Arrêt de la Cour du 25 mai 1982, 96/81Traité CEE art. 169 et art. 100

La directive 76/160 du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1) prévoit que les États membres prennent certaines mesures afin de réduire la pollution des eaux de baignade et de protéger celles-ci à l'égard d'une dégradation ultérieure. A cet effet, la directive établit des paramètres physicochimiques et microbiologiques applicables aux eaux de baignade, et prévoit que les États membres fixent, pour toutes les zones de baignade ou pour chacune d'elles, les valeurs applicables aux eaux de baignade en ce qui concerne ces paramètres. Les États membres sont tenus, en vertu de cette directive, de prendre les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme à ces valeurs dans un délai de dix ans, et de veiller que ces valeurs soient respectées dans des zones de baignade nouvellement créées. Les autorités compétentes des États membres doivent effectuer des échantillonnages selon des modalités fixées par la directive. Régulièrement, et pour la première fois quatre ans après la notification de la directive, les États membres doivent communiquer à la Commission un rapport de synthèse sur les eaux de baignade et leurs caractéristiques les plus significatives.

L'article 12, paragraphe 1, de la directive dispose ce qui suit:

«Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administatives nécessaires pour se conformer à la présente directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification. Ils en informent immédiatement la Commission.»

La notification de la directive aux Pays-Bas étant intervenue le 10 décembre 1975, le délai prévu à l'article 12 a expiré le 10 décembre 1977.

Par lettres des 24 février 1976 et 13 octobre 1977, la Commission a demandé au gouvernement des Pays-Bas à être informée des dispositions arrêtées par les Pays-Bas pour la mise en œuvre de la directive.

En réponse à ces lettres, le Ministerie van Verkeer en Waterstraat des Pays-Bas, par lettre du 28 mars 1978, a fait savoir à la Commission qu'une modification de la Wet verontreiniging oppervlaktewateren (loi sur la pollution des eaux superficielles) était en cours de préparation. Cette modification devrait notamment permettre de fixer des normes au niveau national pour le rejet de certaines substances et de maintenir partout la qualité minimale requise pour les différentes fonctions des eaux superficielles. Cette modification de loi revêtirait donc une grande importance pour la mise en oeuvre de la directive.

En outre, une modification de la Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen (loi sur l'hygiène et la sécurité en matière de baignade) devrait permettre d'interdire l'utilisation des eaux superficielles dans des eaux de baignade lorsqu'elles ne satisfont pas aux conditions fixées par la directive.

Par ailleurs, les autorités compétentes se concerteraient actuellement pour élargir le programme d'échantillonnage afin de l'adapter aux dispositions de la directive.

La gouvernement néerlandais a enfin observé que certaines exigences, fondées sur un avis du conseil de la santé (Gezondheidsraad) et contenues dans un rapport intitulé «Interimrapport Zwemwater» du 25 juin 1973, étaient imposées depuis longtemps aux Pays-Bas, en ce qui concerne les eaux superficielles à usage récréatif. Le rapport mentionné était joint à la lettre.

En conclusion de la lettre du 28 mars 1978, le Ministerie van Verkeer en Waterstraat s'est déclaré disposé à fournir à la Commission tout complément d'informations que celle-ci pourrait souhaiter.

Par lettre du 8 février 1979, la Commission a informé le gouvernement néerlandais qu'elle estimait que le royaume des Pays-Bas avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de la directive, parce que les autorités néerlandaises n'avaient toujours pas pris les mesures nécessaires pour la transposition de celle-ci en droit interne et que, contrairement à l'article 12, paragraphe 1, de la directive, la Commission n'avait encore reçu jusqu'à présent aucune communication à ce sujet. La Commission a donc invité le gouvernement des Pays-Bas, conformément à l'article 169 du traité CEE, à lui présenter des observations en la matière dans un délai de deux mois.

Le gouvernement néerlandais a répondu à cette lettre par une lettre du 23 mai 1979 de sa représentation permanente auprès des Communautés européennes.

Dans cette lettre, le gouvernement néerlandais a fourni un certain nombre de précisions sur le contenu actuel de la Wet verontreiniging oppervlaktewateren, et il a transmis à la Commission une série d'extraits de cette loi. Il a expliqué que cette législation prévoirait un certain nombre de moyens de contrôler la qualité des eaux de surface. Un programme indicatif pluriannuel, établi tous les cinq ans en vue de la lutte contre la pollution des eaux, qui déterminerait en pratique la politique suivie par les responsables de la qualité des eaux, aurait repris les normes de la directive dans ses annexes. Ce programme était joint à la lettre. Le gouvernement néerlandais a souligné que, si les considérants et les motifs du projet de loi destinée à modifier la Wet verontreiniging oppervlaktewateren mentionnaient la directive, cela ne signifierait pas que sans modification la directive n'était pas appliquée aux Pays-Bas, la loi actuelle prévoyant déjà à cet effet un certain nombre de moyens et des dispositions administratives permettant de garantir dans une large mesure l'application de la directive.

Le gouvernement néerlandais a, d'autre part, communiqué à la Commission un exemplaire de la Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, loi qui permettrait de prendre, concernant des installations de bains, certaines dispositions relatives à la qualité des eaux de baignade. La modification en cours de cette loi tendrait à en étendre encore le champ d'application.

Dans ce contexte, le gouvernement néerlandais s'est référé aussi à la Wet bestrijding infectieziekten en opsporing ziekteoorzaken (loi sur la lutte contre les maladies infectieuses et le dépistage des causes de maladie), obligeant le bourgmestre de chaque commune d'ordonner la fermeture complète ou partielle d'une installation de bain lorsque le service officiel de surveillance de la santé publique le demande.

Le gouvernement des Pays-Bas a joint à cette lettre un rapport sur les zones de baignade pour l'année 1978 sur les caractéristiques les plus significatives des eaux de baignade.

En conclusion de cette lettre, le gouvernement néerlandais a déclaré qu'il pensait avoir montré par le contenu de cette lettre qu'il mettait déjà en pratique la directive en question au moyen de la législation actuelle. Il a ajouté qu'il était disposé à fournir un complément d'information à la Commission si celle-ci le souhaitait.

Par lettre du 27 juillet 1979, la Commission a adressé au gouvernement néerlandais un avis motivé au sens de l'article 169 du traité CEE selon lequel le royaume des Pays-Bas avait manqué à l'obligation qui lui incombait en vertu de la directive en question en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s'y conformer.

Dans cet avis motivé, la Commission a constaté que le royaume des Pays-Bas n'avait pas informé la Commission des dispositions prises pour se conformer à la directive, et que la Commission devrait donc supposer que le royaume des Pays-Bas n'avait pas encore pris lesdites mesures. Les dispositions de la législation actuelle auxquelles s'était référée la représentation permanente néerlandaise dans sa lettre du 23 mai 1979 ainsi que le rapport sur les zones de baignade ne constitueraient pas une transposition de la directive au sens de son article 12. La Commission n'aurait pas encore été informée que les modifications envisagées de cette législation avaient été adoptées.

En réponse à cet avis motivé, le gouvernement néerlandais a, dans une lettre du 26 novembre 1979 de sa représentation permanente auprès des Communautés européennes, réaffirmé que la législation actuelle comportait déjà des instruments permettant de mener une politique visant à atteindre ou à continuer à respecter les conditions de qualité auxquelles doivent satisfaire les eaux superficielles destinées à la baignade. S'il était nécessaire d'adapter la loi sur la pollution des eaux superficielles pour la mise en œuvre de la directive, afin de disposer d'un instrument juridique permettant d'arrêter à l'intention de tous les responsables de la qualité des eaux des instructions uniformes et obligatoires, cela ne signifierait pas, comme le pensait la Commission, que l'application de la directive par les Pays-Bas serait impossible sans cette adaptation. Les modifications actuellement en cours de la législation en la matière auraient été jugées souhaitables, et le gouvernement néerlandais attacherait une grande importance à ces modifications. Les Pays-Bas mettraient déjà en application la directive au moyen des instruments législatifs existants. Le gouvernement néerlandais a fourni, dans cette lettre, d'autres précisions sur la législation actuelle, et a ajouté qu'il était à la disposition de la Commission pour toutes consultations ultérieures.

Par une lettre du 24 mars 1981, la représentation permanente du royaume des Pays-Bas auprès des Communautés européennes a informé la Commission des progrès dans la procédure législative concernant les modifications susmentionnées de la législation néerlandaise en la matière.

Par requête déposée le 24 avril 1981, la Commission a introduit un recours contre le royaume des Pays-Bas, concluant à

—déclarer que, en ne prenant pas, dans le délai prescrit, les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 76/160, du 8 décembre 1975, le royaume des Pays-Bas avait manqué à une obligation lui incombant en vertu du traité,

et à

—condamner le royaume des Pays-Bas au dépens.

Le gouvernement du royaume des Pays-Bas conclut à

—rejeter le recours comme non fondé,

et à

—condamner la Commission aux dépens.

A l'issue de la procédure écrite, qui s'est déroulée normalement, la Cour, l'avocat général entendu, a décidé de demander à la Commission de répondre par écrit à certaines questions et d'inviter le gouvernement des Pays-Bas à présenter ensuite par écrit ses observations sur ces réponses.

La Cour, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalables.

La Commission, dans sa requête, a fait valoir qu'il n'était pas contesté dans la réponse du gouvernement néerlandais à la Commission ainsi que dans les lettres ultérieures de celui-ci que la directive requérait une modification des dispositions législatives en vigueur aux Pays-Bas. Il résulterait du contenu de ces lettres que cette modification des dispositions législatives n'avait pas encore été arrêtée et que, par conséquent, contrairement à l'article 12 de la directive, les Pays-Bas n'avaient pas encore arrêté toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour la mise en œuvre de la directive.

L'affirmation, contenue dans la lettre du 26 novembre 1979, que les Pays-Bas mettaient la directive en application au moyen des instruments législatifs existants par la voie administrative ainsi qu'au moyen des instruments d'orientation dans la pratique, serait réfutée par certaines observations, contenues dans cette même lettre, et selon lesquelles il serait «nécessaire d'adapter cette loi pour la mise en œuvre de la directive». Cette idée serait également en contradiction avec la position adoptée par le gouvernement néerlandais dans sa réponse du 28 mars 1978.

La nécessité de certaines dispositions législatives, réglementaires ou administratives ressortirait aussi d'une comparaison de la directive et de la législation en vigueur. Il ne serait cependant pas nécessaire de procéder, à ce stade, à un examen systématique des différences entre la législation néerlandaise et la directive, mais la Commission se réserverait expressément le droit de développer ce point, si cela s'avérait nécessaire au cours de la procédure.

Le gouvernement néerlandais souhaiterait, selon la Commission, donner l'impression que la qualité de fait des eaux de baignade aux Pays-Bas correspondait dans une large mesure à celle visée par la directive, sans toutefoir nier que cette situation de fait ne reposait que dans une mesure insuffisante sur les compétences et les normes et descriptions de tâches obligatoires, prescrites par la directive. Pour la présente procédure, ce qui importait ne serait pas la situation à laquelle aboutissait en pratique la politique menée par le pouvoir central et par les différents pouvoirs subordonnés aux Pays-Bas, mais le fait que la législation néelandaise ne prévoyait pas tous les instruments prescrits dans la directive.

Le gouvernement néerlandais, dans son mémoire en défense, souligne que la Commission n'avait pas réagi aux observations présentées à l'avis motivé sur la manière dont la directive était déjà actuellement mise en vigueur, et qu'elle n'indiquait pas quelles dispositions de la directive n'avaient pas été mises en oeuvre par les Pays-Bas.

Le gouvernement néerlandais aurait déjà informé la Commission, par lettre de la représentation permanente du 23 mai 1979, que le programme d'échantillonnage des eaux de baignade avait été rendu conforme à la directive. La Commission aurait reçu des rapports concernant les caractéristiques les plus significatives des eaux de baignade. En annexe à son mémoire en défense, le gouvernement néerlandais transmet en outre les résultats d'une enquête bactériologique trimestrielle sur la qualité des eaux de baignade.

Le gouvernement néerlandais rappelle, par ailleurs, qu'en vertu de l'article 4 de la directive ce serait seulement dans un délai de dix ans que la qualité des eaux de baignade devait être rendue conforme aux valeurs limites établies par l'article 3 de la directive.

Le projet de loi modifiant la Wet verontreiniging oppervlaktewateren aurait été jugé souhaitable pour parvenir à un régime uniforme dans un système où la gestion de la qualité d'eau incombait à des autorités administratives décentralisées, et où l'administration centrale n'était pas compétente pour réglementer directement la gestion de ces autorités inférieures pour ce qui est de l'octroi d'autorisations ou de la fixation de normes de qualité pour des eaux superficielles.

L'ensemble des instruments existants pourrait cependant servir à mettre en œuvre la directive. La gestion par les instances inférieures, qui seraient tenues d'exécuter la directive, s'effectuerait à l'aide de tous les instruments fournis par la loi sur la pollution des eaux superficielles, et notamment l'interdiction, la déclaration d'insuffisance, les dispositions en matière d'autorisation, la perception d'une taxe et les éléments de la politique globale d'assainissement. La législation actuelle fournirait à tout gestionnaire de la qualité d'eau les instruments nécessaires pour mener une politique visant à ce que la qualité d'eau satisfasse aux exigences inhérentes à une utilisation ou à une fonction reconnue.

On ne saurait conclure de l'existence d'un projet de modification de la loi, visant à compléter le dispositif existant, que la directive n'avait pas été exécutée. Cette modification législative tendrait à une réglementation plus sévère que celle prescrite par la directive. Les instruments à créer dans le cadre de la Wet verontreiniging oppervlaktewateren seraient d'ailleurs basés sur la directive 76/464, du 4 mai 1976, qui serait postérieure à celle ici en cause et situerait celle-ci dans un cadre général.

Les dispositions de la présente directive s'adresseraient, en raison de leur nature, par excellence aux autorités nationales. Les États membres seraient libres de choisir eux-mêmes la forme et les moyens pour mettre en œuvre la directive. La Commission n'aurait pas démontré que les Pays-Bas ne disposaient pas des instruments nécessaires pour la mise en oeuvre de celle-ci. La directive aurait été suffisamment mise en œuvre aux Pays-Bas jusqu'à présent.

La Commission, dans son mémoire en réplique, soutient que le gouvernement néerlandais méconnaîtrait la portée du recours et se baserait sur des conceptions erronées en ce qui concerne la nature des directives en général et de la directive visée en particulier.

L'obligation d'information, en vertu de l'article 12, paragraphe 1, de la directive, sur laquelle serait fondé le recours, constituerait pour la Commission un moyen indispensable dans sa tâche de contrôle de l'application des directives et elle concrétiserait l'obligation générale, imposée aux États membres par l'article 5 du traité CEE, de faciliter à la Commission l'accomplissement de sa mission. Une communication de caractère général, déclarant que l'application de la directive avait fait l'objet d'une modification législative déterminée ou que cette application était déjà réalisée dans le cadre de la législation existante, ne pouvait pas être considérée comme suffisante.

Aux termes du système visé, à l'instar de nombreuses autres directives, par l'article 12, paragraphe 1, de la directive, le contrôle par la Commission de l'application correcte de la directive s'effectuerait généralement en deux phases.

Au cours de la première phase, comportant un examen général et formel, la Commission vérifierait si les États membres l'ont informée des dispositions, existantes ou nouvelles, considérées par eux comme nécessaires à l'application de la directive, et si ces mesures sont entrées en vigueur dans les délais prescrits. Au cours de la deuxième phase, comportant un examen approfondi et prolongé et une comparaison minutieuse des réglementations nationales et des diverses dispositions de la directive, la Commission vérifierait, sur la base des informations fournies par les États membres conformément à l'article 12, paragraphe 1, de la directive, si les États membres ont appliqué de manière satisfaisante les dispositions de la directive.

L'obligation d'information et la vérification de la mise en œuvre de la directive en deux phases entraîneraient des conséquences en ce qui concerne la procédure prévue à l'article 169 du traité CEE en cas de manquement. La communication tardive ou incomplète des mesures d'application constituerait un manquement à l'article 12, paragraphe 1, deuxième phrase, de la directive susceptible de justifier par lui-même l'engagement de la procédure visée par l'article 169 du traité CEE. Le manquement à l'article 12, paragraphe 1, deuxième phrase, de la directive donnerait en outre lieu à la présomption que l'État membre ne s'était pas conformé à l'obligation de mise en vigueur visée à la première phrase de l'article 12, paragraphe 1. Au cas où l'État membre avait informé la Commission des mesures d'application nécessaires, mais ne les avait pas mises en vigueur dans les délais prescrits, celui-ci ne serait pas en droit de renverser cette présomption par la preuve contraire, contredisant de ce fait la communication antérieure à la Commission.

Sur la base de cette présomption, la Commission pourrait englober également, dans la procédure d'infraction, le manquement à l'obligation de mise en vigueur prévu à l'article 12, paragraphe 1, première phrase, et consistant à ce que l'État membre n'avait pas mis en vigueur dans les délais prescrits toutes les mesures d'application nécessaires, sans devoir affirmer ou démontrer que l'État membre avait manqué à certaines obligations spécifiques de la directive, contrôle qui n'aurait lieu qu'à la deuxième phase. En tout cas, il suffirait à la Commission de démontrer qu'au moins une des dispositions de la directive n'avait pas été exécutée ou avait été exécutée incorrectement.

La Commission aurait formé le présent recours dans la première phase de son contrôle de l'application de la directive puisqu'elle aurait indiqué dans sa requête, sans être contredite, que les Pays-Bas ne lui avaient pas communiqué, dans les délais prescrits et conformément à l'article 12, paragraphe 1, deuxième phrase, les mesures d'exécution prises.

Les parties reconnaîtraient en commun que les Pays-Bas ne se seraient pas conformés à cette disposition de la directive. La Commission aurait limité le présent litige au fait que les Pays-Bas n'avaient pas mis en vigueur, dans les délais prescrits, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives. Dans le cadre de ce litige restreint, la charge de la preuve incombant à la Commission serait nettement plus limitée, et il subsisterait en outre la présomption susmentionnée.

La présomption d'exécution tardive ou incomplète aurait trouvé sa confirmation dans la lettre du gouvernement néerlandais, datée du 28 mars 1978, qui montrerait qu'à l'époque, le gouvernement néerlandais était convaincu que l'exécution de la directive nécessitait un certain nombre de dispositions, sommairement indiquées, et qui n'aurait donc pas encore constitué l'information prescrite à l'article 12, paragraphe 1, deuxième phrase. Si les informations plus précises sur les moyens offerts par la législation néerlandaise existante, contenues dans les lettres ultérieures du gouvernement néerlandais, constituaient des éléments précieux pour l'examen de l'application correcte de la directive dans la deuxième phase de l'examen de la Commission, elles ne présenteraient pas d'intérêt dans le cadre du litige actuel, à la première phase de celui-ci.

Le gouvernement néerlandais aurait déclaré pour la première fois, dans son mémoire en défense, en termes explicites et sans ambiguïté, que la directive avait fait l'objet, pour le moment, de mesures d'application suffisantes aux Pays-Bas. Une telle attitude serait inacceptable car elle désavouerait son attitude antérieure ainsi que la confiance que cette attitude avait suscité auprès de la Commission. La Commission continuerait donc à se baser sur la présomption que les Pays-Bas n'avaient pas arrêté toutes les mesures d'application, et elle ne serait pas tenue de répondre de manière détaillée à tous les arguments invoqués par le gouvernement des Pays-Bas en ce qui concerne l'état actuel d'application de la directive.

La présomption d'application incomplète de la directive n'aurait, en tout état de cause, pas été renversée par le gouvernement néerlandais, même si l'on reconnaissait une telle possibilité au gouvernement concerné. A cet effet, il aurait appartenu à celui-ci de démontrer, pour chacune des dispositions de la directive, que ces règles sont déjà inscrites dans le droit néerlandais de manière contraignante, démonstration qui ferait défaut dans le mémoire en défense.

Par ailleurs, même si l'on n'acceptait pas l'existence de cette présomption, la Commission aurait démontré à suffisance que les Pays-Bas n'avaient pas mis en vigueur, dans le délai prescrit, toutes les dispositions d'application nécessaires, une mise en vigueur de fait d'une partie de la directive étant insuffisante pour se conformer à l'article 12, paragraphe 1. Il serait évident que la mise en œuvre des obligations contenues dans la directive supposait un certain nombre de dispositions législatives, réglementaires et administratives, et qu'elle ne pouvait pas être laissée à la discrétion des diverses autorités chargées de la gestion de la qualité des eaux. Les États membres devraient arrêter les mesures d'application nécessaires pour intégrer à leur ordre juridique le contenu de la directive, et ils ne pourraient pas se soustraire à l'obligation d'arrêter des normes contraignantes d'application en arguant que la directive elle-même lierait directement leurs autorités et que son résultat pratique pourrait déjà être atteint. Le contenu des lettres écrites par le gouvernement néerlandais avant l'introduction du présent recours montrerait à suffisance que l'application de la directive aux Pays-Bas était réglementée, en partie du moins, au moyen de dispositions non contraignantes et que la législation actuelle ne prévoyait pas tous les instruments prescrits par la directive.

Le gouvernement néerlandais, dans son mémoire en duplique, nie qu'il soit constant entre les parties que les Pays-Bas auraient enfreint l'article 12, paragraphe 1, deuxième phrase, de la directive concernant l'obligation d'information.

Il faudrait faire une différence entre, d'une part, les informations communiquées au titre d'une procédure d'information générale, comme celle instituée par le Conseil, le 5 mars 1973, en matière de dispositions visant à la protection de l'environnement (JO C 9 du 15. 3. 1973) dans le cadre de laquelle toutes ces dispositions en vue de la protection et de l'amélioration de l'environnement étaient portées à la connaissance de la Commission, et, d'autre part, des informations concernant la mise en œuvre de la directive.

La directive ne lierait pas seulement l'administration centrale, mais également les autres autorités administratives chargées de veiller à la qualité de l'eau, et elle pourrait être effectivement exécutée par ces organes. Il existerait dans les réglementations édictées par les provinces, des règles relatives aux autorisations, à la planification, à la prise d'échantillons etc., nécessitant l'approbation de l'État dont l'influence serait ainsi garantie. Le gouvernement néerlandais aurait démontré, à l'aide des informations fournies, qu'il n'était pas nécessaire, pour la seule mise en oeuvre de la directive, de procéder à une modification législative.

Le gouvernement néerlandais admet que, dans sa lettre du 28 mars 1978, les informations générales concernant les nouvelles dispositions législatives, réglementaires et administratives, fournies au titre de l'acccord susmentionné du 5 mars 1973, et les informations concernant la mise en œuvre de la directive se seraient entremêlées. Dans la lettre du 23 mars 1979, il aurait cependant fourni des informations plus détaillées concernant le système de la législation néerlandaise, et il aurait insisté sur le fait que la loi existante en matière de pollution des eaux superficielles contenait déjà des moyens pour mettre en oeuvre la directive. Le gouvernement néerlandais estime avoir satisfait, avec un certain retard, à l'obligation d'information, et se réserve le droit de faire d'autres observations concernant une prétendue insuffisance de la mise en oeuvre de la directive au cours de la deuxième phase.

Par requête déposée au greffe de la Cour, le 24 avril 1981, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité, en omettant de prendre, dans le délai prescrit, les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 76/160 du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1).

En vertu de cette directive, prise en application des articles 100 et 235 du traité CEE, les États membres sont tenus de fixer, pour toutes les zones de baignade ou pour chacune d'elles, les valeurs applicables aux eaux de baignade en ce qui concerne les paramètres physicochimiques et microbiologiques établis par la directive, de prendre les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme à ces valeurs dans un délai de dix ans, de veiller à ce que ces valeurs soient respectées dans des zones de baignade nouvellement créées, d'effectuer des échantillonnages selon des modalités fixées par la directive, et pour la première fois quatre ans après la notification de la directive de communiquer à la Commission un rapport de synthèse sur les eaux de baignade et leurs caractéristiques les plus significatives.

L'article 12, paragraphe 1, de la directive dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive dans un délai de deux ans à compter de sa notification, délai qui a expiré le 10 décembre 1977, et qu'ils en informent immédiatement la Commission.

La Commission estime que le gouvernement néerlandais a manqué à son obligation d'information en vertu de la disposition précitée. Ce manquement autoriserait la Commission, au cours de la première phase de son examen de la mise en oeuvre de la directive, limitée à une vérification générale du point de savoir si les mesures d'application nécessaires sont entrées en vigueur dans les délais prescrits sans comporter un examen approfondi de ces mesures, à présumer un manquement à l'obligation de mise en vigueur des mesures nécessaires.

Le présent recours a cependant pour objet non pas un manquement à l'obligation d'information, mais le manquement à l'obligation de mettre en vigueur les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive.

Il y a lieu de souligner que, dans le cadre d'une procédure en manquement en vertu de l'article 169 du traité CEE, il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué. C'est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l'existence de ce manquement, sans pouvoir se baser sur une présomption quelconque.

Il y a lieu, toutefois, de souligner également que les États membres sont tenus, en vertu de l'article 5 du traité CEE, de faciliter à la Commission l'accomplissement de sa mission, consistant notamment, selon l'article 155 du traité CEE, à veiller à l'application des dispositions du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci. C'est à ces fins que la directive en question, à l'instar d'autres directives, impose aux États membres, dans son article 12, une obligation d'information.

L'information que les États membres sont ainsi tenus de fournir à la Commission doit être claire et précise. Elle doit indiquer sans ambiguïté quelles sont les mesures législatives, réglementaires et administratives au moyen desquelles l'État membre considère avoir rempli les différentes obligations que lui impose la directive. En l'absence d'une telle information, la Commission n'est pas en mesure de vérifier si l'État membre a réellement et complètement mis en application la directive. Le manquement d'un État membre à cette obligation, que ce soit par une absence totale d'information ou par une information insuffisamment claire et précise, peut justifier, à lui seul, l'ouverture de la procédure de l'article 169 du traité CEE visant à la constatation de ce manquement.

Eu égard à l'objet du présent recours et afin d'en examiner le bien-fondé, il y a lieu de procéder à une comparaison de ces dispositions avec les mesures législatives, réglementaires et administratives existant aux Pays-Bas par lesquelles le gouvernement néerlandais estime avoir mis en application la directive.

A cet égard, il y a lieu de constater que, en réponse à une question posée par la Cour à la suite de la procédure écrite, la Commission a précisé que, ainsi qu'il ressort de l'exposé des motifs du projet de loi néerlandaise portant modifications de la loi sur l'hygiène et la sécurité des installations des baignades (Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen), font actuellement défaut aux Pays-Bas des dispositions fixant la qualité souhaitée pour les eaux de baignade au moyen de valeur pour les paramètres mentionnés dans l'annexe de la directive, comme le prévoit l'article 3 de celle-ci, ainsi que des dispositions arrêtant les mesures nécessaires pour atteindre la qualité fixée pour les eaux de baignade, comme le prévoit l'article 4, paragraphe 1, de la directive. Le gouvernement néerlandais, tant dans ses observations sur cette réponse de la Commission qu'au cours de la procédure orale, n'a pas contesté ceci, et il n'a apporté aucun élément permettant de conclure que de telles dispositions existent déjà actuellement aux Pays-Bas.

Le gouvernement néerlandais s'est référé au fait que la gestion de la qualité des eaux serait assurée, aux Pays-Bas, dans le cadre d'un système décentralisé. Les autorités régionales et locales seraient directement liées par les dispositions de la directive, et elles la mettraient en œuvre dans la gestion pratique de la qualité de l'eau, sous le contrôle des instances nationales.

Il est vrai que chaque État membre est libre de répartir comme il le juge opportun les compétences sur le plan interne et de mettre en œuvre une directive au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales. Cela ne saurait cependant le dispenser de l'obligation de traduire les dispositions de la directive dans des dispositions internes ayant un caractère contraignant. La directive en question, prise notamment en application de l'article 100 du traité CEE, vise le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en la matière. De simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l'administration, ne peuvent pas être considérées comme une exécution valable de l'obligation découlant de cette directive.

Le gouvernement néerlandais n'a apporté aucun élément permettant de conclure que des dispositions ayant un caractère contraignant ont effectivement été prises, soit par les autorités nationales, soit par les autorités régionales ou locales, afin de fixer pour toutes les zones de baignade ou pour chacune d'elles, la valeur applicable aux eaux de baignade en ce qui concerne tous les paramètres indiqués à l'annexe de la directive, et afin d'assurer la conformité de la qualité des eaux de baignade aux valeurs ainsi fixées. En particulier, le programme indicatif pluriannuel auquel le gouvernement néerlandais s'est référé au cours de la correspondance précontentieuse avec la Commission pour affirmer que celui-ci reprenait les normes de la directive, ne constituait, à l'époque, pour les responsables de la gestion de la qualité des eaux, qu'une simple orientation, sans valeur juridiquement contraignante. Ce programme ne pouvait ainsi être considéré comme suffisant aux fins de la mise en œuvre de la directive.

Dans ses observations sur la réponse de la Commission aux questions posées par la Cour avant l'audience, ainsi qu'à l'audience même, le gouvernement néerlandais s'est encore référé à une modification de la loi sur la pollution des eaux superficielles (Wet verontreiniging oppervlaktewateren), entrée en vigueur le 1^er janvier 1982, en faisant valoir qu'en vertu de cette modification le programme indicatif pluriannuel permettrait une application complète de la directive. A l'audience, la Commission, tout en maintenant inchangées ses conclusions, a déclaré que cette modification de la loi permettrait, si elle était complétée par certaines mesures administratives, de donner une bonne application à la directive. Sans qu'il soit nécessaire d'examiner si, par le seul fait de cette modification, le manquement a pu être éliminé dans son intégralité, il y a lieu d'observer, à ce sujet, que les mesures nécessaires pour assurer l'application complète de la directive n'ont pas été prises dans les délais, et faisaient en tout cas défaut au moment de l'introduction du présent recours.

Il résulte de ce qui précède que le royaume des Pays-Bas n'a pas mis en vigueur, dans les délais prévus, les dispositions nécessaires pour assurer l'application complète de la directive en question et qu'il y a lieu de constater qu'il a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité.

Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La partie défenderesse ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens.