Arrêt de la Cour du 2 juillet 1974, 153/73, Holtz & Willemsen GmbHTraité CEE art. 215 et art. 226

ARRET

En fait

Attendu que les faits et les arguments des parties développés au cours de la procédure écrite peuvent être résumés comme suit :

I — Faits et procédure

II — Conclusions des parties

III — Moyens et arguments des parties

A — Quant aux faits

La requérante soutient que si le marché des matières grasses est régi par les dispositions du règlement no 136/66, l'aide supplémentaire pour les graines récoltées dans la Communauté et transformées en Italie ne saurait entrer dans l'économie générale de cette organisation.

Le Conseil répond qu'au contraire, en raison à la fois de la dépendance de la Communauté à l'égard du marché mondial des matières grasses et de l'importance considérable que revêt dans certaines régions la production de graines oléagineuses, l'organisation de marchés dans ce secteur se distinguerait des autres organisations de marchés en ce qu'elle instaurerait non pas un mécanisme de prélèvement à la frontière, mais un système d'aides comprenant une aide de base compensant la différence entre le prix indicatif communautaire et le prix mondial, et une aide supplémentaire pour les graines récoltées dans la Communauté et raffinées en Italie.

L'institution de cette aide supplémentaire s'expliquerait par le fait que, pour le marché des matières grasses, et contrairement aux autres organisations de marchés, il n'aurait pas été prévu de phase transitoire, et que des difficultés auraient surgi très tôt en Italie, qui auraient fait craindre l'inondation de ce marché par de l'huile raffinée en France. La requérante aurait d'ailleurs reconnu elle-même la nécessité de porter remède aux difficultés rencontrées par les huileries italiennes.

S'il était vrai que le Comité consultatif des matières grasses auprès de la Commission avait soutenu que ces mesures ne pouvaient pas continuer à être réservées exclusivement aux huileries italiennes, mais devaient être accordées à toutes les huileries communautaires, les discussions au sein de cet organisme auraient montré qu'une réforme du système était difficile, que les huileries non italiennes n'avaient subi aucun dommage réel, et que le montant de l'aide supplémentaire n'était pas trop élevé puisqu'il ne permettait aux huileries italiennes d'exporter qu'une petite quantité d'huile.

La contestation ne porterait donc que sur le caractère formel et «apparemment discriminatoire» de l'aide supplémentaire, selon lequel cette dernière entraînerait bien une discrimination fondée sur la nationalité, même s'il n'était pas prouvé qu'elle ait eu des conséquences fâcheuses pour les huileries non italiennes.

La requérante réplique qu'en érigeant en élément constitutif de l'organisation des marchés dans le secteur des matières grasses l'aide supplémentaire pour les huileries italiennes, le Conseil serait en contradiction avec le règlement de base no 136/66 qui n'accorderait une telle aide répondant à des critères nationaux qu'à titre exceptionnel pour l'huile produite à partir de pépins de raisin ou de graines de lin. Ce serait la suspension, en violation du traité, des importations d'huile de colza et de navette par le gouvernement italien qui aurait déterminé les institutions communautaires à accorder l'aide incriminée. D'ailleurs, aucune aide de base ne serait plus versée aujourd'hui pour le colza, alors que l'aide supplémentaire aux huileries italiennes est toujours en vigueur.

L'absence de phase transitoire ne pourrait justifier à elle seule une réglementation discriminatoire se prolongeant pendant huit campagnes consécutives. Les difficultés rencontrées par les huileries italiennes n'auraient pas été jugées suffisamment graves par la Commission quand elle avait, par sa décision du 11 octobre 1967, rejeté la demande de sauvegarde introduite par l'Italie au titre de l'article 226 du traité CEE. Dans son mémoire en défense, le Conseil n'aurait pas non plus constaté de telles difficultés, mais simplement exprimé la «crainte» qu'elles ne se présentent.

La requérante n'aurait jamais admis la nécessité de mesures spéciales en faveur des huileries italiennes. Les difficultés de ces dernières étant dues à leur éloignement des zones de production, seules auraient pu être admises des mesures générales prévoyant une aide supplémentaire au profit des huileries éloignées de ces zones.

Enfin, la lecture de l'ensemble des procès-verbaux des séances du Comité consultatif des matières grasses auprès de la Commission montrerait que des réserves avaient été exprimées de toutes parts à l'encontre des mesures discriminatoires adoptées au profit de l'Italie. La Commission aurait elle-même à plusieurs reprises exprimé le souhait de voir supprimer l'aide supplémentaire dont le caractère discriminatoire ne lui aurait pas échappé.

B — De la recevabilité

La requérante soutient que le fait que des règlements du Conseil soient à l'origine du dommage causé ne constituerait pas un obstacle à la recevabilité du recours. L'article 215, alinéa 2, qui dispose que la Communauté doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, n'introduirait pas de distinction entre les divers types d'actes communautaires. Quant aux droits des États membres, ils admettraient, dans le cas d'actes normatifs, un recours fondé sur la responsabilité administrative.

En second lieu, le fait que l'aide litigieuse n'ait pas encore été déclarée illicite ne s'opposerait pas non plus à la recevabilité de l'action en indemnisation. D'ailleurs, le recours en carence introduit précédemment n'aurait pas visé à l'annulation des règlements instituant l'aide supplémentaire, mais à l'application à certaines huileries d'une réglementation analogue, non discriminatoire.

Enfin, le recours en indemnité ne serait pas une demande en nullité sous une forme déguisée. Il ne saurait, par lui-même, produire d'effet pour l'avenir. Des effets indirects ne pourraient pas non plus lui être valablement opposés, sans que cela revienne à supprimer la protection juridique confirmée en vertu de l'article 215, alinéa 2, du traité.

Le Conseil répond qu'il conviendrait de conclure à l'irrecevabilité d'un recours en indemnité visant en réalité à faire modifier ou compléter une réglementation communautaire que la requérante ne pourrait contester ni en vertu de l'article 173, ni en vertu de l'article 175 du traité. Certes, la Cour ne se serait ralliée à cette thèse ni dans l'affaire 5-71 «Zukkerfabrik Schöppenstedt», ni dans l'affaire 4-69 «Lütticke», ni dans les affaires 9-71 et 11-71 «Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit», et «Grands moulins de Paris», dans lesquelles les requérants respectifs mettaient en cause des actes normatifs qu'ils considéraient comme entachés d'erreur. Mais dans le cas présent, il s'agirait au contraire d'un acte normatif .dont le bien-fondé et la conformité au traité ou au règlement de base no 136/66 seraient expressément admis par la requérante.

D'autre part, la Communauté ne pourrait être tenue responsable pour des actes juridiques généraux et abstraits, donc pour des actes législatifs tels que des règlements, quand ils ne touchent pas directement et individuellement les requérants. Le recours en responsabilité se rapportant aux conséquences financières de tels actes normatifs ne pourrait pas être considéré comme recevable, les actes contestés ne touchant pas directement la requérante et ne pouvant pas lui causer de préjudice spécial, alors que telles sont les conditions de toute responsabilité.

La requérante réplique qu'à aucun moment elle n'aurait expressément admis que les règlements litigieux étaient conformes à l'organisation des marchés dans le secteur des matières grasses. Elle aurait simplement reconnu que l'éloignement des huileries des zones de production constituait un critère important pour l'octroi d'une aide supplémentaire.

La violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit ne serait pas une condition de recevabilité, mais une condition du bien-fondé du recours, comme le montrerait la place où l'attendu qui affirme ce principe figure dans l'arrêt 5-71 précité. D'autre part, l'avocat général Roemer, dans ses conclusions dans les affaires jointes 63 à 69-72 «Werhahn», aurait souligné que le grief de violation de l'interdiction de discrimination était suffisant pour ouvrir droit à un recours. Tel serait précisément le grief formulé par la requérante dans la présente affaire.

C — Quant au fond

a) Illégalité et caractère discriminatoire de l'aide supplémentaire

La requérante estime que le règlement accordant une aide supplémentaire exclusivement aux huileries italiennes constituerait une violation de l'article 7 du traité CEE prohibant les discriminations fondées sur la nationalité.

Selon le Conseil, la requérante méconnaîtrait la signification de l'interdiction de toute discrimination prévue à l'article 7 et qui, en réalité, ne deviendrait effective qu'à partir du moment où un traitement différent constitue une discrimination matérielle.

Par ailleurs, la requérante n'aurait pas été en mesure de fournir la moindre preuve tendant à établir que le Conseil s'était rendu coupable d'une violation «suffisamment caractérisée» d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers. Pour justifier sa thèse, la requérante déclarerait que la raison justifiant l'octroi d'une aide supplémentaire réside dans l'éloignement des huileries des zones de production, et qu'elle devrait donc bénéficier du même traitement que les huileries italiennes, étant aussi éloignée que ces dernières des zones de production de la Communauté, Toutefois, la seule référence au critère de l'éloignement des zones de production ne permettrait pas d'établir la preuve que la requérante se trouve dans la même situation que les huileries italiennes.

Les difficultés éprouvées par les huileries italiennes pour s'approvisionner en colza et en navette à des prix tenant compte des conditions de la concurrence ne seraient survenues et n'auraient été connues qu'après l'entrée en vigueur de l'organisation des marchés pour les matières grasses et auraient amené la Communauté à adopter immédiatement des mesures correctives. Le refus de la Commission d'arrêter une décision en vertu de l'article 226 du traité CEE ne tendrait nullement à démontrer qu'il n'existait pas de difficultés, le rejet de la demande étant dû au fait que l'octroi d'une aide supplémentaire aux huileries italiennes était déjà prévu.

A supposer que le règlement no 876/67 ait eu des conséquences néfastes pour la requérante, il ne s'agirait pas du «cas odieux» ou de la «discrimination grave», évoqués par l'avocat général Roemer dans ses conclusions dans les affaires jointes 63 à 69-72. Tout au plus la requérante devrait renoncer à des avantages qui — selon elle — auraient dû lui être accordés. Cette renonciation pouvait être exigée d'elle dans l'intérêt de la réalisation d'objectifs communautaires. Par contre, il n'aurait jamais été soutenu que les huileries allemandes connaissaient des difficultés semblables à celles rencontrées de façon évidente par les huileries italiennes.

Selon la Commission, un droit à indemnisation au titre de l'article 215, alinéa 2, n'existerait que si les institutions de la Communauté économique européenne avaient, dans le cadre de leur responsabilité non contractuelle et de leur activité souveraine, violé une obligation leur incombant à l'égard de la requérante, en commettant une infraction suffisamment qualifiée, et s'il en était résulté pour celle-là, par voie de conséquence normale, un dommage financier grave correspondant exactement au montant réclamé.

Conformément aux dispositions conjointes de l'article 1 et de l'article 3, paragraphe 2, du règlement no 876/67, l'aide supplémentaire serait versée, sans aucune considération de nationalité, à quiconque transforme des graines, produites dans la Communauté, dans une huilerie située sur le territoire italien. C'est ainsi que le bénéfice de l'aide pourrait être octroyé à des firmes allemandes faisant transformer des graines en Italie.

L'interdiction particulière de toute discrimination énoncée à l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE constituerait une imitation applicable seulement à l'expiration de la période de transition visée à l'article 8, soit le 31 décembre 1969. L'aide supplémentaire serait en réalité une mesure de transition. Contrairement aux mesures prises dans d'autres secteurs agricoles, le règlement de base no 136/66 aurait eu pour objectif d'établir directement un régime commun en matière de prix sans passer par une réglementation transitoire particulière. L'application immédiate d'une règle aussi stricte aurait eu des conséquences néfastes sur la situation concurrentielle des huileries italiennes, auxquelles il aurait été porté remède ultérieurement grâce à l'octroi d'une aide supplémentaire. L'exclusion inconditionnelle de mesures de transition ne correspondrait d'ailleurs pas à l'objectif de l'article 40, paragraphe 3.

Même si l'on tenait pour discriminatoire le régime d'aide en vigueur, les droits de la requérante à être indemnisée ne pourraient se fonder a priori sur une violation de l'article 40, paragraphe 3, qu'à partir du 1er janvier 1970.

Seule une infraction suffisamment caractérisée pourrait donner lieu à une action en indemnité au titre de l'article 215, alinéa 2, du traité CEE. En effet, l'activité normative du législateur dans le domaine de la réglementation des organismes de marchés impliquerait qu'il puisse disposer d'une large marge d'appréciation, et qu'il ait l'obligation et le droit de fixer des priorités et de faire passer certains intérêts avant d'autres.

Dans l'arrêt 5-71 précité, la Cour aurait limité la violation de la discrimination à celle d'une règle supérieure de protection, à la limite de l'arbitraire. Cette discrimination serait dénuée de toute justesse sur le plan des faits, et irrationnelle du point de vue de la finalité. Il s'agirait donc de savoir si la requérante avait subi un traitement discriminatoire de 1970 à 1972, et pour cela il serait souhaitable qu'elle étaye son affirmation par des arguments et des moyens de preuves.

Il y aurait discrimination au sens de l'article 40, paragraphe 3, lorsque le législateur communautaire, d'un point de vue matériel et non pas seulement formel, a prévu une réglementation différente pour des situations de fait identiques ou s'il a appliqué les mêmes règles à des situations de fait dissemblables. La requérante se trouverait de ce fait désavantagée par rapport à des tiers sans que cette différence de traitement soit justifiée par l'existence de différences objectives d'une certaine importance.

La requérante rétorque que l'objection de la Commission selon laquelle l'aide supplémentaire serait versée, sans aucune discrimination de nationalité, à quiconque transforme des graines dans une huilerie située en territoire italien, serait purement formelle et non pertinente, l'aide supplémentaire bénéficiant «essentiellement» aux huileries italiennes.

D'autre part, ce serait le Conseil lui-même qui aurait volontairement renoncé à instaurer un régime transitoire analogue à celui des autres organisations de marchés. Dès lors, il ne pourrait plus créer unilatéralement un régime transitoire au profit d'un des États membres grâce à un règlement arrêté sous la pression de ce dernier. En tout état de cause, l'article 8, paragraphe 1, du traité CEE aurait prévu pour les régimes transitoires un délai de 12 ans au total, et le recours en indemnité serait dès lors justifié en toute hypothèse dans la mesure où il aurait trait à la période postérieure au 1er janvier 1970.

Le Conseil, dans sa duplique, fait remarquer que le règlement no 876/67 ferait bien partie de l'organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses, ce qui résulterait du fait qu'il a été adopté sur la base de l'article 36 du règlement no 136/66. Selon l'opinion de la requérante, il ressortirait des considérants du règlement no 136/66 que des aides supplémentaires accordées sur une base nationale ou en fonction de critères nationaux ne sont pas compatibles avec le traité ou l'organisation de marchés. Au contraire, il conviendrait d'observer que le règlement no 876/67 ne prévoit pas une aide nationale mais une aide communautaire ne devant pas être appréciée différemment de l'aide de base prévue dans le règlement no 136/66.

L'interdiction mentionnée à l'article 7 du traité CEE s'appliquerait expressément «sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit». Donc, des situations particulières se présentant au cours de la réalisation du Marché commun pourraient justifier une discrimination accessoire, passagère, fondée sur la nationalité.

La Commission, dans sa duplique, estime que l'aide supplémentaire instituée aurait pour but de compenser les désavantages économiques qu'ont subis, ou risquaient de subir, les usines de transformation de colza situées en Italie à partir du moment où les marchés, jusque-là nationaux, seraient devenus l'organisation commune des marchés prévue par le règlement no 136/66.

Dans le domaine de la politique agricole commune, l'interdiction de toute discrimination aurait trouvé son expression particulière dans l'article 40, paragraphe 3, du traité CEE, et serait la seule norme de protection et le seul moyen permettant de mesurer le degré de légalité des actes communautaires.

L'interdiction de toute discrimination contenue dans cet article ne serait que l'une des maximes fondamentales de la politique agricole commune et se trouverait dans une relation de dépendance et d'interaction par rapport à d'autres impératifs, tels que la nécessité de fondre les marchés nationaux existants en une organisation commune des marchés, et celle de réaliser cette transformation d'une manière rationnelle du point de vue économique, afin d'éviter de causer des dommages sérieux et durables aux milieux intéressés.

L'interdiction de toute discrimination serait donc quelque peu relative.

b) Situation de la requérante par rapport à ses concurrents italiens

La requérante soutient qu'en étant éloignée des zones de production elle serait, pour l'essentiel, dans la même situation qu'une huilerie italienne se trouvant à une distance de 350 km des principales zones de culture du colza situées dans le Midi de la France. Or, le critère essentiel retenu dans les règlements relatifs à l'aide supplémentaire pour réserver un traitement différent aux huileries italiennes serait celui de la distance entre les huileries et les zones de production du colza.

Le Conseil relève qu'il incomberait à la requérante de préciser pourquoi elle a transformé des graines oléagineuses en provenance de pays tiers, d'une part, et de la Communauté, d'autre part, dans quelles conditions elle a effectué ses achats de graines oléagineuses récoltées dans la Communauté, dans quelles régions de celle-ci elle les a achetées, et quel a été le montant de ses frais de transport. Les chiffres théoriques fournis par elle ne permettraient pas d'établir si et dans quelle mesure elle s'est trouvée dans la même situation que les huileries italiennes.

La requérante serait dans l'erreur quand elle affirme que l'aide supplémentaire aurait permis à une huilerie de Ravenne ayant transformé des graines de colza produites en Allemagne de vendre dans ce pays des tourteaux à 6,73 DM le quintal de moins qu'elle-même ne l'aurait pu. Si la requérante n'avait pas vendu l'huile qu'elle a produite en Allemagne mais en Italie où le prix de marché serait beaucoup plus élevé (110,55 DM contre 99 DM le quintal), elle aurait réalisé un bénéfice substantiel, même après déduction des frais de transport de l'huile de son huilerie jusqu'en Italie (environ 5,30 DM le quintal), ce qui s'expliquerait par le fait que le transport de 400 kg d'huile est beaucoup moins cher que celui de la tonne de graines nécessaire pour les produire. Avec le bénéfice ainsi réalise, elle aurait pu, même en vendant à un prix moindre ses tourteaux en Allemagne, réaliser encore plus de bénéfice que sa concurrente italienne.

La requérante répond que ce serait bien du point de vue de l'éloignement des zones de production, mais également du point de vue des frais de transport qu'elle se trouverait dans la même situation qu'une huilerie de Vénétie. Les graines de colza du Schleswig-Holstein et de la Basse-Saxe seraient transportées en partie par chemin de fer ou par camion, mais en partie aussi par navire jusqu'à l'embouchure du Rhin, et de là, par péniche en remontant le Rhin.

Quant aux possibilités concrètes de transport du colza pour les huileries situées en Vénétie, ce serait à la Commission et au Conseil de les préciser, puisqu'ils affirmeraient que, bien que les distances soient identiques, les frais de transport sont différents. En réalité, les huileries italiennes auraient bénéficié de possibilités de transport moins onéreuses.

Il serait vrai que l'Italie est dans la Communauté l'un des plus grands consommateurs d'huile de colza. Mais la consommation d'huile de navette, c'est-à-dire de l'huile extraite des graines de colza, serait également très importante en république fédérale d'Allemagne. Le marché italien aurait été jusqu'en 1967 le domaine presque exclusif de l'industrie italienne de l'huilerie. Cela ne pourrait constituer un élément méritant d'être invoqué en faveur d'une différence de traitement à l'intérieur du Marché commun. Si des «domaines» existaient à l'échelon national, ils devraient accepter de subir la concurrence. L'industrie italienne de l'huilerie serait tributaire des importations de graines oléagineuses en provenance des pays tiers et des zones de production françaises. La requérante serait dans la même situation. Elle n'aurait pu couvrir ses besoins en colza qu'à concurrence d'environ 12 % en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, et devrait, elle aussi, importer soit des zones communautaires de production éloignées, telles que le Schleswig-Holstein ou le Nord de la France, soit d'États tiers.

Mais aujourd'hui, grâce à une aide supplémentaire de 9 UC par tonne, les huileries italiennes seraient en mesure de payer dans la Communauté des prix sensiblement plus élevés que les huileries allemandes. C'est ainsi qu'avant l'entrée en vigueur de l'aide supplémentaire l'exportation de colza du Schleswig-Holstein vers l'italie était pratiquement inexistante alors qu'elle serait très importante maintenant. Ce renversement des courants d'échanges aurait été provoqué par la distorsion de concurrence due à l'aide supplémentaire.

Quant à la question de savoir si les effets résultant de l'aide l'ont mise dans une situation difficile en ce qui concerne son approvisionnement en colza, la requérante fait remarquer que la part qu'elle a prise dans le chiffre de production au sein de la Communauté serait tombée d'environ 4 % en 1969 à moins de 1 % en 1972. Pendant la même période, le pourcentage représenté par les huileries italiennes se serait accru dans des proportions énormes. La préférence communautaire créée par la fixation du prix d'intervention à un niveau moins élevé que celui du prix indicatif ne bénéficierait pas à la requérante, car le colza communautaire qui, selon les voies naturelles d'acheminement, pourrait et devrait servir à approvisionner son huilerie, serait détourné vers l'Italie par l'effet de l'aide supplémentaire.

Il n'incomberait pas à la requérante de répondre aux questions posées par le Conseil. Pour le handicap en matière de concurrence, évalué à 0,60 UC/100 kg, il importerait peu de connaître les conditions auxquelles la requérante a effectué ses achats, les zones dans lesquelles elle s'est approvisionnée et les prix qu'elle a obtenus. Ce qui serait déterminant, ce seraient les conditions abstraites ayant pour conséquence que la requérante n'a pu s'approvisionner en graines oléagineuses produites dans son voisinage et la situation générale du marché.

Pour l'achat de colza dans le Schleswig-Holstein, l'aide supplémentaire de 31,10 DM dépasserait largement la différence de fret (13 DM) entre un transport Allemagne du Nord-Krefeld, d'une part, et Allemagne du Nord-Ravenne, d'autre part. Cela suffirait à prouver qu'il y a matériellement une forte discrimination.

L'objection du Conseil selon laquelle, compte tenu des prix du marché, la requérante aurait pu vendre son huile à Milan à 110,55 DM les 100 kg au lieu de 99 DM en Allemagne, serait fondée sur des frais de transport de Krefeld vers l'Italie de 5,30 DM par quintal, mais un tel chiffre serait erroné. En réalité ces frais s'établiraient à 9,80 DM les 100 kg, et les frais accessoires absorberaient largement la différence de 1,75 DM.

Le Conseil rétorque que la requérante ne devrait pas partir des prix de vente pratiqués dans la région de Châteauroux, qui se trouverait bien à la même distance de Ravenne et d'Uerdingen, mais qui ne serait pas la région la plus proche dans laquelle elle-même et l'huilerie italienne s'approvisionneraient normalement.

D'autre part, au cours des années 1969 à 1972, la requérante aurait transformé de moins en moins de graines oléagineuses de provenance communautaire. Mais, en valeur absolue, la quantité de colza traitée par elle aurait cependant augmenté de près de 50 % : année 1969, 31000 tonnes; année 1972, 45800 tonnes.

Elle n'aurait donc rencontré aucune difficulté d'approvisionnement et n'aurait subi aucune perte de profit. En réalité, elle exigerait non pas la compensation d'un préjudice, mais le paiement, par la Communauté, d'une subvention spéciale lui revenant et qui augmenterait a posteriori sa marge bénéficiaire.

Dans sa duplique, la Commission relève que l'exposé de la requérante, basé exclusivement sur la notion d'éloignement et sur une comparaison des coûts de transport, ne dépeindrait pas sa situation réelle en matière de concurrence.

Ce serait justement deux désavantages en matière de concurrence qui auraient amené l'introduction en Italie de l'aide supplémentaire faisant l'objet du litige :

celui, fondamental, subi en matière de prix lors de l'achat de graines communautaires (problème de l'approvisionnement) ;

et la position désavantageuse qui en résulterait en matière de prix lors de la commercialisation de l'huile obtenue à partir des graines communautaires (problème de la concurrence).

Étant donné la garantie d'achat dont seraient assortis les prix d'intervention pratiqués pour les graines de colza, ceux-ci seraient d'un effet équivalant à des prix de marché minima. D'autre part, ils seraient «régionalisés», leur niveau étant fixé différemment en fonction des zones de production et des zones de consommation. En fixant, pour les zones de production, des prix moins élevés que pour les zones de consommation et les zones déficitaires, on aurait espéré favoriser ces dernières. Or, la structure choisie pour les prix d'intervention se serait traduite principalement par des prix de revient plus élevés franco usine pour les huileries italiennes que pour les huileries concurrentes plus proches des zones de production. Non seulement l'aide versée pour la transformation de ces graines ne compenserait pas ce désavantage, mais elle serait au contraire de nature à l'aggraver en contribuant à renforcer la position concurrentielle des huileries situées à proximité des zones de production.

Pour savoir si la requérante devait également bénéficier de l'aide supplémentaire, il conviendrait donc de déterminer tout d'abord dans quelles conditions elle aurait pu acheminer le colza communautaire qu'elle transforme.

La Commission relève que la requérante aurait refusé d'exposer sa situation. Se fondant sur les données correspondant à la campagne 1973-1974, elle compare alors les prix de revient franco usine pratiqués pour le colza communautaire (situation de l'approvisionnement) :

en ce qui concerne la requérante :

Le prix d'intervention valable pour elle, celui de Düsseldorf, serait dérivé du prix applicable à la zone de production de Dijon. Ces prix s'élèveraient pour 100 kg de colza à 19,1 UC à Dijon et 19,79 UC à Düsseldorf (règlement CEE no 1704/73, JO no L 175 du 29 juin 1973, p. 1).

La requérante serait donc en mesure d'acheter le colza dont elle a besoin dans la région Dijon-Strasbourg à des conditions de prix identiques à celles existant à Düsseldorf même. Elle se trouverait ainsi mise sur le même plan qu'une huilerie de la région Dijon-Strasbourg proche des zones de production.

Par ailleurs, les prix effectivement payés sur le marché pour le colza étant supérieurs aux prix d'intervention d'environ 0,60 UC/100 kg (calcul de la Commission), il en résulterait pour la requérante un prix de revient de 19,79 + 0,60 — 20,39 UC/100 kg de colza communautaire. Ce prix serait inférieur de 0,67 UC/100 kg au prix indicatif (calculé conformément au règlement no 1360/73, JO no L 141) ;

en ce qui concerne une huilerie située dans la région de Venise :

La vallée du Rhône serait la zone de production la plus proche. Or, les frais de transport les plus bas s'élèveraient, pour le parcours de Lyon à Venise, à 1,47 UC/100 kg. En se basant également sur un prix de marché majoré d'en moyenne 0,60 UC/100 kg, on obtiendrait un prix de revient de 19,33 + 0,60 + 1,47 = 21,40 UC/100 kg.

Ceci ferait donc apparaître un avantage de 1,01 UC/100 kg pour la requérante. En outre, ce prix de 21,40 UC/100 kg étant supérieur au prix indicatif, le prix du colza acheté sur le marché mondial serait, pour une huilerie vénitienne, inférieur au prix du colza communautaire. Et au lieu de bénéficier, comme la requérante, par l'achat de graines communautaires, d'un prix préférentiel par rapport à celui de la transformation du colza acheté au cours mondial, une huilerie vénitienne serait contrainte d'acheter sur le marché mondial.

Les conditions initiales créées par l'organisation commune des marchés seraient donc, pour l'achat de colza communautaire, fondamentalement différentes et plus favorables pour la requérante que pour une huilerie de la région de Venise.

La Commission compare ensuite la situation en matière de concurrence pour ce qui est de l'écoulement de l'huile provenant de la transformation de colza communautaire. D'après son calcul, l'huile provenant de graines communautaires serait offerte aux conditions suivantes par les huileries situées à proximité des régions de production :

prix d'offre à Venise pour 41 kg d'huile obtenue à partir de 100 kg de graines de colza transformées à Hambourg : 9,41 UC/100 kg de colza; Bordeaux: 9,27 UC/100 kg de colza; Dunkerque : 9,44 UC/100 kg de colza; Venise: 9,90 UC/100 kg de colza.

Ces prix d'offre montreraient qu'une huilerie située près de Venise serait nettement défavorisée en ce qui concerne les prix par rapport à des vendeurs ayant une capacité égale mais étant plus proches des zones de production. La requérante ne se trouverait pas dans cette situation. En effet, un calcul analogue donnerait, à Düsseldorf, pour 41 kg d'huile obtenue à partir de 100 kg de graines, un prix d'offre égal à 8,89 UC

La requérante ne se trouverait donc pas dans la même situation fondamentale qu'une huilerie de la région de Venise, et sa revendication tendant à obtenir l'égalité de traitement serait sans fondement.

En ce qui concerne la situation de la requérante en matière de transport, celle-ci pourrait s'approvisionner sans difficulté par bateau dans la région de Dijon -Strasbourg -Châlons -sur -Marne, mais aussi dans le Schleswig-Holstein. En revanche, la seule possibilité dont disposerait une huilerie vénitienne serait de s'approvisionner dans la vallée du Rhône, ce qui représenterait un transport en chemin de fer d'environ 1000 km, ou dans les régions de Bordeaux, du Nord de la France, et du Schleswig-Holstein par bateau, ce qui représenterait des frais de transport allant de 1,30 à 1,60 UC/100 kg de colza.

Au demeurant, les frais de transport ne prendraient toute leur signification pour la situation concurrentielle de chaque huilerie qu'en liaison avec les prix de revient possibles du colza communautaire, de sorte que même des frais de transport égaux ne permettraient pas de déduire, dans le contexte actuel, qu'il y aurait eu discrimination au détriment de la requérante.

Celle-ci ferait valoir que, en raison des prix, elle n'aurait pas pu s'approvisionner de manière suffisante en colza communautaire. Mais, même dans ce cas, la partie défenderesse ne pourrait être rendue responsable que si les prix d'intervention fixés par elle avaient eu une incidence sur les prix et les conditions de concurrence sur le marché du colza. Or, il aurait été prouvé par la Commission qu'une huilerie vénitienne aurait bien été désavantagée, en principe, sur le plan de la concurrence, ce qui ne serait pas le cas de la partie requérante qui se trouverait ainsi dans une situation bien plus favorable.

Par ailleurs, l'organisation commune de marchés des graines oléagineuses laissant dépendre naturellement l'évolution des prix effectifs du marché et de l'offre existante du libre jeu de l'offre et de la demande, il se pourrait évidemment qu'à un moment quelconque la requérante n'ait pu trouver la quantité de colza communautaire qu'elle désirait au lieu et au prix qu'elle souhaitait. Mais, n'importe quelle huilerie italienne se serait trouvée dans la même situation, l'octroi d'une aide supplémentaire ne donnant pas de garantie absolue d'approvisionnement.

Le fait pour la requérante d'avoir transformé principalement du colza provenant de pays tiers ne prouverait pas que la structure des prix communautaires lui aurait rendu impossible l'achat de colza communautaire, de nombreuses raisons qu'elle n'aurait pas dévoilées ayant pu la déterminer à renoncer à l'achat de colza d'origine communautaire.

c) Le préjudice matériel

La requérante soutient que le dommage subi consisterait dans le fait qu'elle n'a pas obtenu d'aide correspondant à l'éloignement de son huilerie par rapport aux zones de production. Le dommage serait égal à la quantité totale de colza en provenance de la CEE utilisée par elle pendant les années: 1969 : 21700 tonnes; 1970: 12 tonnes; 1971: 3900 tonnes; 1972 : 7900 tonnes, soit 33512 tonnes pour les quatre années, quantité multipliée par une aide d'un taux de 0,60 UC par 100 kg.

Le Conseil fait remarquer que pour les 33512 tonnes de graines de colza en provenance de la Communauté qu'elle aurait traitées dans les années 1969 à 1972, la requérante calculerait une aide de 0,60 UC par quintal, soit un préjudice de 201072 UC, équivalant à 735924 DM, alors que, dans sa lettre du 29 janvier 1973, elle aurait prétendu n'avoir subi qu'un préjudice de 20072 UC, soit environ dix fois moindre.

En outre, elle n'aurait pas apporté la preuve qu'elle avait effectivement traité 33512 tonnes de graines en provenance de la Communauté. Pour calculer le chiffre de 0,60 UC par quintal, elle aurait supposé que l'éloignement entre son huilerie et une huilerie italienne déterminée par rapport à un point donné constituait une justification suffisante. Or, tout autre point de référence faisant défaut, il serait impossible de partir de l'hypothèse que le préjudice pour lequel il était demandé réparation avait effectivement été subi.

La Commission, quant à elle, observe qu'aussi longtemps que, en dépit de l'aide supplémentaire octroyée en Italie, la requérante serait restée à même de commercialiser, sur les marchés de la Communauté ou sur le marché mondial, les produits obtenus par elle en transformant des graines produites dans la Communauté dans des conditions normales et en en tirant profit, aussi longtemps que l'évolution dans ce secteur industriel n'aurait entraîné de perte ni sur le plan du volume des affaires, ni sur le plan des bénéfices réalisés, il conviendrait d'admettre qu'elle n'a subi, en raison de la discrimination à laquelle elle prétendrait avoir été soumise, aucun dommage matériel dont elle pourrait se prévaloir dans un recours en indemnité. D'ailleurs, elle ne pourrait faire la preuve qu'en produisant ses livres de compte afin de permettre une comparaison significative entre sa situation actuelle et sa situation antérieure. Les indications fournies dans sa requête seraient tout à fait insuffisantes, et en particulier la tentative d'évaluation des tourteaux de colza dépourvue de toute valeur probante.

La demande d'une aide de 0,60 UC/100 kg de colza transformé ne serait pas motivée. La requérante n'aurait ni précisé les frais de transport retenus à cet égard, ni tenu compte du fait que la compensation offerte aux huileries italiennes correspondait uniquement aux frais de transport engagés à partir de la frontière italienne.

Il faudrait examiner en outre dans quelle mesure l'octroi d'une aide supplémentaire en Italie aurait effectivement été la cause du prétendu préjudice causé à la requérante, alors que les huileries italiennes travaillaient principalement pour le marché italien, et dans quelle mesure ses pertes dépasseraient la normale. Enfin, il conviendrait d'étudier dans quelle mesure la requérante n'avait pas contribué elle-même à provoquer certaines pertes par le fait qu'elle avait attendu le début de l'année 1973 pour attirer l'attention de la Commission sur cette situation, alors que l'ensemble du problème lui était connu depuis 1967.

La requérante répond qu'on se serait apparemment mépris sur son évaluation du préjudice, la cause du dommage résidant en réalité dans la forte discrimination matérielle.

Pour fonder son évaluation du dommage, elle se serait placée sur le terrain des considérants des règlements instituant une aide supplémentaire. La question décisive pour l'évaluation du dommage ne serait pas de savoir comment il convient de calculer le dommage, mais simplement si sa thèse était bien fondée.

Aucune des questions posées par le Conseil et la Commission ne serait pertinente à part celle-ci : «la requérante a-t-elle tenu compte du fait que la compensation offerte aux huileries italiennes correspondait uniquement aux frais de transport par chemin de fer engagés à partir de la frontière italienne ?», à laquelle il devrait être répondu par la négative. En effet, la proposition de la Commission au Conseil en vue de la campagne 1972-1973 aurait prévu une aide complémentaire différenciée par régions (0,60 UC pour 100 kg de colza pour la Vénétie), et la Commission devrait se reconnaître liée par cette méthode de calcul.

Que la compensation offerte aux huileries italiennes «corresponde uniquement aux frais de transport par chemin de fer réellement engagés à partir de la frontière italienne» serait un fait nouveau. La Commission devrait alors exposer sur quelle base ce montant moyen a été versé de manière différente aux diverses huileries. Cela serait d'ailleurs en contradiction avec l'allégation selon laquelle l'huilerie de Ravenne «bénéficierait d'un remboursement forfaitaire correspondant à peu près aux coûts de transport maritime à partir des ports du Nord de la France».

Dans sa lettre du 29 janvier 1973, la requérante n'aurait jamais fait valoir un dommage de 20072 UC, mais aurait bien fait mention d'un chiffre de 201072 UC.

Enfin, la requérante aurait fourni la preuve concernant la transformation de 33512 tonnes de graines communautaires dans ses usines.

Le Conseil rétorque qu'il ne serait pas admissible que la requérante cherche à se retrancher derrière un calcul abstrait du préjudice subi.

L'avocat général Roemer, dans ses conclusions dans les affaires jointes 63 à 69-72, aurait rappelé qu'on ne connaissait pas en droit international de calcul abstrait d'un préjudice. L'aide égale à 0,60 UC pour 100 kg de graines oléagineuses transformées proviendrait d'un calcul fictif. Il conviendrait que la fixation du montant de cette aide supplémentaire soit laissée à l'appréciation des organes de la Communauté compétents dans le domaine de la politique économique. Quant à la proposition établie par la Commission d'un règlement du Conseil prévoyant l'actroi d'une aide de 0,60 UC pour 100 kg de graines oléagineuses aux huileries situées dans la région du Trentin-Haut-Adige, elle ne prévoirait qu'une régionalisation de l'aide supplémentaire pour la seule Italie. On ne saurait en aucune manière se fonder uniquement sur l'égalité des distances à vol d'oiseau respectivement d'une huilerie italienne et de l'entreprise de la requérante à une région de production française déterminée pour en déduire que, abstraction faite de la distance en tant que telle, les conditions de transport, qui revêtent une grande importance, seraient les mêmes pour la requérante que pour l'huilerie italienne prise en considération.

La Commission fait remarquer que la question déterminante pour statuer sur le présent litige serait par conséquent de savoir si le dommage pour lequel la requérante demandait une indemnisation devait être considéré comme un dommage particulièrement grave.

La requérante estimerait que le dommage subi par elle résulterait uniquement du fait qu'elle a jusqu'ici été privée d'une aide supplémentaire dont elle aurait droit au titre du principe de l'égalité de traitement. On ne pourrait cependant assimiler automatiquement l'existence d'une discrimination à un dommage. On pourrait imaginer qu'une réglementation d'aide, même discriminatoire, ne cause cependant aucun préjudice lorsqu'elle est versée à des huileries travaillant pour un tout autre marché et s'approvisionnant en colza sur d'autres marchés. Dans les actions en indemnité semblables déjà portées devant la Cour, les parties requérantes auraient toujours fait valoir des dommages particuliers (exemple: affaires 63 à 69-72, perte de parts du marché).

La requérante n'agirait pas ainsi; elle évoquerait de prétendus préjudices qu'elle aurait subis par la suite de la hausse du prix du colza dans le nord de l'Allemagne, ou du produit insuffisant tiré de la vente des tourteaux dans le sud de l'Allemagne, mais soulignerait en même temps qu'elle ne veut pas les faire valoir. L'unique objet de cette affaire serait qu'une certaine aide supplémentaire lui soit versée pour ses activités passées. L'objet de ce recours serait donc de faire reconnaître son droit à bénéficier de l'aide supplémentaire et non d'obtenir des dommages et intérêts. Un calcul soi-disant «abstrait» des dommages n'y changerait rien. Il concernerait uniquement le montant du dommage, en supposant qu'un préjudice réel ait effectivement été subi. Il n'y aurait pas, en droit communautaire, d'autres dispositions applicables. La requérante ne serait pas tenue de passer par le biais de l'article 215, alinéa 2, pour donner au droit à subvention qu'elle invoque une base juridique individuelle. Cet article ne couvrirait que les dommages qui, d'une part, dépassent le simple droit au versement d'une aide prétendument due et, d'autre part, dans des cas comme le cas d'espèce, peuvent au surplus être qualifiés d'extraordinaires et de particulièrement graves.

Sur le plan de la procédure, on pourrait ajouter que seuls les organes administratifs des États membres décideraient à l'égard de l'ayant droit de l'existence et du montant d'un droit déterminé à une aide, dérivé du droit communautaire. La requérante aurait pu faire valoir que le montant de l'aide qui lui était accordée n'était pas assez élevé, et présenter un recours devant les juridictions nationales compétentes. La Cour de justice aurait été en mesure d'examiner le bien-fondé de la demande en vertu de l'article 177 du traité CEE. En formant le présent recours en indemnité, la requérante sauterait donc ces deux échelons.

Enfin, la Commission conteste qu'une aide calculée sur la base de 0,60 UC/100 kg de colza ait été nécessaire et indispensable pour compenser exactement les éventuels désavantages concurrentiels de la requérante. C'est à cette dernière et non à la défenderesse qu'il incomberait de prouver que les huileries vénitiennes ont constamment reçu une aide supplémentaire de cet ordre. En réalité, l'aide supplémentaire versée aux huileries bénéficiaires aurait été payée de façon que les frais réels de transport à partir de la frontière avaient été remboursés presque intégralement sans que le montant global des prestations versées en Italie dépasse le montant de la subvention autorisée.

d) Quant à la faute

La requérante soutient que la faute des instances communautaires, condition exigée par le droit de la plupart des États membres pour pouvoir prétendre à une indemnisation pour manquement à ses devoirs de l'administration, existerait bien. L'existence de cette faute découlerait de la simple constatation objective du non-respect de certaines règles de droit, alors que les instances communautaires concernées auraient dû être en mesure de reconnaître et d'éviter semblable manquement du fait qu'il s'agissait en l'occurrence d'une atteinte à l'interdiction de toute discrimination et de ce que les instances communautaires se rendaient compte elles-mêmes du caractère discriminatoire de l'aide octroyée.

La Commission répond que les institutions communautaires auraient dû avoir connaissance en temps voulu de la situation commerciale particulière de la requérante et de ses prétendues pertes exceptionnelles, afin de pouvoir conclure qu'on avait ou non agi arbitrairement en limitant l'aide supplémentaire à l'Italie.

La requérante n'aurait jusqu'à présent ni démontré ni prouvé l'existence à l'encontre de la Communauté économique européenne d'un droit fondé sur une faute de service de cette dernière.

La requérante réplique que le Conseil est resté muet sur le problème de la faute. Par ailleurs, il importerait peu de connaître précisément sa situation commerciale particulière; en revanche il conviendrait de savoir si les institutions de la Communauté se sont rendu compte ou auraient pu se rendre compte que l'aide supplémentaire portait atteinte à l'interdiction de toute discrimination et causait dès lors un préjudice aux huileries se trouvant dans la même situation que les huileries italiennes. Conclusion qui ressortirait des procès-verbaux des séances du Comité consultatif des matières grasses et des déclarations faites par la Commission.

Enfin, étant donné le sort qu'avaient connu les démarches tentées par la requérante dans sa lettre au Conseil du 29 janvier 1973, on pourrait penser que, même entreprises au cours des années précédentes, de telles démarches n'auraient pas entraîné une modification de la pratique illégale. D'ailleurs, les groupements professionnels seraient intervenus chaque année à ce propos, et la requérante n'aurait pas cessé d'accorder foi aux déclarations sans équivoque de la Commsision selon lesquelles il ne pouvait être question de nouvelle prorogation de la mesure d'exception.

Attendu qu'après la clôture de la procédure écrite, la Cour a, par lettre du 24 janvier 1974, posé une série de questions aux parties qui ont apporté les réponses ci-après résumées :

La Commission livre des statistiques qui montrent que les exportations de graines de colza en provenance de l'Allemagne vers l'Italie seraient passées de 1000 tonnes en 1969 à 34000 tonnes en 1972, alors que, pendant le même temps, la production en Allemagne aurait augmenté de 158000 tonnes à 246000 tonnes. Les exportations en provenance de la France vers l'Italie auraient été de 31000 tonnes en 1967. Elles se seraient élevées à 223000 tonnes en 1972. Les exportations d'huile vers l'Italie auraient, dans la même période, fortement augmenté, alors que celles en provenance d'Italie seraient toujours restées pratiquement nulles.

Une carte dressée à l'attention de la Commission relève les différents centres de production et les courants d'échange en 1971-1972. Il est clair que l'Italie, dont la production de graines est quasiment nulle, pratique ses importations en provenance de la Communauté dans une proportion de 2,5 par voie maritime contre 1 par voie terrestre. Quant à la République fédérale, dont la production approcherait 250000 tonnes, elle importerait 119000 tonnes des pays tiers et exporterait 68000 tonnes vers l'Italie. La France, dont la production est la plus importante de la CEE, près de 600000 tonnes, possède deux gros centres de trituration, à Dunkerque et à Dieppe: elle importerait 236000 tonnes en provenance des pays tiers, et exporterait 82000 tonnes vers l'Italie.

La requérante donne des précisions sur ses achats, en corrigeant les chiffres qu'elle avait cités dans sa requête. En 1969, elle aurait acheté 31000 tonnes de colza dont 20000 dans la Communauté, réparties principalement entre l'Allemagne (5700) et la France (13600). En 1970, elle aurait acheté 17000 tonnes de colza, dont 14000 dans la Communauté, uniquement en Allemagne. En 1971, elle aurait acheté 33000 tonnes de colza dont 19000 dans la Communauté, réparties entre l'Allemagne (10500), la Hollande (4000) et la France (4000). En 1972, elle aurait acheté 46000 tonnes de colza, dont 24000 dans la Communauté, réparties entre l'Allemagne (près de 20000), la Hollande (3000) et la France (1000).

La requérante n'aurait pas eu la possibilité de s'approvisionner suffisamment en France, en raison d'achats particulièrement importants de colza français par des acheteurs italiens, «malgré la situation moins favorable en partie qu'ils occupaient au point de vue des prix de transport, mais bien qu'ils offrissent des prix plus élevés que ceux que la situation du marché et leur calcul de prix de revient ne leur permettaient de payer».

En ce qui concerne les calculs faits par la Commission dans sa duplique, la requérante les juge inutilisables parce qu'ils seraient fondés sur les prix d'intervention pour l'année 1973, et que les frais de transport retenus vers l'Italie seraient estimés trop hauts. D'après le calcul auquel elle s'est livrée, la requérante conclut que le prix de revient de 41 kg d'huile obtenus à partir de 100 kg de graines de colza, produits par une huilerie située à Düsseldorf n'est inférieur que de 0,11 UC à 0,48 UC à celui obtenu par une huilerie vénitienne, et donc que l'avantage concurrentiel de cette dernière se situe entre les 7/8 et la moité de l'aide supplémentaire (0,8 UC).

Attendu qu'il a été procédé aux débats oraux le 6 mars 1974. La partie requérante a été représentée par le Dr. Jürgen Gündisch, avocat au barreau de Hambourg, le Conseil des Communautés européennes par son conseiller juridique, M. le professeur Daniel Vignes, en qualité d'agent, assisté de Me Hans-Jürgen Rabe, avocat au barreau de Hambourg, et la Commission des Communautés européennes par son conseiller juridique, M. P. Peter Kalbe, en qualité d'agent.

Attendu qu'au cours de la procédure orale les parties ont apporté les éléments nouveaux ci-après résumés :

Le Conseil a fait valoir que la proportion de colza communautaire par rapport à la quantité totale de colza triturée par la requérante serait la même pour l'ensemble des huileries communautaires (aux environs de 70 %) ; par ailleurs, au moment de l'ouverture des frontières en 1967, c'est un flot égal au tiers de la production nationale annuelle qui se serait déversé en quelques semaines sur le marché italien, en provenance d'Allemagne et de France. Enfin, le Conseil a annoncé que la réglementation litigieuse ne serait pas prorogée pour la campagne à venir, mais qu'au contraire il s'apprêtait à délibérer au sujet d'un nouveau règlement totalement différent visant à la restructuration de l'ensemble des dispositions dans le domaine du colza et de l'huile de colza.

Quant à la requérante, elle a relevé que, contrairement à ce qu'elle avait précisé dans son recours, la région de production la plus proche pour l'huilerie située dans la région de Venise ne serait pas le Rhône, mais la Garonne, d'où les graines lui seraient acheminées par voie martitime.

Attendu que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 8 mai 1974.

En droit

Sur la recevabilité

Sur le fond

Sur les dépens

Attendu que, aux termes de l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Cour peut, pour des motifs exceptionnels, compenser les dépens ;

qu'en l'espèce la requérante a eu des raisons suffisantes d'inviter la Cour à se prononcer sur la situation litigieuse ;

que, dans ces circonstances, au lieu de condamner la requérante à tous les dépens, il convient de ne laisser à sa charge que ceux par elle exposés ;

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1) le recours est rejeté ;

2) chaque partie supportera ses propres dépens.