Arrest van het Hof van 25 mei 1982, 96/81EEG-Verdrag art. 169, richtlijn 76/160 art. 12

Ingevolge richtlijn nr. 76/160 van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB L 31 van 1976, blz. 1), moeten de Lid-Staten bepaalde maatregelen nemen ter vermindering van de verontreiniging van zwemwater en ter bescherming van dit water tegen verdere kwaliteitsvermindering. De richtlijn geeft voor zwemwater een aantal fysisch-chemische en microbiologische parameters en bepaalt dat de Lid-Staten voor alle badzones of voor elke badzone afzonderlijk de waarden voor deze parameters vaststellen. Ingevolge de richtlijn dienen de Lid-Staten de nodige maatregelen te nemen om de kwaliteit van zwemwater binnen een termijn van tien jaar in overeenstemming te brengen met die waarden en dienen zij erop toe te zien dat deze waarden in later ingestelde badzones in acht worden genomen. De bevoegde instanties van de Lid-Staten verrichten de bemonstering op in de richtlijn aangegeven wijzen. De Lid-Staten brengen op gezette tijden, en voor de eerste maal vier jaar na de kennisgeving van de richtlijn, aan de Commissie een samenvattend verslag uit over het zwemwater en de meest betekenisvolle kenmerken daarvan.

Artikel 12, lid 1, van de richtlijn bepaalt:

„De Lid-Staten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking treden om binnen een termijn van twee jaar volgende op de kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.”

De kennisgeving van de richtlijn aan Nederland heeft op 10 december 1975 plaatsgevonden, zodat de in artikel 12 bedoelde termijn op 10 december 1977 verstreek.

Bij brieven van 24 februari 1976 en 13 oktober 1977 verzocht de Commissie de Nederlandse regering, haar op de hoogte te stellen van de door Nederland getroffen maatregelen ter uitvoering van de richtlijn.

In antwoord hierop deelde het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de Commissie per brief van 28 maart 1978 mee, dat een wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in voorbereiding was. Met deze wijziging zou het onder meer mogelijk worden, voor lozingen van bepaalde stoffen landelijke normen voor te schrijven en de voor de verschillende functies van het oppervlaktewater noodzakelijke minimumkwaliteit overal aan te houden. Voor de uitvoering van de richtlijn was deze wetswijziging dan ook van groot belang.

Verder moest via een wijziging van de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen de mogelijkheid worden geschapen, het gebruik van oppervlaktewater als zwemwater te verbieden, indien dit niet aan de eisen van de richtlijn voldeed.

De betrokken instanties waren overigens doende het bestaande bemonsteringsprogramma voor zwemwater uit te breiden en aan de eisen ván de richtlijn aan te passen.

Tenslotte merkte het ministerie op, dat aan oppervlaktewater met een recreatieve bestemming reeds geruime tijd eisen werden gesteld die waren gebaseerd op een advies van de Gezondheidsraad, vervat in een rapport van 25 juli 1973, getiteld „Interimrapport Zwemwater”. Dit rapport was bij de brief gevoegd.

Tenslotte verklaarde het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zich in de brief van 28 maart 1978 bereid de Commissie alle gewenste nadere informatie te geven.

Bij brief van 8 februari 1979 deelde de Commissie de Nederlandse regering mee, dat het Koninkrijk der Nederlanden haars inziens zijn verplichtingen krachtens de richtlijn niet was nagekomen, aangezien de Nederlandse overheid de nodige maatregelen voor de omzetting van de richtlijn in nationaal recht nog niet had getroffen en de Commissie ook tot op dat moment geen mededeling terzake had ontvangen, zulks in strijd met artikel 12, lid 1, van de richtlijn. Overeenkomstig artikel 169 EEG-Verdrag verzocht de Commissie de Nederlandse regering dan ook, binnen twee maanden haar opmerkingen hieromtrent te maken.

De Nederlandse regering antwoordde de Commissie bij brief van haar permanente vertegenwoordiger bij de Europese Gemeenschappen van 23 mei 1979.

In deze brief verstrekte de Nederlandse regering enkele gegevens over de inhoud van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zoals die toen gold; tevens deed zij de Commissie een aantal exemplaren van de wet toekomen. Zij verklaarde dat de wet in een aantal middelen voorzag waarmee de kwaliteit van oppervlaktewateren gereguleerd kon worden. In de bijlagen bij het indicatief meerjarenprogramma, dat iedere vijf jaar wordt vastgesteld en dat in de praktijk richtinggevend blijkt te zijn voor het door de waterkwaliteitsbeheerders te voeren beleid, waren de normen van de richtlijn opgenomen. Genoemd programma was bij de brief gevoegd. De Nederlandse regering wees erop, dat de omstandigheid dat zowel de considerans van als de memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren de richtlijn noemen, niet betekende dat de richtlijn zonder aanpassing van de wet niet zou kunnen worden uitgevoerd. De geldende wet bood hiervoor reeds een aantal middelen en langs bestuurlijke weg kon de uitvoering van de richtlijn in belangrijke mate worden verzekerd.

Verder deed de Nederlandse regering de Commissie een exemplaar van de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen toekomen, die het mogelijk maakt met betrekking tot zweminrichtingen voorschriften te geven betreffende de hoedanigheid van het zwemwater. De aanhangige voorstellen tot wijziging van die wet beoogden de werkingssfeer ervan nog verder uit te breiden.

Ook vermeldde de Nederlandse regering in dit verband de Wet bestrijding infectieziekten en opsporing ziekteoorzaken, welke de burgemeester van iedere gemeente verplicht, de gehele of gedeeltelijke sluiting van een zweminrichting te gelasten, indien de geneeskundig inspecteur van het staatstoezicht op de volksgezondheid hierom verzoekt.

De Nederlandse regering zond een rapport van 1978 mee over de badzones, waarin de meest betekenisvolle kenmerken van het zwemwater worden behandeld.

Tenslotte zei de Nederlandse regering, van mening te zijn dat zij met de brief had aangetoond, reeds via de geldende wetgeving ook in de praktijk uitvoering te geven aan de betrokken richtlijn. Zij voegde hieraan toe, dat zij vanzelfsprekend bereid was de Commissie desgewenst nadere informatie te verschaffen.

Bij schrijven van 27 juli 1979 deed de Commissie de Nederlandse regering een met redenen omkleed advies als bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag toekomen, volgens hetwelk Nederland, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig waren om aan de betrokken richtlijn gevolg te geven, de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichting niet was nagekomen.

In dit met redenen omkleed advies constateerde de Commissie dat zij door Nederland niet in kennis was gesteld van de maatregelen die waren genomen om aan de richtlijn gevolg te geven, en zij er dus van uit moest gaan dat Nederland deze maatregelen nog niet had genomen. De geldende wettelijke bepalingen waarnaar de permanente vertegenwoordiger in zijn brief van 23 mei 1979 had verwezen, en het badzonerapport vormden geen maatregel ter omzetting van de richtlijn in de zin van artikel 12 hiervan. De Commissie had nog niet vernomen dat de beoogde wetswijzigingen hadden plaatsgevonden.

In antwoord op dit met redenen omkleed advies herhaalde de Nederlandse regering in een brief van haar permanente vertegenwoordiger bij de Europese Gemeenschappen van 26 november 1979, dat de huidige wetgeving reeds instrumenten bevatte waarmee een beleid kon worden gevoerd gericht op het bereiken, onderscheidenlijk het handhaven van de hoedanigheidseisen waaraan oppervlaktewater bestemd voor zwemwater, moest voldoen. De Wet verontreiniging oppervlaktewateren moest weliswaar voor de uitvoering van de richtlijn worden aangepast teneinde de beschikking te krijgen over een wettelijk instrument waarmee aan alle waterkwaliteitsbeheerders bindend uniforme voorschriften konden worden gesteld, doch dit betekende niet dat, zoals de Commissie kennelijk meende, zonder de totstandkoming van deze wetswijziging uitvoering van de richtlijn door Nederland onmogelijk was. De aanhangige wetswijzigingen terzake werden wenselijk geacht en de Nederlandse regering achtte ze ook van groot belang. Nederland gaf met het bestaande wettelijke instrumentarium in de praktijk reeds uitvoering aan de richtlijn. In deze brief verschafte de Nederlandse regering nog meer gegevens over de huidige wetgeving, waaraan zij toevoegde tot nader overleg met de Commissie bereid te blijven.

Bij brief van 24 maart 1981 lichtte de permanente vertegenwoordiger van het Koninkrijk der Nederlanden bij de Europese Gemeenschappen de Commissie in over de voortgang bij de behandeling van de aanhangige ontwerpen tot wetswijziging terzake.

De Commissie heeft beroep ingesteld tegen het Koninkrijk der Nederlanden bij verzoekschrift van 24 april 1981, waarin zij concludeert dat het den Hove behage:

—vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door niet binnen de voorgeschreven termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen voor het volgen van 's Raads richtlijn nr. 76/160 van 8 december 1975, een krachtens het Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen;

—het Koninkrijk der Nederlanden in de proceskosten te veroordelen.

Het Koninkrijk der Nederlanden concludeert dat het den Hove behage:

—het beroep als zijnde ongegrond te verwerpen;

—de Commissie in de proceskosten te veroordelen.

Aan het einde van de schriftelijke procedure, die een normaal verloop heeft gehad, heeft het Hof, gehoord de advocaatgeneraal, besloten de Commissie te verzoeken schriftelijk enkele vragen te beantwoorden, en de Nederlandse regering uit te nodigen vervolgens naar aanleiding van deze antwoorden schriftelijke opmerkingen te maken.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

In haar verzoekschrift stelt de Commissie dat de Nederlandse regering in haar antwoord aan de Commissie en in haar latere brieven niet betwist dat de richtlijn een wijziging van de geldende Nederlandse wettelijke regelingen noodzakelijk maakt. Uit de inhoud van deze brieven blijkt dat de wijziging van deze wettelijke regelingen nog niet heeft plaatsgevonden en dat Nederland dientengevolge, in strijd met artikel 12 van de richtlijn, nog niet alle voor de uitvoering van de richtlijn noodzakelijke wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking heeft gesteld.

De opmerking in de brief van 26 november 1979, dat Nederland met het bestaande instrumentarium langs bestuurlijke weg en met het indicatief instrumentarium in de praktijk uitvoering geeft aan de richtlijn, wordt weersproken door sommige opmerkingen in diezelfde brief, volgens welke de „aanpassing van die wet noodzakelijk [is] voor de uitvoering van de richtlijn ...” Deze gedachte valt ook niet te rijmen met het standpunt dat de Nederlandse regering heeft ingenomen in het antwoord van 28 maart 1978.

De noodzaak van bepaalde wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen blijkt ook uit een vergelijking tussen de richtlijn en de geldende Nederlandse wetgeving. Het lijkt de Commissie in dit stadium niet nodig een systematisch onderzoek in te stellen naar de verschillen tussen de Nederlandse wetgeving en de richtlijn, maar zij behoudt zich uitdrukkelijk het recht voor dit punt nader te ontwikkelen indien dit in het verdere verloop van het geding noodzakelijk mocht blijken.

Volgens de Commissie wil de Nederlandse regering de indruk wekken dat de feitelijke kwaliteit van het zwemwater in Nederland in sterke mate overeenkomt met de door de richtlijn beoogde, zonder evenwel te ontkennen dat deze feitelijke toestand onvoldoende ondersteund wordt door de door de richtlijn voorgeschreven bevoegdheden en bindende normen en taakomschrijvingen. Van belang voor de onderhavige procedure is niet de toestand waartoe het door de Nederlandse centrale overheid en de verschillende lagere overheidslichamen gevoerde beleid in de praktijk voert, maar het feit dat de Nederlandse wetgeving niet voorziet in alle door de richtlijn voorgeschreven instrumenten.

De Nederlandse regering constateert in haar verweerschrift, dat de Commissie niet heeft gereageerd op haar naar aanleiding van het met redenen omkleed advies gemaakte opmerkingen over de wijze waarop thans reeds aan de richtlijn uitvoering wordt gegeven, en niet aangeeft welke bepalingen van de richtlijn niet door Nederland worden uitgevoerd.

Bij de brief van haar permanente vertegenwoordiger van 23 mei 1979 heeft de Nederlandse regering de Commissie reeds bericht, dat het bemonsteringsprogramma voor zwemwater in overeenstemming werd gebracht met de richtlijn. Ook heeft de Commissie een rapport ontvangen over de meest betekenisvolle kenmerken van het zwemwater. Met haar verweerschrift stuurt de Nederlandse regering verder de resultaten mee van een kwartaalonderzoek naar de bacteriologische kwaliteit van het zwemwater.

Anderzijds wijst de Nederlandse regering erop, dat ingevolge artikel 4 van de richtlijn de kwaliteit van het zwemwater pas binnen een termijn van 10 jaar in overeenstemming moet zijn gebracht met de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden.

Het ontwerp tot wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren werd wenselijk geacht om een uniform stelsel te krijgen binnen een systeem waarin het waterkwaliteitsbeheer bij de gedecentraliseerde overheid berust en de centrale overheid niet bevoegd is het beleid van deze lagere overheden ten aanzien van de vergunningverlening of het stellen van kwaliteitseisen voor oppervlaktewateren rechtstreeks aan normen te binden.

Met het huidige instrumentarium kan echter uitvoering worden gegeven aan de richtlijn. Het beheer door lagere overheidsinstanties, die gehouden zijn uitvoering te geven aan de richtlijn, geschiedt met het instrumentarium van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren: de verbodsbepaling, de verklaring van ongenoegzaamheid, de vergunningsvoorschriften, de heffing, alle onderdelen van het totale saneringsbeleid. Iedere waterkwaliteitsbeheerder ontleent aan de huidige wet het instrumentarium voor het voeren van een beleid gericht op het verkrijgen van een waterkwaliteit die voldoet aan de eisen die een erkend gebruik

of functie stelt. Uit het bestaan van een voorstel tot wetswijziging strekkende tot aanvulling van het bestaande instrumentarium, mag men niet afleiden dat geen uitvoering is gegeven aan de richtlijn. Deze wetswijziging strekt ertoe te komen tot een strengere normering dan de richtlijn voorschrijft. Het in de Wet verontreinigung oppervlaktewateren neer te leggen instrumentarium is trouwens gebaseerd op richtlijn nr. 76/464 van 4 mei 1976, die van latere datum is dan de onderhavige richtlijn en die deze in een algemeen kader plaatst.

De bepalingen van de onderhavige richtlijn zijn door hun aard bij uitstek gericht tot de nationale autoriteiten. De Lid-Staten hebben de vrijheid zelf vorm en middelen te kiezen om uitvoering te geven aan de richtlijn. De Commissie heeft niet aangetoond dat Nederland niet beschikt over het noodzakelijke instrumentarium voor de uitvoering van de richtlijn. Aan de richtlijn is in Nederland uitvoering gegeven.

In repliek stelt de Commissie dat de Nederlandse regering de draagwijdte van het ingestelde beroep miskent en uitgaat van onjuiste opvattingen over de aard van richtlijnen in het algemeen en van de betrokken richtlijn in het bijzonder.

De mededelingsplicht, neergelegd in artikel 12, lid 1, van de richtlijn — het artikel dat aan het beroep ten grondslag ligt —, is voor de Commissie een onmisbaar hulpmiddel bij haar taak de toepassing van richtlijnen te controleren, en concretiseert de algemene, in artikel 5 EEG-Verdrag opgelegde verplichting de vervulling van de taak van de Commissie te vergemakkelijken. Een algemene mededeling dat de uitvoering van de richtlijn in een bepaalde wetswijziging wordt geregeld of dat deze uitvoering reeds binnen het kader van de bestaande wetgeving is verwezenlijkt, kan niet voldoende worden geacht.

Volgens het, naar het voorbeeld van vele andere richtlijnen, in artikel 12, lid 1, van de richtlijn neergelegde stelsel verloopt de controle van de Commissie op de juiste toepassing van de richtlijn in het algemeen in twee fasen.

Tijdens de eerste fase, die een algemeen en formeel onderzoek omvat, gaat de Commissie na of de Lid-Staten haar in kennis hebben gesteld van de door hen voor de toepassing van de richtlijn nodig geachte bestaande of nieuwe maatregelen en of deze maatregelen tijdig in werking zijn getreden. Tijdens de tweede fase, die een grondig en langdurig onderzoek omvat waarbij de nationale maatregelen zeer nauwkeurig worden vergeleken met de onderscheiden voorschriften van de richtlijn, gaat de Commissie aan de hand van de door de Lid-Staten overeenkomstig artikel 12, lid 1, van de richtlijn verstrekte inlichtingen na, of de uitvoering die de Lid-Staten aan de onderscheiden bepalingen van de richtlijn hebben gegeven, voldoende is.

De mededelingsplicht en het in twee fasen verlopende onderzoek naar de uitvoering van de richtlijn hebben bij niet-nakoming gevolgen voor de in artikel 169 EEG-Verdrag voorziene procedure. De niet-tijdige of onvolledige mededeling van de uitvoeringsmaatregelen vormt een niet-nakoming van artikel 12, lid 1, tweede zih, van de richtlijn en kan op zichzelf reeds de inleiding van de in artikel 169 EEG-Verdrag bedoelde procedure rechtvaardigen. De niet-nakoming van artikel 12, lid 1, tweede zin, van de richtlijn schept bovendien het vermoeden dat de Lid-Staat de in de eerste zin van artikel 12, lid 1, vervatte uitvoeringsplicht niet is nagekomen. Wanneer de Lid-Staat de Commissie in kennis heeft gesteld van de vereiste uitvoeringsmaatregelen, maar deze niet tijdig in werking heeft gesteld, is hij niet gerechtigd dit vermoeden door tegenbewijs te weerleggen, omdat hij daardoor zijn eerdere mededeling aan de Commissie zou tegenspreken.

De Commissie kan dus op basis van dit vermoeden ook de niet-nakoming van de in artikel 12, lid 1, eerste zin, bedoelde verplichting, daarin bestaande dat de Lid-Staat niet tijdig alle benodigde uitvoeringsmaatregelen in werking heeft gesteld, in deze inbreukprocedure betrekken, zonder te hoeven stellen of bewijzen dat de Lid-Staat bepaalde specifieke, uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen; of dit laaatste het geval is, wordt pas in de tweede fase gecontroleerd. De Commissie kan hoe dan ook volstaan met aan te tonen dat althans één der bepalingen van de richtlijn niet of onjuist is uitgevoerd.

De Commissie heeft het onderhavige beroep ingesteld in de eerste fase van haar toezicht op de uitvoering van de richtlijn; zij heeft immers in haar verzoekschrift onweersproken gesteld, dat Nederland haar niet tijdig en overeenkomstig artikel 12, lid 1, tweede zin, in kennis heeft gesteld van de getroffen uitvoeringsmaatregelen. Tussen partijen staat vast, dat Nederland deze bepaling van de richtlijn niet heeft nageleefd. De Commissie heeft dit geding beperkt tot het feit dat Nederland niet tijdig alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking heeft gesteld. Binnen dit beperkte geding zijn de stelplicht en de bewijslast van de Commissie van beperktere omvang en geldt bovendien voornoemd vermoeden.

Dit vermoeden van niet-tijdige of onvolledige tenuitvoerlegging wordt bevestigd door de brief van de Nederlandse regering van 28 maart 1978, waaruit blijkt dat de Nederlandse regering destijds in de overtuiging verkeerde dat de uitvoering van de richtlijn een aantal — summier aangeduide — maatregelen vereiste; die brief vormt dus nog niet de in artikel 12, lid 1, tweede zin, voorgeschreven kennisgeving. Ook al mogen de in de latere brieven van de Nederlandse regering vervatte nadere inlichtingen over de door de reeds bestaande Nederlandse wetgeving geboden middelen waardevolle elementen zijn bij het onderzoek naar de juiste uitvoering van de richtlijn in de tweede fase van het onderzoek van de Commissie, in het kader van het huidige geding, in de eerste fase van dit onderzoek, zijn zij niet relevant.

In haar verweerschrift heeft de Nederlandse regering voor het eerst met zoveel woorden en ondubbelzinnig verklaard, dat in Nederland aan de richtlijn uitvoering was gegeven. Een dergelijke houding is onaanvaardbaar, want hiermee desavoueert zij haar eerdere houding en het daardoor bij de Commissie gewekte vertrouwen. De Commissie blijft uitgaan van het vermoeden dat Nederland niet alle uitvoeringsmaatregelen heeft getroffen, en acht zich niet verplicht uitgebreid in te gaan op alle door de Nederlandse regering aangevoerde argumenten over de huidige stand van toepassing van de richtlijn.

De Nederlandse regering heeft het vermoeden van onvolledige toepassing van de richtlijn hoe dan ook niet weerlegd, aangenomen al dat zij een dergelijke mogelijkheid zou hebben. Hiertoe had zij voor elk van de voorschriften van de richtlijn moeten aantonen dat het reeds dwingend in de Nederlandse wetgeving was voorgeschreven. Dit bewijs ontbreekt echter in het verweerschrift.

Trouwens, zelfs als men het bestaan van dit vermoeden niet erkent, heeft de Commissie genoegzaam aangetoond dat Nederland niet alle nodige uitvoeringsmaatregelen tijdig in werking heeft gesteld, nu een feitelijke uitvoering van een gedeelte van een richtlijn voor de naleving van artikel 12, lid 1, onvoldoende is. Het is duidelijk dat voor de uitvoering van de in de richtlijn neergelegde verplichtingen een aantal wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen nodig zijn en dat de uitvoering niet aan het beleid van de verschillende met het waterkwaliteitsbeheer belaste autoriteiten kan worden overgelaten. De Lid-Staten moeten de uitvoeringsmaatregelen treffen die noodzakelijk zijn om de inhoud van de richtlijn in hun rechtsorde over te nemen, en aan de verplichting om dwingende uitvoeringsbepalingen vast te stellen, kunnen zij zich niet onttrekken met te zeggen dat de richtlijn zelf hun instanties bindt en dat het beoogde praktische resultaat reeds kan worden bereikt. Uit de inhoud van de aan de instelling van dit beroep voorafgaande brieven van de Nederlandse regering blijkt genoegzaam, dat de uitvoering van de richtlijn in Nederland althans ten dele via niet-bindende maatregelen is geregeld en dat de huidige wetgeving niet voorziet in alle door de richtlijn voorgeschreven instrumenten.

In dupliek ontkent de Nederlandse regering dat tussen partijen vaststaat dat Nederland artikel 12, lid 1, tweede zin, van de richtlijn, betreffende de mededelingsplicht, heeft geschonden.

Onderscheid dient te worden gemaakt tussen enerzijds inlichtingen verstrekt in het kader van een algemene informatieprocedure, zoals de op 5 maart 1973 door de Raad ingestelde procedure inzake wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ter bescherming van het milieu (PB C 9 van 1973, blz. 1), in het kader waarvan alle bepalingen ter bescherming of verbetering van het milieu ter kennis van de Commissie werden gebracht, en anderzijds de informatie ter zake van de uitvoering van een richtlijn.

Een richtlijn is niet alleen verbindend voor de centrale overheid, maar evenzeer voor de andere met waterkwaliteitszorg belaste overheden en deze laatste kunnen hieraan uitvoering geven. In provinciale verordeningen zijn regels gesteld betreffende vergunningen, planvorming, bemonstering enzovoort, die goedkeuring door de rijksoverheid behoeven; hierdoor is de invloed'van de rijksoverheid verzekerd. Met de verstrekte informatie heeft de Nederlandse regering aangetoond dat het niet nodig was alleen ter uitvoering van de richtlijn een wetswijziging te entameren.

De Nederlandse regering geeft toe, dat in de brief van 28 maart 1978 de algemene informatie over de nieuwe wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in Nederland in het kader van voornoemde informatieprocedure van 5 maart 1973 en de informatie met betrekking tot de uitvoering van de richtlijn door elkaar lopen. In haar brief van 23 maart 1979 heeft zij echter uitgebreidere informatie gegeven over het systeem van de Nederlandse wetgeving en heeft zij beklemtoond dat ook de bestaande Wet verontreiniging oppervlaktewateren reeds middelen bevat om aan de richtlijn uitvoering te geven. De Nederlandse regering meent aan haar mededelingsplicht te hebben voldaan, zij het met een zekere vertraging, en behoudt zich het recht voor om tijdens de tweede fase nader in te gaan op de beweerdelijk onvoldoende uitvoering van de richtlijn.

Bij verzoekschrift, ingeschreven ten Hove op 24 april 1981, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door niet binnen de voorgeschreven termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn nr. 76/160 van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB L 31 van 1976, blz. 1), de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Ingevolge deze richtlijn, die is vastgesteld krachtens de artikelen 100 en 235 EEG-Verdrag, zijn de Lid-Staten gehouden voor alle badzones of voor elke badzone afzonderlijk de waarden vast te stellen welke van toepassing zijn op het zwemwater voor de in de richtlijn vermelde fysisch-chemische en microbiologische parameters, de nodige maatregelen te nemen om de kwaliteit van het zwemwater binnen een termijn van 10 jaar in overeenstemming te brengen met deze waarden, erop toe te zien dat deze waarden in later ingestelde badzones in acht worden genomen, volgens de voorschriften van de richtlijn bemonsteringen te verrichten, en aan de Commissie een samenvattend verslag uit te brengen — voor de eerste maal vier jaar na kennisgeving van de richtlijn — over het zwemwater en de meest betekenisvolle kenmerken daarvan.

Artikel 12, lid 2, van de richtlijn bepaalt dat de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking doen treden om binnen een termijn van twee jaar volgende op de kennisgeving van de richtlijn — welke termijn op 10 december 1977 is verstreken — aan deze richtlijn te voldoen, en dat zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen.

De Commissie meent dat de Nederlandse regering niet heeft voldaan aan haar mededelingsplicht krachtens dit artikel. Wegens dit verzuim zou de Commissie in de eerste fase van haar onderzoek naar de uitvoering van de richtlijn — waarin enkel globaal wordt nagegaan of de nodige uitvoeringsmaatregelen binnen de voorgeschreven termijnen in werking zijn getreden, zonder dat deze maatregelen aan een gedetailleerd onderzoek worden onderworpen — ervan mogen uitgaan, dat de verplichting om de nodige maatregelen in werking te doen treden, niet is nagekomen.

Het onderhavige beroep betreft echter niet de niet-nakoming van de mededelingsplicht, maar de niet-nakoming van de verplichting, de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking te doen treden om aan de richtlijn te voldoen.

Opgemerkt moet worden dat het aan de Commissie staat om in het kader van een procedure wegens niet-nakoming op grond van artikel 169 EEG-Verdrag het gestelde verzuim aan te tonen. Zij dient het Hof de gegevens te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van een verzuim, en zij kan zich daarbij niet baseren op een of ander rechtsvermoeden.

Anderzijds moet er echter op worden gewezen, dat de Lid-Staten ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag verplicht zijn, de Commissie de vervulling van haar taak te vergemakkelijken, welke volgens artikel 155 EEG-Verdrag onder meer bestaat in het toezien op de toepassing van de bepalingen van het Verdrag en van de bepalingen welke de instellingen krachtens het Verdrag vaststellen. Met dit doel legt de onderhavige richtlijn, in navolging van andere richtlijnen, in artikel 12 de Lid-Staten een mededelingsplicht op.

De inlichtingen die de Lid-Staten de Commissie op grond hiervan moeten verstrekken, dienen duidelijk en nauwkeurig te zijn. Zij moeten ondubbelzinnig aangeven, met welke wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen de Lid-Staat meent aan de verschillende uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen te hebben voldaan. Bij gebreke van dergelijke inlichtingen is de Commissie niet in staat, na te gaan of de Lid-Staat de richtlijn werkelijk en volledig heeft uitgevoerd. Blijft de Lid-Staat met de nakoming van deze verplichting in gebreke, hetzij door in het geheel geen mededelingen te doen, hetzij door onvoldoende duidelijke en nauwkeurige mededelingen te verschaffen, dan kan dit op zichzelf al de instelling rechtvaardigen van een procedure ex artikel 169 EEG-Verdrag ter vaststelling van dit verzuim.

Gelet op het voorwerp van het onderhavige beroep, moeten, om de gegrondheid ervan te kunnen beoordelen, de bepalingen van de richtlijn worden vergeleken met de bestaande Nederlandse wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, waarmee de Nederlandse regering meent uitvoering te hebben gegeven aan de richtlijn.

In dit verband dient te worden vastgesteld, dat de Commissie, in antwoord op een vraag die het Hof aan het eind van de schriftelijke behandeling heeft gesteld, heeft verklaard dat, blijkens de memorie van toelichting op het wetsontwerp tot wijziging van de Nederlandse Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, thans in Nederland bepalingen ontbreken tot vaststelling van de gewenste kwaliteit van zwemwater door middel van waarden voor de in de bijlage bij de richtlijn genoemde parameters, zoals artikel 3 van de richtlijn voorschrijft, alsook bepalingen tot vaststelling van de nodige maatregelen om de vastgestelde kwaliteit van het zwemwater te bereiken, zoals artikel 4, lid 1, van de richtlijn bepaalt. De Nederlandse regering heeft dit noch in haar reactie op dit antwoord van de Commissie, noch tijdens de mondelinge behandeling betwist en heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit zou kunnen worden afgeleid dat dergelijke bepalingen thans reeds in Nederland bestaan.

De Nederlandse regering heeft erop gewezen, dat het waterkwaliteitsbeheer in Nederland via een gedecentraliseerd stelsel plaatsvindt. De regionale en plaatselijke overheden zouden rechtstreeks zijn gebonden aan de bepalingen van de richtlijn en zij zouden deze onder controle van de nationale instanties bij het concrete waterkwaliteitsbeheer uitvoeren.

Iedere Lid-Staat heeft weliswaar de vrijheid de bevoegdheden intern naar eigen goeddunken te verdelen en richtlijnen via maatregelen van regionale of plaatselijke overheden ten uitvoer te leggen, maar dit ontslaat hem niet van de verplichting, de bepalingen van de richtlijn om te zetten in dwingende bepalingen van intern recht. De onderhavige richtlijn, die onder meer krachtens artikel 100 EEG-Verdrag is vastgesteld, beoogt op haar toepassingsgebied de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten nader tot elkaar te brengen. Eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard naar goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd, kunnen niet worden beschouwd als een juiste uitvoering van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichting.

Niets van hetgeen de Nederlandse regering heeft aangevoerd, rechtvaardigt de conclusie dat hetzij door de nationale overheid hetzij door de regionale of plaatselijke overheden daadwerkelijk dwingende bepalingen zijn vastgesteld om voor alle badzones of voor elke badzone afzonderlijk de waarden vast te stellen welke van toepassing zijn op het zwemwater voor allé in de bijlage bij de richtlijn genoemde parameters en om te bewerkstelligen dat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming is met die waarden. Wat in het bijzonder het indicatief meerjarenprogramma betreft, waarnaar de Nederlandse regering in haar briefwisseling met de Commissie tijdens de administratieve procedure heeft verwezen en waarin, volgens haar zeggen, de normen van de richtlijn waren overgenomen, dit vormde destijds voor de waterkwaliteitsbeheerders niet meer dan een eenvoudige leidraad zonder dwingend rechtskarakter. Voor de uitvoering van de richtlijn kon dit programma dus niet voldoende worden geacht.

In haar schriftelijke reactie op de antwoorden van de Commissie op de door het Hof vóór de terechtzitting gestelde vragen, alsook ter terechtzitting zelf, heeft de Nederlandse regering nog gewezen op een op 1 januari 1982 in werking getreden wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, daarbij stellend dat dankzij deze wijziging het indicatief meerjarenprogramma een volledige tenuitvoerlegging van de richtlijn mogelijk maakte. Ter terechtzitting heeft de Commissie onder volledige handhaving van haar conclusies verklaard, dat deze wetswijziging, aangevuld met enkele bestuursrechtelijke maatregelen, voor een goede uitvoering van de richtlijn zou kunnen zorgen. Zonder dat behoeft te worden nagegaan of het verzuim door het enkele feit van deze wijziging geheel kon worden gezuiverd, moet dienaangaande worden opgemerkt, dat de voor de volledige toepassing van de richtlijn noodzakelijke maatregelen niet binnen de gestelde termijnen zijn getroffen en in ieder geval ontbraken op het moment waarop het onderhavige beroep is ingesteld.

Uit het voorgaande volgt, dat het Koninkrijk der Nederlanden niet binnen de gestelde termijnen de nodige maatregelen in werking heeft doen treden om de volledige uitvoering van de onderhavige richtlijn te verzekeren, en dat moet worden vastgesteld dat het de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks is gevorderd. Aangezien verweerder in het ongelijk is gesteld, dient hij in de kosten te worden verwezen.