutie voor suiker varieert echter niet bij eventuele wijzigingen in de bevoorradingsprijs van dit produkt. Van gelijke behandeling is dus geen sprake meer, wanneer dezelfde regel niet tevens voor maïs geldt.

Maizena betoogt verder dat de plotselinge wijziging van de tot 9 juli 1974 door de Duitse autoriteiten gevolgde praktijk — die in de ogen van de Commissie kennelijk rechtmatig was, want zij achtte het niet nodig om uit hoofde van artikel 155 EEG-Verdrag in te grijpen — in elk geval in strijd is met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen van de betrokken ondernemingen, waaraan te weinig tijd werd gegund om op de nieuwe situatie in te spelen.

Tot slot wijst Maizena erop, dat verordening nr. 2012/74 in 's Hofs rechtspraak, en met name in het arrest van 12 juli 1977 (zaak 2/77, Hoffmann's Stärkefabriken, Jurispr. 1977, biz. 1375), in die zin is uitgelegd, dat de hoogte van de produktierestitutie afhangt van de bedragen die gelden op de dag waarop het basisprodukt onder officiële controle van een Lid-Staat is geplaatst.

Verordening nr. 1060/68 — gesteld dat deze in casu van toepassing zou zijn — behelst een soortgelijke regeling, zodat 's Hofs uitlegging ook hierop van toepassing is.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen is van mening dat de restitutie voor maïs, bestemd voor de vervaardiging van zetmeel, al sinds 1967 en vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 10/75 moest worden berekend op grond van de bevoorradingsprijs op de dag van verwerking.

Uit de bewoordingen van artikel 11 van verordening nr. 120/67 en artikel 1 van verordening nr. 371/67 blijkt duidelijk dat de restitutie wordt toegekend bij (en ten behoeve van) de vervaardiging van zetmeel uit maïs. Het ligt derhalve in de rede dat de aanspraak op de restitutie ontstaat bij de verwerking en wordt bepaald door de op dat tijdstip geldende bedragen.

Ofschoon andere oplossingen denkbaar zijn, volgt uit verordening nr. 1060/68 dat daarvoor niet is gekozen. Deze verordening bevat uitvoeringsbepalingen, welke de Commissie zonder enige twijfel mocht vaststellen krachtens artikel 5 van verordening nr. 371/67.

Uit de bepalingen van deze verordening volgt dat de fabrikant op het tijdstip dat de goederen onder officiële controle zijn geplaatst, slechts een voorschot krijgt en dat de aanspraak op de restitutie pas ontstaat op de dag van verwerking van het basisprodukt. Derhalve moet eveneens de op dat tijdstip geldende bevoorradingsprijs worden aangehouden. Verordening nr. 1060/68 laat zich niet uitdrukkelijk uit over wijzigingen in de bevoorradingsprijs, omdat deze zich in verhouding tot de maandelijkse schommelingen van de drempelprijs zelden voordoen. Dit betekent echter niet dat met deze wijzigingen geen rekening behoeft te worden gehouden; in het stelsel van de communautaire produktierestituties ontstaat het recht op de restitutie immers pas bij de verwerking, zodat de restitutie vanzelfsprekend op basis van de op dat tijdstip geldende bevoorradingsprijs moet worden berekend.

Na 31 juli 1974 is de situatie rechtens niet wezenlijk veranderd. Verordening nr. 1132/74, waarbij de bevoorradingsprijs met ingang van 1 augustus 1974 werd gewijzigd, bevat namelijk geen overgangsregeling ingevolge welke voor granen die vóór dit tijdstip onder officiële controle zijn geplaatst, nog de oude bevoorradingsprijs geldt. Ook verordening nr. 2012/74 doet daar niet aan af, hoewel artikel 2 van deze verordening enigszins tegen de opvatting van de Commissie lijkt te pleiten. Uit de bewoordingen van deze bepaling zou immers kunnen worden opgemaakt, dat de aanspraak op de restitutie voortaan reeds ontstaat zodra het basisprodukt onder officiële controle is geplaatst. De daaropvolgende artikelen maken evenwel duidelijk dat de wetgever niet heeft bedoeld het tot dan toe geldende systeem fundamenteel te wijzigen; de enige voor de praktijk van belang zijnde verandering is, dat het voorschot op de restitutie voortaan dient te worden berekend op basis van de drempelprijs die geldt op de dag van aanvaarding van de aanvraag om het basisprodukt onder officiële controle te plaatsen.

De Commissie gaat vervolgens in op het reeds genoemde arrest Hoffmann. Zij betoogt dat het Hof in die zaak weliswaar terloops heeft opgemerkt dat de hoogte van de restitutie wordt bepaald door het ogenblik waarop de rechthebbende het bewijs levert dat het basisprodukt onder officiële controle is geplaatst. Dit was echter alleen als kanttekening bedoeld, waarop het Hof nog een restrictie aanbracht door te overwegen dat de betrokken ondernemers daardoor „ruimschoots van een niet verlaagde restitutie” konden profiteren. Ook het Hof gaat er dus niet van uit, dat het recht op de restitutie definitief wordt verkregen op het tijdstip waarop het basisprodukt onder officiële controle is geplaatst.

Ook al zou men ervan uitgaan dat verordening nr. 2012/74 wel van de voorafgaande regeling wilde afwijken, moet erop worden gewezen dat zij pas vanaf 1 augustus 1974 voor maïs gold, zodat zij niet van toepassing kon zijn op basisprodukten die op een daarvoor gelegen werden opgeslagen, tenzij men er terugwerkende kracht aan toekent, hetgeen de wetgever niet heeft tijdstip beoogd.

Tot staving van haar betoog wijst de Commissie er verder op dat de werkelijke prijs waarvoor de zetmeelfabrikant het basisprodukt koopt, gewoonlijk een ongeveer op het niveau van de drempelprijs liggende marktprijs is. Wanneer de Raad overgaat tot een wijziging van de bevoorradingsprijs, loopt hij noodzakelijkerwijs wat achter bij de ontwikkeling van de graanprijzen op de wereldmarkt. De zetmeelproducenten genieten in dat geval al enige tijd een iets hogere restitutie dan eigenlijk nodig is, aangezien de concurrerende ondernemingen het basisprodukt reeds tegen hogere prijzen op de wereldmarkt moeten inkopen. Er bestaat derhalve geen enkele noodzaak dit voordeel ook nog voor de verwerkingstermijn te laten gelden.

Wanneer het restitutiebedrag wordt aangepast in verband met wijzigingen in de drempelprijs, moet zulks volgens de Commissie temeer gelden bij wijzigingen in de bevoorradingsprijs. De zetmeelfabrikant koopt het basisprodukt immers gewoonlijk tegen de drempelprijs van de maand waarin het onder officiële controle wordt geplaatst. Waar deze fabrikant reeds in onzekerheid verkeert over vraag of de restitutie zal veranderen naar gelang van de ontwikkeling van de drempelprijs, hoewel hij zijn commercieel beleid op deze prijs afstemt, moet hij wel volledig in het duister tasten omtrent de ontwikkeling van de bevoorradingsprijs, die uitsluitend is bedoeld om op mededingingsgebied gelijke behandeling te waarborgen.

Tot slot merkt de Commissie op dat voor de produktierestitutie in deze sector geen prefixatiestelsel bestaat; tot op het tijdstip waarop zijn aanspraak ontstaat, verkeert de rechthebbende derhalve in onzekerheid over de hoogte daarvan.

Op grond van deze overwegingen stelt de Commissie voor, de vraag van de Bundesfinanzhof te beantwoorden als volgt:

„Artikel 11 van verordening (EEG) nr. 120/67 van de Raad van 13 juni 1967, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, junctis. de verordeningen van de Raad nrs. 371/67 van 25 juli 1967 en 1132/74 van 29 april 1974, en de verordeningen van de Commissie nrs. 1060/68 van 24 juli 1968 en 2012/74 van 30 juli 1974, moeten aldus worden uitgelegd dat bij de berekening van de restitutie bij de produktie van zetmeel uit maïs, de vanaf 1 augustus 1974 geldende hogere bevoorradingsprijs van verordening nr. 1132/74 in aanmerking moest worden genomen, ook ingeval de maïs weliswaar voor 1 augustus 1974 onder officiële controle was geplaatst, maar pas daarna binnen de toegestane termijn werd verwerkt.”

III — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 1 juli 1982 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door Maizena, vertegenwoordigd door W. Kleinmann, advocaat te Stuttgart, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. Sack, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 16 september 1982 conclusie genomen.

In rechte

Kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),

uitspraak doende op de door de Bundesfinanzhof bij beschikking van 24 november 1981 gestelde vraag, verklaart voor recht:

Zowel onder de gemeenschapsregeling tot 31 juli 1974 als onder de na die datum geldende regeling, moest de restitutie bij de produktie voor tot zetmeel verwerkte maïs, gelijk zijn aan het verschil tussen de drempelprijs en de bevoorradingsprijs die golden op de dag van verwerking van de maïs.