Arrêt de la Cour du 17 février 1970, 31/69Traité CEE art. 169 et art. 40

En termes de plaidoirie, la défenderesse allègue que le litige devrait être limité aux restitutions relatives aux seuls produits qui, depuis le 1^er juillet 1967, étaient soumis à une organisation commune de marché, à l'exclusion de celles concernant les produits qui n'ont été soumis que postérieurement à une organisation commune; qu'en effet, seuls ces premiers produits auraient fait l'objet de la demande d'observations contenue dans la lettre du 12 juillet 1968 et ce serait seulement en ce qui les concerne, qu'il aurait été satisfait à un préalable obligatoire de toute procédure en manquement d'État.

La requérante réplique que la lettre susdite visait, selon ses termes mêmes, non seulement les restitutions dans le secteur des céréales, mais également les restitutions correspondantes existant dans les autres secteurs soumis au régime de marché unique.

La lettre prévue à l'article 169 aurait, par ailleurs, uniquement comme but de permettre à l'État membre intéressé de présenter ses observations.

La défenderesse, toujours en termes de plaidoirie, émet l'opinion que si les règlements prévoyant les restitutions sont directement applicables dans les États membres et n'impliquent pas l'intervention ultérieure de l'État, on ne pourrait constater un manquement au sens de l'article 169 du traité que si, par une action positive, l'État en question agissait en vue d'empêcher l'applicabilité directe desdits règlements.

Une simple omission, se traduisant par le non-accomplissement de ces règles, se résoudrait, par suite précisément de l'application directe, en une violation d'une règle interne dans le cadre de l'ordre juridique national et relèverait des remèdes juridictionnels de ce même ordre interne.

Si, par contre, comme le pense la défenderesse, les règlements postulaient l'application de procédures nationales de remboursement, l'application de ces procédures ne pourrait constituer une violation du traité et pourrait seulement faire l'objet éventuellement d'une procédure au titre de l'article 101. La Cour de justice serait, dès lors, incompétente en la matière.

La requérante réplique que l'exception d'irrecevabilité ne peut être admise parce que tardive, et ajoute qu'un manquement à une disposition du traité ou du droit dérivé, peut consister tant dans un comportement négatif que dans un comportement positif.

La requérante allègue que la réglementation agricole communautaire a, depuis le 1^er juillet 1967, un caractère contraignant.

Selon elle, lorsque la Commission décide de couvrir la différence entre les coûts ou les prix de certains produits agricoles dans la Communauté et sur le marché mondial, elle fixe à cet effet une restitution identique pour l'ensemble de la Communauté, que les États membres sont tenus de verser à la demande des intéressés. Cette obligation aurait pour contrepartie le droit des opérateurs économiques de l'État membre de recevoir ces restitutions.

Il s'agit, en l'occurrence, non de directives, mais de règlements, qui, compte tenu d'un délai raisonnable pour permettre aux États d'effectuer les formalités nécessaires, sont immédiatement applicables.

Ce délai raisonnable, la Commission l'aurait déterminé et limité en arrêtant le règlement n^o 1041/67/CEE du 21 décembre 1967, portant modalités d'application des restitutions à l'exportation dans le secteur des produits soumis à un régime de prix unique (JO n^o 314 du 23 décembre 1967, p. 9) lequel définit, entre autres, les notions d' «exportation» et d' «origine communautaire» des produits et règle la délivrance des certificats d'exportation. Ce règlement autorise l'État membre à avancer à l'opérateur le montant de la restitution; l'arrêté ministériel du 24 avril 1968 (Gazzetta Ufficiale n^o 142 du 5 juin 1968) aurait été pris en exécution de ce règlement.

La requérante en déduit que, le caractère obligatoire du versement des restitutions aux exportateurs ayant été établi dans les règlements de base et les modalités et critères ayant été précisés dans les règlements d'application ainsi que dans le règlement n^o 1041/67/CEE, il ne peut subsister de doute quant au moment où doivent être effectués ces versements; ce moment, tant dans l'intérêt d'une saine gestion du marché que dans celui des opérateurs, ne pourrait être retardé. La circonstance que, dans les cinq autres États membres, les restitutions sont versées dans des délais sensiblement plus brefs, aurait pour effet que les retards survenus en Italie provoquent une distorsion de concurrence au détriment des opérateurs de ce pays qui se verraient, de ce fait, contraints de faire passer leurs exportations par d'autres États membres afin d'y bénéficier de la procédure plus rapide qui y est appliquée.

La défenderesse répond que les divers règlements en la matière se bornent à stipuler, en des termes quasi identiques, que la restitution est accordée sur demande de l'intéressé et, en général, qu'elle est payée lorsque la preuve est apportée que les produits ont été exportés hors de la Communauté.

Selon elle, ces dispositions seraient simplement attributives du droit à la restitution, en ce sens qu'elles fixent les conditions auxquelles est subordonnée son acquisition, mais ne réglementeraient pas les procédés grâce auxquels il se réalise.

Du fait qu'ils se bornent à exiger une «demande» de l'intéressé, sans en spécifier ni les modalités, ni le contenu, ni le destinataire, ni la manière dont l'existence de certaines conditions doit être constatée, et qu'ils s'abstiennent de déterminer les procédures nécessaires et de désigner les organes compétents et les modes de solution des contestations éventuelles, les règlements renverraient à la législation des États membres pour ce qui est des procédures par lesquelles s'opèrent in concreto les restitutions.

La défenderesse en déduit que les règlements doivent être interprétés en ce sens que c'est au moment où les conditions exigées sont remplies que naît le droit à la restitution, auquel les divers États membres satisferont selon leurs procédures internes, que les dispositions communautaires laissent intactes. Dire que l'État doit payer les restitutions lorsque certaines conditions sont réunies, ne pourrait juridiquement rien signifier d'autre, si ce n'est que c'est à ce moment-là que s'engage et doit s'engager la procédure qui, selon l'ordre juridique national, réglemente les paiements de l'État. Selon la durée de cette procédure, les délais de remboursement seraient donc susceptibles de varier d'État à État.

Or, la défenderesse, tout en déclarant qu'elle a examiné les moyens d'accélérer le paiement des restitutions, affirme qu'elle a effectué et effectue ces paiements selon les règles qui régissent en Italie les paiements de l'État et qu'on ne pourrait donc lui faire grief d'un retard quelconque.

En outre, sur le terrain des faits, la défenderesse fait valoir que la requête ne contient aucun élément qui permette d'établir la réalité des retards éventuels, leur nature, leurs causes et encore moins leur généralité, pas plus d'ailleurs qu'elle ne contient d'indication permettant d'abréger les délais moyens des restitutions dans les différents États membres.

Elle fait encore observer que la complexité des procédures de paiement n'exclut pas la possibilité pour les opérateurs économiques de bénéficier des sommes en question par le moyen d'autres mécanismes, grâce notamment à des cessions de créance et que le système des restitutions ne serait d'ailleurs pas le seul moyen mis en œuvre pour encourager l'exportation de produits communautaires. Les inconvénients qu'il présente ne pourraient pas non plus être considérés comme la cause des distorsions, d'ailleurs non prouvées, dont la Commission se plaint, car d'autres mesures d'encouragement, telles que les crédits à l'exportation ou l'octroi de taux de faveur, pourraient éviter ou réduire les distorsions alléguées.

La requérante répond que le gouvernement italien aurait, dans la correspondance précédant l'avis motivé, admis, sans contestation, le retard allégué.

A titre de preuve supplémentaire, elle produit diverses pièces annexées à la réplique, et notamment les demandes d'acompte pour diverses périodes de comptabilisation qui permettraient de constater en fait les retards intervenus dans les paiements, puisque chaque demande contient le chiffre qui correspond au versement relatif au semestre en cours et le chiffre qui se réfère aux périodes antérieures.

Enfin une enquête réalisée par le FEOGA en mars 1967 aurait démontré, au cours de la période antérieure au 1^er juillet 1967, qu'en Italie les restitutions, à défaut de disponibilités budgétaires, se faisaient parfois attendre plus d'un an.

Elle termine en faisant remarquer que les différents remèdes, tels les cessions de créance ou les crédits avantageux à l'exportation, dont la défenderesse fait état et qui auraient pour but d'obvier aux inconvénients du système de liquidation des restitutions tel qu'il est appliqué en Italie, seraient inefficaces. En effet, les mécanismes communs de stabilisation prévus à l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE reposeraient sur deux éléments principaux:

—un prélèvement qui aligne les prix des produits importés sur les prix du marché intérieur communautaire;

—une restitution, qui permet à l'exportateur communautaire de s'introduire et d'exercer son activité sur le marché mondial, où les prix sont plus bas que sur le marché communautaire.

Or, si l'exportateur communautaire perdait, à titre d'intérêts débiteurs à verser, une partie de sa restitution qui est calculée de façon très précise et fixée périodiquement par la Commission, l'équilibre du mécanisme s'en trouverait rompu. Les crédits à l'exportation ne joueraient d'ailleurs en Italie que pour le long et le moyen termes.

La défenderesse rétorque que les éléments de preuve produits par la Commission ne sont pas convaincants et que les délais dans les autres pays peuvent être beaucoup plus longs que celle-ci ne le prétend.

Les demandes d'acompte ne permettraient pas les déductions qu'en tire la Commission. Ces demandes refléteraient une situation objective: le montant des restitutions versées au cours de la période considérée. Elle ne fourniraient pas d'éléments permettant de conclure à des retards ou des défauts de versement, de même qu'une telle déduction ne serait pas possible sur la base des tableaux récapitulatifs qui reproduisent les situations objectivement différentes selon chaque État.

Enfin, les réponses au FEOGA ne refléteraient que la variété des délais moyens, tant entre la demande de restitutions et la restitution elle-même, qu'entre l'exportation et la demande de restitution.

Attendu que, par différents règlements, rendus applicables à partir du 1^er juillet 1967, le Conseil a instauré pour un certain nombre de produits agricoles, notamment les matières grasses, les céréales, la viande de porc, les œufs, les volailles et le riz, une organisation commune des marchés comportant, entre autres, la fixation par la Commission, à un montant identique pour toute la Communauté, de restitutions à l'exportation vers les pays tiers;

que le 21 décembre 1967, la Commission a pris le règlement n^o 1041/67/CEE (JO 23 décembre 1967) portant modalités d'application desdites restitutions;

que ce régime a été étendu au sucre par un règlement du 18 décembre 1967 et aux produits transformés à base de fruits et légumes, au lait et produits laitiers et à la viande bovine par différents autres règlements datés des 27 et 28 juin 1968;

que, selon ces règlements, l'État membre sur le territoire duquel les formalités douanières d'exportation sont accomplies, a l'obligation de payer les restitutions aux exportateurs qui se trouvent dans les conditions prévues pour en bénéficier et qui en font la demande;

qu'ayant mis, par une lettre datée du 12 juillet 1968, le gouvernement italien en mesure de présenter ses observations, la Commission émit le 4 novembre 1968 un avis motivé constatant que la République italienne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des dispositions réglementaires ci-dessus citées et l'invitant à se conformer audit avis dans les délais qu'elle précisait;

que, par requête déposée le 21 juillet 1969, la Commission a saisi la Cour, en application de l'article 169 du traité, d'un recours visant à faire reconnaître que la République italienne en ne versant pas, en temps voulu, aux opérateurs les restitutions relatives aux exportations des produits relevant des organisations communes de marché réalisées après le 1^er juillet 1967, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions des règlements communautaires portant organisations communes des marchés agricoles et des règlements respectifs d'application visés dans la requête;

Attendu que la défenderesse a fait valoir que, si le manquement incriminé consiste dans l'inexécution par un État membre de règles communautaires directement applicables et s'analyse dès lors en une simple omission, la sanction de cette omission ne relèverait pas du champ d'application de l'article 169 mais de la compétence des tribunaux nationaux saisis par les intéressés;

attendu que le moyen, quoique tardif, concerne la compétence de la Cour de justice et qu'il convient de l'examiner d'office;

attendu qu'une abstention, tout autant qu'un comportement positif, est susceptible de constituer, de la part d'un État membre, un manquement à une obligation lui incombant;

que d'autre part, l'existence de voies de droit ouvertes auprès des juridictions nationales ne s'aurait préjudicier, à aucun égard, à l'exercice du recours visé à l'article 169, les deux actions poursuivant des buts et ayant des effets différents;

qu'enfin, lorsque l'application dans chaque État membre des règlements communautaires postule un aménagement de certains services publics ou des règles qui les gouvernent, le fait que les autorités concernées s'abstiennent de prendre les mesures nécessaires est de nature à constituer un manquement au sens de l'article 169 et relève, à ce titre, de l'appréciation de la Cour;

que le moyen doit être rejeté;

attendu que le gouvernement italien fait encore valoir que la procédure en cours ne saurait concerner que les obligations lui incombant relativement aux produits soumis pendant l'année 1967, à une réglementation des marchés et non les obligations relatives aux produits qui ne l'ont été qu'à partir du 1^er juillet 1968;

attendu que la lettre de la Commission du 12 juillet 1968 invitant, conformément à l'article 169, le gouvernement italien à lui faire connaître ses observations, ne saurait, malgré la généralité de ses termes, concerner des retards de paiement pour des produits qui n'étaient pas encore soumis au système des restitutions uniformes ou qui, au mieux, ne l'étaient que depuis quelques jours;

que la possibilité pour l'État concerné de présenter ses observations constituant même — s'il estime ne pas devoir en faire usage — une garantie essentielle voulue par le traité, son observation est une forme substantielle de la régularité de la procédure constatant un manquement d'un État membre;

que le respect de cette garantie a pour conséquence que les manquements allégués aux règlements édictés au mois de juin 1968 ou postérieurement, doivent être exclus de la présente procédure;

Attendu que l'entrée en vigueur, à partir du 1^er juillet 1967, pour un certain nombre de produits agricoles, d'une organisation des marchés avec un prix unique et des prélèvements et restitutions uniformes pour toute la Communauté, implique, pour les exportateurs concernés, le droit à recevoir lesdites restitutions et oblige les États membres à leur en faire l'avance, les montants avancés étant remboursés semestriellement aux États par la Commission;

que si ces règlements, et notamment celui n^o 1041/67/CEE reconnaissent aux États membres une certaine marge d'appréciation, entre autres, pour la détermination des documents qui font preuve du droit à restitution, ils impliquent cependant l'obligation pour les États d'en assurer le paiement dans des délais raisonnables, de façon à éviter un traitement inégal des exportateurs suivant la frontière par laquelle leurs produits sont exportés;

attendu que la Commission reproche au gouvernement italien des délais de 12 à 18 mois dans le versement des restitutions alors que dans les autres États les paiements seraient effectués dans des délais beaucoup plus courts;

que, cependant, les éléments qu'elle produit au soutien de sa demande n'en justifient pas le bien-fondé;

que le premier avertissement par elle adressé au gouvernement italien, date du 27 février 1968, c'est-à-dire deux mois après la publication, le 23 décembre 1967, du règlement n^o 1041/67/CEE alors que les 31 janvier et 20 février 1968, la défenderesse avait pris les premières mesures destinées à faciliter l'exécution dudit règlement et liquidé, quoique pour des montants minimes, un certain nombre de restitutions;

que d'autre part, dans sa demande d'observations du 12 juillet 1968, la requérante fait état de ce que, à cette date, des paiements n'auraient été effectués que pour des quantités «très faibles», alors qu'il résulte du tableau annexé à la réponse écrite, qu'elle a donnée aux questions posées par la Cour, qu'au cours du premier semestre 1968, le gouvernement italien avait liquidé des restitutions pour un montant de 6841 millions de lires dont 5,8 millions de lires concernent les restitutions du semestre antérieur;

qu'au cours du second semestre 1968, il a été payé 10442 millions de lires dont 4044 millions concernaient les deux semestres antérieurs, c'est-à-dire la période du 1^er juillet 1967 au 30 juin 1968;

que, pendant le premier semestre 1969, il a été payé 6950 millions de lires dont 1169 millions concernent les trois semestres antérieurs;

que, cependant, parmi les chiffres cités de restitutions arriérées liquidées au cours de ce semestre figure un montant de 718,8 millions de lires qui, manifestement, concerne le régime de restitutions facultatif en vigueur avant le 1^er juillet 1968 pour le lait, les produits laitiers et la viande bovine et qui se trouve dès lors en dehors du litige;

que si ces données révèlent l'existence de délais parfois non négligeables dans la liquidation des restitutions, elles ne permettent cependant pas de se faire une idée suffisamment précise de leur ampleur, celle-ci ayant pu théoriquement s'échelonner entre 18 et 1 à 2 mois;

que, par ailleurs, l'examen des chiffres fournis tend à démontrer que le retard a essentiellement concerné les opérations d'exportation se situant au cours du second semestre 1967 et que ce retard s'est graduellement résorbé par la suite;

qu'enfin, s'il a été fait état de chiffres plus considérables que ceux révélés par les documents soumis à la Cour, il n'a cependant été fourni aucune indication susceptible de les établir;

attendu que la circonstance que deux entreprises ont assigné l'État italien en paiement devant des juridictions nationales pour des sommes extrêmement importantes ne saurait, à défaut de précisions sur la nature des litiges, suffire à établir un manquement;

que, d'ailleurs, les constatations de l'espèce ne sauraient préjudicier aux droits éventuels que les intéressés auraient à faire valoir devant les juridictions nationales des États membres;

attendu que, dans ces conditions et compte tenu de ce que les chiffres fournis ne permettent pas de conclure à l'existence de délais aussi longs que ceux incriminés par la Commission, les éléments produits par celle-ci n'établissent pas à suffisance de droit, l'existence d'un manquement au sens de l'article 169;

que le recours doit être rejeté;

Attendu qu'aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens;

que la partie requérante a succombé en ses moyens;