Arrest van het Hof van 5 juli 1977, 114/76, Bela-Mühle Josef Bergmann KGEEG-Verdrag art. 39 en art. 177

De gemeenschappelijke ordening der markten in de zuivelsector omvat een prijzenstelsel dat onder meer is gebaseerd op een richtprijs voor melk en op interventieprijzen, in de eerste plaats voor boter en magere-melkpoeder.

Ondanks dit prijzenstelsel is er in de Gemeenschap een overproduktie van melk ontstaan, die met name tot uiting komt in aanzienlijke voorraden magere-melkpoeder.

Om deze voorraden weg te werken, hebben de gemeenschapsinstellingen verschillende maatregelen genomen, waaronder verordening 563/76 van de Raad van 15 maart 1976 inzake de verplichting tot aankoop van magere-melkpoeder dat in het bezit is van de interventiebureaus en wordt bestemd voor vermenging in diervoeder (PB 1976, L 67, blz. 18).

Bij deze verordening werd een verplichting ingevoerd tot aankoop van magere-melkpoeder dat in het bezit is van de interventiebureaus en wordt bestemd voor voeding van andere dieren dan jonge kalveren (artikel 1).

Om de nakoming van deze verplichting af te dwingen, werd bepaald dat de toekenning van steun voor bepaalde plantaardige voeders (koolzaad, raapzaad, sojabonen, enz.) afhankelijk was van het stellen van een waarborg of het overleggen van een document naar communautair model opgemaakt door de bevoegde instantie van de Lid-Staat die belast was met het toezicht op het denatureren, hierna te noemen „aankoop- en denatureringsbewijs” (artikelen 2 en 6).

Voor het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van ingevoerde plantaardige voeders (zoals oliehoudende zaden, meel daarvan, bepaalde voederprodukten, enz.) werd overlegging van een „eiwitcertificaat” voorgeschreven (artikel 3, lid 1).

Dit certificaat werd door de Lid-Staten afgegeven aan iedere gegadigde die daarom verzocht, op voorwaarde dat een waarborg werd gesteld of een „aankoop- of denatureringsbewijs” werd overgelegd (artikel 3, lid 2).

Bij contracten, gesloten vóór de dag van inwerkingtreding der verordening, werden de lasten, verbonden aan de in de verordening vastgestelde regeling, gedragen door de successieve kopers van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde produkten of de door verwerking daarvan verkregen eiwithoudende produkten (artikel 5).

De op 15 maart 1976 in werking getreden verordening is toegepast tot en met 31 oktober 1976 (artikel 11).

Verzoekster in het hoofdgeding (hierna te noemen „verzoekster”) heeft een fabriek van voederconcentraten en levert aan verweerster in het hoofdgeding (hierna te noemen „verweerster”), die een legbatterijbedrijf exploiteert, de door deze benodigde voederprodukten.

Tussen partijen was contractueel overeengekomen dat prijsverhogingen voor de gebruikte grondstoffen als gevolg van nationale of „supranationale” maatregelen zouden worden doorberekend aan de afnemer.

Het door verzoekster aan verweerster geleverde produkt heeft als voornaamste grondstoffen maïs en sojaschroot. Verzoekster betrekt deze beide hoofdcomponenten van verschillende importeurs. Overeenkomstig verordening 563/76 hebben deze importeurs waarborgen voor de afgifte van „eiwitcertificaten” gesteld en de bedragen hiervan doorberekend aan verzoekster die harerzijds van verweerster deswege in totaal DM 6522,68 terugverlangt.

Op verweersters weigering dit bedrag te betalen, daagde verzoekster haar voor het Landgericht Oldenburg, alwaar verweerster concludeerde tot verwerping van het beroep op grond dat verordening 563/76 ongeldig zou zijn.

Het Landgericht besloot bij beschikking van 8 september 1976 de procedure te schorsen en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de vraag „of verordening 563/76 rechtsgeldig is”.

Verweerster in het hoofdgeding betwist voor het Landgericht met name dat verordening 563/76 de produktiviteit in de landbouw doet toenemen, de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie bevordert en bijdraagt tot stabilisatie van de markten (artikel 39, lid 1, sub a) en c), EEG-Verdrag). Magere-melkpoeder is als eiwitprodukt rond zes maal zo duur als sojaschroot. Door de aankoopverplichting wordt de mengvoederfabricage aanzienlijk duurder, en wel ten laste van bepaalde groepen in de landbouwsector, die de prijsstijgingen voor de produkten niet op hun beurt kunnen doorberekenen.

De aankoopverplichting leidt ook tot ongelijkheden in de markt. De mengvoederindustrie wordt gedwongen dure magere-melkpoeder bij te mengen, hoewel plantaardige eiwitcomponenten onvergelijkbaar veel goedkoper zijn.

Sojaschroot kost circa DM 50 per 100 kg. tegen magere-melkpoeder DM 317. Met de EEG-steun komt de magere-melkpoeder op ongeveer DM 150. Het plafond in de vrije markt wordt gevormd door de prijzen van vergelijkbare plantaardige eiwitstoffen, dat wil zeggen rond DM 50. Het hieruit resulterende verlies wordt opgevangen door de verplichte bijmenging. Aldus wordt in feite echter een nieuwe gemeenschapsbelasting ingevoerd, hetgeen indruist tegen de beginselen van het Verdrag, en met name ook tegen de verdragsbepalingen inzake de financiering (de artikelen 199 e.v.).

Verordening 563/76 is echter eveneens in strijd met de Duitse grondwet, met name artikel 12. Een aankoopverplichting, die in het Duitse economische recht en ook in de communautaire marktordening voorheen onbekend was, vormt een aantasting van het recht van vrije beroepsuitoefening. Een belasting op bepaalde personen is slechts geoorloofd bij inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en bij een objectief verband tussen de begunstigde en de belaste persoon. Aan het evenredigheidsbeginsel zou hier slechts zijn voldaan als het doel van verordening 563/76 — het wegwerken van de magere-melkpoedervoorraden — niet zou zijn te bereiken met andere minder knellende maatregelen.

Voor de doelstellingen van de verordening was het zeker niet nodig een aankoopverplichting in te voeren. De voorraden magere-melkpoeder had men ook kunnen wegwerken door die tegen concurrerende marktprijzen aan te bieden. De hieruit voorvloeiende verliezen voor de Gemeenschap zouden uit de algemene begroting moeten worden bekostigd. Dit is een zaak van algemene begrotingspolitiek.

Ook ontbreekt enig objectief verband tussen de begunstigde en de belaste persoon. De aankoopverplichting strekt tot voordeel van de melkproducent die verzekerd is van de interventieprijzen voor zijn produkten. Objectief is deze bevoordeling van de melkproducent ten koste van de veehouder niet te rechtvaardigen. Aangezien verordening 563/76 derhalve onwettig is, kan de hierop steunende vordering niet slagen.

De kwestie van de geldigheid van verordening 563/76 is ook het kernpunt in de beroepen tot schadevergoeding in de gevoegde zaken 83 en 94/76 en 4 en 15/77, Bayerische Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG en anderen tegen de Raad en de Commissie, en in de prejudiciële zaken 116/76, Granaria BV tegen Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten en Produktschap voor Margarine, Vetten en Oliën, en 119 en 120/76, Kurt A. Becher tegen Hauptzollamt Bremen-Nord en Ölmühle AG tegen Hauptzollamt Hamburg-Waltershof.

De verwijzingsbeschikking van het Landgericht Oldenburg is op 2 december 1976 ingeschreven ter griffie van het Hof.

De Raad, ten deze vertegenwoordigd door zijn juridisch adviseur B. Schloh, als gemachtigde, en de Commissie, ten deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur P. Gilsdorf, als gemachtigde, hebben krachtens artikel 20 van 's Hofs EEG-Statuut schriftelijke opmerkingen ingediend.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Overwegende dat het Landgericht Oldenburg bij beschikking van 8 september 1976, ingeschreven ten Hove op 2 december 1976, krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het Hof heeft verzocht om een uitspraak over de geldigheid van verordening 563/76 van de Raad van 15 maart 1976 inzake de verplichting tot aankoop van magere-melkpoeder dat in het bezit is van de interventiebureaus en wordt bestemd voor vermenging in diervoeder (PB L 67, blz. 18);

dat dit verzoek is gedaan in een civiel geding over de uitvoering van een contract voor de levering van diervoeders tussen een fabrikant van krachtvoerprodukten — verzoekster in het hoofdgeding — en de eigenaar van een legbatterijbedrijf — verweerster in het hoofdgeding —;

dat verzoekster in het hoofdgeding naast de contractueel overeengekomen prijs betaling vordert van een bedrag ter hoogte van de lasten die voortvloeien uit verordening 563/76, waarvan de geldigheid echter wordt betwist door verweerster in het hoofdgeding;

Overwegende dat verordening 563/76 is vastgesteld op een tijdstip waarop de voorraden magere-melkpoeder, die door de interventiebureaus waren aangekocht ingevolge 's Raads verordening 804/68 van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 148, blz. 13), zeer groot waren geworden en ondanks de maatregelen van de gemeenschapsinstellingen om de overproduktie van melk af te remmen en de afzet van magere-melkpoeder te vergroten, nog voortdurend toenamen;

dat met de regeling van verordening 563/76, welke na de eerste toepassingsperiode, eindigende op 31 oktober 1976, niet is verlengd, werd beoogd de voorraden te verminderen door een groter gebruik van de in de magere-melkpoeder voorkomende eiwitten voor de voeding van dieren;

dat met het oog daarop de verordening de toekenning van de steun voor bepaalde eiwithoudende plantaardige produkten alsmede het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van bepaalde geïmporteerde voedermiddelen koppelde aan de verplichting om zekere hoeveelheden magere-melkpoeder te kopen;

dat om de naleving van deze verplichting te verzekeren, de toekenning van steun en het in het vrije verkeer brengen afhankelijk werden gesteld van het stellen van een waarborg of het in bepaalde vorm leveren van het bewijs dat de vereiste hoeveelheden magere-melkpoeder waren aangekocht en gedenatureerd;

Overwegende dat blijkens artikel 1 van verordening 753/76 van de Commissie van 31 maart 1976, houdende uitvoeringsbepalingen inzake de verkoop van magere-melkpoeder bestemd voor verwerking in diervoeder (PB L 88, blz. 1), de magere-melkpoeder in het bezit van de interventiebureaus door deze in het kader van de aankoopverplichting werd verkocht voor 52,16 r.e. per 100 kg, waarop in de Bondsrepubliek een coëfficiënt werd toegepast van 0,8325;

dat de denatureringskosten, die voor rekening van de koper kwamen, één tot drie rekeneenheden per 100 kg bedroegen;

dat de marktprijs van sojakoeken, een plantaardig produkt van vergelijkbare voedingswaarde als magere-melkpoeder bij gebruik als voeding voor andere dieren dan kalveren, tijdens de periode van toepassing van verordening 563/76 schommelde tussen 13,30 en 20,40 r.e. per 100 kg, met een gemiddelde van omstreeks 18 r.e. per 100 kg;

dat dus de verplichte aankoop van magere-melkpoeder diende te geschieden tegen een prijs overeenkomend met ongeveer driemaal de voederwaarde;

dat de waarborg, die slechts na overlegging van het bewijs van aankoop van een bepaalde hoeveelheid magere-melkpoeder werd vrijgegeven, op een zo hoog niveau was vastgesteld, dat het eventuele verval ervan een nog grotere invloed had op de prijs van de diervoeders dan de prijsopslag als gevolg van de aankoop van magere-melkpoeder;

Overwegende dat ingevolge artikel 5 der verordening, voor de contracten gesloten vóór de dag van haar inwerkingtreding, de aan de regeling verbonden lasten door de successieve kopers van de betrokken produkten moesten worden gedragen;

dat de verordening geen overeenkomstige bepaling bevatte die de verbruikers van diervoeders, zoals kippen- en varkenshouders, de mogelijkheid bood de prijsstijging in de prijzen van hun produkten door te berekenen;

Overwegende dat de geldigheid van deze regeling onder meer is aangevochten op grond van schending van de in artikel 39 van het Verdrag omschreven doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, van het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, verankerde discriminatieverbod alsmede van het beginsel van evenredigheid tussen het beoogde doel en de aangewende middelen;

dat deze grieven, gezien hun nauwe samenhang, tezamen moeten worden onderzocht;

Overwegende dat volgens artikel 39 het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten doel heeft de rationale ontwikkeling van de landbouwproduktie, het verzekeren van een redelijke levensstandaard aan de gehele landbouwbevolking, de stabilisering van de markten, het veiligstellen van de voorziening en de verwezenlijking van een redelijk prijsniveau bij de levering aan de verbruikers;

dat al veroorlooft artikel 39 bij het uitzetten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ruime keuze van oriëntatie- en interventiemaatregelen, niettemin volgens artikel 40, lid 3, tweede alinea, de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten zich moet beperken tot het nastreven van de zo juist genoemde doelen;

dat artikel 40, lid 3, tweede alinea, bovendien bepaalt dat de gemeenschappelijke marktordening „elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap (moet) uitsluiten”;

dat aldus de formulering van de doelstellingen in artikel 39, tezamen met de bepalingen van artikel 40, lid 3, tweede alinea, positieve zowel als negatieve criteria verschaft waaraan de wettigheid van de ter zake genomen maatregelen kan worden getoetst;

Overwegende dat de bij verordening 563/76 ingevoerde regeling een tijdelijke maatregel was om het hoofd te bieden aan de gevolgen van een hardnekkig gebrek aan evenwicht in de gemeenschappelijke marktordening van de sector melk en zuivelprodukten;

dat deze regeling zich hierdoor onderscheidde, dat niet slechts aan de producenten in de melksector, doch ook en inzonderheid aan de producenten in andere landbouwsectoren, een economische last werd opgelegd bestaande in een aankoopverplichting met betrekking tot bepaalde hoeveelheden van een voederprodukt, en dit tegen een vastgestelde prijs die driemaal zo hoog was als de prijs van de vervangingsprodukten;

dat een aankoopverplichting tegen een zo onevenredig hoge prijs neerkomt op een discriminerende verdeling van lasten over de verschillende landbouwsectoren;

dat zodanige verplichting bovendien niet noodzakelijk was ter bereiking van het beoogde doel, te weten de afzet van de voorraden magere-melkpoeder;

dat zij derhalve in het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet gerechtvaardigd was;

dat mitsdien moet worden geantwoord dat verordening 563/76 van de Raad van 15 maart 1976 ongeldig is;

Overwegende dat de kosten door de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, niet voor vergoeding in aanmerking kunnen komen;

dat de procedure ten aanzien van partijen in het hoofdgeding als een aldaar gerezen incident is te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen;