Arrêt de la Cour du 22 février 1989, 92/87 et 93/87Directive 75/349 art. 4 et art. 11

Par requêtes déposées au greffe de la Cour le 25 mars 1987, la Commission des Communautés européennes a introduit, en application de l'article 169 du traité CEE, deux recours ayant pour objet de faire constater que la République française (affaire 92/87) et le Royaume-Uni (affaire 93/87) ont manqué aux obligations qui leur incombent en vertu du traité CEE en ce qu'ils n'ont pas recouvré, ni mis à la disposition de la Commission en tant que ressources propres, des montants compensatoires monétaires (ci-après « MCM »), dont le non-paiement dans le cadre d'une opération de perfectionnement actif triangulaire aurait donné lieu à un avantage non justifié, pour les opérateurs économiques concernés, sur le plan de l'exonération d'impositions communautaires.

L'avantage non justifié aurait résulté de l'action conjointe entreprise par la Compagnie française commerciale et financière (CFCF), établie à Paris, et la société britannique Rank Hovis, pour se prévaloir, en 1981, des dispositions communautaires alors applicables au régime de perfectionnement actif, en vue d'être autorisées par les autorités nationales à importer en Grande-Bretagne, en exonération du prélèvement à l'importation, du blé tendre en provenance du Canada et à exporter de France vers des pays tiers la quantité de farine correspondante, sans le bénéfice des restitutions à l'exportation.

La directive du Conseil 69/73/CEE, du 4 mars 1969, concernant l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives au régime du perfectionnement actif, (JO L 58, p. 1), habilite les autorités compétentes des États membres à autoriser l'importation dans la Communauté de marchandises en provenance d'États tiers, en exonération de droits de douane, de taxes d'effet équivalent, ou de prélèvements agricoles, lorsque ces marchandises sont destinées à être réexportées sous forme de produits compensateurs après avoir été transformées dans la Communauté.

L'article 24 de la même directive prévoit un système de compensation à l'équivalent, selon lequel, lorsque les circonstances le justifient, les autorités compétentes peuvent considérer comme produits compensateurs des marchandises importées des produits provenant du traitement de marchandises d'espèce, de qualité et de caractéristiques techniques identiques à celles des marchandises importées.

En son article 25, la directive précitée prévoit, en outre, que, dans le cas où la compensation à l'équivalent est autorisée, les produits considérés comme produits compensateurs peuvent être exportés préalablement à l'importation des marchandises bénéficiant du régime de perfectionnement actif. Toutefois, l'article 11 de la directive 75/349/CEE de la Commission, du 26 mai 1975, relative aux modalités de la compensation à l'équivalent et de l'exportation anticipée dans le cadre du régime de perfectionnement actif (JO L 156, p. 25), dispose que, en cas d'exportation anticipée, l'« importation des marchandises d'importation ne peut être réalisée que par le titulaire de l'autorisation de l'exportation anticipée ou pour son compte ».

Enfin, l'article 4 de la directive 75/349/CEE, précitée, prévoit que:

« lorsque le recours à la compensation à l'équivalent ou à l'exportation anticipée aurait pour effet d'entraîner un avantage non justifié sur le plan de l'exonération des droits de douane, taxes d'effet équivalent, prélèvements agricoles et autres impositions prévues dans le cadre de la politique agricole commune ou dans celui du régime spécifique applicable au titre de l'article 235 du traité à certaines marchandises résultant de la transformation des produits agricoles, les autorités compétentes en refusent le bénéfice ».

L'opération de perfectionnement actif envisagée par CFCF et Rank Hovis présentait la particularité d'être de nature triangulaire, puisque l'exportation et l'importation devaient être effectuées dans deux États membres différents par deux entreprises différentes. Il se posait, dès lors, la question de savoir comment respecter les dispositions de l'article 11 de la directive 75/349/CEE, précitée. Dans ces circonstances, les autorités compétentes françaises et britanniques ont consulté la Commission sur la procédure à suivre.

La procédure applicable à l'exportation anticipée de produits compensateurs dans le cadre du régime du perfectionnement actif à partir d'un Etat membre et à l'importation des marchandises d'importation dans un autre État membre a été définie par la Commission au cours d'une réunion tenue à Bruxelles avec les autorités nationales le 12 juin 1981, puis confirmée ultérieurement par le document SUD/833/81, transmis aux autorités françaises et britanniques. A propos de l'article 11, précité, ce document précisait:

« Cette disposition poursuit le but d'instituer un lien entre importateur et exportateur/opérateur. Si l'opérateur et l'importateur sont deux personnes différentes, soit établies dans un même État membre, soit établies chacune dans un autre État membre, ce lien pourrait se réaliser moyennant la constitution d'une association momentanée (société de droit civil), qui deviendrait alors titulaire de l'autorisation du régime de perfectionnement actif.

La procédure à suivre dans des cas pareils pourrait être celle proposée en annexe.

Ces principes pourraient être intégrés dans une refonte de la directive 75/349/CEE. »

Le document définissait ensuite d'autres règles de procédure à observer.

En conséquence, CFCF et Rank Hovis ont constitué le groupement d'intérêt économique (GIE) de droit français Minoran et les autorités françaises ont autorisé celui-ci, le 21 octobre 1981, avec le consentement des autorités britanniques, à effectuer l'opération projetée. Au nom de Minoran, Rank Hovis a importé au Royaume-Uni le blé tendre canadien en exonération des prélèvements, et CFCF a exporté la farine de France vers des États tiers sans le bénéfice des restitutions.

Une deuxième autorisation de même nature octroyée à Minoran le 9 août 1982 a été annulée par les autorités françaises le 30 septembre 1982, la Commission ayant objecté par télex du 22 septembre 1982 que de telles autorisations entraînaient un avantage non justifié au sens de l'article 4 de la directive 75/349/CEE, précitée, dans la mesure où les opérations triangulaires se trouvaient exonérées des MCM.

Sur le fondement de l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1697/79, du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement « a posteriori » des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits (JO L 197, p. 1), la Commission a, par la suite, demandé à chacun des deux défendeurs de procéder, à l'égard de l'entreprise relevant de sa juridiction, au recouvrement des MCM qui, selon cette institution, auraient dû être payés dans le cadre de l'opération qui avait été menée à terme. Les défendeurs ayant contesté la naissance d'une dette douanière et l'obligation de la recouvrer, la Commission a engagé à l'encontre de chacun d'eux une procédure au titre de l'article 169 du traité.

Pour un plus ample exposé de la réglementation pertinente, des antécédents du litige et du déroulement de la procédure, ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

A l'appui de ses deux recours, la Commission fait valoir en substance que l'autorisation de l'opération triangulaire a entraîné un avantage non justifié au sens de l'article 4 de la directive 75/349/CEE, en tant qu'il ne découlait pas de l'application normale du régime de perfectionnement actif. Cette opération aurait, en effet, permis aux opérateurs d'éluder le paiement des MCM négatifs français (affaire 92/87) et des MCM positifs britanniques (affaire 93/87) au titre du transfert du blé de France au Royaume-Uni qui aurait eu lieu en l'absence de l'opération triangulaire. Dès lors, l'autorisation de cette opération aurait été nulle.

La Commission reconnaît que l'avantage non justifié ne peut en tant que tel faire l'objet d'un recouvrement, puisqu'aucune transaction commerciale n'est intervenue entre les deux États membres. Toutefois, la nullité de l'autorisation entraînerait l'obligation de recouvrer les impositions normalement prévues pour l'importation et l'exportation des produits agricoles, y compris, par conséquent, les MCM extracommunautaires applicables à l'exportation de la farine française vers les pays tiers (affaire 92/87) et à l'importation du blé canadien au Royaume-Uni (affaire 93/87). Pour des raisons d'équité, la Commission n'exigerait cependant que le recouvrement a posteriori des MCM extracommunautaires.

Enfin, la Commission refuse le recours à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1697/79, précité, qui autorise les autorités compétentes à ne pas procéder au recouvrement a posteriori à l'égard d'un redevable de bonne foi, au motif que les deux sociétés intéressées auraient pu raisonnablement déceler l'erreur des autorités compétentes.

Les défendeurs objectent notamment que l'appréciation du concept d'avantage non justifié est d'autant plus délicate qu'il est de la nature même du régime de perfectionnement actif de procurer des avantages aux opérateurs par le jeu des différences de montant entre les prélèvements et les restitutions. En outre, l'argumentation de la Commission aboutirait à faire prélever des impositions sans base juridique claire et précise, dès lors que la réglementation alors applicable, contrairement aux dispositions adoptées depuis lors, n'aurait pas fixé les modalités d'application des MCM dans le cadre des opérations triangulaires. Enfin, la circonstance que, après avoir été consultée, la Commission n'ait pas précisé que de telles opérations ne pouvaient être autorisées en cas d'application de MCM, contredirait l'argument selon lequel l'erreur de droit inhérente à l'approbation de l'opération triangulaire aurait dû être décelée par les opérateurs.

Pour que les recours puissent être accueillis, la requérante doit établir que, à la date de l'autorisation de l'opération triangulaire, les défendeurs auraient dû constater que cette opération impliquait un transfert fictif de blé de France au Royaume-Uni, donnant lieu à la perception de MCM intracommunautaires dont le non-paiement constituait un avantage non justifié au sens de l'article 4 de la directive 75/349/CEE, précitée, en tant qu'il ne découlait pas de l'application normale du régime de perfectionnement actif.

Il y a lieu de rappeler que la demande conjointe présentée par CFCF et Rank Hovis tendait à obtenir le bénéfice du régime de perfectionnement actif impliquant l'exonération de droits à l'importation et à l'exportation dans un cas où l'une des deux entreprises procéderait à l'exportation anticipée des produits compensateurs à partir d'un État membre, tandis que l'autre effectuerait l'importation de la marchandise d'importation dans un autre État membre.

Dès lors qu'elle a défini dans son document SUD 833/81, précité, à la demande des autorités françaises et britanniques, la procédure à suivre pour l'application des dispositions de la directive 75/349/CEE à de telles opérations triangulaires, la Commission a dû estimer que, dans le cadre d'une telle procédure, ces opérations pouvaient être autorisées.

Cependant, la Commission n'aurait pas pu adopter cette position si les opérations triangulaires avaient dû être considérées, ainsi qu'elle le soutient à présent, comme impliquant un transfert fictif de marchandises entre les États membres intéressés donnant lieu à la perception de MCM intracommunautaires, dont le non-paiement constitue un avantage non justifié ne résultant pas de l'application normale du régime de perfectionnement actif.

Il s'ensuit que, puisque la Commission n'a pas envisagé, à la date où elle a été consultée par les autorités nationales, l'éventualité d'une application de MCM, elle ne saurait faire grief aux défendeurs de ne pas avoir prévu une telle possibilité.

Il convient de rappeler, en outre, que selon la jurisprudence de la Cour (voir arrêt du 9 juillet 1981, Gondrand, 169/80, Rec. p. 1931), le principe de sécurité juridique exige qu'une réglementation imposant des charges au contribuable soit claire et précise, afin qu'il puisse connaître sans ambiguïté ses droits et obligations et prendre ses dispositions en conséquence.

Or, à l'époque où la Commission a été consultée par les autorités françaises et britanniques, puis lorsque l'autorisation de perfectionnement actif litigieuse a été donnée, ces autorités ne disposaient pas de règles claires et précises pour exiger le paiement des MCM intracommunautaires au titre du transfert fictif de blé induit par l'opération triangulaire en cause entre les deux États membres intéressés.

Ce n'est, en effet, qu'à une date sensiblement postérieure à l'autorisation litigieuse que l'article 37 du règlement n° 3677/86 du Conseil, du 24 novembre 1986, fixant certaines dispositions d'application du règlement n° 1999/85, relatif au régime de perfectionnement actif (JO L 351, p. 1), a expressément prévu que, dans le cadre d'un trafic de perfectionnement actif triangulaire, les MCM sont appliqués dans les mêmes conditions que si les marchandises d'importation avaient été expédiées par l'exportateur des produits compensateurs de l'État membre d'exportation vers l'État membre d'importation.

Dans ces conditions, la Commission n'a pas établi que les défendeurs auraient dû constater à l'époque que l'opération triangulaire envisagée impliquait un transfert fictif de blé de France au Royaume-Uni et, à ce titre, la perception de MCM intracommunautaires, et qu'ils auraient donc dû prévoir que l'autorisation sollicitée devait être refusée, dès lors que, en évitant le paiement de ces MCM, les opérateurs économiques concernés bénéficieraient d'un avantage injustifié.

Il s'ensuit que le fait de ne pas avoir recouvré ni mis à la disposition de la Commission des MCM, en tant que ressources propres, ne constituait pas de la part des défendeurs un manquement à leurs obligations.

Il résulte de ce qui précède qu'il n'y a pas lieu d'examiner si les défendeurs peuvent, en l'espèce, invoquer l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1697/79, précité, qui autorise les autorités compétentes à ne pas procéder au recouvrement a posteriori à l'égard de redevables de bonne foi.

Il convient, dès lors, de rejeter les recours de la Commission.

Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens.

La requérante ayant succombé en son action, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Le Royaume-Uni, mais non la République française, ayant présenté des conclusions à cet effet en conformité de la disposition précitée, cette condamnation doit se limiter aux dépens exposés par le Royaume-Uni.