Arrêt de la Cour du 6 mai 1980, 102/79Traité CEE art. 169 et art. 189

ARRÊT

En fait

Les faits, le déroulement de la procédure, les conclusions et les moyens et arguments des parties peuvent être résumés comme suit:

I — Exposé des faits

Par résolution du 28 mai 1969, le Conseil a adopté un programme en vue de l'élimination des entraves techniques aux échanges de produits industriels, résultant de disparités entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres (JO C 76, p. 1). Ce programme, qui définit un ordre des priorités pour l'élimination de la majeure partie de ces entraves, prévoit, en trois phases successives, l'adoption de directives, notamment dans le secteur des véhicules à moteur et dans le secteur des tracteurs et machines agricoles.

Dans chacun de ces deux secteurs, le Conseil a entamé la mise en œuvre du programme en arrêtant une directive-cadre: la directive no 70/156, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques (JO L 42, p. 1) et la directive no 74/150, du 4 mars 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (JO L 84, p. 10).

Ces deux directives-cadres introduisent un régime de «réception CEE», fondé sur le principe de la reconnaissance réciproque des contrôles effectués et des certificats de conformité établis par les administrations nationales compétentes.

La «réception CEE», à distinguer de la «réception de portée nationale», est l'acte par lequel un État membre constate qu'un type de véhicule ou de tracteur satisfait aux prescriptions techniques des directives particulières à arrêter pour la mise en œuvre des directives-cadres et aux vérifications prévues par la fiche de réception CEE (article 2, alinéa b) des directives).

Les États membres sont tenus, avant de procéder à la réception d'un type de véhicule ou de tracteur, d'effectuer un certain nombre de contrôles d'ordre technique; la conformité de la production au prototype réceptionné peut faire l'objet de contrôles par sondages (article 4). Les États membres ont une obligation d'information réciproque, portant notamment sur les types de véhicule ou de tracteur qu'ils réceptionnent ou refusent de réceptionner (article 5, paragraphe 1). Le constructeur doit établir, dans le pays d'immatriculation, pour chaque véhicule ou tracteur construit conformément au prototype réceptionné, un certificat de conformité (article 5, paragraphe 2). Les États membres ne peuvent, pour des motifs concernant sa construction ou son fonctionnement, refuser l'immatriculation ou interdire la vente, la mise en circulation ou l'usage de tout véhicule ou tracteur neuf accompagné du certificat de conformité (article 7, paragraphe 1). Les États membres prennent, en cas de non-conformité au type réceptionné, les mesures nécessaires (article 8, paragraphe 1); des règles de coordination et de collaboration entre les administrations nationales compétentes sont prévues (article 8, paragraphes 2 et 3).

Les directives-cadres prévoient que les prescriptions techniques harmonisées applicables pour chacun des divers éléments ou caractéristiques du véhicule ou tracteur seront définies par des directives particulières. Ces prescriptions techniques doivent être respectées pour que le véhicule puisse faire l'objet de la réception CEE. En attendant l'adoption de l'ensemble des directives particulières est institué un régime transitoire de «réception partielle», limitée aux éléments ou caractéristiques pour lesquels des prescriptions communautaires sont déjà établies par voie de directives.

Le Conseil a adopté, dans le secteur des véhicules à moteur, à partir du mois de février 1970, 17 directives particulières, dans le secteur des tracteurs, à partir du mois de mars 1974, 8 directives particulières.

Chacune des directives particulières contient une disposition (article 2) qui interdit aux États membres de refuser la réception CEE ou la réception de portée nationale d'un véhicule ou tracteur pour des motifs concernant les éléments ou caractéristiques qui font l'objet de la directive, s'ils répondent aux prescriptions techniques figurant à cette directive.

Les différentes directives contiennent toutes une disposition aux termes de laquelle les États membres doivent mettre en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive en cause dans un délai de 18 mois à compter de sa notification ou à une date déterminée par la directive elle-même; les États membres ont l'obligation d'en informer immédiatement la Commission.

Le royaume de Belgique n'ayant pas pris les mesures nécessaires pour la transposition en droit interne, dans les délais prévus, des directives dans le secteur des véhicules à moteur et dans celui des tracteurs, la Commission a engagé contre cet État membre, en application de l'article 169 du traité CEE, respectivement le 12 juillet 1974, le 14 avril 1976 et le 21 avril 1977, trois procédures en constatation d'un manquement aux obligations que lui impose le traité, portant sur trois groupes de directives.

La Commission, ayant pris connaissance des observations qui lui ont été présentées par le gouvernement belge, notamment par lettres du 6 juillet 1976 et du 18 janvier 1977, lui a donné acte, par lettre du 26 juin 1978, de ce que certaines des directives en cause avaient, entre-temps, fait l'objet, par voie d'arrêtés royaux, d'une transposition en droit interne.

La Commission a émis, le 21 juin 1978, et adressé au gouvernement belge le 22 juin, un avis motivé dans lequel elle constatait que le royaume de Belgique, en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à 13 directives dans le domaine des véhicules à moteur et des tracteurs agricoles, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces directives. En application de l'article 169, alinéa 2, du traité, la Commission invitait le royaume de Belgique à prendre les mesures requises pour se conformer à l'avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

L'avis motivé de la Commission concernait plus particulièrement, compte tenu du fait qu'entre-temps la Commission a décidé de ne pas poursuivre la procédure en ce qui concerne une directive particulière, les douze directives suivantes:

a) dans le secteur des véhicules à moteur:

1) la directive no70/221, du 20 mars 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux réservoirs de carburant liquide et aux dispositifs de protection arrière des véhicules à moteur et de leurs remorques (JO L 76, p. 23);

2) la directive no 70/387, du 27 juillet 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux portes des véhicules à moteur et de leurs remorques (JO L 176, p. 5);

3) la directive no 74/60, du 17 décembre 1973, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à l'aménagement intérieur des véhicules à moteur: parties intérieures de l'habitacle autres que le ou les rétroviseurs intérieurs, disposition des commandes, toit ou toit ouvrant, dossier et partie arrière des sièges (JO 1974, L 38, p. 2 et L 215, p. 20);

4) la directive no 74/483, du 17 septembre 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux saillies extérieures des véhicules à moteur (JO L 266, p. 4).

b) dans le secteur des tracteurs:

1) la directive no 74/150, du 4 mars 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des tracteurs agricoles ou forestiers à roues [directive-cadre] (JO L 84, p. 10);

2) la directive no 74/151, du 4 mars 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à certains éléments et caractéristiques des tracteurs agricoles ou forestiers à roues (JO L 84, p. 25); cette directive porte sur le poids maximal en charge autorisé, l'emplacement et le montage des plaques d'immatriculation arrière, les réservoirs de carburant liquide, les masses d'alourdissement, l'avertisseur acoustique, le niveau sonore admissible et le dispositif d'échappement (silencieux);

3) la directive no 74/152, également du 4 mars 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la vitesse maximale par construction et aux plates-formes de chargement (JÓ L 84, p. 33);

4) la directive no 74/346, du 25 juin 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux rétroviseurs (JO L 191, p. 1);

5) la directive no 74/347, également du 25 juin 1974, concernant le champ de vision et les essuie-glaces des tracteurs (JOL 191, p. 5);

6) la directive no75/321, du 20 mai 1975, concernant le dispositif de direction (JOL 147, p. 24);

7) la directive no 75/322, également du 20 mai 1975, concernant la suppression des parasites radio électriques produits par les moteurs à allumage commandé équipant les tracteurs (JO L 147, p. 28);

8) la directive no 75/323, également du 20 mai 1975, concernant la prise de courant montée sur les tracteurs pour l'alimentation des dispositifs d'éclairage et de signalisation lumineuse des outils, machines ou remorques destinés à l'emploi dans l'exploitation agricole ou forestière (JO L 147, p. 38).

Les délais pour la mise en oeuvre de ces directives ont expiré le 24 septembre 1971 pour la directive no 70/221, le 29 janvier 1972 pour la directive no 70/387, le1er juin 1975 pour la directive no 74/483, le 21 juin 1975 pour la directive no 74/60, le 8 septembre 1975 pour les directives nos 74/150, 74/151 et 74/152, le 2 janvier 1976 pour les directives nos 74/346 et 74/347, le 22 novembre 1976 pour les directives nos 75/321, 75/322 et 75/323.

II — Procédure écrite

Par requête déposée le 25 juin 1979, la Commission, en application de l'article 169, alinéa 2, du traité CEE, a saisi la Cour de justice des manquements imputés au royaume de Belgique en ce qui concerne l'exécution de quatre directives dans le secteur des véhicules à moteur et de huit directives dans le secteur des tracteurs agricoles ou forestiers à roues.

La procédure écrite a suivi un cours régulier.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

III — Conclusions des parties

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour

constater qu'en ne prenant pas, dans les délais prescrits, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions des directives du Conseil nos 70/221, 70/387, 74/60, 74/483, 74/150, 74/151, 74/152, 74/346, 74/347, 75/321, 75/322 et 75/323 concernant le rapprochement des législations des États membres dans le secteur des véhicules à moteur et dans le secteur des tracteurs agricoles et forestiers, le royaume de Belgique a manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du traité;

condamner le royaume de Belgique aux dépens.

Le gouvernement du royaume de Belgique conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

déclarer la requête de la Commission non fondée;

condamner la Commission aux dépens.

IV — Moyens et arguments des parties au cours de la procédure écrite

La Commission estime que le manquement de l'État belge aux obligations qui lui incombent en vertu des directives en cause ne saurait être contesté.

a) Les directives, en vertu de l'article 189 du traité CEE, lieraient tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Le caractère contraignant des directives impliquerait, selon la jurisprudence de la Cour de justice, l'obligation, pour tous les États membres de respecter les délais qu'elles fixent à l'adoption des mesures nécessaires à leur mise en œuvre. Un État membre ne saurait exciper de difficultés internes ou de dispositions de son ordre juridique national, même constitutionnel, pour justifier le non-respect des obligations et délais résultant des directives communautaires.

b) Les directives en cause dans la présente affaire auraient, certes, pour but d'éliminer certaines entraves techniques aux échanges intracommunautaires; mais ce but, général et final, ne saurait être confondu avec le résultat concret, visé par chaque directive en particulier et qui devrait être atteint par chaque État membre. Ce «résultat» serait la mise en place d'une certaine situation juridique, d'où découlent certaines conséquences matérielles.

c) Un examen plus approfondi des directives montrerait, que, si elles ont pour destinataires les États membres, certaines de leurs dispositions ont, indirectement, des conséquences positives ou négatives, pour les personnes physiques ou morales. En conséquence, tout justiciable devrait pouvoir se mettre, de manière simple, au courant des règles de droit applicables. A cet effet, il devrait pouvoir prendre connaissance de textes qui lui sont adressés et qui ne laissent place à aucune insécurité juridique. Or, les seuls textes ayant un effet juridique et adressés directement au justiciable seraient ceux qui contiennent les normes nationales belges, dont il ne serait pas contesté qu'elles s'écartent des normes édictées par les directives. Par ailleurs, les États membres devraient prendre des dispositions dont les justiciables peuvent se prévaloir en justice. Les directives régleraient notamment les droits et obligations des citoyens vis-à-vis de l'État, et inversement; le citoyen aurait donc le droit de voir appliquer à sa production les normes fixées en vertu des directives. Les États membres devraient arrêter des mesures permettant aux justiciables d'exciper en justice des mesures prises en application d'une directive. Le résultat visé par les directives ne serait atteint que Iorsqu'cst créée, au plan national, une situation juridique, soit par la mise en place de mesures «nouvelles», soit par l'application de mesures, conformes à la directive, en vigueur au moment de l'adoption de celle-ci, qui ont pour conséquence matérielle que les produits conformes à la directive peuvent être commercialisés et utilisés dans chaque État membre. La seule conséquence matérielle, à savoir l'application, en fait, des directives, sans qu'existe «l'infrastructure» juridique correspondante, ne serait pas suffisante.

d) Admettre que l'objectif des directives puisse être atteint du fait même de leur «effet direct» et de leur intégration «automatique» dans l'ordre juridique interne, aboutirait à nier toute différence entre un acte juridique directement applicable, tel que le règlement, et une directive dotée d'effet direct. Une telle directive atteindrait par elle-même le résultat qu'elle vise; la liberté des États membres à choisir la forme et les moyens en serait réduite à néant. Cette conception comporterait une altération complète de la nature attribuée à chaque acte juridique communautaire par l'article 189 du traité CEE. La reconnaissance d'un «effet direct» à certaines dispositions des directives en cause n'affecterait pas l'obligation faite à l'État membre de prendre des dispositions pour leur exécution. Selon la jurisprudence de la Cour, l'éventuel effet direct d'une directive ne pourrait être pris en considération qu'en cas de défaillance de l'État membre.

e) Le fait que les «produits conformes à une directive» soient admis sans difficulté en Belgique, les directives étant «optionnelles» et les dispositions belges moins strictes, n'aurait nullement pour conséquence que les autorités belges n'ont aucune mesure à prendre pour l'application de la directive. En cas d'«harmonisation optionnelle», les États membres seraient tenus d'admettre sur leur marché les produits qui satisfont aux dispositions de la directive et auraient, en outre, la possibilité d'admettre également d'autres produits, non conformes à la directive. Les directives en cause comporteraient des prescriptions très détaillées en ce qui concerne les aspects techniques des produits qu'elles visent, prescriptions qui s'écarteraient, tout au moins en partie, des prescriptions belges. Les dispositions nationales actuellement en vigueur devraient donc être adaptées, afin d'englober également les normes prévues par les directives.

f) Le fait que les autorités belges aient décidé, de leur propre initiative, de pousser l'harmonisation au-delà des prévisions des directives aurait entraîné une «complication de procédure» et des retards, dont les autorités belges assumeraient seules la responsabilité..

Le gouvernement du royaume de Belgique considère le recours de la Commission comme non fondé: les directives en cause seraient, en fait, appliquées par les autorités nationales compétentes et il n'existerait donc aucune entrave aux échanges intracommunautaires; la transposition, dans le droit national, de la teneur des directives ne serait nullement indispensable pour leur application, tout au plus souhaitable pour des raisons de clarté juridique; cette transposition, entreprise dès 1977, aurait été retardée par l'engagement volontaire du gouvernement belge d'abroger progressivement la réglementation nationale actuelle en vue de la remplacer par les normes contenues dans les directives.

a) Le recours de la Commission serait fondé sur la conception, erronée, selon laquelle le gouvernement belge devrait nécessairement prendre des mesures législatives complémentaires pour réaliser les objectifs des directives en cause. Une distinction devrait être établie entre le résultat à atteindre et les moyens à mettre en œuvre à cet effet; cette distinction résulterait de l'alinéa 3 de l'article 189 du traité CEE et de la nature même des directives. L'objectif des directives, à savoir l'élimination des entraves aux échanges intracommunautaires résultant de disparités entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales qui subordonnent la commercialisation ou l'utilisation de marchandises au respect de certaines conditions d'ordre technique, aurait été atteint, et ce dans les délais impartis.

b) La réglementation nationale belge, dans les matières visées par les directives, comporterait des prescriptions moins strictes que les prescriptions communautaires: elle ne ferait donc pas obstacle à l'entrée, en Belgique, des voitures et tracteurs qui répondent aux normes communautaires. Au plan national, elle ne serait pas non plus contraire aux prescriptions communautaires, le système optionnel des directives permettant l'existence de normes moins sévères.

c) Les directives communautaires trouveraient leur pleine application dans la pratique administrative belge. L administration compétente reconnaîtrait les réceptions partielles émanant des autres États membres, en lieu et place de la réglementation nationale quand cette dernière existe, et délivrerait des réceptions partielles lorsque des constructeurs le demandent.

d) Les directives en cause n'auraient, quant à leur application, pas posé de problème. Elles répondraient incontestablement à la notion de disposition directement applicable: les normes fixées par les directives seraient claires, précises et ne laisseraient aucune marge discrétionnaire, quant aux modalités techniques d'exécution, aux États membres. L'objectif poursuivi par les directives aurait été atteint: leur mise en application par l'administration belge n'aurait, d'aucune manière, été fonction de leur transposition dans des arrêtés royaux. Il conviendrait, dans ce contexte, de considérer, sur un plan général, que les États membres disposent, en ce qui concerne les moyens pour atteindre les objectifs d'une directive, d'une certaine souplesse; ils ne sauraient, en particulier, être obligés de prendre des mesures nationales si celles-ci n'apparaissent pas comme indispensables à la réalisation de l'objet de la directive. La directive se distinguerait du règlement en ce sens qu'elle laisse une certaine liberté aux États quant aux modalités de sa mise en œuvre. Tel serait le cas lorsque la directive est d'ordre général et peu précise; par contre, comme dans les cas d'espèce, de nombreuses directives seraient d'une précision telle qu'elles peuvent être assimilées à un règlement. Les techniques légales par lesquelles les directives sont mises en vigueur varieraient selon les cas: elles iraient de la loi jusqu'à la simple note de service intérieure. Les garanties juridiques offertes par les différentes modalités se situeraient à des niveaux très différents. La directive constituerait par elle-même une garantie juridique bien plus certaine que nombre de modalités de transposition dans le droit interne. La reconnaissance, par l'État destinataire de la directive, de son caractère directement applicable serait une solution rationnelle et avantageuse pour l'application du droit communautaire. Ainsi, l'État ne pourrait invoquer l'absence de mesures internes de transposition dans le droit national comme prétexte pour justifier le retard de la mise en œuvre de la directive. Les procédures de transposition en droit interne pourraient être longues et complexes, notamment dans les États à structure fédérale ou régionale. Enfin, la transposition en droit interne comporterait le risque d'une divergence d'interprétation soit entre l'organe communautaire et les États membres, soit entre États membres, soit encore entre États fédérés ou régions. La notion d'applicabilité directe serait essentiellement invoquée en vue de sauvegarder les droits des justiciables à l'encontre d'un manquement de l'État. Rien n'interdirait à l'État, qui applique la norme communautaire, de se prévaloir de la teneur de cette norme pour invoquer cette même applicabilité directe.

e) La transposition des directives dans le droit national ne se situerait donc pas au niveau de l'application de la teneur des directives: les normes en cause seraient supérieures à la loi ainsi qu'à l'arrêté d'exécution national et pourraient, vu leur caractère directement applicable, être automatiquement intégrées dans l'ordre juridique national. Cette transposition se situerait, en réalité, exclusivement au niveau de la clarté juridique. Du point de vue de la sécurité juridique, il ne serait, certes, pas souhaitable qu'une même matière soit régie à la fois par des normes nationales et des normes communautaires. A cet égard, il conviendrait toutefois de constater que la publication des directives au Journal officiel des Communautés contribue à la sécurité juridique. Par ailleurs, les directives, normes communautaires obligatoires, occuperaient, dans la hiérarchie des règles de droit, une position supérieure au droit national. Enfin, il ne s'agirait pas, en l'espèce, d'une même situation régie par deux normes juridiques différentes: en vertu du système optionnel adopté par la Communauté, les normes belges pourraient subsister, les directives ne concernant que la libre circulation entre États membres.

f) Le gouvernement belge, dans un souci de simplification ou de clarté juridique, se serait montré tout à fait disposé à donner satisfaction à la Commission. Il serait même allé au-delà des exigences communautaires, en acceptant de remplacer les normes nationales existantes par celles des directives. Or, cette décision serait la cause du retard de la transposition, dans le droit national, des 12 directives en cause dans la présente affaire. Celles-ci auraient été reprises sous forme de 12 projets d'arrêtés royaux, qui auraient dû normalement entrer en application le 1er janvier 1978. Suite au refus de certains tribunaux belges d'appliquer des règlements pris sous le couvert de l'urgence, l'administration des transports aurait décidé, au début de l'année 1977, de soumettre dorénavant tous les projets d'arrêtés, pour avis, au Conseil d'Etat. Celui-ci aurait estimé que les projets d'arrêtés royaux qui lui étaient soumis allaient au-delà de l'obligation de réception incluse dans les directives, du fait qu'ils ne tendraient plus uniquement à assurer l'exécution d'un acte international, mais imposeraient notamment aux constructeurs des obligations, à caractère national, allant au-delà des directives; il serait donc nécessaire d'élaborer une loi autorisant le pouvoir exécutif à prendre les mesures réglementaires adéquates. Un projet de loi aurait été approuvé par le Conseil des ministres le 9 novembre 1979. Des circonstances de politique intérieure n'auraient pas encore permis à la procédure d'aboutir.

V — Procédure orale

La Commission, représentée par M. Auke Haagsma, et le gouvernement du royaume de Belgique, représenté par M. Robert Hoebaer, ont été entendus en leurs plaidoiries et en leurs réponses à des questions posées par la Cour à l'audience du 5 février 1980.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 27 mars 1980.

En droit

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1. Le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité instituant la Communauté économique européenne, en omettant de mettre en vigueur, dans les délais prévus, les dispositions nécessaires pour assurer l'application des directives suivantes: directive no 70/221, du 20 mars 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux réservoirs de carburant liquide et aux dispositifs de protection arrière des véhicules à moteur et de leurs remorques; directive no 70/387, du 27 juillet 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux portes des véhicules à moteur et de leurs remorques; directive no 74/60, du 17 décembre 1973, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à l'aménagement intérieur des véhicules à moteur: parties intérieures de l'habitacle autres que le ou les rétroviseurs intérieurs, disposition des commandes, toit ou toit ouvrant, dossier et partie arrière des sièges; directive no 74/483, du 17 septembre 1974, concernant le rapprochement des législations * des États membres relatives aux saillies extérieures des véhicules à moteur; directive no 74/150, du 4 mars 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des tracteurs agricoles ou forestiers à roues; directive no 74/151, du 4 mars 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à certains éléments et caractéristiques des tracteurs agricoles ou forestiers à roues; directive no 74/152, également du 4 mars 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la vitesse maximale par construction et aux plates-formes de chargement; directive no 74/346, du 25 juin 1974, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux rétroviseurs; directive no 74/347, également du 25 juin 1974, concernant le champ de vision et les essuie-glaces des tracteurs; directive no 75/321, du 20 mai 1975, concernant le dispositif de direction; directive no 75/322, également du 20 mai 1975, concernant la suppression des parasites radioélectriques produits par les moteurs à allumage commandé équipant les tracteurs; directive no 75/323, également du 20 mai 1975, concernant la prise de courant montée sur les tracteurs pour l'alimentation des dispositifs d'éclairage et de signalisation lumineuse des outils, machines ou remorques destinés à l'emploi dans l'exploitation agricole ou forestière.

2. Le royaume de Belgique est condamné aux dépens.