Arrêt de la Cour du 16 octobre 1991, C-26/90, Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co. KGRèglement 521/77 art. 2, règlement 796/81 art. 1

Par ordonnance du 24 octobre 1989, parvenue à la Cour le 24 janvier 1990, le Bundesfinanzhof a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation et à la validité des règlements (CEE) n^os 796/81 de la Commission, du 27 mars 1981, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l'importation de conserves de champignons de couche (JO L 82, p. 8) et 1755/81 de la Commission, du 30 juin 1981, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l'importation de conserves de champignons cultivés (JO L 175, p. 23).

Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige qui oppose le Hauptzollamt Hamburg-Jonas (ci-après « Hauptzollamt ») à la société Wünsche, à Hamburg (ci-après « Wünsche »), au sujet du paiement des montants supplémentaires de 2870912,33 DM et de 1185407,33 DM que le Hauptzollamt a exigé, en vertu du règlement (CEE) n° 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement a posteriori des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable pour les marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits (JO L 197, p. 1) et des règlements n^os 796/81 et 1755/81.

Le premier montant supplémentaire dont il était question est prévu à l'article 1^er du règlement n° 796/81, d'après lequel:

« Toute mise en libre pratique dans la Communauté de conserves de champignons de couche relevant de la sous-position 20.02 A du tarif douanier commun, autre que celles visées à l'article 3, et dépassant les quantités établies conformément à l'article 2, paragraphes 1 et 3, est assujettie, pendant la période allant du 1^er avril au 30 juin 1981, à la perception d'un montant supplémentaire de 175 écus par 100 kilogrammes net. »

Le second montant supplémentaire était prévu par l'article 1^er du règlement n° 1755/81 qui, sous les mêmes conditions, prévoyait cette fois pour la période allant du 1^er juillet au 30 septembre 1981 le niveau du montant supplémentaire à 160 écus par 100 kg net.

II résulte de l'ordonnance de renvoi qu'au cours des mois de juin et juillet 1981, Wünsche a demandé la mise en libre pratique de 90000 cartons de marchandises déclarées en tant que champignons sauvages en boîtes, en provenance de Chine et accompagnés de certificats d'importation relatifs à des champignons sauvages sur lesquels le Hauptzollamt a initialement imputé les quantités importées. Après la mise en libre pratique des marchandises et à la suite d'expertises effectuées, le Hauptzollamt a considéré que les marchandises importées étaient des champignons cultivés. Par la suite, Wünsche, étant informé des conclusions de l'expert, a produit deux certificats d'importation faisant état de champignons cultivés; le Hauptzollamt a cette fois imputé les quantités de marchandises importées sur ces derniers certificats. Mais, considérant que les certificats d'importation ne sauraient être produits a posteriori, le Hauptzollamt a estimé que les importations n'étaient pas couvertes par des certificats valables, ce qui l'a amené à exiger à titre de montant supplémentaire la somme ci-avant.

Après le rejet de sa réclamation par décision du Hauptzollamt, Wünsche a introduit un recours devant le Finanzgericht qui a annulé cette décision. Le Hauptzollamt a introduit une demande en « Revision » auprès du Bundesfinanzhof qui, estimant que l'issue du litige dépendait de l'interprétation et de la validité des règlements n^os 796/81 et 1755/1981, a, par ordonnance du 24 octobre 1989, décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

1)« La perception d'un montant supplémentaire au sens de l'article 1^er du règlement (CEE) n° 796/81 et de l'article 1^er du règlement (CEE) n° 1755/81 doit-elle avoir lieu également pour des conserves de champignons qui ont été mises en libre pratique sans certificat d'importation valable?

2)Si la réponse à la première question est affirmative: les règlements (CEE) n^os 796/81 et 1755/81 sont-ils valides, en particulier quant à la fixation du niveau du montant supplémentaire? »

Pour un plus ample exposé des faits de l'affaire au principal, des dispositions communautaires en cause, du déroulement de la procédure et des observations présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Selon Wünsche, il résulterait tant du libellé que de la finalité des articles 1^er des règlements n^os 796/81 et 1755/81, que le critère de perception du montant supplémentaire est uniquement la mise en libre pratique des marchandises en dépassement des quantités fixées par ces règlements. Par conséquent, ces derniers ne sauraient être appliqués aux importations déjà effectuées, au motif qu'après la mise en libre pratique la protection communautaire ne peut plus être assurée.

Cette argumentation doit être écartée. En effet, les articles 1^er des règlements n^os 796/81 et 1755/81 imposent la perception du montant supplémentaire pour toute mise en libre pratique de conserves de champignons dépassant les quantités établies conformément aux articles 2, paragraphes 1 et 3, des mêmes règlements, sans que cette disposition introduise une distinction quelconque quant aux modalités de la mise en libre pratique. Selon le système établi par ces règlements, le respect de ces quantités est assuré par l'octroi aux opérateurs économiques de certificats d'importation ne dépassant pas en total ces quantités. L'efficacité de ce système serait dès lors compromise si la mise en libre pratique dans la Communauté pouvait être effectuée sans qu'il puisse être vérifié, par la production d'un certificat d'importation, que les quantités de marchandises en cause ne dépassent pas les quantités établies par les règlements précités.

En effet, l'efficacité du système prévu par les règlements n^os 796/81 et 1755/81 est assurée par la perception du montant supplémentaire. Il s'ensuit que chaque importation effectuée sans certificat d'importation valable, même si l'importateur est de bonne foi, doit être considérée comme étant faite en dépassement des quantités fixées par ces règlements et entraîner la perception du montant supplémentaire prévu. Cette fonction du montant supplémentaire a pour conséquence que ledit montant doit également être perçu dans le cas où il a été constaté, après la mise en libre pratique desdites marchandises, que l'importation avait été effectuée sans certificat d'importation valable.

II y a donc lieu de répondre à la première question posée par la juridiction nationale que le montant supplémentaire prévu aux articles 1^er des règlements n^os 796/81 et 1755/81 doit être également perçu dans le cas où des conserves de champignons ont été mises en libre pratique dans la Communauté et où, après cette mise en libre pratique, il a été constaté qu'elles n'étaient pas accompagnées d'un certificat d'importation valable.

Par sa seconde question, la juridiction nationale pose en substance le problème de la légalité du montant supplémentaire prévu par les règlements et en particulier du niveau de ce montant au regard du principe de proportionnalité.

Selon une jurisprudence constante, il résulte de ce principe que la légalité de mesures imposant des charges financières aux opérateurs est subordonnée à la condition que ces mesures soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu'un choix s'offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les charges imposées ne doivent pas être démesurées par rapport aux buts visés (voir, par exemple, arrêt du 11 juillet 1989, Schräder, point 21, 265/87, Rec. p. 2237). Afin de répondre à la seconde question préjudicielle, il y a donc lieu de rappeler à titre liminaire l'objectif des règlements n^os 796/81 et 1755/81.

La base légale de ces règlements était formée par le règlement (CEE) n° 516/77 du Conseil, du 14 mars 1977, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (JO L 73, p. 1) et notamment son article 14, paragraphe 2, en vertu duquel la Commission, à la demande d'un Etat membre ou de sa propre initiative, adopte les mesures nécessaires qui sont communiquées aux Etats membres et sont immédiatement applicables.

En application de cette disposition, l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 521/77 du Conseil, du 14 mars 1977, définissant les modalités d'application des mesures de sauvegarde dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (JO L 73, p. 28), a prévu un certain nombre de mesures.

En ce qui concerne la portée de ces mesures, l'article 2, paragraphe 2, de ce dernier règlement n° 521/77 précise, entre autres, qu'elles ne peuvent être prises que dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires et qu'elles peuvent être limitées à certaines provenances, origines, destinations, qualités ou présentations.

Sur la base de ces différentes dispositions, le prélèvement du montant supplémentaire a été institué par les règlements n^os 796/81 et 1755/81 en tant que mesure de sauvegarde. Si cette mesure n'était pas au nombre de celles expressément prévues par le règlement n° 521/77, sa légalité a été reconnue par la Cour dans l'arrêt du 12 avril 1984, Wünsche, point 24 (345/82, Rec. p. 1995), à propos du règlement identique (CEE) n° 3429/80 de la Commission, du 29 décembre 1980, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l'importation de conserves de champignons de couche (JO L 358, p. 66).

A cet égard il y a lieu de rappeler que, selon leurs trois premiers considérants lus en liaison avec les deux premiers considérants du règlement n° 3429/80, les règlements n^os 796/81 et 1755/81 ont pour objet de maintenir, pour une période supplémentaire et dans l'attente d'un règlement du Conseil, les mesures de sauvegarde instaurées par le règlement n° 3429/80, en vue de la protection du marché communautaire des champignons, menacé de subir, du fait des importations en provenance des pays tiers, des perturbations graves susceptibles de mettre en péril les objectifs de l'article 39 du traité.

Comme l'indique le troisième considérant du règlement n° 3429/80, et dans la mesure où les circonstances, comme le précisent les troisièmes considérants des règlements n^os 796/81 et 1755/81, n'avaient pas changé, la Commission a estimé opportun, compte tenu des courants commerciaux traditionnels avec les pays tiers fournisseurs, de ne pas appliquer de mesures de suspension des importations, mais de soumettre les importations qui dépassent le volume traditionnel à une mesure moins restrictive, à savoir à la perception d'un montant supplémentaire de nature à sauvegarder l'équilibre du marché communautaire.

Eu égard à l'objectif des règlements litigieux, ainsi précisé, il y a lieu de constater que l'exigence d'un montant supplémentaire était appropriée et nécessaire à sa réalisation. Compte tenu, toutefois, du fait que ce montant a été fixé forfaitairement par le règlement n° 796/81 à 175 écus par 100 kg net et par le règlement n° 1755/81 à 160 écus par 100 kg net, sans qu'aucune graduation de chaque montant ne soit prévue eu égard à la qualité des marchandises et aux circonstances dans lesquelles elles ont été importées, il convient de vérifier si ces montants ne dépassent pas la limite qu'implique le respect du principe de proportionnalité, dont l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77 constitue la concrétisation.

A cet égard, la Commission fait valoir qu'elle a respecté le principe de proportionnalité, au motif que la mesure incriminée est moins restrictive pour les échanges que l'interdiction totale des importations à laquelle elle aurait pu recourir et qu'elle est plus souple, étant donné qu'elle permet d'ajuster la mesure en fonction des exigences du marché par une simple modification du montant supplémentaire.

Cet argument ne saurait être retenu, parce que les règlements n^os 796/81 et 1755/81, comme le règlement n° 3429/80, avaient pour objet non pas d'interdire les importations au-delà de certaines quantités, mais de laisser ouverte, même au-delà des quantités fixées, la possibilité de délivrance de certificats d'importation contre paiement d'un montant supplémentaire (voir arrêt du 12 avril 1984, Wünsche, précité, point 25). La Commission n'aurait donc pas pu recourir à une interdiction.

Quant au niveau, la Commission fait valoir que le montant supplémentaire aurait dû être fixé à un niveau élevé pour qu'il soit dissuasif.

Cet argument ne saurait pas davantage être retenu pour la raison précédemment évoquée que l'objectif poursuivi par les règlements n'était pas d'exclure totalement les importations au-delà des quantités fixées. En outre, l'objectif des règlements n'était pas de pénaliser l'importation sans certificat, mais de protéger le marché communautaire des champignons des perturbations graves dues aux importations en provenance des pays tiers.

A cet égard, la Commission soutient que le niveau du montant supplémentaire était justifié parce qu'il correspondait au prix de revient des conserves de champignons de première catégorie qui, provenant de France, avaient été vendues sur le marché allemand. Ce choix aurait été effectué parce que la France est le premier pays producteur de la Communauté et l'Allemagne le principal acheteur. De l'avis de la Commission, un montant supplémentaire simplement égal à la différence entre le prix pratiqué dans le pays d'exportation et celui pratiqué à l'intérieur de la Communauté n'aurait pas permis d'atteindre les objectifs des règlements n^os 796/81 et 1755/81.

Cette argumentation doit être écartée. En effet, ainsi que l'avocat général l'a démontré dans ses conclusions (points 41 et 44), le niveau du montant supplémentaire établi tant par le règlement n° 796/Si que par le règlement n° 1755/81 et correspondant au prix de revient des champignons de production communautaire a eu pour effet d'augmenter sensiblement le coût des conserves de champignons produites, comme en l'espèce au principal, en Chine, par rapport à celui des conserves de champignons produites dans le marché commun.

II convient de relever également que, comme ľaffirme la Commission, le montant supplémentaire avait été fixé par les règlements n^os 796/81 et 1755/81, exclusivement sur la base du coût des conserves de champignons de premier choix produites dans la Communauté. Il s'ensuit que le niveau du montant supplémentaire pour les catégories inférieures de champignons importés des pays tiers a eu des effets beaucoup plus graves et, par conséquent, dépassé très sensiblement le coût des conserves de champignons de catégories inférieures produites dans la Communauté. Par conséquent, un tel niveau du montant supplémentaire, qui a constitué une charge financière considérable pour les importateurs, est disproportionné par rapport à l'objectif que s'était fixé la Commission en adoptant les règlements n^os 796/81 et 1755/81.

A cet égard, il y a lieu d'ajouter que, comme la Cour l'a dit dans l'arrêt du 11 février 1988, National Dried Fruit Trade Association, point 29 (77/86, Rec. p. 757), concernant une taxe compensatoire imposée en tant que mesure de sauvegarde relative à des raisins secs, une telle taxe n'est pas illégale du seul fait qu'elle est prévue à taux fixe. En effet, sa légalité dépend d'un ensemble de circonstances, comme les prix des importations pratiqués ou les besoins de l'efficacité pour atteindre l'objectif visé.

Dans ce même arrêt, la Cour a précisé que l'objectif de cette mesure de sauvegarde n'était pas de pénaliser économiquement l'opérateur qui a procédé à une importation à un prix en dessous du prix minimal prévu (point 32). Or, l'instauration d'une taxe compensatoire unique à taux fixe, imposée même dans le cas d'une différence minime entre le prix à l'importation et le prix minimal, constitue une pénalisation économique.

II en est de même du montant supplémentaire fixé par le règlement n° 796/81 à 175 écus par 100 kg net et par le règlement n° 1755/81 à 160 écus par 100 kg net et qui s'applique sans aucune distinction aux conserves de champignons de toutes origines et catégories et aboutit ainsi à pénaliser davantage les importateurs de champignons de moindre qualité que ceux de champignons de première catégorie, alors que l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77 autorisait la Commission à tenir compte, entre autres éléments, de ľorigine ou de la qualité des champignons et à fixer éventuellement, au vu de ces éléments, des montants supplémentaires différents.

II résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent qu'il y a lieu de répondre à la seconde question posée par la juridiction nationale que les articles 1^er des règlements n^os 796/81 et 1755/81 ne sont pas valides quant au niveau du montant supplémentaire fixé.

Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.