Arrêt de la Cour du 1^er mars 1977, 84/76Règlement 2195/69 art. 2, règlement 1975/69 art. 8

ARRÊT

En fait

Attendu que le jugement de renvoi et les observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure

L'affaire au principal a son origine dans la décision de l'autorité française compétente de recouvrer une partie de la prime communautaire à la non-commercialisation du lait versée au requérant au principal, pour non-respect des conditions posées.

1. Le régime de primes à la non-commercialisation du lait

Le règlement (CEE) no 805/68 du Conseil du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, prévoit à son article 2 que des mesures communautaires tendant à permettre une meilleure orientation de l'élevage peuvent être arrêtées selon la procédure prévue à l'article 43, paragraphe 2, du traité CEE.

En application de cette disposition, le Conseil a arrêté le règlement (CEE) no 1975/69 du 6 octobre 1969 instituant un régime de primes à l'abattage de vaches et de primes à la non-commercialisation du lait et des produits laitiers (JO no L 252, p. 1), en considérant que la situation dans le secteur du lait et des produits laitiers dans la Communauté était caractérisée par des excédents importants et croissants (premier considérant).

Selon le sixième considérant de ce règlement, il est possible d'atteindre le but poursuivi, à savoir, diminuer la quantité de lait offerte à l'intervention, en octroyant des primes aux exploitants agricoles qui, sans pour autant cesser leur production de lait, renoncent totalement et définitivement à la commercialisation du lait et des produits laitiers.

Il est dit au septième considérant que le montant de la prime à la non-commercialisation du lait et des produits laitiers doit être fixé à un niveau qui permette de considérer cette prime comme une compensation pour la perte des revenus résultant de la commercialisation des produits en cause.

L'article 5 du règlement en question prévoit que les exploitants agricoles détenant plus de dix vaches peuvent bénéficier, sur leur demande et dans certaines conditions définies dans le règlement, d'une prime à la non-commercialisation du lait et des produits laitiers. En vertu de l'article 6, l'octroi de la prime est subordonné, notamment, à l'engagement écrit du bénéficiaire de renoncer totalement et définitivement à céder du lait et des produits laitiers. Il ressort de l'article 7 que le montant de la prime est de 200 UC par vache laitière détenue dans l'exploitation à la date du dépôt de la demande. Aux termes de l'article 8, le montant de la prime est payé en cinq versements, un montant de 100 UC par vache laitière devant être versé par l'autorité compétente dans les trois mois qui suivent l'engagement écrit visé à l'article 6.

En ce qui concerne la présente affaire, la condition importante est celle contenue à l'article 8, paragraphe 2, alinéa 2:

«Le solde est payé annuellement en quatre fractions égales, si le bénéficiaire, a démontré à la satisfaction de l'autorité compétente, d'une part, qu'il détient un nombre d'unités de gros bovins égal ou supérieur au nombre de vaches laitières détenu à la date du dépôt de la demande et, d'autre part, que l'engagement visé à l'article 6 a été respecté.»

Les modalités d'application sont arrêtées selon la procédure dite du comité de gestion (article 9).

En application de ce règlement, la Commission a, par règlement (CEE) no 2195/69, établi les modalités d'application relatives au régime de primes à l'abattage de vaches et de primes à la non-commercialisation du lait et des produits laitiers.

Aux termes du septième considérant de ce règlement, il convient d'assurer que la première partie de la prime de non-commercialisation du lait et des produits laitiers soit recouvrée si la condition … relative à la détention d'unités de gros bovins n'est pas remplie.

L'article 1, paragraphe 2, de ce règlement dispose qu'est considéré comme «unité de gros bovins»

«l'animal de l'espèce bovine des espèces domestiques âgé d'au moins douze mois. Sont exclues les femelles n'ayant pas encore vêlé et destinées à la production de lait.»

En vertu de l'article 2, paragraphe 1, les taux de conversion suivants sont appliqués pour le calcul du nombre d'unités de gros bovins:

a) bovins de moins de quatre mois: 0 unité de gros bovins;

b) bovins de plus de quatre mois, mais moins de douze mois: 0,4 unité de gros bovins.

Aux termes de l'article 15, le solde de la prime … est payé en quatre versements annuels égaux et au plus tard le 15e, 27e, 39e et 51e mois suivant la date de la signature de l'engagement.

En vertu de l'article 16

«si le bénéficiaire n'a pas démontré à la satisfaction de l'autorité compétente qu'il détient le nombre d'unités de gros bovins … requis …, les États membres procèdent au recouvrement du montant» (de 100 UC par vache laitière dans les trois mois qui suivent l'engagement).

2. Les faits de l'espèce

M. Collic est agriculteur dans le département du Finistère, en France. Le 9 décembre 1969, il a souscrit une déclaration en vue de l'attribution d'une prime de non-commercialisation du lait et des produits laitiers, faisant ressortir la présence sur son exploitation de 14 vaches laitières à la date du 31 août 1969.

Ayant souscrit la déclaration, M. Collic a, en conséquence, perçu de l'autorité française compétente, le Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (ci-après FORMA) une prime de non-commercialisation du lait s'élevant à 11663,79 FF, réglée selon ordres de paiement des 14 mai 1970, 25 août 1971 et 18 août 1972.

Les contrôles effectués par la direction départementale de l'agriculture du département du Finistère, les 5 juin 1971 et 30 mai 1972, avaient fait ressortir la présence sur l'exploitation de M. Collic de 14 unités de gros bovins, ce qui avait entraîné l'émission des ordres de paiement du 25 août 1971 et 18 août 1972.

Or, le troisième contrôle effectué le 13 septembre 1973 a fait ressortir la présence de seulement 4,4 unités de gros bovins sur l'exploitation de M. Collic. Un nouveau contrôle effectué le 12 février 1974 a amené à constater la présence de seulement 6,4 unités de gros bovins.

Le 29 avril 1975, le FORMA a émis un état exécutoire pour obtenir le remboursement de la prime totale de 11663,79 FF.

Par requête enregistrée au greffe du Tribunal administratif de Rennes le 16 juin 1975, M. Collic a formé une opposition à cet état exécutoire, dont il sollicitait l'annulation en soutenant que devraient être pris en considération, dans le compte des unités de gros bovins présents sur son exploitation, les veaux élevés par lui et abattus passé l'âge de quatre mois, avec une application d'un taux de conversion de 0,4. En effet, M. Collic semble avoir détenu sur son exploitation, outre les unités de gros bovins reconnus par le FORMA, trois bandes de cinquante veaux de boucherie âgés de 15 jours à quatre mois et demi. Il admet que, lors des visites de contrôle, il ne remplissait pas la condition prévue par le règlement communautaire, mais il estime que la date à prendre en considération est celle de la commercialisation des veaux.

Le FORMA fait valoir que, même si l'on prenait en considération les veaux âgés de moins de quatre mois lors des contrôles, mais commercialisés à quatre mois et demi, il faudrait décompter les veaux proportionnellement à leur temps de présence sur l'exploitation. Les veaux âgés de plus de quatre mois n'ont été présents que pour une quinzaine de jours sur l'exploitation de M. Collic. Il en résulterait, suivant la formule

que ses veaux de boucherie ne représentaient que 2,5 unités de gros bovins.

M. Collic considère que cette méthode de décompter ses veaux de boucherie est contraire au règlement communautaire.

3. Procédure

Le Tribunal administratif de Rennes, dans un jugement prononcé le 7 juillet 1976, rectifié par une décision du 6 août 1976, a posé à la Cour trois questions préjudicielles.

Le jugement de renvoi est parvenu à la Cour le 25 août 1976. Conformément à l'article 20 du statut sur le protocole de la Cour de justice CEE, des observations écrites ont été déposées au nom du Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles et au nom de la Commission des Communautés européennes.

II — Résumé des observations écrites

Première question

«L'article 2 du règlement (CEE) no 2195/69 permet-il de décompter les bovins présents sur l'exploitation proportionnellement à leur temps de présence?»

Le FORMA explique que les contrôles étaient effectués sur place avant le paiement de chacune des quatre dernières fractions de prime, conformément à une circulaire du ministre français de l'agriculture du 15 janvier 1971, adressée a tous les préfets.

Pour ce qui concerne le contrôle d'unités de gros bovins détenus par le bénéficiaire, cette circulaire précise: «les bovins présents sur l'exploitation pendant une durée inférieure, à un an seront décomptés dans leur catégorie proportionnellement à leur temps de présence».

Cette règle de calcul prorata temporis serait conforme à l'esprit et à la lettre de l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 2195/69. Il semblerait que la justification des taux de conversion prévus par ce règlement et distinguant les animaux en fonction de leur âge soit la prise en considération de l'utilisation des surfaces fourragères de l'exploitation.

Dire que sont comptés pour 0 unité de gros bovins les veaux de moins de quatre mois reviendrait à exclure du bénéfice de la prime les exploitants qui élèvent des veaux de boucherie vendus aux environs de quatre mois, et cela parce que ces animaux ne sont pas nourris à partir des herbages de l'exploitation.

Cette explication est confirmée par le fait que les animaux âgés de quatre à douze mois sont décomptés pour 0,4 unité de gros bovins comme bénéficiant en général d'une alimentation mixte.

L'article 2 du règlement no 2195/69 supposerait ainsi une application de la règle prorata temporis, s'agissant d'animaux présents sur l'exploitation avant l'âge de quatre mois mais maintenus sur elle, un temps donné, entre quatre et douze mois. Toute autre application aurait pour effet de tourner le sens de la réglementation instituée.

La Commission fait valoir que le régime de primes de non-commercialisation du lait aurait constitué une mesure d'assainissement du marché laitier ainsi que de reconversion du cheptel bovin vers la production de viande. Les primes en tant que telles s'analyseront, d'une part, en une compensation pour la perte de revenus résultant de la commercialisation du lait et des produits laitiers et, d'autre part, en une aide à l'investissement pour la reconversion du cheptel.

Il apparaît que le but de l'article 2 du règlement no 2195/69 est d'assurer que le bénéficiaire destine les surfaces fourragères à la production de viande bovine. C'est pourquoi le paragraphe 1, a), de cet article prévoit que les veaux de boucherie sont exclus du champ d'application des équivalences, en unités de gros bovins, de remplacement des vaches laitières.

En effet, ces animaux sont nourris quasi exclusivement soit de lait maternel, s'il s'agit de veaux au pis, soit de lait de remplacement dans les autres cas, et cela pendant une période pouvant aller jusqu'à quatre mois.

En ce qui concerne les bovins de plus de quatre mois mais de moins de douze mois, il est clair que la façon de les décompter ne doit pas aller à l'encontre du but recherché, c'est-à-dire le maintien d'un cheptel destiné à la production de viande pendant toute la période d'engagement de non-commercialisation. Le bénéficiaire doit pouvoir justifier à chaque versement du solde de la prime du nombre suffisant d'unités de gros bovins maintenu sur son exploitation. Ce qui veut dire qu'au plus tard les 15e, 27e, 39e et 51e mois suivant la date de la signature par le bénéficiaire de l'engagement de ne plus commercialiser de lait ni de produits laitiers, l'autorité nationale compétente doit pouvoir compter un nombre d'unités de gros bovins au moins égal au nombre des vaches laitières détenues lors de la demande de prime.

La règle consistant à décompter, dans leur catégorie, les bovins présents sur l'exploitation pendant une durée inférieure à un an proportionnellement à leur temps de présence, n'apparaît pas contraire à l'esprit des règlements qui est d'encourager une reconversion réelle, de longue durée, vers la production de viande. Au contraire, elle devrait permettre à l'article 2 du règlement no 2195/69 de s'appliquer pleinement pendant les périodes où les bovins ont réellement été présents sur l'exploitation.

Deuxième question

«Pour établir le taux de conversion, doit-on tenir compte de l'âge des bovins au moment du contrôle ou au moment de la date où ils sont commercialisés si. le bénéficiaire des primes apporte la preuve que ses bovins sont commercialisés après plus de quatre mois?»

Le FORMA fait valoir que, pour appliquer le taux de conversion défini par l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2195/69, on devrait tenir compte de l'âge des bovins non au moment du contrôle, mais à la date de leur commercialisation, ainsi que le ministre français de l'agriculture l'a prescrit.

Retenir seulement l'âge à la date du contrôle reviendrait a ne pas tenir compte du respect effectif de l'obligation imposée à l'exploitant par l'article 8, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement no 1975/69 au cours de la période pleine de cinq années définie par le même texte. Les réponses données à la première et à la deuxième question rendent la troisième question sans objet.

La Commission soutient que la prime étant une aide à la restructuration du cheptel et non à sa commercialisation, elle ne saurait, en effet, être octroyée au producteur qui aurait de temps à autre tenu sur son exploitation des animaux éligibles.

La règle prorata temporis contribue à garantir cette obligation de la part du producteur bénéficiaire. C'est donc lors des contrôles que les taux de conversion fixés à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 2195/69 devraient être appliqués dans les limites exposées lors de la réponse à la première question.

Troisième question

«L'interprétation dudit règlement, plus précisément de son article 2, appelle-t-elle d'autres précisions utiles à la solution du litige?»

Ni le FORMA ni la Commission ne considèrent qu'il y a d'autres précisions utiles à apporter.

III — Procédure orale

Lors de l'audience publique du 26 janvier 1977, les parties au principal ainsi que la Commission des Communautés européennes ont été entendues en leurs observations orales.

Mr Olive, pour l'agriculteur, a fait valoir que le double objectif, à savoir compenser la non-commercialisation du lait et aider à la conversion du cheptel, que la Commission soutient être à la base du règlement communautaire, paraît difficilement conciliable avec le montant de la prime. M. Collic, qui avait 14 vaches laitières, a reçu en tout une prime de 11668 francs français qui aurait peut-être pu compenser la perte des revenus pour la non-commercialisation du lait mais ne pouvait en même temps l'aider à amortir les investissements nécessaires à la restructuration de son cheptel.

La règle prorata temporis ne serait pas inscrite dans le règlement communautaire qui prévoit simplement un taux de conversion.

Selon le requérant, la règle dite prorata temporis n'est pas conforme à l'esprit du règlemént communautaire. Lors du contrôle qui a été effectué le 13 septembre 1973, il avait sur son exploitation quatre vaches destinées à l'engraissement, un jeune taurillon de quatre mois et trois bandes de 51 veaux de boucherie, âgés de 15 jours à quatre mois. Il semblait normal à M. Collic de décompter ces veaux. Il ne s'agissait pas de veaux de boucherie abattus avant l'âge de quatre mois, mais de veaux commercialisables et abattus après l'âge de quatre mois, donc susceptibles de fournir le marché de la viande. Il était d'ailleurs en mesure d'en administrer la preuve. Le but visé par le règlement communautaire ayant bien été la production de viande en remplacement de la production de lait, il semblait que la présence de veaux abattus après l'âge de quatre mois était en mesure de permettre à l'intéressé de remplir son obligation.

Pour justifier l'application de la règle prorata temporis, le FORMA et la Commission prétendraient que la règle se justifie par la prise en considération de l'utilisation des surfaces fourragères de l'exploitation. Mais les règlements communautaires en question ne font pas référence à cette considération ni directement ni indirectement.,

M. Collic aurait fait un gros effort de restructuration, ayant élevé trois bandes de veaux pour les commercialiser à 4 mois et demi, et on lui dit que ces veaux ne comptent que pour 2,5 unités de gros bovins en tout. Cette règle, que le FORMA a appliquée et qui est approuvée par la Commission, serait très stricte et ne correspondrait pas effectivement à l'esprit du règlement communautaire.

En ce qui concerne la deuxième question, la seule solution équitable serait de tenir compte de la date de commercialisation des bovins, ce qui permettrait de montrer qu'à ce moment-là ils ont fourni le marche de la viande.

En ce qui concerne la troisième question, il s'agissait surtout de demander à la Cour comment s'applique le problème des sanctions du fait de l'application conjuguée de l'article 8, paragraphe 2, du règlement no 1975/69 et de l'article 15 du règlement no 2195/69.

Me Villey, pour le FORMA, soutient que la prime avait effectivement pour but, compte tenu du caractère excédentaire de la production de lait, d'inciter les agriculteurs à reconvertir leur activité et à substituer à une production de lait une production de viande. Elle n'avait pas pour objet de subvenir entièrement aux besoins d'investissement que les agriculteurs pouvaient éprouver pour aboutir à cet objectif. Elle avait simplement pour but de les y inciter et de les y aider.

La véritable question serait de savoir comment doivent être appliqués les contrôles et comment doivent être appliqués les taux de conversion définis par le règlement de la Commission du 4 novembre 1969.

Les règlements communautaires auraient prévu que, pendant cinq ans, l'intéressé devait conserver un cheptel minimum sur son exploitation. Ils auraient prévu comment devraient être calculés les bovins présents pour déterminer si ce nombre minimum était effectivement respecté.

Les règlements n'ont pas dit dans quelles conditions on devait appliquer ces taux. Ils n'ont pas dit dans quelle mesure on devait prendre en considération des bovins qui n'auraient pas été présents pendant l'ensemble de la période de cinq années ou pendant l'ensemble d'une période annuelle. Mais la logique du règlement, dès lors que la seconde moitié de la prime par vache laitière est payable en quatre fractions annuelles, après vérification de ce que le cheptel minimum est resté présent sur l'exploitation, implique que l'on découpe l'ensemble de la période de cinq ans pendant laquelle l'engagement doit être tenu, et que l'on vérifie, période annuelle par période annuelle, dans quelles conditions cet engagement est exécuté. Puisque l'on ne doit pas tenir compte des bovins âgés de moins de quatre mois, il ne saurait être question de retenir le temps de présence sur l'exploitation aussi longtemps qu'ils n'ont pas eu quatre mois. Et puisque l'on doit tenir compte, à concurrence de 0,4 unité de gros bovins, de ceux qui ont entre quatre et douze mois, la logique commanderait de voir si effectivement cet engagement a été respecté et de prendre en considération le temps pendant lequel les bovins ont été présents sur l'exploitation. Par contre, exclure totalement les bovins qui auraient été présents pendant telle ou telle fraction de cette période annuelle et qui n'y sont plus à la date du contrôle reviendrait à pénaliser ceux qui commercialisent la viande, ce qui est l'objet de la réglementation en question.

En ce qui concerne la deuxième question, la règle prorata temporis étant conforme à l'esprit des règlements, il faudrait faire l'application des taux de conversion au moment du contrôle, le seul moment où une telle application est possible, mais en retenant, pour déterminer les animaux qui doivent être pris en considération, ceux qui avaient plus de quatre mois au moment où ils ont été commercialisés.

M. Delmoly, pour la Commission, a répondu aux questions posées par la Cour en ce qui concerne les pratiques suivies dans les États membres. Aux Pays-Bas et, en règle générale, en Allemagne, les autorités compétentes auraient appliqué la même règle prorata temporis qu'en France. En Belgique et au Luxembourg, il apparaît que les autorités se seraient contentées d'appliquer les taux de conversion aux dates des contrôles. Dans ces pays, où les taux de conversion étaient simplement appliqués au moment des contrôles, les exploitations ne connaissaient qu'un élevage de veaux de boucherie d'âge inférieur à quatre mois et, par conséquent, tous ceux qui n'étaient pas destines à cette production représentaient nécessairement des unités de gros bovins, c'est-à-dire des animaux destinés à être abattus comme gros bovins.

La différence qu'on pourrait remarquer entre les pratiques suivies dans les États membres serait fondée sur des particularités dans les structures d'élevage et de commercialisation dans ces pays. En France, par exemple, certaines catégories de veaux seraient abattus non pas vers trois mois comme les veaux de boucherie, mais plus tard, entre trois et douze mois (les veaux de Lyon, les veaux de St Étienne), qui sont autant de catégories de veaux dont il fallait s'assurer également que l'élevage serait encouragé. Dans le cas où une exploitation connaissait un roulement des veaux, c'est-à-dire des dates de sortie différentes, entre quatre mois et douze mois, un veau abattu par exemple à huit mois aurait dû être, selon le requérant, décompté de la même façon qu'un veau abattu à quatre mois et demi; or, un tel résultat aurait été malheureux, eu égard à l'objectif poursuivi par la réglementation et qui était d'aboutir à une certaine stabilité du marché et du cheptel, mais en tenant également compte des particularités de production et de commercialisation.

Seuls la France, l'Allemagne et les Pays-Bas ont appliqué le système prorata temporis; toutefois, il faut préciser que ces États représentent environ 85 % des primes qui ont été versées, c'est-à-dire la très grande majorité des primes de non-commercialisation.

Ce que le règlement de la Commission en cause aurait fixé était une règle minimale, simple d'application, qui a été appliquée dans certains pays mais ne pouvait régler tous les cas. Les États membres auraient pu affiner cette règle afin de concilier l'objectif poursuivi par la réglementation communautaire, qui était une restructuration durable vers la production de viande, entraînant donc une certaine stabilité du cheptel avec les particularités de production et de commercialisation qu'il était également souhaitable de sauvegarder dans certaines régions d'élevage.

La Commission précise que, lorsque l'État membre appliquait la méthode du taux de conversion pur et simple fixé par le règlement communautaire, il aurait dû prendre en considération l'âge des bovins au jour du contrôle, car ce serait la méthode la plus simple, mais la règle prorata temporis règle la question d'une autre manière, puisque, par définition et dans son essence, elle prend en considération l'âge de sortie des bovins des exploitations et permet, dans certains cas, de tenir compte des structures de production différentes dans les divers pays. M. Delmoly ajoute que, dans l'optique de la Commission, l'article 2 de son règlement contient une règle forfaitaire. Au niveau du contrôle et du calcul, les administrations nationales seraient mieux à même d'adapter la règle communautaire aux particularités de production et de commercialisation dans leur État.

Attendu que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 16 février 1977.

En droit

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur la question à elle soumise par le Tribunal administratif de Rennes par jugement du 7 juillet 1976, dit pour droit:

1) L'article 2 du règlement CEE no 2195/69 oblige l'autorité compétente pour le calcul du nombre d'unités de gros bovins présents sur l'exploitation de les décompter proportionnellement à leur temps de présence.

2) A cet égard l'autorité compétente doit exclure du calcul du temps de présence la période pendant laquelle les bovins étaient âgés de moins de quatre mois.