Arrest van het Hof van 16 oktober 1991, C-26/90, Wünsche Handelsgesellschaft GmbH & Co. KGVerordening 521/77 art. 2, verordening 1755/81 art. 1

Bij beschikking van 24 oktober 1989, ingekomen bij het Hof op 24 januari 1990, heeft het Bundesfinanzhof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van de verordeningen (EEG) van de Commissie nrs. 796/81 van 27 maart 1981 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1981, L 82, biz. 8) en 1755/81 van 30 juni 1981 tot vaststelling van de bij invoer van conserven van gekweekte paddestoelen geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1981, L 175, biz. 23).

Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hierna: „Hauptzollamt”) en Wünsche Handelsgesellschaft KG, te Hamburg (hierna: „Wünsche”), over de betaling van extra bedragen van 2870912,33 DM en 1185407,33 DM, die het Hauptzollamt heeft gevorderd op grond van verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet ván de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling vän dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, biz. 1) en op grond van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81, reeds aangehaald.

Het eerste extra bedrag is geregeld in artikel 1 van verordening nr, 796/81, luidend als volgt:

„Gedurende de periode van 1 april tot en met 30 juni 1981 wordt bij het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van andere dan in artikel 3 bedoelde champignonconserven van post 20.02 A van het gemeenschappelijk douanetarief, waarbij de in artikel 2, leden 1 en 3, vastgestelde hoeveelheden worden overschreden, een extra bedrag geheven van 175 Ecu per 100 kg netto.”

Het tweede extra bedrag was voorzien in artikel 1 van verordening nr. 1755/81, dat onder dezelfde voorwaarden, ditmaal voor de periode van 1 juli tot en met 30 september 1981, de hoogte van het extra bedrag op 160 ECU per 100 kg netto vaststelde.

Blijkens de verwijzingsbeschikking verzocht Wünsche in de maanden juni en juli 1981 om inklaring van 90000 dozen'bevattende, volgens hāar aangifte, wilde champignons uit blik afkomstig uit China, die vergezeld gingen van invoercertificaten voor wilde champignons, waarop het Hauptzollamt aanvankelijk de ingevoerde hoeveelheden afschreef. Na de inklaring van de goederen stelde het Hauptzollamt zich op grond van deskundigenrapporten op het standpunt, dat de ingevoerde goederen gekweekte champignons waren. Daarop legde Wünsche, die van de conclusies van de deskundige in kennis wás gesteld, twee invoercertificaten voor gekweekte champignons over. Dit maal schreef het Hauptzollamt de ingevoerde hoeveelheden goederen van laatstgenoemde certificaten af. Daar het echter van mening was, dat invoercertificaten niet achteraf kunnen worden overgelegd, stelde het zich op het standpunt, dat de importen niet door geldige certificaten gedekt waren, en vorderde het derhalve bovengenoemde bedragen als extra bedragen na.

Nadat haar bezwaarschrift bij beschikking van het Hauptzollamt was afgewezen, stelde Wünsche beroep in bij het Finanzgericht, dat de beschikking nietig verklaarde. Het Hauptzollamt stelde vervolgens beroep tot „Revision” in bij het Bundesfinanzhof. Dit was van oordeel dat de beslechting van het geding afhing van de uitlegging en de geldigheid van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 en heeft bij beschikking van 24 oktober 1989 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

1)„ Moet een extra bedrag in de zin van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 796/81 respectievelijk artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1755/81 ook worden geheven voor champignonconserven die zonder geldig invoercertificaat in het vrije verkeer zijn gebracht?

2)Zo ja, zijn de verordeningen (EEG) nrs. 796/81 en 1755/81 geldig, met name voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld?”

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

Volgens Wünsche blijkt zowel uit de bewoordingen als uit het doel van de artikelen 1 van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81, dat het criterium voor de heffing van het extra bedrag alleen gelegen is in het in het vrije verkeer brengen van goederen waarmee de in deze verordeningen vastgestelde hoeveelheden worden overschreden. Derhalve zouden deze verordeningen niet mogen worden toegepast op reeds verrichte importen, omdat na het in het vrije verkeer brengen de bescherming van de gemeenschappelijke markt niet meer kan worden verzekerd.

Dit argument moet worden afgewezen. Volgens de artikelen 1 van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 moet het extra bedrag steeds worden geheven wanneer bij het in het vrije verkeer brengen van champignonconserven de in artikel 2, leden 1 en 3, vastgestelde hoeveelheden worden overschreden. Deze bepaling maakt generlei onderscheid naar gelang de wijze waarop de goederen in het vrije verkeer worden gebracht. Volgens het bij deze verordeningen ingevoerde systeem wordt de naleving van de vastgestelde hoeveelheden verzekerd doordat de marktdeelnemers invoercertificaten worden toegekend waarvan het totaal deze hoeveelheden niet overschrijdt. De doeltreffendheid van dit systeem zou derhalve worden geschaad indien goederen in de Gemeenschap in het vrije verkeer konden worden gebracht zonder dat door overlegging van een invoercertificaat kan worden nagegaan, of de betrokken hoeveelheden goederen de in de genoemde verordeningen vastgestelde hoeveelheden niet overschrijden.

De doeltreffendheid van de in de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 neergelegde regeling wordt verzekerd door de heffing van het extra bedrag. Daaruit volgt, dat elke invoer die zonder geldig invoercertificaat wordt verricht, ook wanneer de importeur te goeder trouw is, moet worden geacht de in deze verordeningen vastgestelde hoeveelheden te overschrijden en tot heffing van het extra bedrag moet leiden. Deze functie van het extra bedrag heeft tot gevolg, dat dit bedrag ook dan moet worden geheven, wanneer eerst na het in het vrije verkeer brengen van de betrokken goederen wordt vastgesteld dat de invoer zonder geldig invoercertificaat is verricht.

Mitsdien moet op de eerste vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat het in de artikelen 1 van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 voorziene extra bedrag ook moet worden geheven wanneer champignonconserven in de Gemeenschap in het vrije verkeer zijn gebracht en daarna is vastgesteld, dat zij niet vergezeld gingen van een geldig invoercertificaat.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in hoofdzaak te vernemen, of het in de verordeningen voorziene extra bedrag wettig is en, inzonderheid, of de hoogte van dit bedrag strookt met het evenredigheidsbeginsel.

Volgens vaste rechtspraak zijn ingevolge dit beginsel maatregelen waarbij de deelnemers aan het economisch verkeer financiële lasten worden opgelegd, slechts wettig, wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitierne doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd. Daarbij geldt, dat wanneer een keuze mogelijk 14 tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich meebrengt; voorts mogen de op te leggen lasten niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel (zie bij voorbeeld het arrest van 11 juli 1989, zaak 265/87, Schräder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r. o. 21). Voor de beantwoording van de tweede prejudiciële vraag moet derhalve allereerst het doel van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 in herinnering worden gebracht.

Rechtsgrondslag van deze verordeningen is verordening (EEG) nr. 516/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB 1977, L 73, blz. 1), in het bijzonder artikel 14, lid 2, volgens hetwelk de Commissie op verzoek van een Lid-Staat of op eigen initiatief de te nemen maatregelen treft, die aan de Lid-Staten worden meegedeeld en onmiddellijk van toepassing zijn.

Ter uitvoering van deze bepaling is in artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 521/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende omschrijving van de wijze van toepassing van de vrijwaringsmaatregelen in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB L 977, L 73, blz. 28) in een reeks van maatregelen voorzien.

Wat de draagwijdte van deze maatregelen betreft, bepaalt artikel 2, lid 2, van laatstgenoemde verordening onder meer, dat de maatregelen slechts mogen worden getroffen in de mate en voor de tijdsduur die strikt noodzakelijk zijn, en dat zij kunnen worden beperkt tot produkten met een bepaalde herkomst, oorsprong, bestemming, kwaliteit of aanbiedingsvorm.

Op de grondslag van deze verschillende bepalingen is bij de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 de heffing van het extra bedrag als vrijwaringsmaatregel ingevoerd. Ofschoon deze maatregel niet behoorde tot de uitdrukkelijk in verordening nr. 521/77 opgesomde maatregelen, is de wettigheid ervan door het Hof erkend (zie het arrest van 12 april 1984, zaak 345/82, Wünsche, Jurispr.1984, blz. 1995, r. o. 24).

In dit verband; moet erop worden gewezen, dat de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 volgens de eerste drie overwegingen van hun consideransen, gelezen in samenhang met de eerste twee overwegingen:van de considerans van verordening nr. 3429/80, ertoe strekken in afwachting vaneen verordening van de ELaad de bij verordening nr..; 3429/80 ingevoerde vrijwaringsmaatregelen gedurende een bijkomende periode te handhaven, een en ander ter bescherming van de gemeenschappelijke markt voor champignons, waarop als gevolg van de invoer uit derde landen ernstige verstoringen zouden kunnen optreden die de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag in gevaar zouden kunnen brengen.

Volgens de derde overweging van de considerans van verordening nr. 3429/80 en voor : zover, aldus de derde overweging van de consideransen van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81, de situatie niet zou zijn veranderd, heeft heţ de Commissie gezien de traditionele handelsstromen met de derde uitvoerende landen nuttig geleken, geen maatregelen tot schorsing van de invoer toe te passen, maar bij de invoer die het traditionele volume overschrijdt tot een minder beperkende maatregel over te gaan, te weten de heffing van een extra bedrag om het evenwicht van de communautaire markt te bewaren.

Gelet op deze doelstelling van de bestreden verordeningen moet worden vastgesteld, dat het vereiste van een extra bedrag geschikt en noodzakelijk was voor de bereiking daarvan. Daar dit bedrag echter bij verordening nr. 796/81 forfaitair is vastgesteld op 175 ECU per 100 kg netto, respectievelijk bij verordening nr. 1755/81 op 160 ECU per 100 kg netto, zonder differentiëring op grond van de kwaliteit van de goederen en de omstandigheden waaronder deze zijn ingevoerd, moet worden nagegaan of deze bedragen niet de grens overschrijden die.de naleving van hét in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77 tot uiting komende evenredigheidsbeginsel gebiedt.

Dienaangaande betoogt de Commissie, dat zij het evenredigheidsbeginsel in acht heeft genomen, aangezien de bestreden maatregel het handelsverkeer minder beperkt dan een volledig invoerverbod, waartoe zij ook had kunnen overgaan, en flexibeler is, omdat hij door een enkele wijziging ván het extra bedrag aan de vereisten van de markt kan worden aangepast.

Dit argument kan niet worden aanvaard, omdat de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 evenals verordening nr. 3429/80 niet tot doel hadden importen die bepaalde hoeveelheden overschreden te verbieden, maar, ook bij overschrijding van de vastgestelde hoeveelheden, de mogelijkheid van afgifte van invoercertificaten tegen betaling van een extra bedrag open te laten (vergelijk het arrest van 12 april 1984, Wünsche, reeds aangehaald, r. o. 25). De Commissie had dus geen verbod kunnen uitvaardigen.

Aangaande de hoogte van het extra bedrag betoogt de Commissie, dat dit bedrag op een hoog niveau moest worden vastgesteld om afschrikwekkend te werken.

Ook dit argument moet worden verworpen om de reeds genoemde reden, dat de verordeningen niet tot doel hadden, importen waarmee de vastgestelde hoeveelheden werden overschreden volledig uit te sluiten. Bovendien strekten de verordeningen er niet toe, de invoer zonder invoercertificaat te bestraffen, maar de gemeenschappelijke markt voor champignons te beschermen tegen ernstige verstoringen als gevolg van importen uit derde landen.

Dienaangaande betoogt de Commissie, dat de hoogte van het extra bedrag gerechtvaardigd was, daar zij overeenkwam met de kostprijs van champignonconserven van eerste kwaliteit afkomstig uit Frankrijk en verkocht op de Duitse markt. De reden voor deze keus zou zijn, dat Frankrijk de grootste producent van de Gemeenschap is en Duitsland de grootste afnemer. Indien het extra bedrag slechts het verschil had bedragen tussen de prijs in het land van uitvoer en de in de Gemeenschap gehanteerde prijs, zou bereiking van de doelstellingen van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 onmogelijk zijn geweest.

Dit argument moet worden afgewezen. Zoals de advocaatgeneraal in zijn conclusie (nrs. 41 en 44) heeft aangetoond, zijn door de zowel in verordening nr. 796/81 als in verordening nr. 1755/81 vastgestelde hoogte van het extra bedrag, overeenkomend met de kostprijs van in de Gemeenschap geproduceerde champignons, de kosten van champignonconserven die — zoals in casu — in de Volksrepubliek China zijn geproduceerd, aanmerkelijk hoger komen te liggen dan die van op de gemeenschappelijke markt geproduceerde champignonconserven.

Voorts moet erop worden gewezen, dat volgens de verklaringen van de Commissie het extra bedrag in de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 uitsluitend was vastgesteld op basis van de kosten van in de Gemeenschap geproduceerde champignonconserven van eerste keus. Daaruit volgt, dat de hoogte van het extra bedrag voor uit derde landen ingevoerde lagere categorieën champignons veel ernstiger gevolgen heeft gehad en de kosten van in de Gemeenschap geproduceerde champignonconserven van lagere categorieën zeer aanmerkelijk heeft overschreden. Een dermate hoog extra bedrag, dat voor de importeurs een aanzienlijke financiële belasting heeft gevormd, is bijgevolg onevenredig aan het doel dat de Commissie zich met de vaststelling van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 had gesteld.

In dit verband moet nog worden opgemerkt dat, zoals het Hof in zijn arrest van 11 februari 1988 (zaak 77/86, National Dried Fruit Trade Association, Jurispr. 1988, biz. 757, r. o. 29) oordeelde ten aanzien van een als vrijwaringsmaatregel voor krenten en rozijnen ingevoerde compenserende heffing, een dergelijke compenserende heffing niet onwettig is op de enkele grond dat zij op een vast bedrag is bepaald. De wettigheid ervan hangt af van een hele reeks factoren, zoals de bij invoer toegepaste prijzen en hetgeen ter bereiking van het gestelde doel noodzakelijk is.

In dit zelfde arrest overwoog het Hof, dat het doel van deze vrijwaringsmaatregel er niet in bestond een economische sanctie op te leggen aan de handelaar die beneden de minimumprijs heeft ingevoerd (r. o. 32). Het instellen van één compenserende heffing met een vast bedrag, die zelfs wordt toegepast wanneer het verschil tussen de invoerprijs en de minimumprijs zeer klein is, staat evenwel gelijk met het opleggen van een economische sanctie.

Hetzelfde geldt voor het in verordening nr. 796/81 op 175 ECU per 100 kg netto en in verordening nr. 1755/81 op 160 ECU per 100 kg netto vastgestelde extra bedrag, dat zonder enig onderscheid geldt voor alle champignonconserven, ongeacht oorsprong en categorie, en er derhalve toe leidt, dat de importeurs van champignons van lagere kwaliteit strenger worden gestraft dan de importeurs van champignons van eerste kwaliteit, ofschoon de Commissie op grond van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77 onder meer rekening mocht houden met de oorsprong of de kwaliteit van de champignons en gelet op deze factoren eventueel verschillende extra bedragen mocht vaststellen.

Mitsdien moet op de tweede vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat de artikelen 1 van de verordeningen nrs. 796/81 en 1755/81 van de Commissie ongeldig zijn voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld.

De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening harer opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.