Arrêt de la Cour du 29 septembre 1982, 26/81, SA Oleifici MediterraneiTraité CEE art. 215, règlement 136/66 art. 16

ARRÊT

En fait

I — Faits et procédure

1. Le cadre réglementaire

Le secteur du marché de l'huile d'olive dans la Communauté présente des particularités qui expliquent que, dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses, i'huile d'olive soit soumise à un régime qui, sur certains points, comporte des dispositions spécifiques.

a) Le régime antérieur à la réforme de 1978

Le règlement no 136/66 du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO L 172, p. 3025/66) avait fixé les règles essentielles concernant l'huile d'olive:

des prix uniques pour la Communauté étaient fixés par le Conseil pour la campagne de commercialisation (du 1er novembre au 31 octobre de l'année suivante); ces prix faisaient l'objet de majorations mensuelles pendant dix mois à partir du 1er janvier afin de régulariser le marché, en évitant la vente de toute la récolte aux organismes d'intervention dès le début de la campagne (article 4);

en raison du niveau de prix relativement bas de produits de substitution (huiles de graines), il n'était pas possible de relever le prix du marché à un niveau assurant une rémunération suffisante aux producteurs: aussi fut instauré un régime — exceptionnel dans la politique agricole commune — d'aides à la production (article 10);

en ce qui concerne les échanges avec les pays tiers, à l'importation, était perçu un prélèvement qui avait pour objet d'amener le prix de l'huile d'olive au niveau communautaire (article 13) et à l'exportation, était accordée une restitution lorsque le prix dans la Communauté était supérieur au prix mondial (article 18). Ceci explique que des certificats étaient exigés à la fois pour l'importation et pour l'exportation, leur délivrance étant subordonnée à la constitution d'une caution qui restait acquise en tout ou en partie si l'opération n'était pas réalisée pendant la durée de validité du certificat, ou n'était réalisée que partiellement (article 17, et modification apportée par le règlement no 2554/70 du Conseil du 15 décembre 1970 — JO L 275, p. 5);

en cette même matière d'échange avec les pays tiers, il existe un régime spécifique de restitutions dit «exim», institué par le règlement no 171/67 du Conseil, du 27 juin 1967, relatif aux restitutions et prélèvements applicables à l'exportation d'huile d'olive. Ce régime est expressément prévu à l'article 9, paragraphe 1, qui dispose que:

«Sur demande de l'intéressé, la restitution à l'exportation d'huile d'olive est accordée sous forme d'une autorisation d'importer en franchise de prélèvement une quantité d'huile d'olive correspondant à la quantité d'huile d'olive exportée, à condition que la preuve soit apportée que l'exportation a eu lieu préalablement à l'importation et que l'importation soit effectuée dans un délai à déterminer.»

Les conditions dans lesquelles l'autorisation d'importation en franchise de prélèvement peut être accordée sont précisées par le règlement no 2041/75 de la Commission, du 25 juillet 1975, portant modalités particulières d'application du régime des certificats d'importation, d'exportation et de préfixation dans le secteur des matières grasses (JO L 213, p. 1).

b) La réforme de 1978

Par le règlement no 1562/78 du Conseil, du 29 juin 1978, modifiant le règlement no 136/66 (JO 185, p. 1), le régime applicable à l'huile d'olive fut modifié, mais sans être bouleversé: les prix uniques continuent à être fixés annuellement, le régime des échanges avec les pays tiers est resté identique, donc le régime «exim» n'a pas subi de modification. La seule modification fondamentale consiste dans la création d'une aide à la consommation (aniele 11) due au fait que, depuis 1975, le système d'aides à la production ne donnait plus satisfaction. Donc, depuis 1978, l'huile d'olive bénéficie à la fois d'une aide à la production et d'une aide à la consommation.

Compte tenu des difficultés de mise en œuvre du système de contrôle du droit à l'aide à la consommation, cette réforme n'a pu entrer en vigueur le 1er novembre 1978. Pour cette raison, le règlement no 3088/78 du Conseil, du 19 décembre 1978, fixant, pour la campagne de commercialisation 1978/1979, le prix représentatif de marché et le prix de seuil de l'huile d'olive, ainsi que le pourcentage de l'aide à la consommation visé à l'article 11, paragraphe 3, du règlement no 1562/78, prévoyait des prix valables pour la période allant du 1er janvier au 28 février 1979 et des prix valables pour la période allant du 1er mars au 31 octobre 1979, car on avait estimé que le nouveau régime d'aides pourrait entrer en vigueur le 1er mars 1979.

Cependant, constatant, en février 1979, que les difficultés persistaient, le Conseil — par le règlement no 360/79 du 20 février 1979, modifiant le règlement no 3088/78 en ce qui concerne, pour la campagne de commercialisation 1978/1979, les périodes d'application des prix représentatifs de marché et des prix de seuil de l'huile d'olive (JO L 46, p. 1) — a pris la décision de prolonger les anciens prix d'un mois et donc de ne mettre en vigueur les nouveaux prix qu'à partir du 1er avril 1979.

Par conséquent, à partir du 1er avril 1979, le prix de seuil a diminué de 25,99 UC/100 kg d'huile d'olive, ce qui implique que les prélèvements voient leur montant diminuer d'autant. Étant donné que ce prélèvement pouvait être fixé d'avance, la Commission a été amenée à prendre, par le règlement no 884/79, du 3 mai 1979, portant ajustement du montant des prélèvements applicables dans le secteur de l'huile d'olive (JO L 111, p. 18), des mesures transitoires tendant à prescrire une réduction du prélèvement à acquitter pour les quantités d'huile d'olive soumises au régime de fixation par voie d'adjudication, importées après le 1er avril 1979 au titre des certificats dont les demandes ont été déposées avant cette date, réduction de l'ordre de 24,18 UC/100 kg, soit un montant sensiblement égal à la réduction du prix de seuil (25,99 UC/100 kg).

Aucune mesure transitoire n'a été prise pour le régime «exim» en ce qui concerne les quantités d'huile importées après le 1er avril 1979. Ainsi, les opérateurs qui ont opté pour ce régime «exim» et qui ont exporté de l'huile d'olive avant le 1er avril sans percevoir de restitution, ont importé des quantités équivalentes — sans payer de prélèvement — qu'ils ont dû négocier au nouveau prix communautaire, soit un prix diminué de 25 UC/100 kg environ par rapport à l'ancien prix.

2. Les faits

Étant donné que les faits ne sont pas constants, il convient de les rapporter tels qu'ils ont été discutés par les parties.

Selon la requérante, son préjudice porterait sur une quantité de 194,805 tonnes exportées et importées sous le régime «exim».

Il ressort des pièces produites et de la «note relative au préjudice subi» que la requérante a vendu 268 tonnes d'huile d'olive à l'organisme National Supply Corporation de la Libye; elle a facturé cette quantité le 27 janvier 1979 au prix de vente de 1230 lires/kg, alors que le prix moyen de l'huile vendue sur le marché intérieur était de l'ordre de 1720 lires/kg.

Selon la Commission, ce premier volet de l'opération «exim» serait contestable, car à défaut d'un certificat d'exportation correspondant, la facture produite «peut difficilement être identifiée comme celle ayant effectivement donné lieu à l'exportation de 190 tonnes ‘exim’ ».

En ce qui concerne l'importation, la requérante produit en annexe de la requête deux certificats d'importation concernant au total 194,805 tonnes et dont la validité avait expiré respectivement le 30 mai 1979 pour environ 33 tonnes et le 30 juin 1979 pour environ 161 tonnes. Elle produit également — en annexe à la réplique — sept factures concernant des achats d'huile d'olive en Espagne, effectués entre le 12 mai et le 13 juin 1979. Mais, selon la Commission, ces factures ne représentent pas 194,805 tonnes; elles ne porteraient que sur 104 tonnes. En outre, la Commission estime que sur la quantité facturée, 57,4 tonnes ne seraient pas constituées par de l'huile d'olive vierge, mais par de l'huile fine raffinée qui n'aurait pas été importée en franchise de prélèvement.

Ces importations ont été effectuées au prix de 1630 lires environ, ce qui n'est pas contesté; tout au plus la Commission estime-t-elle que ce prix serait légèrement supérieur aux prix d'offres espagnols constatés à la même époque sur le marché mondial.

L'huile ainsi importée a été revendue dans la CEE au prix approximatif de 1900 lires.

Dans ces conditions, le «préjudice» — que la Commission qualifie de «bénéfice moins important» — de la requérante serait égal à la différence entre le prix moyen de l'huile sur le marché communautaire: 1750 lires/kg et le prix de vente à la Libye: 1230 lires, soit 520 lires/kg environ, ce qui représenterait, pour 190 tonnes environ, une centaine de millions de lires. Mais la requérante soutient que la pene serait de 120 millions de lires environ, car, selon elle, la perte par kg serait de 700 lires et la quantité importée serait de 194 tonnes, équivalant à 175,5 tonnes exportées, étant donné qu'un kg exporté donne droit, selon elle, à 1,10 kg à importer sans prélèvement. Toutefois, elle admet elle-même à la page 4 de sa note relative au préjudice subi que la perte à l'exportation est d'environ 500 lires/kg.

Selon la Commission, cette perte de 520 lires/kg devrait être rapprochée du montant de la restitution à l'exportation à laquelle l'opérateur «exim» a renoncé, à savoir 277 lires/kg. Par conséquent, si la requérante n'avait pas renoncé à la restitution à l'exportation, elle aurait, selon la Commission, «accepté une diminution de bénéfice» qui se serait élevée à 520 — 277 = 253 lires/kg.

A l'importation, la requérante estime n'avoir fait un bénéfice que de 1900 — 1612 — les frais = 233 lires/kg, car la vente à l'intérieur de la CEE aurait été effectuée sans bénéficier de l'aide à la consommation. Ainsi, elle aurait réalisé un bénéfice de 42 millions de lires.

La Commission conteste le chiffre de 1900 lires/kg pour la revente dans la CEE. Elle estime que ce chiffre serait simplement affirmé sans qu'aucun élément de preuve ne soit apporté malgré les quatre factures versées au dossier par la requérante. Selon elle, le prix de vente dans la CEE se serait situé entre 2507 et 2780 lires/kg. Donc, même si la requérante n'avait pas bénéficié de l'aide au consommateur, elle aurait pu ou dû vendre cette huile d'olive entre 2200 et 2480 lires/kg.

Le Conseil note que les prix de revente varient considérablement — de 1590 à 1940 lires — «sans qu'une explication à cet égard soit fournie». D'ailleurs, il se demande de manière générale — et sans entrer dans les détails — si les prix fournis par la requérante «sont véritablement représentatifs de transactions commerciales normales quant aux niveaux des prix». Il estime, en outre, que la comparaison entre une exportation portant sur une quantité globale de 8000 tonnes — puisque l'exportation vers la Libye portait sur un total de 8000 tonnes — et des importations ne portant que sur des quantités de 20 tonnes — puisque l'importation de 190 tonnes est constituée par plusieurs lots de 20 tonnes — «dóit nécessairement porter à faux».

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalable.

II — Conclusions des parties

La requérante conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

«déclarer le recours recevable et fondé, en conséquence condamner la Communauté européenne, représentée par ses organes, étant le Conseil de ministres et la Commission, à payer à la requérante à titre de dommages et intérêts la somme de 50629 unités de compte (Écus) en principal et, en outre, des intérêts au taux de 8 %, courant depuis le 4 mai 1979, jusqu'au jour de l'arrêt à intervenir, et

condamner la Communauté économique européenne aux dépens».

Le Conseil a conclu à ce qu'il plaise à la Cour:

«de rejeter la demande formulée par la requérante comme non fondée et de condamner la requérante aux dépens».

La Commission a conclu à ce qu'il plaise à la Cour:

rejeter le recours,

— condamner la requérante aux dépens».

III — Moyens et arguments des parties

A — Sur la recevabilité

Dans son mémoire en défense, le Conseil, sans soulever d'objection quant à la recevabilité du recours proprement dit, émettait, néanmoins, des doutes concernant la compatibilité de la requête avec les exigences de l'article 38 du règlement de procédure. Mais, au vu des pièces produites en annexe au mémoire en réplique de la requérante, le Conseil «ne maintient donc pas la réserve qu'il avait formulée à cet égard dans son mémoire en défense».

B — Sur les moyens dirigés contre la Commission

En tant que dirigé contre la Commission, le recours est fondé sur la faute reprochée à celle-ci dans l'exercice de sa fonction normative, c'est-à-dire, en l'espèce, l'adoption du règlement no 884/79.

a) A titre principal, la requérante soutient que les conditions restrictives retenues dans d'autres cas par la Cour pour justifier la responsabilité liée à la fonction normative ne sont pas d'application en l'espèce. En effet, selon la requérante, la Cour aurait toujours lié l'existence des conditions restrictives — formulées par elle, notamment dans les arrêts du 2 décembre 1971 (Schöppenstedt, affaire 5/71, Recueil p. 75) et du 13 juin 1972 (Compagnie d'approvisionnement et Grands Moulins de Paris, affaires 9 et 11/71, Recueil p. 391) — à la constatation que la réglementation critiquée constituait «un acte normatif impliquant des choix de politique économique». Or, si le règlement no 884/79 constitue certes un acte normatif, il n'impliquerait en revanche aucun choix de politique économique, puisque ce choix aurait été, en l'espèce, opéré par le Conseil et se serait traduit par les règlements adoptés par celui-ci en 1978. Les requérantes estiment sur ce point que le Conseil aurait épuisé la marge de choix politique susceptible d'être pratiquée et que la Commission ne se serait vue confier qu'une compétence de stricte exécution, ce qui découlerait notamment de l'article 16, paragraphe 6, du règlement no 1562/78. D'ailleurs, la Commission n'aurait pas prétendu, dans les considérants du règlement litigieux, opérer un choix de politique économique en limitant les mesures transitoires qu'elle adoptait aux seules importations assorties de prélèvements. Ainsi, et contrairement aux affirmations, non démontrées, de la Commission, la requérante soutient que le choix effectué par la Commission «est effectivement étranger à toute considération de politique économique». Dans ces conditions, il suffirait donc que la requérante établisse que le règlement litigieux soit fautif sans qu'il soit nécessaire de démontrer que ce règlement constituerait une violation caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers. La Commission rejette cette argumentation de la requérante. Selon elle, la base juridique du règlement litigieux serait constituée par l'article 16, paragraphe 6, du règlement no 136/66 du Conseil qui prévoit que les modalités d'application du présent article sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 38. Cette disposition aurait ainsi pour objet d'habiliter la Commission à prendre des mesures quant à la fixation du prélèvement à l'importation, objet dudit aniele 16, mais n'aurait pas pour autant pour effet de lier la compétence de la Commission. Or, ce serait en application de son pouvoir d'appréciation économique que la Commission aurait choisi, à la fois d'accorder aux opérateurs «en espèces», ayant préfixé le prélèvement, l'adaptation dudit prélèvement, et de ne pas faire bénéficier de cette mesure les opérateurs «exim». Par ailleurs, si la compétence de la Commission avait été liée, ce serait dans un acte du Conseil que la requéraísse aurait dû rechercher l'illégalité alléguée; or, elk n'invoquerait aucune illégálisé contre les règlements pris par le Conseil.

b) A titre subsidiaire, la requérante soutient que, même en considérant que la responsabilité de la Commission ne puisse être engagée que sur base des conditions plus restrictives mentionnées ci-dessus, «il faudrait constater que ces conditions sont réunies en l'espèce». En effet, d'après la requérante, deux «règles supérieures de droit protégeant les particuliers» auraient été violées par la Commission, à savoir le principe de l'égalité de traitement de situations comparables es l'interdiction d'opérer des discriminations entre de telles situations, et celui de la protection de la confiance légitime.

1. Sur le principe de l'égalité de traitement et de non-discrimination

La requérante estime qu'en prenant le règlement no 884/79, la Commission se serait limitée à prévoir une réduction correspondante des prélèvements applicables aux quantités d'huile d'olive importées à partir du 1er avril 1979, au titre des certificats dont les demandes ont été déposées avant cette date, en s'abstenant par là même de prévoir une mesure analogue pour les quantités d'huile d'olive importées à partir du 1er avril 1979, au titre des certificats dont les demandes ont été déposées avant cette date, lorsque ces quantités, correspondant à des quantités égales exportées sans restitution avant le 1er avril 1979, n'étaient pas soumises aux prélèvements. Les deux situations étant, selon la requérante, objectivement comparables, l'instauration d'une telle différence de traitement constituerait une «méconnaissance manifeste» et une «violation caractérisée» du principe général de l'égalité de traitement et de non-discrimination.

Quant à la thèse de la Commission tendant à démontrer que les deux situations ainsi décrites ne sont pas comparables, la requérante admet, certes, qu'il existe des différences, mais qu'il ne s'agirait pas de différences susceptibles de justifier l'inégalité de traitement dénoncée par elle. En effet, en opérant cette comparaison aboutissant à un avantage global supérieur pour l'opérateur économique agissant dans le régime «exim», la Commission rae tiendrait pas compte d'un élément essentiel: «si l'opérateur ‘exim’exporte en renonçant à une restitution de 24 UC seulement, alors que la différence entre le prix intracommunautaire et le prix extracommunautaire est de (145 UC — 95 UC) 50 UC environ, il revendra normalement à perte sur le marché mondial». Cette peirte serait compensée par l'«avantage» retiré de l'opération inverse d'importation.

Ainsi, la seule différence objective entre les deux situations serait celle résultant d'une modification différente des prix. respectivement communautaires et extracommunautaires, l'opérateur «exim» assumant un risque modéré compensé par une chance également modérée de profit, selon que la différence entre les deux prix s'accroît ou se réduit.

Cenes, la mesure transitoire au profit des opérateurs «en espèces» serait justifiée; «ce n'est certainement pas une raison pour infliger une perte à l'opérateur ‘exim’, au motif qu'ayant exporté sans restitution, il peut renoncer à l'importation projetée sans perdre de cautionnement». En effet, en l'absence de mesures transitoires en sa faveur, l'opérateur «exim» devrait se résoudre à ne pas compenser la perte subie lors de l'exportation par l'avantage escompté de l'importation et il n'aurait alors que le choix de la perte, soit la perte initiale, soit la perte résultant de la revente des quantités importées à un prix réduit par rapport au prix espéré. Une telle perte serait disproportionnée par rapport à la marge de risque normalement assumée par cet opérateur «exim». Ainsi, s'il est vrai que l'opérateur «exim» choisit librement ce régime, ce serait en fonction d'une marge de risque ou de profit qui n'aurait rien de commun avec la perte certaine résultant du fléchissement important du prix communautaire dans les circonstances de l'espèce.

Enfin, en ce qui concerne l'argumentation sur l'évolution des prix communautaires, la requérante estime que ce serait à la date où le règlement litigieux a été adopté qu'il faudrait apprécier son caractère discriminatoire, l'évolution ultérieure du prix communautaire étant, en soi, sans incidence sur cette analyse.

La Commission soutient que la différence de traitement effectuée par elle entre l'opérateur «en espèces» et l'opérateur «exim» reposerait sur la constatation que ces deux situations ne seraient pas comparables.

L'opérateur «en espèces», après avoir effectué une exportation pour laquelle il a reçu la restitution en espèces (24 unités de compte), s'il décide d'importer une quantité équivalente d'huile d'olive par le système de préfixation du prélèvement, devrait verser celui-ci à un niveau qui aurait dû rester identique pendant la durée de validité du certificat, puisque cet opérateur entend se prémunir contre un risque économique, à savoir une variation des prix constatés sur le marché, qui entraînerait une modification correspondante du prélèvement.

Dans cette mesure, l'engagement de cet opérateur «en espèces» vaudrait pour une situation de droit déterminée et, lorsque cette situation change fondamentalement du fait d'une modification de la réglementation communautaire, il serait normal d'en tenir compte, sinon cet opérateur subirait une perte patrimoniale correspondant à la différence de montant du prélèvement.

Par contre, la situation de l'opérateur «exim» serait tout à fait différente. Pour une importation et une exportation effectuées avant le 1er avril 1979, l'opérateur économique aurait à l'exportation acheté sur le marché communautaire au prix communautaire — environ 145 UC — en renonçant à la restitution (24 UC); à l'importation, il aurait acheté au prix mondial — environ 95 UC — en étant dispensé du prélèvement (52 UC) afin de revendre au prix communautaire — environ 145 UC. Ainsi, le choix auquel procède l'opérateur «exim» serait habituellement de nature à lui procurer un avantage global par rapport à l'opérateur «en espèces».

Certes, cet avantage aurait été réduit dans le cas où l'opérateur «exim» a choisi, alors qu'il avait exporté avant le 1er avril 1979, de n'importer qu'après cette date, étant donné que, lors de son importation, le prix communautaire n'était plus que d'environ 120 UC, encore que, selon la Commission, ce ne serait pas certain, compte tenu de la hausse des prix effectivement pratiquée dans la Communauté après le 1er avril 1979.

Tout en admettant la réduction du prélèvement de 52 UC à 32 UC, la Commission souligne cependant que le montant dont l'opérateur «exim» a été ainsi exempté (32 UC) resterait néanmoins supérieur à celui de la restitution à laquelle il a renoncé (24 UC). Elle en conclut que «si le règlement no 884/79 avait accordé à l'opérateur ‘exim’ un remboursement correspondant à la différence de montant du prélèvement, il lui aurait donc procuré une garantie de bénéfice qui n'était pas prévue par le système». En effet, contrairement à l'opérateur «en espèces», l'opérateur «exim» n'aurait pas droit à l'établissement à un montant fixe du prélèvement et ce serait, du reste, tout à fait librement qu'il déciderait de recourir au système «exim». Il lui serait même loisible de ne pas procéder à une importation d'huile d'olive, même après avoir renoncé à la restitution, car il ne perdrait pas, à l'inverse de l'opérateur «en espèces», sa caution.

La Commission ajoute, en outre, que, alors que l'opérateur «en espèces» entendrait se prémunir contre un risque économique, l'opérateur «exim» se livrerait à une spéculation fondée sur la renonciation à un avantage en contrepartie d'un autre avantage dont il escompte qu'il sera supérieur.

Dans ces conditions, la Commission est d'avis qu'aucune réduction du prélèvement ne s'imposerait au profit d'un opérateur dont la spéculation ne se serait pas avérée aussi bénéfique qu'il aurait pu le penser, surtout qu'il avait le choix du moment de l'importation.

En outre, mėme si la Commission avait voulu prendre également une mesure transitoire au bénéfice des opérateurs «exim», elle n'aurait pas pu se servir du mode de calcul utilisé pour les exportateurs «en espèces». Dans ce cas, la seule méthode eut été de considérer fictivement les deux opérations d'exportation et d'importation comme ayant été effectuées «en espèces». Mais une telle mesure transitoire «aurait donc conduit la requérante à bénéficier rétroactivement de la restitution à l'exportation (24 UC) et à verser le prélèvement à l'importation (32 UC) par exemple. Dans l'exemple retenu, loin de pouvoir prétendre à une quelconque indemnité, elle aurait dû reverser à l'organisme d'intervention la différence entre ces deux montants!» Au surplus, une telle construction juridique n'aurait, de toute façon, pas pu être élaborée sur la base de l'article 16, paragraphe 6, du règlement no 136/66 qui ne permettrait certainement pas le versement rétroactif d'une restitution à l'exportation.

2. Sur le principe de la confiance légitime

La requérante, tout en reconnaissant qu'il était prévisible qu'un nouveau régime allait succéder à l'ancien, soutient cependant que la date d'entrée en vigueur de ce nouveau régime aurait été inconnue; le Conseil lui-même ayant retardé cette date à deux reprises, les opérateurs économiques «exim» se seraient trouvés, dès lors, dans l'impossibilité de déterminer, ou même de supputer, la date de cette modification.

Constatant que le régime «exim» n'était pas suspendu pendant cette période d'incertitude, les opérateurs en question «pouvaient légitimement compter» que l'administration, soit prendrait des mesures transitoires appropriées, soit suspendrait le régime «exim» afin d'éviter que les opérateurs concernés ne subissent une perte importante.

Suite à l'argumentation de la Commission concernant la prévisibilité de l'entrée en vigueur des nouvelles mesures, la requérante soutient que ces mesures étaient, certes, prévisibles dès juillet 1978 et certaines, dès le 28 décembre 1977, «mais dans leur principe uniquement». Par contre, aucune prévision raisonnable n'aurait pu être établie à propos de leur entrée en vigueur.

En outre, la nouvelle réglementation serait encore plus longuement demeurée incertaine quant à ses modalités, puisque ce ne serait que le 3 mai 1979 que le règlement no 884/79 aurait précisé les mesures transitoires prises à l'occasion de cette entrée en vigueur et que ce ne serait qu'à cette date que la requérante aurait pu être informée du fait qu'elle ne bénéficierait pas de ces mesures transitoires. On ne saurait, dès lors, selon la requérante, admettre que celle-ci aurait assumé le risque d'une moins-value notable des produits importés dans le régime «exim» et que son comportement spéculateur serait la cause réelle du préjudice subi par elle. Cela serait d'autant plus justifié que le recours au régime «exim» étant aussi légitime que le recours au régime «en espèces», les opérateurs «qui y recourent doivent donc être assurés aussi longtemps que le recours à ce régime est ouvert, que la marge de risque demeurera constante et ne sera pas substantiellement modifiée. A défaut, les opérateurs ‘exim’ devraient supporter des risques inconnus les amenant à devoir renoncer au régime ‘exim’ qui se trouverait ainsi paralysé».

La Commission admet que «le principe de la confiance légitime est assurément à la base des mesures transitoires prises» par elle dans le règlement litigieux. Néanmoins, la Commission se fonde sur le fait que, la situation des opérateurs «exim» étant différente de celle des opérateurs «en espèces», il n'aurait pas été justifié que le bénéfice du règlement litigieux leur en fut étendu.

Selon la Commission, la requérante ne pouvait ignorer que, suite à la modification de la législation communautaire en 1978, le prélèvement à l'importation allait baisser. Elle aurait également dû savoir que, dans le passé, les opérateurs «exim» avaient toujours été exclus des mesures transitoires analogues à celles contenues dans le règlement litigieux.

En outre, la requérante aurait escompté que le Conseil reporterait encore l'entrée en vigueur du nouveau système, mais cette spéculation se serait trouvée déjouée. Elle ajoute à ce sujet qu'une réglementation nouvelle ayant vocation à s'appliquer, il ne saurait être considéré comme légitime de la part des opérateurs économiques d'escompter qu'elle n'entrera pas en vigueur.

Certes, en l'espèce, des reports d'application ont été décidés, mais, à chaque fois, des dates précises étaient prévues dans les actes adoptés, sans condition suspensive, «de sorte qu'aucun doute n'était possible sur la volonté du législateur communautaire».

Enfin, la Commission rejette l'argument de la requérante concernant l'incertitude quant aux modalités d'application de la nouvelle réglementation en rappelant que, de toute manière, «les opérateurs ‘exim’ avaient toujours été exclus de telles mesures transitoires et que la requérante ne pouvait l'ignorer». D'ailleurs, selon la Commission, aucun autre opérateur économique «exim» ne se serait mépris sur les intentions du législateur communautaire.

C — Moyens dirigés contre le Conseil

La requérante soutient que, bien que les règlements nos 1562/78, 3088/78 et 360/79 ne puissent être considérés ni comme illégaux ni comme fautifs, le Conseil serait néanmoins responsable du préjudice subi par la requérante. Cette responsabilité découlerait du principe admis en droit communautaire de la responsabilité sans faute de l'autorité législative et serait fondée sur le fait que les règlements en cause ne seraient pas assortis de mesures transitoires concernant la catégorie des destinataires qui, comme la requérante, ont eu recours au système «exim».

a) Sur l'existence ou non en droit communautaire d'un principe de responsabilité sans faute

Selon la requérante, la responsabilité extracontractuelle de la Communauté serait susceptible d'être engagée dans l'«hypothèse d'un préjudice grave et exceptionnel rompant l'égalité des citoyens devant les charges publiques».

Ce principe serait, premièrement, fondé sur le fait que l'article 215, alinéa 2, du traité CEE n'énoncerait pas que ce préjudice doit avoir été causé par une faute des institutions ou de ses agents. Or, le terme «faute» aurait figuré dans la rédaction initiale de l'article 215 et aurait été délibérément supprimé lors de sa rédaction définitive, ce qui aurait pour effet de démontrer que les auteurs du traité auraient voulu réserver l'hypothèse d'une responsabilité sans faute. Le but de cet article 215 aurait été de confier à la Cour la formulation des principes applicables en la matière.

Examinant ensuite la jurisprudence de la Cour, la requérante soutient que celle-ci aurait consacré la possibilité de mettre en œuvre la responsabilité sans faute des autorités communautaires dans un arrêt du 13 juin 1972 (Compagnie d'approvisionnement et Grands Moulins, affaires 9 et 11/71, Recueil p. 391), en utilisant à l'attendu 46 l'expression suivante: « une responsabilité éventuelle du chef de l'acte normatif légal». Cette conception serait également celle d'une panie de la doctrine — notamment, de M. Du Ban, selon lequel «... il semble que, dans le domaine des actes normatifs, il puisse y avoir une responsabilité de la Communauté, en dehors de toute illégalité» (Cahiers de droit européen, 1977, p. 423).

La requérante considère enfin que les développements ultérieurs de la jurisprudence de la Cour auraient, en fonction de chacun des cas d'espèce, écarté l'appréciation du principe, mais n'auraient pas, par contre, nié le principe lui-même, tel qu'il aurait été clairement posé dans l'arrêt «Compagnie d'approvisionnement».

La requérante soutient que, de toute manière, contrairement à l'affirmation du Conseil, les principes généraux communs aux droits des États membres — auxquels il est fait référence à l'article 215, alinéa 2 — permettraient de «consacrer la responsabilité de la puissance publique du chef d'actes normatifs légaux et, notamment, des lois en cas de préjudice spécial, grave et exceptionnel causé à un citoyen».

A ce sujet, la requérante fait tout d'abord remarquer qu'il existerait, selon elle, une différence de nature entre une loi nationale et un règlement communautaire. Certes, ce dernier constituerait la «législation» communautaire, mais celle-ci ne serait pas, contrairement au droit interne, l'œuvre de la représentation nationale démocratiquement élue. Ainsi, le règlement communautaire, œuvre d'une autorité déléguée, devrait être assimilé à une norme subordonnée, telle que la norme nationale de niveau réglementaire.

Selon la requérante, il existerait une convergence suffisante entre les droits nationaux pour qu'il soit possible d'en déduire l'existence de principes généraux de droit permettant de consacrer cette responsabilité sans faute. Certes, tous les États membres ne reconnaissent pas l'existence d'une telle responsabilité, mais, en cette matière, de la responsabilité extracontractuelle, la requérante estime que «l'analyse des droits nationaux ne peut se ramener à la recherche d'un ‘plus grand commun dénominateur’, en sorte que seuls seraient ‘communs’ les principes expressément et totalement consacrés par la législation ou la jurisprudence de chacun des États membres. Cette conception reviendrait à aligner le droit communautaire sur les droits nationaux ‘les plus pauvres’». En conséquence, l'unanimité ne serait pas nécessaire. Il suffirait de constater que, dans certains États membres, et non dans d'autres, la responsabilité sans faute ait été consacrée pour qu'un tel principe s'impose en droit communautaire.

Par ailleurs, la requérante est d'avis que, si les conditions restrictives auxquelles la Cour subordonne la responsabilité extracontractuelle des Communautés, du fait de leurs actes normatifs, sont certes justifiées, il faudrait néanmoins, en la matière, confronter l'intérêt des autorités communautaires et les intérêts légitimes des particuliers, en prenant en considération «toutes les circonstances d'intérêt public et privé». En conséquence, l'existence d'une lésion grave et exceptionnelle d'un intérêt privé devrait, dès lors, justifier même l'existence d'une responsabilité du fait des actes normatifs légaux.

Le Conseil soutient essentiellement que la jurisprudence consunte de la Cour concernant la responsabilité non contractuelle pour des actes normatifs aurait exclu le principe d'une telle responsabilité, au motif qu'il résulterait de cette jurisprudence que, pour que la responsabilité non contractuelle de la Communauté pour des actes normatifs soit engagée, il faudrait que les conditions suivantes soient remplies :

l'acte en question devrait être illégal;

cette illégalité devrait être le fait d'une violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers;

le comportement des institutions devrait être caractérisé par des fautes d'une telle gravité qu'on puisse qualifier ce comportement d'arbitraire.

Ainsi, selon le Conseil, le principe d'une responsabilité sans faute pour des actes normatifs n'existerait pas en droit communautaire et, en outre, il ne s'imposerait pas non plus à la Communauté par le renvoi de l'article 215 du traité aux droits des États membres, au motif qu'un tel principe ne serait pas généralement reconnu dans l'ensemble de ces droits.

Le Conseil rejette l'argumentation de la requérante concernant l'absence du terme «faute» à l'article 215, paragraphe 2, en soutenant que la référence aux travaux préparatoires serait inutile lorsque les raisons de fond ou de forme qui sont à la base d'une modification d'une rédaction ne seraient pas connues. Or, en l'espèce, ces raisons ne seraient pas connues, étant donné que les archives historiques relatives à la négociation du traité CEE ne seraient pas rendues publiques à ce jour.

Quant à l'argument selon lequel la Cour aurait elle-même, dans son arrêt dans les affaires 9 et 11/71, admis l'existence en droit communautaire d'un principe de responsabilité sans faute, le Conseil souligne, tout d'abord, qu'à l'attendu invoqué, la Cour ne mentionnerait que l'hypothèse d'une responsabilité «éventuelle», et ceci pour l'écarter immédiatement. Dans ces conditions, le Conseil est d'avis qu'il résulterait de cet attendu que la Cour aurait voulu ne pas laisser sans réponse un argument allégué devant elle, sans pour autant le trancher, le reste de la cause lui commandant de rejeter la demande.

Le Conseil rappelle également que, depuis cet arrêt, la Cour n'aurait pas cessé, dans une jurisprudence constante concernant l'article 215, de souligner que «l'illégalité caractérisée est la condition de base pour pouvoir conclure à la responsabilité». Elle rappelle, en outre, que la Cour aurait toujours justifié cette conception restrictive par le fait que le pouvoir législatif «ne doit pas être entravé dans ces dispositions» (attendu 5, arrêt HNL). Or, cette conception de la Cour, s'imposant en cas de responsabilité pour des actes normatifs illégaux, devrait a fortiori s'imposer dans le cas de l'examen d'une requête en «éventuelle responsabilité pour des actes normatifs légaux».

En ce qui concerne la thèse de la requérante selon laquelle la recherche d'un principe commun aux États membres ne devrait pas se faire par l'intermédiaire du «plus grand commun dénominateur», le Conseil soutient que, ainsi que la Cour l'aurait souligné en matière de droits fondamentaux, il ne serait pas possible de se servir d'une législation, ou constitution nationale déterminée, au motif qu'une telle solution briserait l'unité et l'application effective du droit communautaire, mettant ainsi en jeu les fondements mêmes de la Communauté. En l'espèce, une responsabilité non contractuelle de la Communauté s'inspirant trop des particularités d'un droit national donné risquerait de constituer, pour d'autres droits nationaux différents, une solution inacceptable. Au surplus, il résulterait des termes de l'article 215 que, pour que ces principes soient communs aux droits des États membres, il faudrait qu'ils aient «trouvé une consécration légale, ou jurisprudentielle, au moins dans une large mesure et dans la plupart d'entre eux». Or, la requérante aurait elle-même admis que tel ne serait pas le cas en l'espèce.

Le Conseil souligne encore que la perte alléguée en l'espèce «ne paraît pas être si grave qu'elle dépasse les limites raisonnables auxquelles la Cour s'est référée dans l'affaire HNL» et que, de toute manière, cette perte n'aurait pas mis en cause l'activité même de la requérante. Donc, même les conditions posées par le droit français ne seraient pas remplies en l'espèce.

b) Sur l'absence de mesures transitoires

La requérante soutient que le fait que les trois règlements litigieux n'étaient pas assortis de mesures transitoires pour ce qui concerne les opérateurs «exim», aurait causé à cette catégorie de destinataires desdits règlements un préjudice exceptionnel.

Elle conteste la thèse du Conseil selon laquelle le préjudice dont la requérante demanderait réparation trouverait sa cause dans son propre comportement, au motif qu'elle aurait «accepté volontairement le risque que les prix de vente pouvaient être affectés par l'application effective et complète du régime de l'aide à la consommation» et n'aurait, dès lors, pas agi en «opérateur prudent et averti». En effet, la requérante répond au Conseil comme elle a répondu à la Commission sous le titre «Sur la confiance légitime» que, devant l'incertitude quant à la date de l'entrée en vigueur du nouveau régime et les tergiversations du Conseil, des mesures transitoires appropriées auraient été absolument nécessaires pour éviter que le régime «exim» se trouve paralysé.

Le Conseil soutient que seule «la modification imprévisible et soudaine et l'absence d'un intérêt public péremptoire en sens inverse peuvent exiger des mesures transitoires pour les ‘contrats anciens’».

Or, en l'espèce, il aurait été prévisible, dès le 7 juillet 1978, que les prix de l'huile d'olive seraient adaptés dans un avenir proche, suite à l'introduction du nouveau régime d'aide à la consommation. Aussi, selon lui, il aurait été normal pour un opérateur prudent et averti de s'enquérir auprès des autorités nationales afin de savoir si des mesures transitoires étaient envisagées, et de prendre des précautions sous forme de clauses contractuelles. Dans ces conditions, le Conseil est d'avis que le préjudice dont la requérante se plaint aurait, de toute manière, pu être évité par un opérateur prudent qui aurait pris les précautions nécessaires.

Il résulterait de ces circonstances qu'il s'agirait davantage d'une acceptation volontaire de la part de la requérante du risque que les prix de vente pouvaient être affectés par l'application effective et complète du régime de l'aide à la consommation.

En outre, selon le Conseil, il n'y aurait pas non plus de discrimination entre les importations effectuées sous le régime «en espèces» et celles effectuées sous le régime «exim», car, ainsi que la Commission l'a déjà démontré, «les deux cas sont objectivement totalement différents».

Enfin, le Conseil soutient que la requérante ne saurait valablement soutenir que les règlements du Conseil — faute de mesures transitoires la concernant — lui auraient causé un préjudice grave et exceptionnel, «étant donné que ces règlements contiennent justement des bases juridiques permettant des mesures transitoires si la nécessité, à cet égard, se présentait».

D — Sur le dommage lui-même et le lien de causalité

La requérante soutient que ce serait la diminution du prix de seuil qui constituerait le préjudice subi, préjudice dont la cause résiderait dans l'adoption des règlements sus-rappelés et dont le montant serait de 25,99 UC x 1948,05 = 50629 UC, si l'on prend en considération, comme le propose la requérante, la réduction du prix de seuil. Néanmoins, il serait possible de prendre en considération la réduction du prélèvement, auquel cas le montant du préjudice serait de 24,18 UC x 1948,05 = 47103 UC. La requérante s'en remet sur ce point à la sagesse de la Cour.

La requérante ajoute également que son dommage serait spécial au motif qu'elle serait vraisemblablement la seule à s'être trouvée dans la situation ayant donné lieu au présent litige. Il serait également «très important». En effet, selon elle, dès l'entrée en vigueur du nouveau régime, toutes les sociétés opérant en Italie auraient appliqué un rabais de 299 lires italiennes sur leurs tarifs, rabais correspondant à l'aide à la consommation et remboursé ultérieurement à ceux qui pouvaient y prétendre. Or, la requérante n'aurait perçu aucune aide, mais aurait également dû appliquer ce rabais, selon un tarif dûment soumis au contrôle préfectoral italien: un tel préjudice n'aurait donc «aucune commune mesure avec les risques normaux pesant sur une activité commerciale».

Quant à la thèse des défenderesses, selon laquelle la requérante n'aurait pas prouvé le lien de causalité, celle-ci répète que la «cause du dommage subi par elle réside bien dans la succession des règlements adoptés par le Conseil et la Commission ... et, plus spécialement, dans l'absence de mesures transitoires dans la réglementation du Conseil, et dans la discrimination contenue dans le règlement de la Commission». En fait, la seule objection présentée par les défenderesses sur ce plan serait constituée, selon la requérante, de manière plutôt indirecte, par l'affirmation selon laquelle le préjudice trouverait sa cause exclusive dans la propre imprévoyance de la requérante. Sur ce point, celle-ci se réfère à son argumentation relative aux griefs tirés de la violation de la confiance légitime.

Enfin, en réponse à l'argumentation développée par les défenderesses concernant le montant et l'évaluation du dommage, la requérante répète que le principe même des mesures transitoires prises en faveur des opérateurs «en espèces» impliquerait «nécessairement que ceux-ci ont reçu une compensation égale à ce qui était une baisse certaine des prix communautaires». Ainsi, l'évaluation du dommage pourrait, dès lors, être opérée sur les bases indiquées et elle pourrait, en outre, se faire en unités de compte européennes, puisqu'il s'agirait effectivement d'une estimation et non du remboursement d'un indu dont le montant serait définitivement fixé.

La Commission soutient que l'Écu n'étant pas une monnaie, mais une simple unité comptable, un dommage, même imputable à un acte relevant de la politique agricole commune, ne pourrait pas être évalué en Écus.

En ce qui concerne la spécialité du préjudice allégué, la Commission fait remarquer «il est plus exact de constater que la requérante est la seule à s'être délibérément mise dans cette situation et à avoir spéculé sur l'octroi d'une mesure transitoire par la Commission».

Quant à l'importance et au montant du dommage, la Commission soutient que la requérante aurait tenté d'esquiver l'obligation qui lui incombe dans le cadre d'un recours basé sur l'article 215 d'établir la réalité prétendue de son préjudice. En effet, non seulement elle aurait exprimé son préjudice en unités de compte, mais, en outre, le rabais de 299 lires qu'elle invoque ne serait aucunement prouvé, compte tenu notamment de ce que le prix garanti ne serait pas un prix maximal, que les importations ne bénéficieraient pas de l'aide à la consommation et que les opérateurs économiques n'auraient pas d'un jour à l'autre répercuté brusquement dans les prix la baisse du prix garanti découlant de l'entrée en vigueur de la réforme.

En conséquence, il résulterait que la requérante «n'a pu établir aucun lien entre une prétendue illégalité d'un acte de la Commission et un préjudice qu'elle aurait subi».

Le Conseil soutient que la requérante n'aurait établi son préjudice que d'une manière abstraite, alors qu'au titre de l'article 215, il lui incomberait d'établir la réalité et l'étendue de son préjudice à l'aide du niveau des prix qu'elle a effectivement touchés. Or, vu les difficultés de mise en œuvre de ce régime d'aides à la consommation, «il ne paraît pas très vraisemblable que les prix réels de marché aient suivi effectivement et pleinement, en 1979, les niveaux de prix réglementaires au niveau communautaire». Selon le Conseil, il faudrait, pour établir un préjudice concret, raisonner en termes de différence entre prix de marché réel en monnaie nationale, et non en unité de compte — surtout que celle-ci ne serait qu'un moyen arithmétique pour déterminer le niveau des prix communs et non pas une monnaie ayant cours légal.

En ce qui concerne les précisions apportées par la requérante dans sa réplique, le Conseil soutient qu'elles ne seraient pas concluantes pour déterminer l'étendue et le montant de son préjudice. Par contre, ces précisions démontreraient «clairement que la requérante s'est engagée à un moment où, non seulement le principe du nouveau régime était acquis, mais où même la date de l'application effective était connue et publiée au Journal officiel des Communautés européennes». Dans ces conditions, ayant accepté volontairement le risque du préjudice dont elle demande réparation maintenant, la requérante n'aurait pas établi «un lien de causalité directe et ininterrompu entre les règlements communautaires mis en jeu et le préjudice».

IV — Procédure orale

La requérante, représentée par M' Mahieu, avocat, la Commission des Communautés européennes, représentée par M. Séché, assisté de M. Sack, en qualité d'agent, et le Conseil des Communautés européennes, représenté par M. Vignes, en qualité d'agent, ont été entendus en leurs plaidoiries et ont répondu aux questions posées à l'audience du 12 mai 1982.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 22 juin 1982.

En droit

En ce qui concerne le recours dirigé contre la Commission

En ce qui concerne l'action dirigée contre le Conseil

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) La requérante est condamnée aux dépens de l'instance.