Arrêt de la Cour du 18 février 1970, 38/69Traité CEE art. 226 et art. 169

Du contenu et de la portée de la déclaration de la délégation italienne à la session du Conseil du 26 juillet 1966

Attendu que la République italienne relève que le marché italien du plomb et du zinc ayant, en exécution du protocole XV annexé aux accords sur la liste G, bénéficie depuis 1960 d'un régime d'isolement, la délégation italienne aurait, lors de la session du Conseil du 26 juillet 1966, au cours de laquelle fut prise la décision d'avancer de 18 mois, par rapport aux dates prévues au traité, la mise en œuvre de l'union douanière, fait acter au procès-verbal une déclaration selon laquelle son acceptation de la décision d'accélération ne pouvait signifier renoncement aux mesures de protection en vigueur dans le secteur du plomb et du zinc; cette déclaration, acceptée sans objection par les autres États membres, devrait être interprétée comme un refus de se conformer à la décision d'accélération de l'union douanière dans le secteur du plomb et du zinc; la référence à l'article 226 n'aurait dès lors qu'un caractère purement formel;

que la Commission fait remarquer qu'en toute hypothèse, la déclaration de la délégation italienne à la session du Conseil du 26 juillet 1966 ne concernerait que l'accélération du rythme des réalisations prévues par le traité et ne saurait donc être invoquée à l'encontre d'obligations résultant directement du traité lui-même, en l'occurrence de l'article 23, paragraphe 1, c;

que ladite déclaration, au vu de la teneur de la décision d'«accélération» n^o 66/ 532/CEE et de ses travaux préparatoires ainsi qu'en application de la jurisprudence de la Cour, ne saurait avoir d'autre portée que de confirmer que l'abolition anticipée des droits de douane entre États membres et la mise en place anticipée du tarif douanier commun n'étaient pas de nature à faire obstacle, à l'avenir, à l'application de l'article 226, au cas où les conditions de forme et de fond prévues à cet effet seraient réunies ;

que la décision n^o 66/532/CEE, dont le texte et le sens seraient parfaitement clairs, aurait ordonné la suppression totale des droits de douane applicables aux importations de produits non agricoles en provenance des États membres et l'application intégrale du tarif douanier commun avant la date prévue par le traité, sans aucune réserve ni exception en ce qui concerne les produits industriels;

attendu que la République italienne soutient que les négociations qui ont abouti à la décision d'«accélération» n^o 66/532/CEE ont été des négociations autonomes, spécifiques, en application de l'article 235 du traité; dans de telles négociations qui porteraient sur des objets se situant en dehors et au delà des engagements prévus au traité, la Commission n'aurait qu'un pouvoir de proposition, le pouvoir de décision appartenant aux seuls États membres; les déclarations des États membres auraient le même caractère normatif que l'accord final lui-même;

qu'en effet, de tels accords, suppléant au traité, auraient, comme celui-ci, un effet normatif; qu'ils constitueraient, bien que se présentant sous forme de décisions, des accords internationaux, ayant la même valeur qu'un protocole annexé au traité;

que les déclarations additionnelles inscrites au procès-verbal des réunions du Conseil au cours desquelles sont négociés de tels accords feraient partie de l'accord et en conditionneraient la mise en œuvre;

qu'en l'absence de tout procès-verbal définitif de la session du Conseil du 26 juillet 1966 — fait qui n'est pas contesté par la Commission — on ne saurait donner à la déclaration de la délégation italienne une teneur et une interprétation qui ne correspondraient pas à la volonté délibérée et maintes fois répétée de maintenir des mesures de protection pour le plomb et le zinc;

qu'il ne saurait être fait grief à la République italienne de n'avoir pas intenté de recours contre la décision du 20 mars 1968 par laquelle la Commission a refusé une prorogation des mesures de sauvegarde, une telle décision n'étant pas, en l'occurrence, de la compétence de la Commission ;

que la Commission relève que la décision d'«accélération» arrêtée par le Conseil le 26 juillet 1966 et publiée au Journal officiel, prise en vertu des articles 14 et 235 du traité, constitue une décision au sens de l'article 189; qu'à ce titre, elle ne saurait se voir opposer aucune déclaration, quel qu'en soit par ailleurs le contenu; que seule cette décision aurait valeur normative et ni ses considérants ni son dispositif ne contiendraient la moindre réserve concernant un secteur déterminé d'un marché national;

que cette décision n'aurait pu avoir pour effet de priver la Commission des pouvoirs qu'elle détient en matière de mesures de sauvegarde de par l'article 226 du traité;

De l'applicabilité du protocole n^o XV Attendu que la République italienne se prévaut du protocole n^o XV, du 2 mars 1960, annexé aux accords sur les produits de la liste G, aux termes duquel les États membres auraient exprimé un préjugé favorable pour une application de l'article 226 du traité comportant un isolement du marché italien du plomb et du zinc;

que ce protocole aurait une signification substantielle et invoquerait l'article 226 comme un instrument susceptible d'assurer au marché italien des produits en cause la protection nécessaire ;

que la Commission, se fondant sur la jurisprudence de la Cour, soutient que le protocole n^o XV n'édicterait pas à son égard une règle impérative et ne comporterait pour elle qu'une orientation, sans qu'elle fût tenue à une obligation juridique précise:

que le rappel de ce protocole manquerait donc de pertinence;

De la situation économique et sociale du marché italien du plomb et du zinc Attendu que la République italienne fait observer que la situation du plomb et du zinc serait caractérisée en Italie par plusieurs particularités, à savoir :

—avant l'entrée en vigueur du traité CEE, une protection douanière élevée, justifiée par les structures de l'industrie nationale de ce secteur;

—la situation défavorable de l'industrie d'extraction, due notamment à la forte concentration géographique des gisements de minerai (85 % en Sardaigne), au niveau élevé des coûts d'extraction, à la basse teneur en métal, au degré insuffisant de mécanisation et à la faible productivité par unité de production.

—le niveau élevé des coûts de transport du minerai aux fonderies situées presque toutes en Italie continentale;

que ces particularités auraient justifié l'instauration et le maintien de mesures de protection; celles-ci auraient également permis de mettre en œuvre un vaste programme d'assainissement du secteur intéressé;

que ce programme n'aurait pu être mené à son terme, au rythme prévu, pour des raisons d'ordre financier, économique et social;

que, dans ces conditions, la Commission, qui aurait d'ailleurs elle-même reconnu l'existence de ces graves difficultés, ne saurait exiger que l'abolition de toute protection douanière précède l'adoption des mesures que rend nécessaires la situation dans le secteur du plomb et du zinc en Italie;

que la Commission est d'avis que les difficultés d'ordre économique et social invoquées par la République italienne, aussi réelles soient-elles, ne sauraient rendre licites des dispositions prises unilatéralement par cet État en dérogation aux règles du traité ni, en conséquence, légaliser à posteriori l'infraction commise ;

Attendu que, par requête du 11 août 1969, la Commission a saisi la Cour, en application de l'article 169 du traité CEE, d'un recours visant à faire reconnaître que la République italienne

«1) ayant appliqué, au cours des six premiers mois de l'année 1968, aux importations en provenance des autres États membres de plomb brut (position tarifaire 78.01 A), de zinc brut (position tarifaire 79.01 A), de déchets et débris de plomb (position tarifaire 78.01 B) et de déchets et débris de zinc (position tarifaire 79.01 A), des droits de douane supérieurs à 15 % des droits de douane appliqués au premier janvier 1957, et aux importations des mêmes produits en provenance des pays tiers des droits de douane supérieurs aux droits effectivement appliqués au premier janvier 1957 et diminués de 60 % de la différence entre ces derniers et les droits du tarif douanier commun, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu :

a)de l'article 1 de la décision du Conseil n^o 66/532/CEE, du 26 juillet 1966, relative à la suppression des droits de douane et à l'interdiction des restrictions quantitatives entre les États membres et à la mise en application des droits du tarif douanier commun pour les produits autres que ceux énumérés à l'annexe II du traité,

b)de l'article 23, paragraphe 1, c, du traité;

2) n'ayant pas supprimé au 1^er juillet 1968 les droits de douane sur les importations en provenance des autres États membres de plomb brut, de zinc brut et des déchets et débris de plomb, et n'ayant pas appliqué à la même date les droits du tarif douanier commun pour le plomb brut et le zinc brut importés des pays tiers, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1 et 2 de la décision du Conseil n^o 66/532/CEE du 26 juillet 1966;»

attendu que le plomb et le zinc, figurant sur la liste G annexée au traité, les droits du tarif douanier commun relatifs à ces produits ont, conformément à l'article 20 du traité, été fixés par voie de négociations entre les États membres et que l'accord du 2 mars 1960 (JO 1960, p. 1825 et s.), relatif à cet objet, comporte, dans le protocole XV y annexé, la déclaration que : «les États membres expriment un préjugé favorable pour une application de l'article 226 du traité comportant un isolement de six ans, à compter de la signature du présent protocole, du marché italien du plomb et du zinc tant à l'égard des autres États membres que des pays tiers» ;

qu'en vertu du protocole cité, la Commission a fait usage du pouvoir que lui confère l'article 226 du traité à l'effet d'autoriser la République italienne à adopter certaines mesures de sauvegarde dans le secteur du plomb et du zinc;

que ces mesures de sauvegarde ont été prolongées au delà de la période de six ans envisagée par le protocole XV, en dernier lieu par la décision de la Commission n^o 66/429/CEE du 6 juillet 1966 (JO, 1966, p. 2543) ;

que les effets de cette décision, qui était encore en vigueur au moment de l'adoption, par le Conseil, de la décision d'accélération, ont expiré le 31 décembre 1967;

que les demandes adressées ultérieurement par le gouvernement de la République italienne à la Commission, en vue d'obtenir une nouvelle prorogation des mesures de sauvegarde, ont été rejetées par la Commission, par décisions des 20 mars 1968 et 16 juillet 1969;

attendu que la partie défendresse, sans contester la réalité des faits qui lui sont reprochés par la Commission, considère que sa façon d'agir serait justifiée par un ensemble de circonstances antérieures à la mise en vigueur de la décision d'accélération du Conseil n^o 66/532/CEE, du 26 juillet 1966 (JO, 1966, p. 2971), compte tenu des conditions particulières qui caractériseraient, en Italie, le secteur de production en cause;

que tant au cours des délibérations qui ont précédé la décision d'accélération du 26 juillet 1966, qu'à l'occasion de la 191^e session du Conseil des 22, 23, 26 et 27 juillet 1966 pendant laquelle cette décision a été adoptée, la délégation italienne aurait fait des réserves concernant le plomb et le zinc afin d'obtenir que la décision d'accélération ne constituât pas «un élément à même de faire obstacle à une prorogation éventuelle du traitement pour protéger le plomb et le zinc, même par l'intermédiaire de l'article 226 du traité»;

que, selon la défenderesse, il ressortirait clairement de ces éléments que l'adhésion qu'elle a donnée à la décision du 26 juillet 1966 était subordonnée à la protection adéquate du plomb et du zinc jusqu'au 31 décembre 1969 et que ces réserves justifieraient le maintien des taux critiqués par la Commission ;

que de son côté la Commission, produisant le projet de procès-verbal de la même session, en conclut que la déclaration de la délégation italienne se bornait à exprimer le souhait que la décision d'accélération ne fasse pas obstacle à une application éventuelle de l'article 226 et ajoute qu'en réponse à cette déclaration elle a, pour sa part, réservé son appréciation des critères d'application d'éventuelle mesures de sauvegarde au sens dudit article;

que cependant la teneur et la portée précises de ces déclarations réciproques n'ont pu être établies avec certitude, les parties n'ayant pas été en mesure de produire un procès-verbal définitivement approuvé de la session du Conseil au cours de laquelle la décision d'accélération a été arrêtée;

attendu que, selon la partie défenderesse, la décision d'accélération serait issue de «négociations dans lesquelles les parties contractantes conservent l'autonomie qui leur vient de leur souveraineté» et aurait dès lors, en dépit de sa forme, la nature d'un accord international ayant même valeur que le traité lui-même auquel elle aurait apporté certains compléments;

que les déclarations faites par l'une des parties contractantes au moment de conclure une telle négociation feraient partie intégrante de l'accord intervenu, conformément aux règles du droit international autant que du droit communautaire;

que, dans ces conditions, les réserves formulées par la délégation italienne devraient être interprétées comme une non-adhésion à la décision d'accélération en ce qui concerne les produits en question;

attendu que la décision d'accélération a été prise en vertu de l'article 235 qui dispose que «si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du Marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation de l'Assemblée, prend les dispositions appropriées»;

que le pouvoir de prendre les dispositions envisagées par cet article est conféré, non à la collectivité des États membres, mais au Conseil, en tant qu'institution de la Communauté;

que le Conseil statue, en vertu de l'article 235, sur proposition de la Commission et après consultation de l'Assemblée;

que les dispositions prises à ce titre par le Conseil, bien qu'elles aient pour effet de compléter à certains égards le traité, interviennent dans le cadre des objectifs de la Communauté;

que, dans ces conditions, on ne saurait qualifier d'«accord international» un acte qui est caractérisé comme décision communautaire tant par son objet que par le cadre institutionnel à l'intérieur duquel il a été élaboré;

attendu que la portée et l'effet de la décision d'accélération doivent être appréciés d'après la teneur de celle-ci et ne sauraient dès lors être restreints par des réserves ou déclarations qui pourraient avoir été faites au cours de l'élaboration de la mesure en cause;

que cette décision, bien qu'adressée formellement aux seuls États membres, est destinée à ce répercuter sur l'ensemble du Marché commun et qu'elle conditionne ou prépare la mise en œuvre de dispositions directement applicables dans les États membres, résultant de l'article 9, alinéa 1, du traité et, en ce qui concerne les relations avec les pays tiers en particulier, du règlement du Conseil n^o 950/68/CEE du 28 juin 1968 relatif au tarif douanier commun (JO n^o L 172 du 22 juillet 1968, p. 1).

que, dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de trancher la contestation qui s'est élevée entre parties sur le caractère définitif et la teneur réelle du procès-verbal du Conseil;

que la partie défenderesse ne saurait invoquer les circonstances qui ont entouré l'adoption de la décision d'accélération comme justification des mesures de protection qu'elle a maintenues au delà de l'entrée en vigueur de cette décision, sans préjudice des effets dérivant directement de l'article 23, paragraphe 1, c, du traité;

attendu que seul le recours à l'article 226 du traité aurait pu justifier des mesures de sauvegarde telles que l'isolement du marché italien du plomb et du zinc par dérogation à la décision d'accélération et, en ce qui concerne la mise en place progressive du tarif douanier commun, à l'article 23, paragraphe 1, c, du traité ainsi qu'au règlement 950/68;

que les arguments de caractère économique et social, exposés par la partie défenderesse pour justifier le maintien d'une protection spéciale du secteur intéressé, ne sauraient dès lors, quelle que soit leur valeur, être pris en considération dans le cadre du présent litige, l'appréciation de ces circonstances ayant fait l'objet des décisions prises par la Commission en vertu de l'article 226, décisions qui n'ont d'ailleurs pas fait l'objet d'un recours du gouvernement italien;

que l'effet des dernières mesures de sauvegarde admises par la Commission, dans sa décision 66/429, ayant expiré le 31 décembre 1967 et la prorogation de ces mesures ayant été écartée, les mesures d'isolement du marché italien du plomb et du zinc, maintenues en vigueur par les autorités de la République italienne, ont donc perdu toute justification à partir des dates auxquelles la décision d'accélération et l'article 23, paragraphe 1, c, du traité ont pris, respectivement, leur effets;

Attendu qu'aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens ;

que la partie défendresse a succombé en ses moyens;