Arrest van het Hof van 29 september 1982, 26/81, SA Oleifici MediterraneiEEG-Verdrag art. 215, verordening 1562/78 art. 16

ARREST

De feiten

I — De feiten en hec procesverloop

1. Het wettelijk kader

De markt van olijfolie in de Gemeenschap vertoont bepaalde bijzonderheden die verklaren waarom er in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten een regeling voor olijfolie bestaat die op enkele punten speciale bepalingen omvat.

a) De regeling vóór de hervorming van 1978

De belangrijkste bepalingen voor olijfolie werden vastgesteld bij verordening nr. 136/66 van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB van 1966, blz. 3025):

voor elk verkoopseizoen (van 1 november tot en met 31 oktober van het volgende jaar) stelde de Raad eenvormige prijzen vast voor de gehele Gemeenschap; deze prijzen werden in de tien maanden na 1 januari maandelijks verhoogd teneinde de markt te reguleren en te voorkomen dat de gehele oogst al aan het begin van het verkoopseizoen aan de interventiebureaus zou worden verkocht (artikel 4);

wegens de betrekkelijk lage prijs van de vervangingsprodukten (zaadoliën) kon de marktprijs niet worden opgetrokken tot een niveau dat de producenten een toereikende beloning verzekerde; er werd daarom een — voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitzonderlijk — stelsel van produktiesteun ingevoerd (artikel 10);

in het handelsverkeer met derde landen werd bij invoer een heffing opgelegd om de prijs van de olijfolie op gemeenschapsniveau te brengen (artikel 13), en bij uitvoer een restitutie verleend wanneer de prijs in de Gemeenschap boven de wereldprijs lag (artikel 18). Dit verklaart waarom zowel bij in- als bij uitvoer certificaten werden verlangd, waarvan de afgifte slechts plaatsvond tegen het stellen van een waarborg die geheel of ten dele werd verbeurd indien de transactie niet of slechts ten dele werd uitgevoerd tijdens de geldigheidsduur van het certificaat (artikel 17, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2554/70 van de Raad van 15 december 1970, PB L 275 van 1970, blz. 5);

voor het handelsverkeer met derde landen bestaat er voorts een bijzondere restitutieregeling, de zogenaamde „exim”-faciliteit, ingevoerd bij verordening nr. 171/67 van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de restituties en heffingen bij uitvoer van olijfolie. Deze regeling is expliciet neergelegd in artikel 9, lid 1, dat bepaalt:

„Op verzoek van de belanghebbende wordt de restitutie bij uitvoer van olijfolie verleend in de vorm van een machtiging om een hoeveelheid olijfolie, overeenkomende met de uitgevoerde hoeveelheid olijfolie, heffingvrij in te voeren, mits het bewijs wordt geleverd dat de uitvoer vóór de invoer heeft plaatsgevonden en mits de invoer binnen een nader te bepalen termijn geschiedt.”

De voorwaarden waaronder heffingvrije invoer kan worden toegestaan, zijn nader uitgewerkt in verordening nr. 2041/75 van de Commissie van 25 juli 1975 houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten in de sector oliën en vetten (PB L 213 van 1975, blz. 1).

b) De hervorming van 1978

Bij verordening nr. 1562/78 van de Raad van 29 juni 1978 tot wijziging van verordening nr. 136/66 (PB L 185 van 1978, blz. 1), is de regeling voor olijfolie gewijzigd, maar zonder de beginselen ervan aan te tasten. De jaarlijkse vaststelling van eenvormige prijzen bleef gehandhaafd en de regeling voor het handelsverkeer met derde landen bleef gelijk; de „exim”-faciliteit bleef dus onveranderd voortbestaan. De enige fundamentele wijziging was een consumptiesteun (artikel 11), die werd ingevoerd omdat het stelsel van produktiesteun sinds 1975 niet meer bevredigend werkte. Sinds 1978 bestaat er voor olijfolie dus zowel een pro-duktie- als een consumptiesteun.

--Wegens de moeilijkheden bij het opzetten van een controlestelsel voor de toekenning van consumptiesteun, kon deze hervorming niet op 1 november 1978 in werking treden. Daarom werden bij verordening nr. 3088/78 van de Raad van 19 december 1978 houdende vaststelling, voor het verkoopseizoen 1978/1979, van de representatieve marktprijs en de drempelprijs voor olijfolie en van het in artikel 11, lid 3, van verordening nr. 136/66/EEG bedoelde percentage van de consumptiesteun, prijzen vastgesteld voor de periode van 1 januari tot en met 28 februari 1979 en voor de periode van 1 maart tot 31 oktober 1979. Men verwachtte namelijk dat de nieuwe steunregeling op 1 maart 1979 in werking zou kunnen treden.

Toen de Raad echter in februari 1979 constateerde dat de moeilijkheden niet waren opgelost, besloot hij de geldingsduur van de oude prijzen nog met een maand te verlengen en de nieuwe prijzen dus eerst per 1 april 1979 in'werking te doen treden (verordening nr. 360/79 van 20 februari 1979 tot wijziging van verordening nr. 3088/78 voor wat betreft de perioden waarin, voor het verkoopseizoen 1978/1979, de representatieve marktprijzen en de drempelprijzen voor olijfolie van toepassing zijn; PB L 46 van 1979, blz. 1).

Per 1 april 1979 daalde dus de drempelprijs voor olijfolie met 25,99 RE/100 kg, hetgeen een verlaging van de heffingen met een gelijk bedrag impliceerde. Omdat de heffingen vooraf konden worden vastgesteld, besloot de Commissie overgangsmaatregelen vast te stellen, waarbij de verschuldigde heffing voor de hoeveelheden olijfolie waarvoor de heffing bij inschrijving was vastgesteld en die na 1 april 1979 onder dekking van vóór die datum aangevraagde certificaten waren ingevoerd, werd verlaagd met 24,18 RE/100 kg, dat wil zeggen een bedrag dat nagenoeg overeenkwam met dat waarmee de drempelprijs was verlaagd (25,99 RE/100 kg) (verordening nr. 884/79 van 3 mei 1979 houdende aanpassing van de in de sector olijfolie geldende bepalingen; PB L 111 van 1979, blz. 18).

Wat de „exim”-faciliteit betreft, werden voor de na 1 april 1979 ingevoerde hoeveelheden geen overgangsmaatregelen getroffen. Zo kwam het dat handelaren die voor de „exim”-faciliteit hadden gekozen en vóór 1 april 1979 olijfolie zonder restitutie hadden uitgevoerd, overeenkomstige hoeveelheden — heffingvrij ingevoerde — olijfolie tegen de nieuwe gemeenschapsprijs op de markt moesten brengen, dat wil zeggen tegen een prijs die ongeveer 25 RE/100 kg lager lag dan de oude.

2. De feiten

Aangezien over de feiten geen eenstemmigheid bestaat, moet de discussie van partijen hierover worden weergegeven.

Verzoekster stelt dat haar schade betrekking heeft op 194,805 ton olijfolie die onder de „exim”-faciliteit zijn uitgevoerd en ingevoerd.

Blijkens de overgelegde stukken en de „schadestaat” heeft verzoekster 268 ton olijfolie verkocht aan de Libische National Supply Corporation; de verkoopprijs van deze partij bedroeg volgens factuur van 27 januari 1979 1230 lire/kg, terwijl de gemiddelde verkoopprijs voor deze olie op de binnenlandse markt 1720 lire/kg was.

Volgens de Commissie is dit eerste deel van de „exim”-transactie aanvechtbaar, aangezien de overgelegde factuur bij gebreke van een bijbehorend uitvoercertificaat moeilijk kan worden geïdentificeerd als de factuur op grond waarvan een „exim”-uitvoer van 190 ton heeft plaatsgevonden.

Wat de invoer betreft, heeft verzoekster in bijlage bij het verzoekschrift twee invoercertificaten overgelegd voor in totaal 194,805 ton, één voor ongeveer 33 ton, geldig tot 30 mei 1979, en één voor ongeveer 161 ton, geldig tot 30 juni 1979. In bijlage bij haar repliek heeft zij bovendien zeven facturen overgelegd met betrekking tot olijfolie die tussen 12 mei en 13 juni 1979 in Spanje is gekocht. Volgens de Commissie hebben deze facturen slechts betrekking op 104 ton en niet op 194,805 ton. Bovendien zou 57,4 ton van de gefactureerde hoeveelheid geen olijfolie van eerste persing zijn, maar fijne geraffineerde olie, die niet heffingvrij is ingevoerd.

Niet wordt betwist dat deze invoer heeft plaatsgevonden tegen een prijs van ongeveer 1630 lire/kg; wel meent de Commissie dat deze prijs iets hoger is dan de in dezelfde periode geconstateerde Spaanse offerteprijs op de wereldmarkt.

Deze ingevoerde olie is binnen de EEG doorverkocht voor omstreeks 1900 lire/kg.

Onder deze omstandigheden zou de „schade” — de Commissie spreekt van „lagere winst” — van verzoekster gelijk zijn aan het verschil tussen de gemiddelde prijs van de olie op de gemeenschapsmarkt (1750 lire/kg) en de aan Libië berekende verkoopprijs (1230 lire/kg), dat wil zeggen 520 lire/kg, hetgeen voor ± 190 ton neerkomt op ongeveer 100 miljoen lire. Verzoekster stelt echter dat haar verlies ongeveer 120 miljoen lire bedraagt; volgens haar is het verlies per kg 700 lire en de ingevoerde hoeveelheid 194 ton, overeenkomend met 175,5 ton uitgevoerde olie (1 kg uitgevoerde olie zou recht geven op heffingvrije invoer van 1,10 kg). Desondanks spreekt zijzelf op bladzijde 4 van haar schadestaat over een verlies bij export van ongeveer 500 lire/kg.

Bij dit verlies van 520 lire/kg moet men volgens de Commissie echter ook rekening houden met de uitvoerrestitutie van 277 lire/kg, waarvan de „exim”-hande-laar afstand doet. Had verzoekster dus niet van de uitvoerrestitutie afgezien, dan zou zij volgens de Commissie een winstverlaging hebben geaccepteerd van 520 — 277 = 243 lire/kg.

Verzoeksters winst bij invoer bedroeg volgens haar eigen berekening slechts 1900 — 1612 — kosten = 233 lire/kg, want de verkoop binnen de EEG vond plaats zonder consumptiesteun. Zij zou dus een winst hebben gemaakt van 42 miljoen lire.

De Commissie betwist dat de verkoopprijs binnen de EEG inderdaad 1900/kg was. Dit cijfer wordt door verzoekster eenvoudig gesteld zonder enig nader bewijs, want de vier door haar overgelegde facturen zouden daartoe niet kunnen dienen. De verkoopprijs in de EEG lag volgens de Commissie tussen 2507 en 2780 lire/kg. Zelfs zonder consumptiesteun had verzoekster de olijfolie dus kunnen of moeten verkopen voor 2200 à 2480 lire/kg.

De Raad merkt op, dat de verkoopprijzen sterk uiteenlopen — van 1590 tot 1940 lire — zonder dat hiervoor een verklaring wordt gegeven. Zonder hier dieper op in te gaan, vraagt hij zich verder iń het algemeen af, of de door verzoekster genoemde prijzen werkelijk representatief zijn voor hét prijsniveau bij normale handelstransacties. Bovendien moet een vergelijking tussen een uitvoer van een totale hoeveelheid van 8000 ton — de uitvoer naar Libië had immers betrekking op in totaal 8000 ton — en importen van hoeveelheden van slechts 20 ton — de ingevoerde 190 ton is een optelsom van verscheidene partijen van 20 ton — wel mank gaan.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Conclusies van partijen

Verzoekster concludeert dat het den Hove behage:

„het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren en mitsdien

de Europese Economische Gemeenschap, vertegenwoordigd door haar organen de Raad van Ministers en de Commissie, te veroordelen om aan verzoekster een schadevergoeding te betalen van 50629 rekeneenheden (Ecu), vermeerderd met 8 % rente vanaf 4 mei 1979 tot aan de dag van het arrest, en de Europese Economische Gemeenschap in de kosten te verwijzen.”

De Raad concludeert dat het den Hove behage:

„de vordering van verzoekster te verwerpen en verzoekster in de kosten te verwijzen.”

De Commissie concludeert dat het den Hove behage:

het beroep te verwerpen,

— verzoekster in de kosten te verwijzen”.

III — Middelen en argumenten van partijen

A — De ontvankelijkheid

Zonder een exceptie van niet-ontvankelijkheid in eigenlijke zin op te werpen, betwijfelt de Raad in zijn verweerschrift, of het verzoekschrift wel beantwoordt aan de vereisten van artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering. Naar aanleiding van de produkties bij de memorie van repliek laat hij deze bedenkingen echter varen.

B — De tegen de Commissie gerichte middelen

Voor zover het beroep tegen de Commissie is gericht, berust het op een aan deze instelling verweten onrechtmatige uitoefening van haar wetgevende bevoegdheid, te weten de vaststelling van verordening nr. 884/79.

a) Verzoekster stelt primair, dat de beperkende voorwaarden die het Hof in andere gevallen heeft gesteld voor het aanvaarden van aansprakelijkheid in verband met de wetgevende taak, in casu niet van toepassing zijn. Het Hof heeft immers die beperkende voorwaarden — onder meer geformuleerd in de arresten van 2 december 1971 (zaak 5/71, Schöppenstedt, Jurispr. 1971, blz. 75) en 13 juni 1972 (gevoegde zaken 9 en 11/71, Compagnie d'approvisionnement, Jurispr. 1972, blz. 391) — altijd gekoppeld aan de constatering dat de gewraakte regeling „een normatieve handeling vormde die economische beleidskeuzen impliceert.” Hoewel verordening nr. 884/79 stellig een normatieve handeling is, impliceert zij geen enkele economische beleidskeuze; deze keuze was in casu al gemaakt door de Raad bij de vaststelling van diens verordeningen van 1978. De beschikbare beleidsruimte was door de Raad uitgeput en de Commissie had enkel een zuiver uitvoerende bevoegdheid gekregen; dit blijkt onder meer uit artikel 16, lid 6, van verordening nr. 1562/78. In de considerans van de litigieuze verordening stelt de Commissie ook niet, dat zij, door enkel overgangsmaatregelen vast te stellen voor de importen die met heffingen gepaard gaan, een economische beleidskeuze doet. Anders dan de Commissie onbewezen stelt, is aan de door haar gemaakte keuze elke economische beleidsoverweging vreemd. Onder deze omstandigheden kan daarom worden volstaan met te bewijzen dat de litigieuze verordening onrechtmatig is, en hoeft niet te worden aangetoond dat zij een gekwalificeerde schending vormt van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. De Commissie verwerpt deze redenering. De rechtsgrondslag voor de litigieuze verordening wordt gevormd door artikel 16, lid 6, van verordening nr. 136/66 van de Raad, bepalende dat de uitvoeringsbepalingen van dat artikel worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 38. Doel van deze bepaling is de Commissie de bevoegdheid te geven maatregelen te treffen met het oog op de vaststelling van de invoerheffing — het onderwerp van artikel 16 —, maar het maakt van die bevoegdheid geen gebonden bevoegdheid. De Commissie heeft dus krachtens haar economische beleidsvrijheid besloten tot aanpassing van de vooraf vastgestelde heffing voor handelaren die afwikkeling „in contanten” wensten, maar zij heeft deze maatregel niet willen uitbreiden tot de handelaren die van de „exim”-faciliteit gebruik maakten. Zo overigens de bevoegdheid van de Commissie een gebonden bevoegdheid was geweest, had verzoekster de beweerde onwettigheid moeten zoeken in een handeling van de Raad; heţ verwijt van onwettigheid is echter niet tegen de verordeningen van de Raad gericht.

b) Subsidiair stelt verzoekster, dat ook indien de Commissie enkel onder vorenbedoelde strengere voorwaarden aansprakelijk kan worden geacht, in casu aan die voorwaarden is voldaan. De Commissie heeft immers twee ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregels geschonden, namelijk het beginsel dat vergelijkbare situaties gelijk moeten worden behandeld en dat daartussen niet mag worden gediscrimineerd, en het vertrouwensbeginsel.

1. Het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie

In verordening nr. 884/79, aldus verzoekster, heeft de Commissie zich beperkt tot verlaging van de heffing op hoeveelheden olijfolie die na 1 april 1979 op grond van vóór die datum aangevraagde certificaten werden ingevoerd, zonder een overeenkomstige regeling te treffen voor hoeveelheden olijfolie die na 1 april 1979 ónder dekking van vóór die datum aangevraagde certificaten werden ingevoerd, wanneer de invoer van deze hoeveelheden heffingvrij was omdat zij tegenover gelijke hoeveelheden stonden die vóór 1 april 1979 zonder restitutie waren uitgevoerd. Deze twee situaties zijn objectief vergelijkbaar en daarom is het verschil in behandeling een „kennelijke miskenning” en een „gekwalificeerde schending” van het algemene beginsel van gelijke behandeling en non discriminatie.

Met betrekking tot het betoog van de Commissie, dat de twee hierboven omschreven situaties niet vergelijkbaar zijn, zegt verzoekster dat er weliswaar verschillen bestaan, doch dat deze niet van dien aard zijn, dat zij de ongelijke behandeling kunnen rechtvaardigen. Wanneer de Commissie bij haar vergelijking uitkomt op een groter globaal voordeel voor de „exim”-handelaar, ziet zij een essentieel punt over het hoofd: de „exim”-handelaar laat bij uitvoer weliswaar slechts een restitutie van 24 RE schieten, terwijl het verschil tussen de intracommunautaire en de extracommunautaire prijs ongeveer 50 RE (145 RE — 95 RE) bedraagt, maar normaliter verkoopt hij met verlies op de wereldmarkt. Dit verlies wordt echter gecompenseerd door het „voordeel” dat hij bij de omgekeerde transactie — de invoer — behaalt.

Het enige objectieve verschil tussen de twee situaties is de kans dat de communautaire en de extracommunautaire prijzen zich in verschillende richting ontwikkelen; al naar gelang het verschil tussen beide prijzen toeneemt of afneemt, loopt de „exim”-handelaar een bescheiden risico, waartegenover een bescheiden kans op winst staat.

De overgangsmaatregel ten behoeve van de „contant”-handelaren is stellig gerechtvaardigd, doch dit is geen reden om de „exim”-handelaar een verlies te bezorgen omdat hij, na zonder restitutie te hebben uitgevoerd, kan afzien van de voorgenomen invoer zonder daarbij een waarborg te verliezen. Wegens het ontbreken van voor hem geldende overgangsmaatregelen moet de „exim”-han-delaar zich erbij neerleggen, dat hij het bij uitvoer geleden verlies niet kan compenseren met het verwachte voordeel bij invoer, en zijn enige keus is dus verlies lijden, hetzij het oorspronkelijke verlies, hetzij het verlies dat voortvloeit uit de verkoop van de ingevoerde partijen tegen een prijs die beneden de verwachtingen blijft. Dit verlies staat niet in redelijke verhouding tot het risico dat een dergelijke „exiirl”-handelaar normaliter aanvaardt. Een „exim”-handelaar kiest weliswaar vrijwillig voor deze regeling, doch hem staat daarbij een volstrekt ander soort risico of winstmarge voor ogen dan het zekere verlies ten gevolge van de belangrijke ombuiging van de gemeenschapsprijs in de onderhavige omstandigheden.

Met betrekking tot het betoog over de ontwikkeling van de gemeenschapsprijzen meent verzoekster tenslotte, dat het discriminatoire karakter van de litigieuze verordening moet worden beoordeeld naar het moment waarop zij is vastgesteld, en dat een latere ontwikkeling van de gemeenschapsprijs op zichzelf niet van invloed is op deze beoordeling.

Volgens de Commissie berust de verschillende behandeling van „contant”-hande-laren en „exim”-handelaren op de vaststelling, dat de situatie van de twee categorieën niet vergelijkbaar is.

Wanneer de „contant”-handelaar na een uitvoer waarvoor hij contante restitutie heeft ontvangen (24 RE), besluit een overeenkomstige hoeveelheid olijfolie in te voeren met gebruikmaking van het stelsel van voorfixatie van de heffing, dan dient de hoogte van de door hem te betalen heffing tijdens de geldigheidsduur van het certificaat gelijk te blijven; de handelaar wil zich immers indekken tegen een economisch risico, namelijk een wijziging van de op de markt geconstateerde prijzen, die tot een overeenkomstige wijziging van de heffing zou leiden. In zoverre kan men zeggen dat de verbintenis van de „contant”-handelaar voor een bepaalde rechtssituatie geldt, en het spreekt vanzelf dat bij een wezenlijke verandering van die situatie tengevolge van een wijziging van de gemeenschapsregeling, hiermee rekening wordt gehouden. Anders zou deze handelaar immers een met het verschil tussen de twee heffingen overeenkomend vermogensverlies lijden.

Voor de „exim”-handelaar ligt de situatie totaal anders. Bij een invoer en een uitvoer vóór 1 april 1979 heeft hij de uit te voeren waar op de gemeenschappelijke markt ingekocht tegen de communautaire prijs (ongeveer 145 RE) en afgezien van de restitutie (24 RE); de in te voeren waar heeft hij ingekocht tegen de wereldmarktprijs (ongeveer 95 RE) om ze tegen de communautaire prijs van ongeveer 145 RE te verkopen, terwijl hij bovendien geen heffing (52 RE) behoeft te betalen. Normaliter zal de „exim”-han-delaar dankzij zijn keuze per saldo dus in een voordeliger positie verkeren dan de „contant”-handelaar.

Dat voordeel was weliswaar kleiner wanneer een „exim”-handelaar die vóór 1 april 1979 had uitgevoerd, eerst na die datum importeerde, want toen was de communautaire prijs nog slechts ongeveer 120 RE, hoewel ook dit niet zeker is, gezien de feitelijke prijsstijging in de Gemeenschap na 1 april 1979.

Ofschoon de heffing van 52 RE tot 32 RE was verlaagd, mag men niet vergeten dat het bedrag waarvan de „exim”-han-delaar aldus was vrijgesteld (32 RE), nog steeds hoger was dan het bedrag van de restitutie (24 RE) waarvan hij had afgezien. Indien dus verordening nr. 884/79 de „exim”-handelaar een met het verschil tussen de twee heffingbedragen overeenkomende vergoeding had toegekend, zou zij hem een winstgarantie hebben gegeven die niet in het stelsel past. Anders dan de „contant”-handelaar heeft de „exim”-handelaar er immers geen recht op, dat de heffing op een bepaald bedrag wordt gefixeerd, en het is trouwens geheel uit vrije wil dat hij v.n de „exim”-faciliteit gebruik maakt. Het staat hem zelfs vrij om, zelfs nadat hij van de restitutie heeft afgezien, in het geheel geen olijfolie in te voeren, want anders dan de „contant”-handelaar verbeurt hij daarmee geen waarborg.

Bovendien beoogt de „contant”-handelaar zich in te dekken tegen een economisch risico, terwijl de „exim”-handelaar erop speculeert dat tegenover het opgegeven voordeel een ander voordeel staat waarvan hij verwacht dat het groter is.

In dergelijke omstandigheden dwingt niets tot een verlaging van de heffing ten gunste van een handelaar die op een grotere winst had gespeculeerd dan hij in feite heeft behaald, temeer niet nu hij zelf het moment van de invoer kon uitkiezen.

Maar zelfs als de Commissie ook overgangsmaatregelen had willen treffen ten behoeve van „exim”-handelaren, had zij zich niet kunnen bedienen van de berekeningsmethode die ten aanzien van de „contant”-exporteurs is gebruikt. In dit geval had men moeten werken met de fictie dat de twee transacties — uitvoer en invoer — met contante verrekening waren verricht. Een dergelijke overgangsmaatregel zou ertoe hebben geleid, dat verzoekster achteraf de uitvoerrestitutie (24 RE) had ontvangen en achteraf de invoerheffing (32 RE) had moeten betalen. In bovenstaand voorbeeld zou verzoekster niet alleen geen aanspraak hebben kunnen maken ^op enige schadevergoeding, maar had zij zelfs het verschil tussen beide bedragen aan het interventiebureau moeten terugbetalen. Bovendien had een dergelijke juridische constructie hoe dan ook niet gebaseerd kunnen worden op artikel 16, lid 6, van verordening nr. 136/66, want dit artikel biedt in ieder geval niet de mogelijkheid, een uitvoerrestitutie achteraf te betalen.

2. Het vertrouwensbeginsel

Verzoekster erkent dat te voorzien was dat de oude regeling door een nieuwe zou worden opgevolgd, doch stelt dat de datum waarop deze nieuwe regeling in werking zou treden, onbekend was; de Raad heeft deze datum zelf tot tweemaal toe verschoven; het was daarom voor de „exim”-handelaren onmogelijk vast te stellen of zelfs maar te schatten wanneer die wijziging zou ingaan.

Nu de „exim”-faciliteit gedurende deze periode van onzekerheid niet was geschorst, konden de betrokken handelaren hieraan de gewettigde verwachting ontlenen, dat de administratie passende overgangsmaatregelen zou treffen of de „exim”-faciliteit zou schorsen om ernstige verliezen voor de betrokken handelaren te voorkomen.

Naar aanleiding van het betoog van de Commissie over de voorzienbaarheid van de inwerkingtreding van de nieuwe maatregelen, stelt verzoekster dat het inderdaad sinds juli 1978 voorzienbaar en sinds 28 december 1978 zeker was dat die maatregelen er zouden komen. Een redelijke voorspelling over de datum van hun inwerkingtreding kon daarentegen niet worden gedaan.

Bovendien is over de modaliteiten van de nieuwe regeling nog langer onzekerheid blijven bestaan, want eerst op 3 mei 1979 werden bij verordening nr. 884/79 de noodzakelijke overgangsmaatregelen vastgesteld. Pas op die datum wist verzoekster dat die overgangsmaatregelen niet voor haar golden. De stelling dat verzoekster het risico van een aanzienlijke waardevermindering van de onder de „exim”-faciliteit ingevoerde produkten zou hebben aanvaard en dat haar speculatief gedrag de werkelijke oorzaak van haar schade zou zijn, kan daarom niet worden aanvaard, temeer nu het gebruik van de „exirrl”-faciliteit even legitiem was als het gebruik van de „contante” regeling. Zolang handelaren van deze regeling gebruik kunnen maken, moeten zij daarbij de zekerheid hebben dat het risico constant blijft en niet wezenlijk wordt gewijzigd. Anders zouden de „contant”-handelaren onbekende risico's moeten dragen, hetgeen voor hen aanleiding zou kunnen zijn geen gebruik meer te maken van de „exim”-regeling, wat tot verlamming van die regeling zou leiden.

De Commissie erkent dat het vertrouwensbeginsel inderdaad de basis vormde voor de overgangsmaatregelen die zij bij de litigieuze verordening heeft vastgesteld. Maar wegens het verschil tussen de situatie van de „exim”-handelaren en die van de „contan”-handelaren was een uitbreiding van de voordelen van de litigieuze verordening tot eerstgenoemden niet gerechtvaardigd.

Verzoekster behoorde te weten, dat de invoerheffing na de wijziging van de gemeenschapswetgeving in 1978 lager zou worden. Ook had zij moeten weten, dat „exim”-handelaren in het verleden altijd buiten overeenkomstige overgangsmaatregelen waren gevallen.

Verzoekster heeft erop gerekend, dat de Raad de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel nogmaals zou uitstellen, maar deze verwachting is ijdel gebleken. Aangezien een nieuwe regeling bestemd is om te worden toegepast, kan de verwachting van de handelaren, dat zij niet in werking zal treden, niet als gewettigd worden beschouwd.

In casu is weliswaar enkele malen tot uitstel van de inwerkingtreding besloten, maar elke keer bevatten de desbetreffende besluiten nauwkeurige data zonder opschortende voorwaarden. Enige twijfel over de wil van de gemeenschapswetgever was daarom niet mogelijk.

Tenslotte wijst de Commissie het argument van verzoekster betreffende de onzekerheid over de uitwerking van de nieuwe regeling van de hand met de opmerking, dat de „exim”-handelaren altijd van dergelijke overgangsmaatregelen uitgesloten waren geweest, hetgeen verzoekster moest weten. Geen enkele andere „exim”-handelaar heeft zich in de bedoelingen van de gemeenschapswetgever vergist.

C — De tegen de Raad gerichte middelen

Volgens verzoekster is de Ra?.d, ondanks het feit dat niet kan worden gezegd dat de verordeningen nrs. 1562/78, 3088/78 en 360/79 onwettig of onrechtmatig zijn, aansprakelijk voor de door haar geleden schade, 's Raads aansprakelijkheid vloeit voort uit het in het gemeenschapsrecht erkende beginsel van aansprakelijkheid voor rechtmatige daden van wetgeving; de concrete basis vormt het feit dat de litigieuze verordeningen niet voorzien in overgangsmaatregelen voor degroep van adressaten die, zoals verzoekster, van de „exim”-faciliteit gebruik maakten.

a) Kent het gemeenschapsrecht een beginsel van aansprakelijkheid uit hoofde van rechtmatige daad?

Wanneer door een ernstige en uitzonderlijke schade de gelijkheid van de burgers ten opzichte van de algemene lasten wordt doorbroken, dan kan dit volgens verzoekster leiden tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap.

Dat dit beginsel bestaat, blijkt in de eerste plaats uit het feit dat artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag niet zegt dat de schade door een onrechtmatige handeling („faute”) van de instellingen of haar personeelsleden moet zijn veroorzaakt. Het woord „faute” kwam in de oorspronkelijke redactie van artikel 215 voor en is in de definitieve redactie bewust geschrapt; hieruit blijkt dat de opstellers van het Verdrag de mogelijkheid van aansprakelijkheid uit hoofde van rechtmatige daad open hebben willen houden. Het doel van artikel 215 was, de formulering van de terzake toepasselijke beginsel aan het Hof toe te vertrouwen.

Vervolgens bespreekt verzoekster de rechtspraak van het Hof. Zij stelt, dat het Hof de mogelijkheid van aansprakelijkheid van de gemeenschapsautoriteiten uit hoofde van rechtmatige daad heeft erkend in een arrest van 13 juni 1972 (gevoegde zaken 9 en 11/71, Compagnie d'approvisionnement, Jurispr. 1972, blz. 391), waar het in rechtsoverweging 46 spreekt over „een eventuele aansprakelijkheid uit hoofde van een wettige normatieve handeling.” Dezelfde gedachte iş terug te vinden bij sommige schrijvers, onder meer bij Du Ban, volgens wie „... il semble que, dans le domaine des actes normatifs, il puisse y avoir une responsabilité de la Communauté, en dehors de toute illégalité” (Cahiers de droit européen, 1977, blz. 423).

Tenslotte merkt verzoekster op, dat het Hof in zijn latere rechtspraak wegens de concrete casusposities niet aan de beoordeling vati dit beginsel is toegekomen, maar dat het anderzijds het beginsel zelf, zoals duidelijk geformuleerd in het arrest-Compagne d'approvisionnement, ook niet heeft ontkend.

Hoe dan ook kan, anders dan de Raad stelt, op grond van de in artikel 215, tweede alinea, genoemde algemene beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben, een aansprakelijkheid worden aangenomen van de overheid voor wettige normatieve handelingen, en met name voor wetten, wanneer een burger daardoor bijzondere, ernstige en uitzonderlijke schade heeft geleden.

Daarbij zij allereerst opgemerkt, dat nationale wetten en gemeenschapsverordeningen verschillend van aard zijn. Laatstgenoemde vormen weliswaar de „gemeenschapswetgeving”, maar anders dan de nationale wetten zijn zij niet het werk van de democratisch gekozen volksvertegenwoordiging. Als werk van een instantie met gedelegeerde bevoegdheid moet een gemeenschapsverordening daarom op één lijn worden gesteld met een ondergeschikte norm, zoals in nationaal kader de norm vastgesteld door een lagere wetgever.

De nationale rechtsstelsels vertonen onderling voldoende overeenkomst om daaruit het bestaan af te leiden van algemene rechtsbeginselen die de erkenning van een aansprakelijkheid uit hoofde van rechtmatige daad toelaten. Weliswaar erkennen niet alle Lid-Staten het bestaan van een dergelijke aansprakelijkheid, maar op het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid kan de analyse van de nationale rechtsstelsels niet neerkomen op het zoeken van de „grootste gemene deler”, waarbij alleen die beginselen „gemeen” worden geacht die in de nationale wetgeving of rechtspraak van alle Lid-Staten uitdrukkelijk en volledig worden aanvaard. Een dergelijke opvatting zou het gemeenschapsrecht reduceren tot het niveau van het „armste” nationale rechtsstelsel. Unanimiteit is derhalve niet vereist. Om tot het bestaan van een dergelijk beginsel in het gemeenschapsrecht te kunnen besluiten, volstaat de vaststelling, dat sommige Lid-Staten de aansprakelijkheid bij rechtmatige daad kennen en andere níet.

De beperkende voorwaarden die het Hof stelt voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschappen voor normatieve handelingen, zijn stellig gerechtvaardigd, maar niettemin moet ook hier het belang van de gemeenschapsautoriteiten tegen de rechtmatige belangen van particulieren worden afgewogen, waarbij met alle facetten van het overheidsbelang en het particulier belang rekening moet worden gehouden. Een ernstige uitzonderlijke schending van een particulier belang rechtvaardigt daarom zelfs het bestaan van een aansprakelijkheid voor wettige normatieve handelingen.

Het betoog van de Raad komt in hoofdzaak hierop neer, dat het Hof in vaste rechtspraak de niet-contractuele aansprakelijkheid voor normatieve handelingen in beginsel afwijst. Wil er sprake zijn van een niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor normatieve handelingen, dan moet volgens die rechtspraak aan de volgende voorwaarden zijn voldaan:

de betrokken handeling moet onwettig zijn;

deze onwettigheid moet het gevolg zijn van een genoegzaam gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel;

de gedragingen van de instellingen moet worden gekenmerkt door zulke ernstige tekortkomingen, dat men ze als willekeurig kan aanmerken.

Het gemeenschapsrecht kent dus geen beginsel van aansprakelijkheid voor rechtmatige normatieve handelingen. De verwijzing in artikel 215 EEG-Verdrag naar de nationale rechtsstelsels dwingt de Gemeenschap ook niet tot aanvaarding van dit beginsel, want een dergelijk beginsel wordt niet in al die rechtsstelsels algemeen erkend.

De Raad verwerpt het argument dat verzoekster ontleent aan het ontbreken van de term „faute” in artikel 215, tweede alinea, met het betoog dat het geen zin heeft naar de voorstukken te verwijzen, wanneer niet bekend is om welke redenen van materiële of formele aard de redactie is gewijzigd. In casu zijn deze redenen niet bekend, aangezien de archieven betreffende de onderhandelingen over het EEG-Verdrag tot op heden gesloten zijn gebleven.

Met betrekking tot de stelling, dat het Hof zelf in het arrest in de gevoegde zaken 9 en 11/71 zou hebben erkend dat het gemeenschapsrecht het beginsel van aansprakelijkheid uit hoofde van de rechtmatige daad kent, wijst de Raad er ten eerste op, dat het Hof in de rechtsoverweging waar verzoekster zich op beroept, slechts spreekt van een „eventuele” aansprakelijkheid om deze direct daarop van de hand te wijzen. Uit deze rechtsoverweging blijkt, dat het Hof een bepaald argument dat was aangevoerd, niet onbeantwoord heeft willen laten, doch er ook niet over heeft willen beslissen, daar de casuspositie voor het overige dwong tot afwijzing van de vordering.

Sinds dat arrest heeft het Hof in zijn vaste rechtspraak over artikel 215 voortdurend erop gewezen, dat een gekwalificeerde onwettigheid de basisvoorwaarde is voor het aannemen van aansprakelijkheid. Het Hof heeft deze enge opvatting steeds verdedigd met het argument, dat de wetgevende macht niet bij haar beslissingen moet worden belemmerd (arrest HNL, r.o. 5). Waar deze opvatting van het Hof zich opdringt voor gevallen van aansprakelijkheid uit hoofde van onwettige normatieve handelingen, moet zij a fortiori gelden bij de beoordeling van een beroep dat is gebaseerd op eventuele aansprakelijkheid uit hoofde van een wettige normatieve handeling.

Met betrekking tot de stelling van verzoekster, dat men bij het zoeken naar een beginsel dat de rechtsstelsels van de Lid-Staten gemeen hebben, niet moet uitgaan van de „grootste gemene deler”, stelt de Raad dat, zoals het Hof reeds met betrekking tot grondrechten heeft beklemtoond, men zich niet van één bepaalde nationale wet of grondwet kan bedienen, aangezien een dergelijke oplossing de eenheid en de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht zou doorbreken en daarmee de grondslagen van de Gemeenschap in gevaar zou brengen. In casu bestaat het gevaar, dat de erkenning van een niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, die te zeer is ingegeven door de bijzonderheden van een bepaald nationaal rechtsstelsel, voor andere, hiervan afwijkende nationale rechtsstelsels als oplossing onaanvaardbaar is. Uit de bewoordingen van artikel 215 volgt voorts dat, wil er sprake zijn van beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben, deze beginselen tenminste in de meeste Lid-Staten in grote lijnen door de wetgeving of rechtspraak moeten zijn erkend. Verzoekster geeft zelf toe, dat dit in casu niet het geval is.

De Raad merkt voorts op, dat het in casu gestelde verlies niet zo ernstig is, dat het de door het Hof in de zaak-HNL genoemde redelijke grenzen overschrijdt, en dat dit verlies in ieder geval het bedrijf van verzoekster niet in gevaar heeft gebracht. Er is in casu dus zelfs niet voldaan aan de voorwaarden die het Franse recht stelt.

b) Het ontbreken van overgangsmaatregelen

Volgens verzoekster heeft het feit dat de drie litigieuze verordeningen geen overgangsmaatregelen bevatten voor de „exim”-handelaren, dezen een uitzonderlijke schade berokkend.

Zij bestrijdt de stelling van de Raad, dat zij de schade waarvan zij vergoeding verzoekt, aan zichzelf te wijten zou hebben omdat zij vrijwillig het risico had aanvaard van een mogelijke beïnvloeding van de verkoopprijzen door de daadwerkelijke volledige toepassing van het stelsel van consumptiesteun, en dusdoende niet zou hebben gehandeld zoals een goed en verstandig handelaar betaamt. Verzoekster geeft de Raad hetzelfde antwoord als de Commissie (onder het hoofdstuk „gewettigd vertrouwen”), namelijk dat wegens de onzekerheid over de datum van inwerkingtreding van de nieuwe regeling en het aarzelen van de Raad passende overgangsmaatregelen absoluut noodzakelijk waren om een verlamming van de „exim”-faciliteit te vermijden.

De Raad stelt dat alleen in geval van een onverwachte, plotselinge wijziging en bij gebreke van een dwingende tegengesteld algemeen belang overgangsmaatregelen voor „oude contracten” vereist kunnen zijn.

In casu was sinds 7 juli 1978 te voorzien dat de prijzen van olijfolie in de naaste toekomst, na de invoering van de nieuwe regeling van consumptiesteun, zouden worden aangepast. Ook had het op de weg van een goed en verstandig handelaar gelegen om bij de nationale autoriteiten te informeren of overgangsmaatregelen werden overwogen, en om zich door middel van contractuele bedingen in te dekken. Onder de gegeven omstandigheden had een verstandig handelaar die de nodige voorzorgsmaatregelen had getroffen, in ieder geval de schade kunnen vermijden waar verzoekster zich over beklaagt.

Hieruit volgt dat er veeleer sprake is van een door verzoekster bewust aanvaard risico, dat de verkoopprijzen door de daadwerkelijke en volledige toepassing van het stelsel van consumptiesteun zouden worden beïnvloed.

Er is evenmin sprake van discriminatie tussen de importen volgens de „contante” regeling en die volgens de „exim”-regeling; dit zijn namelijk, zoals de Commissie reeds heeft aangetoond, twee objectief totaal verschillende gevallen.

Verzoekster kan niet in ernst volhouden, dat zij ten gevolge van de verordeningen van de Raad — wegens het feit dat daarin geen overgangsmaatregelen voor haar geval waren voorzien — ernstige en uitzonderlijke schade heeft geleden. Deze verordeningen bieden immers juist de rechtsgrondslag voor het treffen van overgangsmaatregelen zo deze noodzakelijk mochten blijken.

D — De schade zelf en het causaal verband

Verzoekster stelt, dat haar schade is veroorzaakt door de verlaging van de drempelprijs en het gevolg is van de vaststelling van voornoemde verordeningen, en dat die schade 25,99 RE X 1948,05 = 50629 RE bedraagt als men, haar voorstel volgend, de verlaging van de drempelprijs als uitgangspunt neemt. Men kan echter ook de verlaging van de heffing als uitgangspunt nemen; in dat geval bedraagt de schade 24,18 RE X 1948,05 = 47103 RE. Verzoekster refereert zich op dit punt aan het oordeel van het Hof.

Verzoekster voegt hieraan toe, dat haar schade een bijzondere is, aangezien zij waarschijnlijk de enige is die zich in de situatie bevond die thans in geding is, en dat deze schade bovendien zeer aanzienlijk is. Sinds de inwerkingtreding van de nieuwe regeling immers hebben alle in Italië werkzame vennootschappen op hun tarieven een korting toegepast van LIT 299, welke korting overeenkwam met de consumptiesteun en later is vergoed aan degenen die daarop aanspraak konden maken. Verzoekster ontving geen enkele steun, maar moest toch ook deze korting toepassen volgens een in Italië aan prefectoraal toezicht onderworpen tarief: een dergelijke schade is dus volstrekt onevenredig aan de normale handelsrisico's.

Naar aanleiding van de stelling van verweerders, dat verzoekster het oorzakelijk verband niet heeft aangetoond, herhaalt verzoekster dat de oorzaak van haar schade is gelegen in de opeenvolging van verordeningen van de Raad en van de Commissie, en meer in het bijzonder in het ontbreken van overgangsmaatregelen in de regeling van de Raad en de in de verordening van de Commissie vervatte discriminatie. Het enige dat verweerders, haast indirect, hiertegen aanvoeren, is dat de oorzaak van de schade uitsluitend zou zijn te zoeken in het feit dat verzoekster geen voorzorgsmaatregelen had getroffen. Verzoekster verwijst te dezen naar haar betoog in verband met haar grief ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel.

In antwoord op het betoog van verweerders met betrekking tot de hoogte en de begroting van de schade, herhaalt verzoekster dat het beginsel van overgangsmaatregelen ten gunste van de „con-tant”-handelaren op zichzelf noodzakelijkerwijze impliceert dat dezen een compensatie hebben ontvangen, gelijk aan een vaststaande verlaging van de gemeenschapsprijzen. De schade kan daarom ook op de hierboven aangegeven grondslagen worden begroot en kan bovendien in Europese rekeneenheden worden uitgedrukt, want het gaat inderdaad om een begroting en niet om terugbetaling van een onverschuldigd betaald, definitief vaststaand bedrag.

De Commissie merkt op, dat de Ecu geen valuta is, maar enkel een rekeneenheid. Daarom kan een schade, ook wanneer zij te wijten is aan een handeling in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, niet in Ecu's worden begroot.

Met betrekking tot het bijzondere karakter van de gestelde schade merkt de Commissie op, dat men beter kan zeggen dat verzoekster de enige is die zich. bewust in deze situatie heeft gebracht en erop heeft gegokt dat de Commissie een overgangsmaatregel zou treffen.

Wat de ernst en de omvang van de schade betreft, stelt de Commissie, dat verzoekster heeft getracht te ontkomen aan de bij een beroep ex artikel 215 op haar rustende verplichting om het bestaan en de omvang van haar schade aan te tonen. Want niet alleen heeft zij haar schade uitgedrukt in rekeneenheden, maar bovendien is de gestelde korting van LIT 299 geenszins aannemelijk gemaakt, met name gezien het feit dat de gegarandeerde prijs geen maximumprijs was, er voor invoer geen consumptiesteun werd verleend en de handelaren de uit de invoering van de hervorming voorvloeiende verlaging van de gegarandeerde prijs niet plotseling van de ene dag op de andere in de prijzen hebben doorberekend.

Hieruit volgt dat verzoekster niet heeft kunnen aantonen dat er enig verband bestaat tussen de door haar gestelde onrechtmatigheid van het besluit van de Commissie en de door haar geleden schade.

De Raad stelt dat verzoekster haar schade slechts in abstracto heeft aangetoond, terwijl zij op grond van artikel 215 verplicht was het bestaan en de omvang van haar schade te bewijzen aan de hand van het niveau van de prijzen die zij in werkelijkheid heeft berekend. Gezien de moeilijkheden bij de uitvoering van de consumptiesteunregeling, is het niet erg aannemelijk dat de reële marktprijzen in 1979 de prijsniveaus van de gemeenschapsverordeningen daadwerkelijk en volledig zijn gevolgd. Wil men een concrete schade aantonen, dan moet men spreken in termen van verschillen tussen reële marktprijzen in nationale valuta en niet in rekeneenheden — niet name nu de rekeneenheid niet meer is dan een rekenkundig hulpmiddel om het niveau van de gemeenschappelijke prijzen vast te stellen, en niet een wettig betaalmiddel.

De nadere gegevens die verzoekster in repliek heeft aangedragen, zijn niet concludent voor de vaststelling van de omvang en het bedrag van haar schade. Integendeel, uit deze gegevens blijkt duidelijk dat verzoekster zich heeft verbonden op een moment waarop niet enkel het beginsel van de nieuwe regeling, maar ook de datum waarop zij werkelijk van toepassing zou worden, vaststond en in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen was bekendgemaakt. Omdat verzoekster vrijwillig het risico heeft genomen dat zij de schade waarvan zij thans vergoeding vordert, zou lijden, is een rechtstreeks en ononderbroken causaal verband tussen de gewraakte communautaire verordeningen en de schade dus niet aangetoond.

IV — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 12 mei 1982 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt en vragen van het Hof beantwoord door verzoekster, vertegenwoordigd door M. Mahieu, advocaat; de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. C. Séché, bijgestaan door J. Sack, als gemachtigden, en de Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Vignes.

De advocaatgeneraal heeft ter terechtzitting van 22 juni 1982 conclusie genomen.

In rechte

Het beroep voor zover gericht tegen de Commissie

Het beroep voor zover gericht tegen de Raad

Kosten

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende:

1. Verwerpt het beroep.

2. Veroordeelt verzoekster in de kosten.