Arrest van het Hof van 18 februari 1970, 38/69EEG-Verdrag art. 226 en art. 23

Inhoud en draagwijdte der door de Italiaanse delegatie op 's Raads zitting van 26 juli 1966 afgelegde verklaring

Overwegende dat de Italiaanse Republiek erop wijst dat aangezien ingevolge het bij de akkoorden nopens lijst G gevoegde Protocol XV de Italiaanse lood- en zinkmarkt sedert 1960 mocht worden afgesloten, de Italiaanse Regering op 's Raads zitting van 26 juli 1966 — tijdens welke werd besloten de douane-unie 18 maanden eerder dan in het Verdrag voorzien te doen ingaan — in het proces-verbaal een verklaring heeft doen opnemen, volgens welke haar aanvaarding van het besluit tot versnelde inwerkingtreding der unie niet aldus mocht worden verstaan dat zij van de beschermende maatregelen geldende voor de sector lood en zink afzag; deze verklaring welke is aanvaard zonder dat daartegen door de andere Lid-Staten bezwaar werd gemaakt, moet worden uitgelegd als een weigering zich voor wat de sector lood en zink betreft te verenigen met het besluit de douane-unie eerder in werking te doen treden; de verwijzing naar artikel 226 droeg derhalve een zuiver formeel karakter;

dat de Commissie doet opmerken dat de verklaring van de Italiaanse delegatie op 's Raads zitting van 26 juli 1966 in ieder geval slechts de versnelling betrof van het ritme waarin een en ander volgens het Verdrag zou worden gerealiseerd, zodat daarop geen beroep mocht worden gedaan met betrekking tot rechtstreeks uit het Verdrag zelve, in casu uit artikel 23, lid 1, sub c), voortvloeiende verplichtingen;

dat genoemde verklaring, gezien de beschikking no. 66/532/EEG — betreffende de versnelde inwerkingtreding der unie — en haar voorbereidende werkzaamheden, alsook ingevolge 's Hofs Jurisprudentie slechts is op te vatten als een bevestiging dat de vervroegde afschaffing der douanerechten tussen de Lid-Staten en de vervroegde inwerkingtreding van het gemeenschappelijke douanetarief in de toekomst niet in de weg kunnen staan aan de toepassing van artikel 226 in gevallen waarin aan de daartoe voorziene formele en materiële voorwaarden is voldaan;

dat in de naar bewoordingen en strekking volkomen duidelijke beschikking no. 66/532/EEG de volledige afschaffing van de douanerechten toepasselijk op de invoer van niet-landbouw-produkten uit Lid-Staten en de integrale toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief vóór de in het Verdrag voorziene datum is gelast, zonder dat daarbij voor industrieprodukten enigerlei voorbehoud of uitzondering is gemaakt;

Overwegende dat de Italiaanse Republiek haar standpunt handhaaft, dat de onderhandelingen welke tot de beschikking no. 66/532/EEG — tot versnelde inwerkingtreding der unie — hebben geleid, zelfstandige en specifieke onderhandelingen ingevolge artikel 235 van het Verdrag zijn geweest; dat bij zodanige onderhandelingen — betreffende onderwerpen die de in het Verdrag voorziene verbintenissen te buiten gaan — door de Commissie slechts voorstellen mogen worden gedaan, terwijl alleen aan de Lid-Staten de bevoegdheid tot beslissen toekomt; de verklaringen der Lid-Staten zijn van dezelfde normatieve aard als het eind-akkoord zelf;

dat aan zodanige akkoorden, welke het Verdrag aanvullen, inderdaad evenals aan het Verdrag zelve normatieve werking toekomt; dat zij, ofschoon naar de vorm beschikkingen, inter nationale overeenkomsten zijn van dezelfde waarde als een bij het Verdrag gevoegd Protocol;

dat ae additionele verklaringen, opgenomen in het procesverbaal van de zittingen van de Raad tijdens welke over zodanige akkoorden is onderhandeld, deel van het akkoord uitmaken en voorwaarden voor de inwerkingtreding van hetzelve inhouden;

dat nu van 's Raads zitting van 26 juli 1966 geen definitief proces-verbaal werd opgemaakt — zulks wordt door de Commissie niet weersproken — aan de verklaring van de Italiaanse delegatie niet een inhoud mag worden toegekend — en niet een interpretatie mag worden gegeven — welke niet in overeenstemming zijn met de weloverwogen en vele malen herhaalde bedoeling de beschermende maatregelen voor lood en zink te handhaven;

dat aan de Italiaanse Republiek niet mag worden verweten dat zij niet in beroep is gekomen tegen de beschikking van 20 maart 1968 — waarin de Commissie verlenging van de vrijwarende maatregel heeft geweigerd — omdat zodanige beschikking in casu niet tot de bevoegdheid der Commissie behoorde;

dat de Commissie erop wijst dat de krachtens de artikelen 14 en 235 van het Verdrag genomen, door de Raad op 26 juli 1966 vastgestelde en in het Publikatieblad geplaatste beschikking tot „versnelde inwerkingtreding” der douane-unie een beschikking is in de zin van artikel 189; dat haar uit dien hoofde geen enkele verklaring, van welke inhoud ook, mag worden tegengeworpen; dat alleen aan deze beschikking normatieve waarde toekomt en dat noch in haar considerans noch in het dispositief ook maar het geringste voorbehoud ten aanzien van een bepaalde sector van een nationale markt wordt gemaakt;

dat deze beschikking er niet toe heeft kunnen leiden dat de Commissie werd beroofd van bevoegdheden welke zij op het stuk van de vrijwaringsmaatregelen aan artikel 226 van het Verdrag ontleent ;

De toepasselijkheid van Protocol no. XV

Overwegende dat de Italiaanse Republiek zich beroept op het Protocol no. XV van 2 maart 1960, gevoegd bij de akkoorden betreffende de produkten van lijst G, volgens welke de Lid-Staten zich hebben uitgesproken ten gunste van een toepassing van artikel 226 van het Verdrag welke afsluiting van de Italiaanse markt voor lood en zink medebrengt;

dat dit Protocol van wezenlijke betekenis is en dat daarin artikel 226 wordt aangehaald als een middel om aan de Italiaanse markt voor zoveel de betrokken produkten betreft de nodige bescherming te bieden;

dat de Commissie op grond van s Hofs Jurisprudentie betoogt dat Protocol no. XV te haren aanzien geen dwingende regel bevat en in zoverre slechts van oriënterende betekenis is, zonder dat zij tot vervulling van een duidelijk omschreven juridische verplichting gehouden is;

dat aan net te berde Brengen van dit Protocol derhalve geen betekenis moet worden gehecht.

De economische en sociale situatie op de Italiaanse lood- en zinkmarkt

Overwegende dat de Italiaanse Republiek doet opmerken dat de situatie in Italië voor zoveel lood en zink betreft door verschillende bijzondere omstandigheden werd gekenmerkt, te weten :

—voor de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag: hoge beschermende douanerechten, welke hun rechtvaardiging vonden in de structuren van de nationale industrie in deze sector;

—de ongunstige situatie in ae zich met de winning bezighoudende industrie welke te wijten was aan de sterke geografische concentratie van de ertslagen (85 % op Sardinië), de hoge kosten aan de winning verbonden, het lage metaalgehalte, de onvoldoende mate van mechanisatie en de geringe produktiviteit per produktie-eenheid;

—de hoge kosten van het vervoer der ertsen naar de bijna alle op het Italiaanse vasteland gelegen gieterijen;

dat deze bijzondere omstandigheden de vaststelling en handhaving van beschermende maatregelen hebben gerechtvaardigd; dat aldus tevens de toepassing van een uitgebreid saneringsprogramma voor deze sector mogelijk is gemaakt;

dat uil programma om financiël, économische en sociale redenen niet in het voorziene ritme kon worden voltooid;

dat de Commissie, die trouwens zelf het bestaan van ernstige moeilijkheden heeft erkend, in die omstandigheden niet mocht verlangen dat de afschaffing van alle beschermende douanerechten zou voorafgaan aan het nemen van de maatregelen welke door de situatie in de sector lood en zink in Italië worden vereist;

dat de commissie van mening is dat de door de Italiaanse Republiek ingeroepen moeilijkheden van economische en sociale aard, hoe reëel ook, niet gedogen dat door deze staat eenzijdige maatregelen — met afwijking van de Verdragsregelen — worden getroffen en derhalve al evenmin de begane inbreuk a posteriori vermogen te legaliseren;

Overwegende dat de Commissie zich bij verzoekschrift van 11 augustus 1969 ingevolge artikel 169 van het EEG-Verdrag tot het Hof van Justitie heeft gewend met conclusie dat het den Hove behage te verstaan dat de Italiaanse Republiek

„1 .door in de eerste zes maanden van 1968 op de invoer uit de andere Lid-Staten van ruw lood (tariefnummer 78.01 A), ruw zink (tarief nummer 79.01 A), resten en afvallen van lood (tariefnummer 78.01 B) en resten en afvallen van zink (tariefnummer 79.01 B) douanerechten te heffen welke de op 1 januari 1957 toegepaste basispercentages meer dan 15 % te boven gaan en door op de invoer van deze zelfde produkten uit derde landen douanerechten te heffen tot hogere percentages dan die welke op 1 januari 1957 in feite werden toegepast, verminderd met 60 % van het verschil tussen deze laatste en die van het gemeenschappelijk douanetarief, de verplichtingen op haar rustende ingevolge

a)artikel 1 van de beschikking van de Raad no. 66/532/EEG van 26 juli 1966 betreffende de afschaffing van de douanerechten en het verbod van kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten en het van toepassing worden van de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor de niet in bijlage II van het Verdrag genoemde produkten,

b)artikel 23, lid 1, sub c, van het Verdrag niet is nagekomen;

2. door met ingang van 1 juli 1968 niet tot afschaffing van de douanerechten op de invoer van ruw lood, ruw zink en resten en afvallen van lood uit de overige Lid-Staten over te gaan en met ingang van dezelfde datum bij de invoer van ruw lood en ruw zink uit derde landen niet de percentages van het gemeenschappelijk douanetarief toe te passen, de verplichtingen op haar rustende ingevolge de artikelen 1 en 2 van de beschikking van de Raad no. 66/532/EEG van 26 juli 1966 niet is nagekomen;”

Overwegende dat lood en zink voorkomen op de als bijlage bij het Verdrag gevoegde lijst G, zodat de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor deze produkten overeenkomstig artikel 20 van het Verdrag bij wege van onderhandelingen tussen de Lid-Staten zijn vastgesteld en dat Protocol XV, gevoegd bij het ten deze gesloten Akkoord van 2 maart 1960 (PB 1960, blz. 1825 e.v.) de verklaring behelst dat de Lid-Staten zich uitspreken „ten gunste van een toepassing van artikel 226 van het Verdrag, welke gedurende een tijdvak van zes jaar, te rekenen vanaf de ondertekening van dit Protocol, afsluiting van de Italiaanse markt voor lood en zink medebrengt, zowel ten opzichte van de overige Lid-Staten als ten opzichte van derde landen”;

dat de Commissie krachtens voormeld Protocol gebruik gemaakt heeft van de haar in artikel 226 van het Verdrag toegekende bevoegdheid ten einde de Italiaanse Republiek te machtigen tot bepaalde vrijwaringsmaatregelen in de sector lood en zink;

dat deze vrijwaringsmaatregelen na het verstrijken van het tijdvak van zes jaren bedoeld in Protocol XV zijn verlengd, laatstelijk bij beschikking no. 66/429/EEG van de Commissie, gedagtekend 6 juli 1966 (PB 1966, blz. 2543);

dat deze beschikking, welke nog gold toen de Raad zijn beschikking tot vervroegde inwerkingtreding van de douane-unie nam, sedert 31 december 1967 niet meer van kracht is;

dat de hierna door de regering van de Italiaanse Republiek gedane verzoeken om verdere verlenging der vrijwaringsmaatregelen door de Commissie bij beschikkingen van 20 maart 1968 en 16 juli 1969 zijn verworpen;

Overwegende dat verweerster de haar door de Commissie verweten feiten niet ontkent, doch meent dat haar handelwijze gerechtvaardigd was door een aantal voor de inwerkingtreding van 's Raads beschikking no. 66/532/EEG van 26 juli 1966 (PB 1966, blz. 2971) ingetreden omstandigheden, in aanmerking genomen de bijzondere situatie welke in Italië voor de hierbedoelde produktiesector kenmerkend was;

dat zij stelt zowel tijdens het overleg dat aan 's Raads beschikking van 26 juli 1966 is voorafgegaan als op de 191e zitting van de Raad, gehouden op 22, 23, 26 en 27 juli 1966 — alwaar bedoelde beschikking werd genomen — ten aanzien van lood en zink voorbehouden te hebben gemaakt opdat bedoelde beschikking niet „in de weg zou kunnen staan aan eventuele verlenging van de aan de lood- en zinkindustrie verleende steun, ook niet al zou deze voortgezette steun langs de weg van artikel 226 van het Verdrag plaatsvinden”;

dat volgens verweerster uit een en ander duidelijk blijkt dat zij haar instemming met de beschikking van 26 juli 1966 heeft doen afhangen van de vraag of aan de lood- en zinkindustrie tot 31 december 1969 doeltreffende steun zou worden geboden en dat deze voorbehouden de handhaving der door de Commissie bestreden percentages rechtvaardigden;

dat de Commissie harerzijds onder overlegging van het procesverbaal van diezelfde zitting concludeert, dat de Italiaanse delegatie er zich in haar verklaring toe heeft beperkt de wens tot uitdrukking te brengen, dat 's Raads beschikking tot versnelde inwerkingtreding der douane-unie aan een eventuele toepassing van artikel 226 geen hinderpaal in de weg zou leggen, waaraan de Commissie nog toevoegt dat zij harerzijds, in antwoord op deze verklaring, zich haar oordeel nopens de criteria welke bij de toepassing van vrijwaringsmaatregelen in de zin van genoemd artikel dienen te worden aangelegd, heeft voorbehouden;

dat de duidelijke inhoud en strekking der over en weer afgelegde verklaringen echter niet nauwkeurig kon worden vastgesteld, aangezien partijen geen definitief goedgekeurd procesverbaal konden overleggen van de zitting van de Raad tijdens welke voormelde beschikking werd genomen;

Overwegende dat die beschikking volgens verweerster is tot stand gekomen na „onderhandelingen tijdens welke partijen de hun uit hoofde hunner soevereiniteit toekomende autonomie behouden”, zodat zij, ondanks haar vorm, het rechtskarakter draagt van een internationale overeenkomst met dezelfde waarde als het — door die overeenkomst op bepaalde punten aangevulde — Verdrag;

dat de verklaring door een der partijen bij de afsluiting van zodanige onderhandelingen afgelegd, naar regelen van internationaal recht en van gemeenschapsrecht een integrerend deel van de gesloten overeenkomst uitmaakt;

dat, zo gezien, de door de Italiaanse Regering gemaakte voorbehouden in die zin zijn te verstaan dat genoemde regering zich met de beschikking tot versnelde inwerkingtreding der douane-unie voor wat de hierbedoelde produkten betreft, niet kon verenigen;

Overwegende dat de beschikking is genomen krachtens artikel 235, bepalende dat „indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken, zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, … de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van de vergadering de passende maatregelen [neemt]”;

dat de bevoegdheid tot het nemen der in dit artikel bedoelde maatregelen niet aan de gezamenlijke Lid-Staten, doch aan de Raad als instelling van de Gemeenschap is opgedragen;

dat de Raad krachtens artikel 235 op voorstel van de Commissie en na raadpleging der vergadering beslist;

dat de uit dien hoofde door de Raad genomen maatregelen, hoewel zij het Verdrag in bepaalde opzichten aanvullen, in het raam van de doelstellingen der Gemeenschap worden genomen;

dat dan ook een handeling welke zowel op grond van haar doel als wegens het institutionele kader binnen hetwelk zij wordt verricht, de kenmerken van een gemeenschapsrechtelijk besluit draagt, niet als „internationale overeenkomst” kan worden gekwalificeerd;

Overwegende dat ter beoordeling van draagwijdte en werking van vermelde beschikking derhalve met haar inhoud moet worden te rade gegaan, zonder dat bij het nemen van de betrokken maatregel gemaakte voorbehouden c.q. afgelegde verklaringen in zoverre tot beperking kunnen leiden;

dat die beschikking, ofschoon naar de vorm alleen tot de Lid-Staten gericht, bestemd is op de gehele gemeenschappelijke markt te werken en de voorwaarde of voorbereiding vormt voor de totstandkoming — ingevolge artikel 9, lid 1, en voor zover met name de betrekkingen met derde landen betreft, ingevolge 's Raads Verordening no. 950/68/EEG van 28 juni 1968 betreffende het gemeenschappelijk douanetarief (PB L 172, 1968, blz. 1) — van in de Lid-Staten rechtstreeks bindende voorschriften;

dat dan ook geen uitspraak behoeft te worden gedaan inzake het tussen partijen gerezen meningsverschil nopens de definitieve aard en de wezenlijke inhoud van het procesverbaal van de Raad;

dat verweerster zich niet mag beroepen op de bij het nemen der beschikking vigerende omstandigheden ter rechtvaardiging van de door haar na de inwerkingtreding dezer beschikking gehandhaafde vrijwaringsmaatregelen, onverminderd de gevolgen welke rechtstreeks voortvloeien uit artikel 23, lid 1, c), van het Verdrag;

Overwegende dat slechts een beroep op artikel 226 van het Verdrag vrijwaringsmaatregelen als de afsluiting van Italiaanse lood-en zinkmarkt — in afwijking van 's Raads beschikking en, voor wat de geleidelijke totstandkoming van het gemeenschappelijk douanetarief betreft, van artikel 23, lid 1, c), van het Verdrag en Verordening no. 950/68 — had kunnen rechtvaardigen ;

dat de aan economische en sociale omstandigheden ontleende argumenten, welke verweerster ter rechtvaardiging van de handhaving van speciale steun aan de betrokken sector heeft uiteengezet derhalve, ongeacht hun waarde, in het kader van dit geding niet in aanmerking kunnen worden genomen, aangezien een waardering dezer omstandigheden heeft plaatsgehad toen de Commissie krachtens artikel 226 haar — door de Italiaanse Regering niet aangevochten — beschikkingen nam;

dat nu de geldigheidsduur van de door de Commissie laatstelijk in haar beschikking no. 66/429 toegestane vrijwaringsmaatregelen op 31 december 1967 was verstreken en verlenging dier maatregelen was geweigerd, de door de gezagsorganen van de Italiaanse Republiek gehandhaafde maatregelen houdende afsluiting van de Italiaanse lood- en zinkmarkt niet meer gerechtvaardigd zijn met ingang van de data waarop onderscheidenlijk de beschikking tot versnelde inwerkingtreding van de douane-unie en artikel 23, lid 1, c), van het Verdrag in werking zijn getreden;

Overwegende dat volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering de in het ongelijk gestelde partij in de kosten wordt verwezen;

dat verweerster in het ongelijk is gesteld;