Arrêt de la Cour du 5 juillet 1977, 114/76, Bela-Mühle Josef Bergmann KGTraité CEE art. 39 et art. 177

L'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers prévoit un système de prix basé notamment sur un prix indicatif du lait, ainsi que sur des prix d'intervention fixés principalement pour le beurre et pour le lait écrémé en poudre.

Nonobstant ce système de prix, la Communauté connaît une surproduction de lait qui se traduit en particulier par la formation de considérables stocks d'intervention de lait écrémé en poudre.

Parmi les mesures que les institutions de la Communauté ont prises pour réduire ces stocks figure le règlement n^o 563/76 du Conseil, du 15 mars 1976, relatif à l'achat obligatoire de lait écrémé en poudre détenu par les organismes d'intervention et destiné à être utilisé dans les aliments pour animaux (JO L 67, p. 18).

Ce règlement a institué une obligation d'achat de lait écrémé en poudre détenu par les organismes d'intervention et destiné à être utilisé pour l'alimentation des animaux, à l'exclusion des jeunes veaux (article 1).

Pour garantir l'accomplissement de cette obligation, l'octroi de l'aide pour certains aliments végétaux (graines de colza, de navette, de soja, etc.) est subordonné à la constitution d'une caution ou à la production d'un document, établi d'après un modèle communautaire par l'autorité compétente de l'État membre qui assure le contrôle de la dénaturation, ci-après nommé «attestation d'achat et de dénaturation» (articles 2 et 6).

Toute mise en libre pratique, dans la Communauté, d'aliments végétaux importés (tels que graines oléagineuses, farines de ces graines, certaines préparations fourragères, etc.) est soumise à la présentation d'un «certificat protéine» (article 3, paragraphe 1).

Ce certificat est délivré par les États membres à tout intéressé qui en fait la demande. Sa délivrance est subordonnée à la constitution d'une caution ou à la présentation d'une «attestation d'achat et de dénaturation» (article 3, paragraphe 2).

Pour les contrats conclus avant le jour de l'entrée en vigueur du règlement, les acheteurs successifs des produits visés aux articles 2 et 3 ou des produits protéiques issus de leur transformation supportent l'incidence de la charge résultant du régime défini au règlement (article 5).

Le règlement, qui est entré en vigueur le 15 mars 1976, a été appliqué jusqu'au 31 octobre 1976 (article 11).

La partie demanderesse au principal exploite une fabrique de fourrage concentré et procure à la partie défenderesse au principal, qui exploite un élevage de poules pondeuses, les fourrages dont celle-ci a besoin pour son exploitation.

Dans leurs accords contractuels, les parties au principal ont prévu que le renchérissement des matières premières entrant dans la composition des aliments pour animaux et résultant des mesures nationales ou «supranationales» devait être répercuté sur l'acheteur.

Les matières premières, qui entrent pour l'essentiel dans la composition du produit que la demanderesse au principal livre à la défenderesse au principal, sont le maïs et les brisures de soja. La demanderesse au principal se procure ces deux composants de base principaux auprès d'importateurs différents. Ces derniers ont, conformément au règlement n^o 563/76, constitué des cautions pour la délivrance de «certificats protéine» et ils en ont répercuté les montants sur la demanderesse au principal, qui veut à son tour répercuter sur la défenderesse au principal un montant total de 6522,68 DM.

La défenderesse ayant refusé de payer ce montant, le requérant au principal, par recours introduit devant le Landgericht d'Oldenbourg, en a demandé le paiement. La défenderesse au principal a conclu au rejet de la demande au motif que le règlement n^o 563/76 serait illégal.

Le Landgericht a, par ordonnance du 8 septembre 1976, suspendu la procédure et demandé à la Cour de justice, conformément à l'article 177 du traité CEE, de statuer à titre préjudiciel sur la question de savoir «si le règlement n^o 563/76 est valide en droit».

La partie défenderesse au principal a notamment fait valoir devant le Landgericht qu'il était contestable que le règlement n^o 563/76 ait pour effet d'accroître la productivité de l'agriculture et de servir le développement rationnel de la production agricole et qu'il soit de nature à stabiliser les marches (article 39, paragraphe 1 a) et c) du traité). Le lait écrémé en poudre, en tant que source de protéines, coûterait quelque six fois plus cher que les brisures de soja. Du fait de l'obligation d'achat, la production des produits d'alimentation animale serait sérieusement alourdie dans ses coûts. Ceux qui en supporteraient les conséquences seraient certains groupes à l'intérieur de l'agriculture, qui ne pourraient pas répercuter sur leurs prix le renchérissement des prix des aliments pour animaux.

L'obligation d'achat créerait une situation d'inégalité sur le marché. L'industrie des produits d'alimentation animale serait contrainte de procéder à des mélanges de lait écrémé en poudre, et cela alors que les besoins en protéines pourraient être couverts par des protides végétaux, à un prix incomparablement moindre.

Le quintal de brisures de soja coûterait environ 50 DM, alors que le lait écrémé en poudre coûterait quelque 317 DM. En tenant compte de l'aide de la Communauté européenne, le prix de commercialisations s'établirait à environ 150 DM pour le lait écrémé en poudre. Sur le marché libre, on n'atteindrait que les prix pratiqués pour des protides végétaux comparables, soit à peu près 50 DM par quintal. Cette perte serait résorbée par le biais d'une incorporation forcée. Ce faisant, on instituerait pratiquement un impôt communautaire, ce qui serait contraire aux principes du traité, et notamment aussi aux dispositions de ce traité sur le financement: articles 199 et suivants.

Le règlement n^o 563/76 serait également contraire à la loi fondamentale allemande, en particulier à son article 12. L'instauration d'une obligation d'achat, jusqu'à présent inconnue dans le droit économique allemand et dans l'organisation des marchés agricoles de la Communauté, serait contraire au droit au libre exercice d'une profession. La mise à contribution de certains opérateurs ne serait autorisée qu'en cas de respect du principe de proportionnalité et uniquement lorsqu'un lien objectif unit celui qui est avantagé et celui qui est imposé. Le principe de proportionnalité ne serait, dans cette hypothèse, sauvegardé qui si le but recherché par le règlement n^o 563/76 — à savoir la réduction des stocks de lait écrémé en poudre — ne pouvait pas être atteint par d'autres mesures, moins contraignantes.

Pour atteindre les objectifs fixés par le règlement, il ne serait certes pas nécessaire d'instituer une obligation d'achat. Les stocks de lait écrémé en poudre pourraient également être réduits en les proposant à la vente à des prix concurrentiels, tenant compte du marché. Il en résulterait nécessairement des pertes financières pour la Communauté qui devraient être financées au moyen du budget général.

Le dégagement des moyens nécessaires serait alors une question de politique budgétaire générale.

Feraient également défaut tous liens objectifs entre bénéficiaires et assujettis. L'avantage retiré de l'achat forcé s'inscrirait au bénéfice des producteurs de lait, auxquels seraient garantis des prix d'intervention pour leurs produits. Les producteurs de lait seraient ainsi avantages au détriment des fabricants d'aliments pour animaux et des éleveurs. Il n'existerait pas de raisons objectives permettant de créer une préférence en faveur des producteurs de lait et à charge des éleveurs. Le règlement n^o 563/76 étant par conséquent illégal, on ne saurait donner droit aux prétentions fondées sur ce texte.

Le problème concernant la validité du règlement n^o 563/76 est également au centre des recours en indemnité qui font l'objet des affaires jointes 83 et 94-76, et 4 et 15-77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co KG et autres/Conseil et Commission, et des demandes préjudicielles qui sont à l'origine de l'affaire 116-76, Granaria BV/-Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten et Produktschap voor Margarine, Vetten en Olien, et des affaires jointes 119 et 120-76, Kurt A. Becher/Hauptzollamt Bremen-Nord et Ölmühle AG/-Hauptzollamt Hamburg-Waltershof.

L'ordonnance du Landgericht d'Oldenburg a été enregistrée au greffe de la Cour le 2 décembre 1976.

Conformément à l'article 20 du statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées par le Conseil, représenté par son conseiller juridique, M. Bernhard Schloh, en qualité d'agent, et par la Commission, représentée par son conseiller juridique, M. Peter Gilsdorf, également en qualité d'agent.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préables.

Attendu que, par ordonnance du 8 septembre 1976, parvenue à la Cour le 2 décembre 1976, le Landgericht d'Oldenburg a demandé à la Cour de statuer, en vertu de l'article 177 du traité CEE, sur la validité du règlement n^o 563/76 du Conseil du 15 mars 1976, relatif à l'achat obligatoire de lait écrémé en poudre détenu par les organismes d'intervention et destiné à être utilisé dans les aliments pour animaux (JO L 67, p. 18);

que cette demande a été faite dans le cadre d'un litige civil relatif à l'exécution d'un contrat de livraison d'aliments pour animaux conclu entre un producteur d'aliments enrichis pour animaux, partie demanderesse au principal, et le propriétaire d'un élevage de poules pondeuses, spécialisé dans la production d'oeufs, partie défenderesse au principal;

que la partie demanderesse au principal demande, en supplément du prix convenu par le contrat, le paiement d'une somme correspondant à la charge résultant du règlement n^o 563/76, dont la validité, cependant, est contestée par la partie défenderesse au principal;

attendu que le règlement n^o 563/76 a été arrêté à un moment où les stocks de lait écrémé en poudre acheté par les organismes d'intervention en vertu du règlement n^o 804/68 du Conseil du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13) avaient atteint un niveau très élevé et ne cessaient d'augmenter, malgré les mesures prises par les institutions communautaires pour freiner la tendance à la surproduction de lait et accroître l'écoulement de lait écrémé en poudre;

que le régime institué par le règlement n^o 563/76, qui n'a pas été prorogé au-delà de la fin de la période initiale d'application qui expirait le 31 octobre 1976, visait à réduire les stocks par une utilisation accrue des protéines contenues dans le lait écrémé en poudre dans l'alimentation des animaux;

qu'à cette fin le règlement liait l'octroi des aides prévues pour certains produits végétaux protéiques, de même que la mise en libre pratique dans la Communauté de certaines matières fourragères importées à l'obligation d'acheter certaines quantités de lait écrémé en poudre;

qu'en vue d'assurer le respect de cette obligation, l'octroi de l'aide et la mise en libre pratique étaient subordonnés à la constitution d'une caution ou à la présentation de la preuve, dans certaines formes, de l'achat et de la dénaturation des quantités prescrites de lait écrémé en poudre;

attendu qu'il résulte de l'article 1 du règlement n^o 753/76 de la Commission du 31 mars 1976, portant modalités d'application relatives à la vente de lait écrémé en poudre destiné à être utilisé dans les aliments pour animaux (JO L 88, p. 1) que le lait écrémé en poudre détenu par les organismes d'intervention était revendu par ceux-ci pour l'exécution de l'obligation d'achat à un prix de 52,16 UC par 100 kg, affecté d'un coefficient qui, pour la république fédérale d'Allemagne, s'élevait à 0,8325;

que les frais de dénaturation à supporter par l'acheteur variaient entre une et trois UC par 100 kg;

que le prix de marché du tourteau de soja, produit vététal d'une valeur fourragère comparable à celle du lait écrémé en poudre utilisé dans l'alimentation des animaux autres que les veaux, variait, pendant la période d'application du règlement n^o 563/76, entre 13,30 et 20,40 UC par 100 kg, la moyenne se situant à environ 18 UC par 100 kg;

que l'achat obligatoire de lait écrémé en poudre était donc imposé à un prix approximativement égal au triple de sa valeur fourragère;

que la caution, qui n'était libérée que sur la production de la preuve de l'achat d'une certaine quantité de lait écrémé en poudre, était fixée à un montant tel que, si elle restait acquise, son incidence sur les prix des aliments d'animaux était légèrement plus élevée que le renchérissement résultant de l'achat du lait écrémé en poudre;

attendu que l'article 5 du règlement prescrivait que l'incidence de la charge résultant du régime devait être supportée, pour les contrats conclus avant l'entrée en vigueur du règlement, par les acheteurs successifs des produits en question;

que le règlement ne contenait aucune disposition analogue assurant aux utilisateurs d'aliments pour animaux, tels que les éleveurs de volaille et de porcs, la possiblilité de répercuter le renchérissement sur le prix de leurs produits;

attendu que la validité de ce régime a été contestée pour violation, notamment, des objectifs de la politique agricole commune définis à l'article 39 du traité, de l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, ainsi que du principe de proportionnalité entre le but recherché et les moyens utilisés;

que, compte tenu du lien étroit existant entre ces griefs, il convient de les examiner ensemble;

attendu que, selon l'article 39, la politique agricole commune a pour but le développement rationnel de la production agricole, la sauvegarde d'un niveau de vie équitable pour l'ensemble de la population agricole, la stabilisation des marchés, la sécurité des approvisionnements et l'établissement d'un niveau de prix raisonnable dans les livraisons aux consommateurs;

que, si l'article 39 permet ainsi de définir la politique agricole commune dans le cadre d'un choix étendu de mesures d'orientation et d'intervention, il n'en reste pas moins que l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, dispose que l'organisation commune des marchés agricoles doit se limiter à poursuivre les objectifs ainsi énoncés;

qu'en outre, l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, précise que l'organisation commune des marchés «doit exclure toute discrimination entre producteurs et consommateurs de la Communauté»;

qu'ainsi, l'énoncé des objectifs définis par l'article 39, ensemble avec les règles de l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, fournit des critères à la fois positifs et négatifs, qui permettent d'apprécier la légalité des mesures prises en la matière;

attendu que le régime institué par le règlement n^o 563/76 était une mesure temporaire, destinée à remédier aux conséquences d'un déséquilibre persistant dans l'organisation commune du secteur du lait et des produits laitiers;

que ce régime se caractérisait par l'imposition, non seulement aux producteurs du secteur laitier mais aussi et notamment à ceux d'autres secteurs agricoles, d'une charge économique ayant la forme, d'une part, d'un achat obligatoire de certaines quantités d'un produit fourrager et, d'autre part, de la fixation d'un prix d'achat pour ce produit à un niveau trois fois plus élevé que celui des matières auxquelles ce produit se substituait;

que l'obligation d'achat à un prix si disproportionné constituait une répartition discriminatoire des charges entre les différents secteurs agricoles;

qu'au surplus, une telle obligation n'était pas nécessaire pour atteindre l'objectif visé, à savoir l'écoulement des stocks de lait écrémé en poudre;

qu'elle ne pouvait donc pas se justifier dans le cadre de la réalisation des objectifs de la politique agricole commune;

qu'il faut, dès lors, répondre que le règlement n^o 563/76 du Conseil du 15 mars 1976 n'est pas valide;

Attendu que les frais exposés par le Conseil et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement;

que la procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale en cause, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens;