Arrest van het Hof van 17 februari 1970, 31/69EEG-Verdrag art. 169 en art. 40

In haar pleidooi betoogt verweerster, dat de rechtsstrijd beperkt moet blijven tot de restituties voor produkten welke vanaf 1 juli 1967 onder een gemeenschappelijke marktordening vielen en niet ook restituties mag betreffen voor produkten welke eerst later onder een gemeenschappelijke marktordening zijn gebracht; dat immers alleen eerstgenoemde produkten het onderwerp vormden van het bij brief van 12 juli 1968 gedane verzoek om opmerkingen en dat slechts in zoverre is voldaan aan een voorwaarde welke voor het in gebreke stellen van een staat moet zijn vervuld.

verzoekster zegt voor repliek, dat voormelde brief volgens zijn bewoordingen niet slechts op restituties voor de sector granen, doch ook op soortgelijke restituties voor de andere aan de gemeenschappelijke marktregeling onderworpen sectoren betrekking heeft.

De brief bedoeld in artikel 169 is trouwens alleen bedoeld om het aan de betrokken Lid-Staat mogelijk te maken zijn opmerkingen in te dienen.

Verweerster brengt, nog steeds in haar pleidooi, de opvatting naar voren dat wanneer verordeningen waarin restituties worden voorzien in de Lid-Staten rechtstreeks toepasselijk zijn — zodat geen nadere overheidsmaatregelen nodig zijn —, een verzuim in de zin van artikel 169 van het Verdrag slechts kan worden vastgesteld in geval van een positief optreden van de betrokken staat, bedoeld ter verhindering van de rechtstreekse toepasselijkheid dier verordeningen.

Wanneer een eenvoudig verzuim als niet-nakoming dezer regels ware te verstaan, zou zulks — juist als gevolg van de rechtstreekse toepasselijkheid dier regels — neerkomen op een in de nationale rechtsordening begane schending van een nationaal voorschrift, waarop de rechtsmiddelen dier zelfde nationale orde toepassing zouden dienen te vinden.

Indien de verordeningen daarentegen — zoals verweerster meent — medebrengen dat op de betaling der vergoedingen nationale procedures moeten worden toegepast, zou die toepassing geen schending van het Verdrag kunnen opleveren en zou te dier zake, desnodig, alleen een procedure krachtens artikel 101 aanhangig kunnen worden gemaakt. Het Hof van Justitie is dan ook ten deze onbevoegd.

Verzoekster zegt voor repliek, dat de exceptie van niet-ontvankelijkheid ten deze niet mag worden opgeworpen, omdat daarop tardief een beroep wordt gedaan en voegt hieraan toe, dat niet-nakoming van een verdragsvoorschrift of van een bepaling van afgeleid recht wel degelijk zowel in niet-handelen als in handelen kan bestaan.

Verzoekster betoogt, dat de inhoud der communautaire landbouwverordeningen sedert 1 juli 1967 dwingend recht is.

Wanneer de Commissie besluit het verschil tussen de kosten of prijzen van bepaalde landbouwprodukten in de Gemeenschap en op de wereldmarkt te overbruggen, stelt zij één enkele restitutie voor de gehele Gemeenschap vast en zijn de Lid-Staten gehouden die restitutie op verzoek van belanghebbenden uit te keren. Tegenover deze verplichting staat het recht der ondernemers van de Lid-Staat op ontvangst dier restituties.

Er is in casu niet van richtlijnen sprake, doch van verordeningen welke, met inachtneming van een redelijke termijn om de staten tot vervulling van de noodzakelijke formaliteiten in staat te stellen, rechtstreeks bindend zijn.

Deze redelijke termijn is door de Commissie in haar Verordening no. 1041/67/EEG van 21 december 1967, houdende uitvoeringsbepalingen inzake de verlening van restituties bij de uitvoer van produkten waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen geldt (PB no. 314 van 23 december 1967, blz. 9) bepaald en begrensd; daarin worden onder meer de termen :„uitvoer” en „oorsprong uit de Gemeenschap” — van de produkten — gedefinieerd en de afgifte der uitvoercertificaten geregeld. In deze verordening wordt de Lid-Staat gemachtigd aan de ondernemer het restitutiebedrag voor te schieten; in het ministerieel besluit van 24 april 1968 (Gazzetta Ufficiale no. 142 van 5 juni 1968) wordt aan deze verordening uitvoering gegeven.

Verzoekster leidt hieruit at dat het, waar het obligatoir karakter van de betaling der restituties aan de exporteurs in de basisverordeningen is vastgelegd en de wijze van uitvoering en de criteria omschreven zijn in de uitvoeringsverordeningen en in Verordening no. 1041/67/EEG, geen twijfel meer kan leiden wanneer deze betalingen moeten geschieden; dit ogenblik kan zowel in het belang van een gezond marktbeheer als in dat van de ondernemers niet worden uitgesteld. Nu de restituties in de vijf andere Lid-Staten binnen betrekkelijk korte termijnen worden betaald, bracht de in Italië ontstane vertraging een ontwrichting van de mededinging teweeg ten nadele van de ondernemers in dat land die zich daardoor genoodzaakt zien hun uitvoer via andere Lid-Staten te doen plaatsvinden om aldus te profiteren van de aldaar gevolgde snellere procedure.

Verweerster antwoordt dat in de verschillende desbetreffende verordeningen slechts — in vrijwel identieke bewoordingen — wordt bepaald dat de restitutie op verzoek van de belanghebbende wordt verleend en, in het algemeen, wordt betaald nadat het bewijs is geleverd dat de produkten naar een land buiten de Gemeenschap zijn uitgevoerd.

In deze voorschriften wordt volgens verweerster slechts een recht op restitutie toegekend in dier voege, dat daarin de voorwaarden worden vastgelegd waarvan de verkrijging van dat recht afhankelijk is gesteld, doch er wordt niet in bepaald langs welke weg dat recht kan worden gerealiseerd.

Door slechts een „verzoek” van de belanghebbende te verlangen en voor-zoveel betreft wijze van uitvoering, inhoud en geadresseerde — alsook nopens de wijze waarop moet worden vastgesteld dat bepaalde voorwaarden zijn vervuld — geen nadere voorschriften te geven, door niet de noodzakelijke procedureregels vast te stellen, niet de bevoegde organen aan te wijzen en niet te bepalen hoe eventuele geschillen moeten worden opgelost, laten de verordeningen het aan de Lid-Staten over in hun wettelijke regelingen te bepalen met behulp van welke procedures de restituties in concreto worden gerealiseerd.

Verweerster leidt hieruit af dat de verordeningen in die zin zijn te verstaan, dat het recht op restitutie ontstaat op het tijdstip waarop de daartoe gestelde voorwaarden zijn vervuld; in de verschillende staten wordt hierin volgens de eigen — door de communautaire voorschriften intact gelaten — bepalingen voorzien. Wanneer men stelt dat de staat waartoe de exporteur behoort de restituties moet betalen wanneer bepaalde voorwaarden zijn vervuld, wil dat, juridisch gezien, slechts zeggen dat op dat ogenblik de procedure wordt ingeleid — en moet worden ingeleid — welke volgens de nationale rechtsorde de van staatswege te verrichten betalingen regelt.

Afhankelijk van de duur dezer procedure kan de termijn binnen welke de vergoeding plaats vindt derhalve van staat tot staat verschillen.

En verweerster, die overigens verklaart dat zij heeft nagegaan hoe de betaling der restituties zou kunnen worden bespoedigd, verzekert dat zij deze betalingen heeft verricht — en nog verricht — overeenkomstig de regelen volgens welke in Italië de betalingen door de staat moeten geschieden, zodat haar geen enkele vertraging mag worden verweten.

Voorzoveel de feiten betreft betoogt verweerster voorts, dat het verzoekschrift in het geheel geen gegevens bevat aan de hand waarvan kan worden vastgesteld, of zich in werkelijkheid vertragingen hebben voorgedaan, van welke aard zij zijn, waardoor zij werden veroorzaakt en nog minder of zij zich over de gehele linie hebben voorgedaan, zoals er trouwens al evenmin gegevens voorkomen aan de hand waarvan benaderenderwijze kan worden vastgesteld binnen welke termijnen de restituties in de verschillende Lid-Staten gemiddeld worden betaald.

Zij wijst er nog op dat het ingewikkeld karakter der betalingsprocedures niet uitsluit, dat de ondernemers langs andere weg, met name door cessie van schuldvorderingen, zich in het genot van bedoelde sommen kunnen stellen en dat het restitutiesysteem ook niet het enige middel is waarvan men zich ter bevordering van de export van communautaire produkten heeft bediend. De bezwaren welke het stelsel medebrengt kunnen al evenmin als de oorzaak worden beschouwd van de — overigens niet bewezen — ontwrichting waarover de Commissie zich beklaagt, immers andere middelen ter bevordering van de uitvoer, zoals exportkredieten of gunstige tarieven, kunnen zodanige ontwrichting voorkomen of beperken.

Verzoekster antwoordt dat de Italiaanse Regering in de correspondentie welke voor het met redenen omkleed advies werd gewisseld, de gestelde vertraging zonder protest heeft toegegeven.

Als aanvullend bewijs legt zij verschillende bij de conclusie van repliek gevoegde stukken over, met name de aanvragen van voorschotten voor verschillende boekingstijdvakken aan de hand waarvan inderdaad de achterstand in de betalingen kan worden vastgesteld, omdat in iedere aanvraag de cijfers betreffende de betalingen over het lopende halfjaar en die over de voorafgaande tijdvakken worden vermeld.

Ten slotte is bij een in maart 1967 door het EOGFL verricht onderzoek gebleken, dat de restituties in Italië gedurende het tijdvak vóór 1 juli 1967, ondanks de daarvoor in de begroting uitgetrokken middelen, soms meer dan een jaar op zich lieten wachten.

Zij wijst er ten slotte op, dat de verschillende middelen zoals cessie van schuldvorderingen of gunstige exportkredieten, waarvan verweerster gewag maakt en die zouden moeten dienen om het hoofd te bieden aan de bezwaren klevende aan het systeem van betaling der restituties zoals dat in Italië wordt toegepast niet doeltreffend zijn. Immers de gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen tot stabilisatie, in artikel 40, lid 3, van het EEG-Verdrag bedoeld, berusten vooral op :

—een heffing ter aanpassing van de prijzen der ingevoerde produkten aan de prijs van de intracommunautaire markt;

—een restitutie welke het de exporteur in de Gemeenschap mogelijk maakt toegang te verkrijgen tot — en zijn bedrijf uit te oefenen op — de wereldmarkt, waar de prijzen lager zijn dan op de markt van de Gemeenschap.

En wanneer de exporteur in de Gemeenschap aan te betalen debiteurenrente een gedeelte van de restitutie — welke door de Commissie periodiek zeer nauwkeurig wordt berekend en vastgesteld — weer kwijtraakt, is het evenwicht van het mechanisme verbroken. De exportkredieten spelen trouwens in Italië slechts een rol bij de handel op lange en middellange termijn.

Verweerster merkt naar aanleiding hiervan op dat de door de Commissie geleverde bewijzen niet overtuigend zijn en dat de termijnen in andere landen veel langer kunnen zijn dan zij beweert.

De aanvragen van voorschotten leiden niet tot de conclusie, welke de Commissie trekt. In deze aanvragen weerspiegelt zich een objectieve situatie: het bedrag der in de loop van het betrokken tijdvak betaalde restituties. Op grond daarvan kan niet worden geconcludeerd tot achterstand in — of achterwege blijven van — de betaling; zodanige conclusie ware trouwens ook niet mogelijk op grond van recapitulatietabellen welke de van staat tot staat objectief verschillende situaties weergeven.

Ten slotte valt uit de antwoorden aan het EOGFL slechts het verschil af te lezen in de termijnen welke gemiddeld verlopen tussen de aanvraag der restitutie en de restitutie zelve en tussen export en aanvraag.

Overwegende dat de Raad bij verschillende, met ingang van 1 juli 1967 toepasselijk verklaarde verordeningen voor een aantal landbouwprodukten, met name voor oliën en vetten, granen, varkensvlees, eieren, slachtpluimvee en rijst, een gemeenschappelijke ordening der markten in het leven heeft geroepen, welke onder meer medebrengt dat door de Commissie — tot een voor de gehele Gemeenschap gelijk bedrag — restituties voor de uitvoer naar derde landen worden vastgesteld;

dat de Commissie op 21 december 1967 Verordening no. 1041/67/EEG (PB 23 december 1967) houdende uitvoeringsbepalingen inzake de verlening dier restituties heeft vastgesteld;

dat deze regeling bij een verordening van 18 december 1967 is uitgebreid tot suiker en bij verschillende andere verordeningen van 27 en 28 juni 1968 tot op basis van fruit en groenten verwerkte produkten, melk en zuivel-produkten en rundvlees;

dat de Lid-Staat op welks grondgebied de douaneformaliteiten bij uitvoer worden verricht, volgens deze verordeningen verplicht is de restituties te betalen aan de exporteurs die aan de voorwaarden voldoen zich dezelve te zien toegekend en die daarom vragen;

dat de Commissie, na in een brief van 12 juli 1968 de Italiaanse Regering in de gelegenheid te hebben gesteld opmerkingen te maken, op 4 november 1968 een met redenen omkleed advies heeft uitgebracht, waarin werd vastgesteld dat de Italiaanse Republiek de krachtens voormelde verordeningen op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen, met uitnodiging zich binnen de door de Commissie gestelde termijn naar dat advies te gedragen;

dat de Commissie zich bij een op 21 juli 1969 ingediend verzoekschrift krachtens artikel 169 van het Verdrag tot het Hof heeft gewend met verzoek te verstaan dat de Italiaanse Republiek door te verklaren voor recht dat de Italiaanse Republiek door niet tijdig aan de ondernemers de restituties uit te keren voor de uitvoer van produkten vallende onder de na 1 juli 1967 tot stand gekomen gemeenschappelijke marktordeningen, de verplichtingen niet is nagekomen welke krachtens de bepalingen der Gemeenschapsverordeningen tot instelling van de gemeenschappelijke ordeningen der landbouwmarkten en de verschillende uitvoeringsverordeningen op haar rusten;

Overwegende dat verweerster heeft betoogd dat wanneer het gewraakte verzuim daarin bestaat dat een Lid-Staat rechtstreeks bindende Gemeenschapsregelen niet uitvoert, zodat het op een eenvoudig nalaten neerkomt, de op zodanig nalaten gestelde sanctie niet onder artikel 169 valt, doch behoort tot de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties wier rechtsmacht door belanghebbenden wordt ingeroepen;

Overwegende dat het middel, ofschoon te laat opgeworpen, 's Hofs bevoegdheid betreft en ambtshalve moet worden onderzocht;

Overwegende dat stilzitten, evenzeer als een positieve gedraging, van de zijde van een Lid-Staat niet-nakoming van een op hem rustende verplichting kan opleveren;

dat anderzijds wanneer wegen openstaan langs welke men zich tot de nationale rechter kan wenden, zulks in geen enkel opzicht afbreuk doet aan de mogelijkheid het in artikel 169 bedoelde beroep in te stellen, aangezien beide acties tot een andere doel worden ingesteld en zij tot verschillend gevolg leiden;

dat, ten slotte, wanneer de toepassing der Gemeenschapsverordeningen in iedere Lid-Staat medebrengt, dat bepaalde openbare diensten — c.q. de regelen welke op die diensten van toepassing zijn — moeten worden aangepast, het feit dat de betrokken gezagsorganen niet de noodzakelijke maatregelen nemen een verzuim in de zin van artikel 169 kan opleveren en deswege aan 's Hofs beoordeling is onderworpen;

dat het middel derhalve moet worden verworpen;

Overwegende dat de Italiaanse Regering voorts nog betoogt, dat de lopende procedure slechts de verplichtingen kan betreffen welke op haar rusten met betrekking tot produkten welke gedurende het jaar 1967 onder een marktverordening werden gebracht en niet die betreffende produkten welke eerst na 1 juli 1968 onder zodanige verordening kwamen te vallen;

Overwegende dat de brief van de Commissie van 12 juli 1968, waarin de Italiaanse Regering overeenkomstig artikel 169 wordt uitgenodigd de Commissie van haar opmerkingen in kennis te stellen, ondanks zijn algemene bewoordingen in geen geval betrekking kan hebben op achterstand in de betalingen voor produkten welke nog niet — of slechts sedert enkele dagen — onder het stelsel van uniforme restituties vielen;

dat aangezien de aan de betrokken staat geboden mogelijkheid opmerkingen in te dienen — ook wanneer die staat meent daarvan geen gebruik te moeten maken — een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg vormt, eerbiediging van die mogelijkheid een substantieel vormvereiste is voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van het niet nakomen, door een Lid-Staat, van de op hem rustende verplichtingen;

dat eerbiediging van deze waarborg medebrengt, dat de beweerde verzuimen in de nakoming der in de maand juni 1968 of nadien uitgevaardigde verordeningen in dit geding niet mogen worden behandeld;

Overwegende dat de inwerkingtreding — per 1 juli 1967 — van een marktordening voor een aantal landbouwprodukten, met een eenheidsprijs en uniforme heffingen en restituties voor de gehele Gemeenschap, voor de betrokken exporteurs medebrengt, dat zij recht op die restituties hebben en dat de Lid-Staten verplicht zijn hun dezelve bij wege van voorschot te voldoen, met dien verstande dat de voorgeschoten bedragen halfjaarlijks door de Commissie aan de staten worden vergoed;

dat ofschoon in deze verordeningen, met name in Verordening no. 1041/67/EEG, aan de Lid-Staten een zekere vrijheid van beoordeling wordt toegekend, onder meer voor wat betreft de vaststelling der ten bewijze van het recht op restitutie gebezigde documenten, zij nochtans impliceren, dat de Lid-Staten verplicht zijn betaling dier restituties binnen redelijke termijnen te verzekeren, opdat worde vermeden dat de exporteurs — al naar gelang van de grens waarover hun produkten worden uitgevoerd — ongelijk worden behandeld;

Overwegende dat de Commissie aan de Italiaanse Regering verwijt eerst na 12 a 18 maanden tot uitkering der restituties te zijn overgegaan, terwijl de betaling in de andere Lid-Staten op veel kortere termijn zou plaats vinden;

dat evenwel de feitelijke gegevens welke zij tot staving van haar verzoek overlegt, de gegrondheid daarvan niet aantonen;

dat de eerste waarschuwing welke zij tot de Italiaanse Regering heeft gericht, is gedagtekend 27 februari 1968 — dat wil zeggen twee maanden nadat op 23 december 1967 Verordening no. 1041/67/EEG, werd gepubliceerd —, terwijl verweerster op 31 januari en 20 februari 1968 de eerste maatregelen had genomen om de uitvoering van genoemde verordening te vergemakkelijken en, hoewel tot zeer geringe bedragen, een aantal restituties had uitgekeerd;

dat verzoekster anderzijds in haar uitnodiging tot het maken van opmerkingen, gedagtekend 12 juli 1968, vermeldt dat op die datum slechts betalingen in „zeer geringe” hoeveelheden hadden plaatsgehad, terwijl uit de tabel gevoegd bij de schriftelijke beantwoording der door het Hof gestelde vragen blijkt, dat de Italiaanse Regering in het eerste halfjaar 1968 de restituties had betaald tot een bedrag van 6841 miljoen Lit., waarvan 5,8 miljoen Lit. het vorig halfjaar betroffen;

dat in de loop van het tweede halfjaar 1968 10442 miljoen Lit. werden betaald waarvan 4044 miljoen betrekking had op de beide voorafgaande tijdvakken van een halfjaar, dat wil zeggen op het tijdvak van 1 juli 1967 tot en met 30 juni 1968;

dat gedurende het eerste halfjaar 1969 6950 miljoen Lit. is betaald, waarvan 1169 miljoen betrekking had op de drie voorafgaande tijdvakken van een halfjaar;

dat echter onder de aangehaalde cijfers betreffende de in de loop van dit eerste halfjaar betaalde achterstallige restituties een bedrag van 718,8 miljoen Lit. voorkomt, dat kennelijk betrekking heeft op het vóór 1 juli 1968 geldende stelsel van facultatieve restitutie voor melk, zuivelprodukten en rundvlees, en derhalve in dit geding buiten beschouwing blijft;

dat uit deze gegevens weliswaar blijkt van somtijds niet onaanzienlijke termijnen voor de voldoening der restituties, doch dat het niet mogelijk is zich aan de hand daarvan een voldoende duidelijke voorstelling te maken van de duur dier termijnen welke in theorie 18 maanden, doch ook 1 a 2 maanden kan hebben belopen;

dat voorts de overgelegde cijfers er bij onderzoek op schijnen te wijzen, dat de vertraging in hoofdzaak exporttransacties uit het tweede halfjaar 1967 heeft betroffen en dat deze achterstand vervolgens geleidelijk is ingelopen;

dat ten slotte weliswaar ook melding is gemaakt van hogere cijfers dan die welke uit de aan het Hof overgelegde stukken blijken, doch dat geen enkele aanwijzing tot staving dezer cijfers is verschaft;

Overwegende dat op grond van de omstandigheid dat twee ondernemingen de Italiaanse Staat voor de nationale rechter hebben gedagvaard tot betaling van zeer aanzienlijke bedragen, bij gebreke van gegevens omtrent de aard der gevoerde gedingen nog niet bewezen mag worden geacht dat die staat zijn verplichtingen niet is nagekomen;

dat evenwel vaststellingen in de onderhavige instantie gedaan, rechten welke betrokkenen voor de nationale rechterlijke instanties der Lid-Staten zouden kunnen inroepen onverlet laten;

Overwegende dat derhalve, nu de overlegde cijfers niet de conclusie wettigen dat sprake is van termijnen van de door de Commissie gewraakte duur, uit de door haar verstrekte gegevens rechtens ongenoegzaam is gebleken van een verzuim in de zin van artikel 169;

dat het beroep moet worden verworpen;

Overwegende dat volgens artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering de in het ongelijk gestelde partij in de kosten moet worden verwezen;

dat verzoeker in het ongelijk is gesteld;