Arrêt de la Cour du 12 juillet 1977, 89/76Traité CEE art. 16 et art. 12

ARRÊT

En fait

Attendu que les faits, le déroulement de la procédure, les conclusions et les moyens et arguments des parties peuvent être résumés comme suit:

I — Exposé des faits

L'article 3, alinéa c) de l'arrêté royal néerlandais du 24 septembre 1951 portant nouveau règlement du service phytosanitaire (Nederlandse Staatscourant no 191) prévoit «le contrôle d'envois de végétaux destinés à l'exportation, effectué en vue d'établir la présence d'organismes nuisibles et de délivrer, après agréation, une déclaration attestant que l'envoi examiné remplit, de l'avis du fonctionnaire inspecteur, les conditions requises par l'État de destination».

Aux termes de l'article 7 de cet arrêté, il est perçu, dans la mesure où les contrôles sont effectués à la demande des intéressés, une redevance, au titre d'indemnisation des frais exposés, conformément à un tarif établi par le ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation.

Le tarif du service phytosanitaire a été établi par arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 23 juin 1967, no J 1287(Staatscourant no 123), modifié en dernier lieu par arrêté du 27 juin 1975, no J 1474 (Staatscourant no 122).

L'article 1er , paragraphe 1 de cet arrêté dispose:

Le tarif du service phytosanitaire est fixé comme suit:

§ 1 — Les montants ci-après sont perçus à titre de remboursement des frais d'inspection des envois présentés à l'exportation: …

Par lettre du 15 février 1971, la Commission des Communautés européennes afait savoir au gouvernement du royaume des Pays-Bas, sans préjudice à la question de la compatibilité, avec les dispositions du traité CEE relatives aux mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives, du contrôle phytosanitaire effectué à l'exportation de plantes et de produits d'origine végétale à destination des autres États membres, que la perception de redevances pour ce contrôle est à considérer comme une taxe d'effet équivalant à un droit de douane à l'exportation. Se fondant sur la jurisprudence de la Cour de justice, la Commission estimait que la redevance, n'étant perçue que sur les seuls produits destinés à l'exportation et ne constituant pas la contrepartie proportionnée d'un service déterminé effectivement rendu, était contraire aux articles 12 et 16 du traité CEE ainsi qu'à l'article 13 du règlement du Conseil no 159/66, du 25 octobre 1966, portant dispositions complémentaires pour l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO p. 3286), à l'article 10 du règlement du Conseil no 234/68, du 27 février 1968, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des plantes vivantes et des produits de la floriculture (JO no L 55, p. 1) et à l'article 4 du règlement du Conseil no 827/68, du 28 juin 1968, portant organisation commune des marchés pour certains produits énumérés à l'annexe II du traité (JO no L 151, p. 16).

Conformément à l'article 169, alinéa 1du traité CEE, le gouvernement du royaume des Pays-Bas était invité à présenter à la Commission ses observations sur le manquement qui lui était reproché.

Par lettre du 10 mai 1971 de sa représentation permanente auprès des Communautés, le gouvernement néerlandais anotamment répondu à la Commission qu'en faisant procéder, à la demande de l'exportateur, à un contrôle qui leur est imposé par la Convention internationale pour la protection des végétaux, conclue à Rome le 6 décembre 1951, les pouvoirs publics néerlandais rendraient aux exportateurs un service qui leur permet d'exporter vers d'autres États membres des plantes et des produits d'origine végétale répondant aux critères sanitaires imposés par le pays d'importation.

Le 28 juillet 1975, la Commission, se fondant sur l'arrêt rendu par la Cour de justice, le 11 octobre 1973, dans l'affaire 39-73 (Rewe; demande de décision préjudicielle de l'Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen; Recueil p. 1039), a invité le gouvernement néerlandais à mettre fin à la perception de redevances pour contrôles phytosanitaires lors de l'exportation de plantes et produits d'origine végétale des Pays-Bas vers les autres Etats membres.

Le 21 octobre 1975, le gouvernement néerlandais a fait savoir à la Commission que des doutes très sérieux s'étaient manifestés au sein des milieux d'affaires des Pays-Bas, quant au caractère obligatoire, au regard du droit européen, des redevances perçues au titre des contrôles litigieux et que, compte tenu des montants élevés qui étaient en jeu, il était urgent de mettre fin à cette insécurité juridique en soumettant le litige à l'appréciation de la Cour de justice. En conséquence, le gouvernement néerlandais demandait à la Commission de poursuivre sans délai la procédure au titre de l'article 169 du traité.

La Commission a émis, le 10 juin 1976, un avis motivé, dans lequel, se fondant sur la jurisprudence de la Cour de justice, elle constatait que le royaume des Pays-Bas, en percevant une redevance pour les contrôles phytosanitaires auxquels il procède à l'exportation de plantes et de produits d'origine végétale conformément aux dispositions de l'article 1 er de l'arrêté du ministre de l'agriculture et de la pêche du 23 juin 1967, a manqué aux obligations qui découlent du traite, et notamment aux articles 12 et 16; le royaume des Pays-Bas était, en conséquence, invité à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de 2 semaines.

Dans sa réponse, du 28 juin 1976, le gouvernement du royaume des Pays-Bas a déclaré maintenir son point de vue et a invité la Commission, afin qu'il soit mis fin à court terme à l'incertitude juridique existante, à saisir sans délai la Cour de justice de cette affaire.

Par requête déposée le 17 septembre 1976, la Commission, en application de l'article 169, aliéna 2 du traité CEE, a saisi la Cour de justice du manquement imputé au royaume des Pays-Bas en matière de redevances pour contrôles phytosanitaires des plantes et de certains produits d'origine végétale exportés vers les autres États membres de la Communauté.

II — Procédure écrite

La procédure écrite a suivi un cours régulier.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

III — Conclusion des parties

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour

constater qu'en percevant, à l'exportation vers les autres États membres, des redevances au titre d'un contrôle phytosanitaire de plantes et de certains produits d'origine végétale présentés à l'exportation, le royaume des Pays-Bas manque aux obligations que lui impose le traité CEE, et notamment à l'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'exportation portée par les articles 12 et 16;

condamner le royaume des Pays-Bas aux dépens.

Le gouvernement du royaume des Pays-Bas conclut à ce qu'il plaise à la Cour

rejeter la requête;

condamner la Commission aux frais et dépens de l'instance.

IV — Moyens et arguments des parties au cours de la procédure écrite

La Commission souligne que le problème de légalité posé dans la présente affaire ne concerne que la redevance elle-même, et non le contrôle sur lequel se fonde sa perception. La redevance devrait être considérée comme une taxe d'effet équivalant à un droit de douane à l'exportation, interdite par les articles 9, 12, 13 et 16 du traité CEE: elle frapperait les seuls produits exportés; elle ne relèverait pas d'un régime général de redevances intérieures; elle ne serait pas la contrepartie d'un service rendu à l'exportateur.

a) Il résulterait de la jurisprudence de la Cour de justice que toute «charge pécuniaire … frappant les marchandises nationales ou étrangères à raison du fait qu'elles franchissent la frontière» constitue une taxe d'effet équivalant à un droit de douane; peu importeraient, à cet égard, son appellation, son mode de perception, son montant et l'objectif poursuivi. L'élément déterminant, dans le cas d'espèce, serait que la redevance litigieuse n'est appliquée qu'à des produits exportés ou destinés à l'exportation, à l'exclusion des produits destinés au marché intérieur; pour constituer une taxe d'effet équivalant à un droit de douane à l'exportation, la redevance ne devrait pas nécessairement être perçue à l'endroit et au moment où s'effectue le franchissement effectif de la frontière.

b) Les charges pécuniaires grevant certaines marchandises au passage de la frontière n'échapperaient à l'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane que si elles relèvent d'un «régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement les produits nationaux et les produits importes, selon les mêmes critères et à un même stade de production» ou si elles peuvent être considérées comme la contrepartie d'un service rendu à l'exportateur. La première circonstance ne serait manifestement pas réalisée dans le cas d'espèce.

c) L'argumentation du gouvernement néerlandais, selon laquelle la taxe mise à la charge de l'exportateur ne représenterait que la contre partie proportionnelle d'un avantage déterminé, effectivement et individuellement rendu, ne saurait être retenue. La Cour de justice n'exclurait certes pas que, dans certaines hypothèses, un service déterminé, effectivement rendu, puisse faire l'objet d'une éventuelle contrepartie, proportionnée audit service; elle aurait cependant relevé qu'il ne peut s'agir que de cas d'espèce et aurait, par ailleurs, précisé que l'activité de l'administration de l'État destinée à maintenir un régime phytosanitaire imposé dans l'intérêt général ne peut être considérée comme un tel service rendu, de nature à justifier la perception d'une charge pécuniaire. En aucun cas, les contrôles phytosanitaires à l'exportation ne sauraient donc servir de justification à la perception de taxes rémunératoires. Le fait que les contrôles phytosanitaires à l'exportation effectués aux Pays-Bas constituent un régime adopté dans l'intérêt général résulterait, en premier lieu, de la circonstance qu'en l'état actuel des choses en matière de réglementations phytosanitaires dans la Communauté, de tels contrôles sont pratiquement indispensables pour les États membres soucieux de maintenir le niveau de leurs exportations: les États membres importateurs exigeraient normalement des certificats de contrôle délivrés par les autorités de l'État membre exportateur. Il s'y ajouterait que tous les États membres et un grand nombre de pays tiers sont parties à la Convention internationale pour la protection des végétaux du 6décembre 1951. Or, il ressortirait de cette convention que les certificats de contrôle à l'exportation représentent un instrument indispensable et reconnu sur le plan international et que la délivrance de tels certificats se fait dans l'intérêt général et ne représente pas un service individuel, au titre duquel une taxe rémunératoire pourrait être perçue. Le régime néerlandais de contrôle phytosanitaire à l'exportation ne viserait pas à accorder un avantage particulier à l'un ou l'autre exportateur au moyen d'un service rendu volontairement, sur demande et contre paiement. Le fait qu'une intervention de l'État dans l'intérêt général puisse également se révéler avantageuse pour les entreprises individuelles du secteur concerné ne suffirait pas à justifier l'application de taxes à l'exportation en contrepartie des «avantages» qu'elle présente. En effet, même une mesure destinée, non pas simplement à maintenir le niveau des exportations, mais à promouvoir celles-ci, telle qu'un contrôle de qualité à l'exportation, incontestablement de nature à présenter des avantages pour les exportateurs, serait considérée par la Cour de justice comme une mesure prise dans l'intérêt général de tous les exportateurs, de sorte qu'une charge perçue pour ce contrôle ne saurait être considérée comme la contre-partie d'un avantage déterminé, effectivement et individuellement rendu.

d) Compte tenu de la législation néerlandaise ainsi que des obligations prévues par la convention de 1951, les Pays-Basappliqueraient effectivement un régime d'examen phytosanitaire à l'exportation de caractère obligatoire. Mais même s'il devait apparaître qu'il est juridiquement permis, en théorie du moins, d'exporter sans contrôle, les redevances contestées n'en resteraient pas moins des taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'exportation frappées d'interdiction, du moins dans la mesure où elles sont perçues lors d'exportations à destination d'États membres qui exigent de tels certificats d'exportation pour les produits en cause et n'admettent, en l'absence de ces certificats, aucune autre modalité d'importation équivalente sur le plan commercial.

e) Il serait sans intérêt de savoir si la législation néerlandaise prévoit un examen phytosanitaire obligatoire à l'exportation ou s'il n'est procédé à un tel contrôle qu'à la demande de l'exportateur. Si l'obligation de soumettre les exportations à un examen phytosanitaire découlait, en dernier ressort, non pas de dispositions législatives néerlandaises, mais de prescriptions émanant des États membres importateurs, la perception de la redevance litigieuse n'en serait pas moins contraire au traité. Il importerait peu que les prescriptions des États ont en commun avec l'État membre exportateur; peu importerait également que les prescriptions des États membres importateurs soient ou non compatibles avec le traité.

f) Le fait que les redevances litigieuses ne sont perçues que pour les contrôles effectués à la demande des intéressés ne signifierait pas que le contrôle est volontaire. Certes, ni le contrôle ni le certificat sanitaire délivré à sa suite ne constitueraient une condition légale de l'exportation; les redevances litigieuses ne seraient donc pas fondées sur un contrôle à l'exportation imposé par la législation néerlandaise. Mais le caractère «volontaire» du contrôle ne serait qu'une simple construction juridique; en réalité, sans certificat de contrôle à l'exportation, il serait économiquement, voire parfois juridiquement impossible d'importer les produits concernés dans le pays de destination, ce qui rendrait également l'exportation effectivement impossible. L'élément déterminant serait donc constitué par les garanties exigées dans le pays de destination.

g) Ni le traité ni le droit communautaire dérivé ne connaîtraient un principe général de droit selon lequel les frais exposés par les pouvoirs publics pour la vente de certains produits grèvent les produits eux-mêmes et interviennent dans la détermination du prix de revient. Au contraire, l'interdiction de taxes d'effet équivalant à des droits de douane (à l'importation ou à l'exportation) constituerait l'un des fondements du marché commun; le droit communautaire rejetterait d'ailleurs expressément le principe invoqué en matière de contrôles phytosanitaires dans le commerce intracommunautaire.

Selon le gouvernement du royaume des Pays-Bas, la présente affaire soulèverait la question de principe de savoir si les dispositions prohibitives du droit communautaire s'opposent à la perception d'une indemnité visant à compenser les coûts de contrôles, de caractère facultatif, offrant à l'exportateur la garantie que le produit exporté sera admis dans le pays de destination sur la base des règles de protection sanitaire en vigueur dans ce pays.

a) Au regard de la jurisprudence de la Cour de justice en matière de taxes d'effet équivalant à des droits de douane, il conviendrait de relever deux particularités des redevances litigieuses: elles se rattacheraient à des contrôles opérés, non pas à l'importation, mais à l'exportation; ces contrôles seraient liés à des entraves aux échanges trouvant leur origine dans le pays de destination et motivées par les exigences en matière phytosanitaire de ce pays.

b) Contrairement à son attitude antérieure, la Commission estimerait que la différence entre importations et exportations est sans importance et qu'un contrôle phytosanitaire à l'exportation est à ce point d'intérêt général qu'on ne saurait admettre qu'il y a prestation de service individuelle. Ce faisant, elle négligerait le fait que les dispositions qui rendent nécessaire le contrôle phytosanitaire sont, par leur nature même, soustraites à la responsabilité et à l'influence du pays exportateur; elles constitueraient une donnée exogène. Le contrôle phytosanitaire dans le pays d'exportation ne serait appliqué qu'en considération des entraves aux importations décidées par le pays de destination et en vue d'en limiter autant que possible les effets défavorables. Le but du contrôle à l'exportation serait l'admission de la marchandise dans le pays de destination, aux conditions en vigueur dans ce pays.

c) Les contrôles phytosanitaires à l'exportation n'auraient pas exclusivement pour objet l'intérêt général de la protection sanitaire: ils tendraient à créer les conditions d'une plus grande liberté des échanges internationaux, par le biais d'une protection contre la maladie organisée au niveau international. Les contrôles phytosanitaires à l'exportation ne sauraient non plus être considérés comme une mesure visant à promouvoir les exportations: ils constitueraient une réaction à des conditions d'importation existant dans un autre État et ne tendraient pas à élargir les débouchés. Le fait, pour une réglementation phytosanitaire a l'exportation, d'être déterminée également par des conventions internationales ou par des dispositions communautaires serait sans importance: ces conventions ou directives viseraient, elles aussi, à atténuer la gravité de certaines entraves aux échanges ou à les supprimer, par le rapprochement de réglementations nationales; elles ne seraient pas appliquées exclusivement dans l'intérêt général. En particulier, l'article V de la Convention internationale pour la protection des végétaux de 1951 signifierait seulement que la possibilité de délivrer des certificats doit être prévue dans la mesure où les États importateurs, parties à la convention, l'exigent; il ne porterait nullement atteinte à l'avantage individuel que les exportateurs intéressés tirent de l'application du régime en cause.

d) Le fait que le régime des contrôles phytosanitaires à l'exportation vise aussi à servir l'intérêt général n'exclurait nullement que les entreprises considérées individuellement tirent des avantages concrets de son application. La constatation que le système de contrôle est indispensable dans de nombreux cas vaudrait tout particulièrement pour ceux qui y sont le plus directement intéressés, à savoir les exportateurs. L'article 16 du traité CEE montrerait combien l'intérêt général et l'intérêt individuel peuvent coïncider: il aurait été adopté en tout premier lieu dans l'intérêt général de la liberté des échanges intracommunautaires, mais il constituerait en même temps un texte à l'application duquel les exportateurs ont un intérêt direct, effectif et individuel. Le contrôle phytosanitaire à l'exportation présenterait, pour l'exportateur qui y soumet ses produits, un double avantage, concret et réel: l'exportateur pourrait satisfaire, à l'importation, à l'exigence formelle de la présentation d'un certificat de contrôle et il aurait, à l'avance, une assurance raisonnable que ses produits ne laisseront pas apparaître de défauts au contrôle à l'importation.

e) Il conviendrait de souligner que les redevances litigieuses ne sont perçues, pour le contrôle d'envois destines à l'exportation, que dans la mesure où ce contrôle est effectué à la demande des intéressés; ni le contrôle phytosanitaire ni le certificat de santé délivré à la suite de celui-ci ne seraient une condition légale de l'exportation. Le droit communautaire ne fournirait aucun élément permettant de considérer que la redevance perçue en cas de contrôle volontaire doit être considérée comme une taxe prohibée, d'effet équivalant à un droit de douane. La condition première et fondamentale de l'application de cette interdiction serait, en effet, qu'il y ait taxation en raison du franchissement de la frontière; or, en l'espèce, c'est la demande de contrôle, et non pas le franchissement de la frontière, qui déterminerait l'application de l'imposition. Tant sous l'aspect formel qu'en pratique, toutes les exportations ne seraient pas assujetties à la redevance de contrôle: certains lots destinés à l'exportation ne nécessiteraient, en raison des dispositions du pays de destination, aucun contrôle; par ailleurs, la redevance serait exigible au titre d'un lot contrôlé sur demande, mais qui n'aurait pas été exporté par suite de circonstances imprévisibles.

f) Il conviendrait de tenir compte du primat de politique économique selon lequel les frais qu'exposent les pouvoirs publics au regard de certains produits doivent être supportés par ceux-ci et sont donc un élément du prix de revient. A cet égard, il conviendrait de rappeler que les contrôles à l'exportation se justifient par l'existence de conditions phytosanitaires auxquelles sont assujetties les importations dans d'autres pays et que, compte tenu de l'avantage concret qu'ils présentent pour les exportateurs, ils ne sauraient être assimilés aux redevances sur la légalité desquelles la Cour de justice s'est déjà prononcée.

V — Procédure orale

Les parties ont été entendues en leurs observations orales à l'audience du 12 mai 1977. Elles s'y sont expliquées plus particulièrement sur le point de savoir si les contrôles litigieux ont un caractère obligatoire ou facultatif, sur l'interprétation de l'arrêt rendu par la Cour de justice, le 25 janvier 1977, dans l'affaire 46-76 (Bauhuis) et sur la portée de la directive du Conseil no 77/93, du 21 décembre 1976, concernant les mesures de protection contre l'introduction dans les Etats membres d'organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux (JO 1977 no L 26, p. 20).

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 8 juin 1977.

En droit

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) Chacune des parties supportera les dépens par elle engagés.