Contrainte, Motivation adéquate, Contrôle par le juge

Fiche du SPF Finances

Texte de l’arrêt

Corps de la décision

Arrêt de la Cour de Cassation

dd. 22.05.2008

(F.06.0077.N)

ETAT BELGE (Finances), Me I.C.B., avocat à la Cour de cassation,

contre

1.a) D. S. P.,

1.b) D. S. B.,

1.c) D. S. C.,

1.d)D. S. J.,

1.e) D. S. M.,

1.f) D. S. A.,

en leur qualité d'héritiers légitimes de feue S. G.,

2. S. M.,

3. S. M,

4. S. Y.,

5. S. A.,

Me H.G., avocat à la Cour de cassation.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre les arrêts rendus les 20 septembre 2005 et 20 décembre 2005 par la cour d'appel de Gand.

II. Les moyens de cassation

Le demandeur présente deux moyens libellés dans les termes suivants :

Premier moyen

Dispositions légales violées

- articles 1er, 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs;

- articles 142/1 de l'arrêté royal n° 308 du 31 mars 1936 établissant le Code des droits de succession et 220 de l'arrêté royal n° 64 du 30 novembre 1939 contenant le Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe, applicable en l'espèce en vertu de l'article 142/1 précité;

- articles 15, 47, 100, 108, 126, dans la version en vigueur avant sa modification par la loi du 22 juillet 1993, 137, 3°, et 140/1 de l'arrêté royal n° 308 du 31 mars 1936 établissant le Code des droits de succession.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt définitif du 20 décembre 2005 « déclare l'appel non fondé, confirme le jugement dont appel, sous la seule modification que la demande reconventionnelle originaire (du demandeur) n'est pas déclarée ‘recevable mais non fondée', mais ‘irrecevable pour cause de prescription'. Confirme le jugement attaqué dont appel pour le surplus. Condamne (le demandeur) aux dépens ».

Le jugement ainsi confirmé était motivé comme suit :

« 32.3. La contrainte en matière de droits de succession forme le premier acte juridique par lequel l'existence des droits de succession à charge d'un contribuable est établie sous une forme légale et par lequel l'Etat belge peut en règle procéder au recouvrement. La contrainte en matière de droits de succession est une décision des autorités administratives, qui crée des droits ou des obligations par voie d'autorité, sans le consentement des intéressés, et est unilatéralement obligatoire et exécutoire. C'est donc un acte administratif au sens de la loi du 29 juillet 1991.

La loi du 29 juillet 1991 impose à toutes les autorités administratives visées à l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État l'obligation de motiver formellement tous leurs actes juridiques unilatéraux à portée individuelle qui auront des conséquences juridiques à l'égard d'un ou plusieurs administrés. L'article 3 de la loi précitée dispose à cet égard : ‘La motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Elle doit être adéquate':

La contrainte contestée est motivée comme suit : ‘Étant donné qu'il est ressorti d'une enquête administrative que les conjoints V.- S. étaient titulaires d'un compte KB Lux, dont le solde, en date du 2 octobre 1989, était de 889.233.133,50 BEF. Étant donné qu'en vertu de l'article 108 du Code des droits de succession, ce compte est réputé faire partie de la succession, jusqu'à preuve contraire. Étant donné que cette preuve contraire n'a pas été apportée'.

Ainsi que les demandeurs, le tribunal constate que la contrainte contestée est dépourvue de toute motivation réelle. Il n'y a pas de rapport concret des faits quant à la manière dont ‘il apparaît d'une enquête administrative que les conjoints V.-S. étaient titulaires d'un compte KB Lux, dont le solde, en date du 2 octobre 1989, était de 889.233.133,50 BEF'. Par ailleurs, la contrainte du 24 avril 2001 ne se réfère ni à des procès-verbaux ni à d'autres pièces du dossier de la procédure qui établirait l'existence du prétendu compte KB Lux.

La motivation n'est en l'espèce pas suffisante pour fonder la demande. Elle n'est pas adéquate. Cette motivation insuffisante de la contrainte entraîne l'illégalité de l'acte administratif pour cause de violation d'une formalité substantielle.

Il est enfin, évident que le régime des nullités prévu aux articles 860 et suivants du Code judiciaire ne s'applique pas en l'espèce étant donné que la contrainte ne peut être considérée comme un acte de procédure.

3.3. Quant à la demande reconventionnelle

Vu le bien-fondé de la demande principale, la demande reconventionnelle doit être rejetée comme non fondée ».

Dans le jugement interlocutoire du 20 septembre 2005, l'appréciation du premier juge est confirmée par la cour d'appel par la motivation suivante :

« 2.

a.

L'article 1422, alinéa 1er, du Code des successions dispose que les poursuites et instances à intenter par l'Administration ou le contribuable pour obtenir le paiement ou la restitution des droits, intérêts et amendes, se font de manière et selon les formes établies en matière d'enregistrement, pour autant qu'il n'y soit pas dérogé par le Code des droits de succession.

L'article 220 du Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe dispose que le premier acte de poursuite pour le recouvrement des droits ou amendes fiscales et des accessoires est une contrainte. L'article 220, alinéa 2, du Code des droits d'enregistrement dispose qu'elle est décernée par le receveur chargé du recouvrement, qu'elle est visée par le directeur régional de la taxe sur la valeur ajoutée, de l'enregistrement et des domaines et qu'elle est signifiée par exploit d'huissier de justice.

Cette contrainte est non seulement un acte destiné à constituer un titre exécutoire, mais aussi l'acte dans lequel le fonctionnaire compétent détermine le montant de la dette fiscale et sa cause, et désigne le redevable.

Ainsi, la contrainte est un acte administratif au sens de l'article 1er, premier tiret, de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, c'est-à-dire un acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a des conséquences juridiques à l'égard d'un ou plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative.

Cette contrainte doit dès lors faire l'objet d'une motivation formelle en vertu de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1991.

b.

L'article 3 de la loi du 29 juillet 1991 dispose que la motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision et qu'elle doit être adéquate. Cela signifie que la décision doit être suffisamment étayée par la motivation et la motivation doit être proportionnelle à l'importance de la décision.

La contrainte attaquée détermine en l'espèce une dette de 400.154.913 BEF (9.919.581,18 euros), soit 133.384.971 BEF (3.306.527,06 euros) de droits de succession, majorés de 266.769.942 BEF (6.613.054,12 euros) d'amende.

Vu l'extrême ampleur de la dette, la motivation doit être particulièrement proportionnelle et les redevables peuvent exiger une motivation approfondie. L'intérêt qu'ils doivent défendre est considérable et, dans ces circonstances, ils ont le droit de recevoir des informations détaillées sur les éléments qui ont incité l'administration à décider de recouvrer le montant mentionné ci-dessus par la voie d'une contrainte, de sorte que les redevables aient également la possibilité d'opposer à ces motifs des moyens de défense détaillés. Il faut leur permettre de décider en connaissance de cause s'ils doivent contester la contrainte par tous les moyens prévus par la loi.

Les seules considérations de fait notables (voir l'article 3 de la loi du 29 juillet 1991), figurant dans la contrainte, sont les suivantes: ‘Étant donné qu'il est ressorti d'une enquête administrative que les conjoints V. - S. étaient titulaires d'un compte KB Lux, dont le solde, en date du 2 octobre 1989, était de 889.233.133,50 BEF'.

Vu les circonstances, la motivation adéquate requérait que l'administration relève dans la contrainte les éléments de fait résultant de l'enquête administrative qui ont donné lieu à sa conclusion. Le seul renvoi à l'enquête administrative est insuffisant en l'espèce.

La motivation n'est dès lors pas adéquate.

c.

C'est en vain que le (demandeur) fait valoir qu'en application de l'article 2 du Code judiciaire, le régime des nullités prévu par le Code judiciaire est d'application, ce qui lui permet d'alléguer que la contrainte n'est pas nulle tant que le (défendeur) ne démontre pas avoir été lésé dans ses intérêts (article 861 du Code judiciaire), que la nullité n'est pas prévue en cas de violation de l'obligation de motivation (article 860 du Code judiciaire) et que l'objectif de la loi est atteint (article 867 du Code judiciaire).

L'article 2 du Code judiciaire prévoit que les règles énoncées dans ce code s'appliquent à toutes les procédures, sauf lorsque celles-ci sont régies par des dispositions légales non expressément abrogées ou par des principes de droit dont l'application n'est pas compatible avec celle des dispositions dudit code.

Au moment où la contrainte est décernée, il n'y a pas encore de procédure et la contrainte n'est pas un acte de procédure. Les articles 2 et 860 à 867 du Code judiciaire ne peuvent dès lors s'appliquer à la contrainte.

Les (défendeurs) n'en doivent pas moins appoprter la preuve de ce qu'ils ont intérêt à invoquer la violation de l'obligation de motivation formelle. Lorsque le but de cette obligation de motivation formelle est atteint, les (défendeurs) ne disposent plus de l'intérêt requis pour invoquer la violation de l'obligation de motivation formelle (comp. avec la jurisprudence du Conseil d'Etat et notamment, récemment, C.E., Pirard, n° 143.076 en date du 14 avril 2005 ; C.E., Beckers, n° 142.944 en date du 11 avril 2005, C.E., Van Hemelrijck-Bicke, n° 142.943 en date du 11 avril 2005; C.E., Graf, n° 141.828 en date du 10 mars 2005; C.E., Comans et Nysten, n° 140.730 en date du 16 février 2005).

L'obligation de motivation formelle concernant la contrainte a pour but d'informer le redevable des motifs pour lesquels les autorités administratives ont pris la décision en question, de sorte qu'il puisse apprécier en connaissance de cause s'il doit contester la contrainte par tous les moyens que la loi met à sa disposition.

Afin de pouvoir décider s'il doit contester la contrainte, le redevable doit avoir été informé des motifs adéquats au plus tard au moment où la contrainte lui est signifiée. Si les motifs ne sont pas portés à sa connaissance à ce moment, il n'est pas en mesure de décider en connaissance de cause s'il doit contester la contrainte, et il est porté atteinte à ses intérêts. Le fait qu'il peut faire opposition ultérieurement est également sans incidence étant donné que cela ne contribue pas à la réalisation de l'objectif de motivation formelle visé par la loi.

Un défaut d'intérêt dans le chef des (défendeurs) ne ressort pas davantage du fait qu'ils ont eu la possibilité de consulter le dossier administratif et que l'auteur des (défendeurs) ou son conseil ont consulté ce dossier avant que la contrainte n'ait été décernée. Pareille consultation ne peut remplacer l'indication des motifs invoqués à l'appui de la contrainte prévue par la loi du 21 juillet 1991.

Les (défendeurs) ont par conséquent un intérêt à invoquer la violation de l'obligation de motivation formelle.

d.

Eu égard à ce qui précède, c'est à bon droit que le premier juge a annulé la contrainte contestée. La motivation prévue à l'article 3 de la loi du 21 juillet 1991 est une formalité substantielle, dont la violation entraîne la nullité ».

Ensuite, l'arrêt avant dire droit du 20 septembre 2005 constate qu'il reste à statuer sur la demande reconventionnelle, qui est déclarée recevable. A cette fin, la réouverture des débats est ordonnée et les parties ont été invitées à conclure sur la prescription éventuelle de la demande reconventionnelle.

L'arrêt définitif du 20 décembre 2005 constate que le dernier jour utile pour recouvrer les droits de succession du sur l'héritage de feu A. V. était le 3 mai 2001 et que la demande reconventionnelle visée n'a été formée que le 30 mai 2002. La cour d'appel considère que la contrainte avec commandement signifiée le 24 avril 2001 n'interrompt pas la prescription, eu égard à la nullité prononcée.

Griefs

En ce qui concerne l'arrêt avant dire droit du 20 septembre 2005

Première branche

En vertu de l'article 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, les actes soumis à cette loi indiquent les considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit être adéquate.

La contrainte qui constitue l'objet du présent litige est soumise à cette règle.

L'arrêt avant dire droit déclare à bon droit que cette contrainte « (est) non seulement un acte destiné à constituer un titre exécutoire, mais aussi l'acte dans lequel le fonctionnaire compétent détermine le montant de la dette fiscale et sa cause, et désigne le redevable (feuillet 1081, point 2, a, alinéa 3).

Il y a lieu d'en déduire que la motivation de la contrainte doit faire connaître le motif qui incite l'administration à réclamer au redevable indiqué, du chef de la cause indiquée, la dette fiscale indiquée.

En l'espèce, la contrainte fait connaître au redevable concerné le motif pour lequel l'administration procède au recouvrement de la dette fiscale indiquée, à savoir le recouvrement de la dette fiscale mentionnée. Elle précise la nature et l'étendue du fait imposable, le montant de la dette fiscale et les dispositions légales qui font naître cette dette. L'existence de ces éléments n'est pas déniée dans l'arrêt.

L'administration constate l'existence d'une dette fiscale. Elle doit indiquer dans la contrainte le fait imposable et, comme mentionné dans l'arrêt, faire connaître au redevable l'étendue et la cause de la dette fiscale. Les circonstances par lesquelles elle a eu connaissance du fait imposable ne relèvent pas de la motivation requise.

La thèse selon laquelle la motivation de la contrainte non seulement « doit mentionner la motivation de droit et de fait servant de fondement à la décision », (feuillet 1081, pénultième alinéa), mais requiert également que « l'administration (...) relève les éléments de fait résultant de l'enquête administrative qui ont donné lieu à sa conclusion » (fol. 1083, alinéa 3) n'est pas compatible avec l'application de l'article 3 de la loi du 29 juillet 1991. Cette justification complémentaire, considérée comme requise par l'arrêt, ne ressortit pas à la motivation de la contrainte, mais plutôt à l'administration de la preuve de la dette fiscale.

Par cette considération, la légalité de la contrainte est soumise à une condition que la loi ne prévoit pas. La mention de la cause de la dette fiscale retenue ne suffit plus. Il faut aussi faire mention des éléments de l'enquête qui ont révélé la connaissance du fait imposable.

Que la motivation, selon les termes de la loi, doit être « adéquate » signifie que la décision doit être fondée par les motifs allégués. Cela met en evidence la relation entre la décision et les motifs allégués, mais ne concerne pas les droits des deux parties quant à la preuve des faits allégués.

Dans l'appréciation de la légalité de l'acte administratif attaqué, une distinction doit être établie entre, d'une part, la motivation qui a incité l'administration à recouvrer un impôt dû et à décerner à cette fin une contrainte, et, d'autre part, l'enquête par laquelle ce fait imposable a été révélé à la connaissance de l'administration.

Les motifs de la contrainte ont été déduits de cette enquête, mais les éléments de cette enquête demeurent distincts de ces motifs.

A titre purement subsidiaire, il y a lieu de signaler qu'en l'espèce, en application de l'article 108 du Code des successions, la charge de la preuve repose sur l'héritier.

L'on ne saurait par conséquent déduire du fait que la contrainte ne comprend pas les éléments de l'enquête qui ont donné lieu à la constatation de la dette fiscale, que la décision de décerner une contrainte n'est pas motivée.

L'administration a le devoir, dans les limites de sa compétence liée, de décerner une contrainte lorsque, dans le domaine des droits de succession, elle a connaissance d'un fait imposable, détermine le montant de l'impôt et n'obtient pas le paiement volontaire du redevable.

L'arrêt qui déclare ces éléments insuffisants pour motiver la contrainte, viole les dispositions qui imposent de décerner une contrainte (violation à titre principal des articles 142/1 du Code des successions, et 220 du Code des droits d'enregistrement, d'hypothèque et de greffe); il confère à la notion de « motivation adéquate » une signification incompatible avec les termes et la portée de la loi (violation des articles 1er, 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs), et à titre subsidiaire viole les autres dispositions légales mentionnées en tête du moyen.

(...)

II. La décision de la Cour

Sur le premier moyen :

Quant à la première branche :

1. En vertu des articles 1er, 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, la contrainte décernée en matière de droits de succession doit être formellement motivée. La motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. La motivation doit en outre être adéquate.

2. Le fait que la motivation doit être adéquate signifie que la décision doit être suffisamment étayée par la motivation et que la motivation doit être proportionnelle à l'importance de la décision prise et à la nature de la compétence des autorités.

Une motivation adéquate doit permettre au destinataire de connaître les motifs de la décision le concernant. Pareille adéquation dépend de l'ensemble des circonstances de la cause, notamment de la connaissance effective préalable que le destinataire a des éléments du dossier.

3. Il appartient au juge du fond d'apprécier en fait si la motivation de la decision est adéquate. Ce faisant, il ne peut toutefois violer la notion légale d'obligation de motivation incombant aux autorités.

4. Les juges d'appel constatent dans l'arrêt du 20 septembre 2005 que les seules considérations de fait notables figurant dans la contrainte sont les suivantes : « Étant donné qu'il est ressorti d'une enquête administrative que les conjoints Vlerick-Sap étaient titulaires d'un compte KB Lux, dont le solde, en date du 2 octobre 1989, était de 889.233.133,5 BEF ».

Il en ressort que la contrainte qui a été portée à la connaissance de l'auteur des défendeurs, mentionne le fait imposable, l'étendue et la cause de la dette fiscale, et, par conséquent, indique les motifs adéquats sur lesquels elle se fonde.

Il ressort par ailleurs du même arrêt que l'auteur des défendeurs ou son conseil a pu consulter et a consulté le dossier administratif.

Les juges d'appel n'ont donc pu décider sans violer l'article 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs que la contrainte qui a été portée à la connaissance de l'auteur des défendeurs ne mentionne pas les motifs adéquats sur lesquels elle se fonde.

5. Le moyen, en cette branche, est fondé.

Dispositif

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt du 20 septembre 2005, ainsi que l'arrêt du 20 décembre 2005 qui en est la suite ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge des arrêts cassés ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause devant la cour d'appel d'Anvers.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président …

Signatures