Arrêt de la Cour du 28 février 1980, 67/79Règlement 1408/71 art. 68 et art. 1

M. Waldemar Feliinger, de nationalité allemande, exerçant la profession de plâtrier, a été occupé en république fédérale d'Allemagne jusqu'au 10 octobre 1974, avec un salaire brut qui s'est élevé, le dernier mois de son occupation (1^er-30 septembre 1974), à 3872 DM. Du 11 octobre 1974 au 10 novembre 1974, M. Fellinger a été au chômage et perçu du bureau du travail de Sarrelouis une allocation de chômage, calculée sur la base d'un salaire unitaire de 815 DM.

Le 11 novembre 1974, M. Fellinger a accepté, en qualité de travailleur frontalier, un emploi à Luxembourg. Étant resté de nouveau au chômage, il a perçu du bureau du travail allemand, jusqu'au 12 janvier 1975, une allocation de chômage calculée sur la base du salaire perçu pour le dernier emploi en république fédérale d'Allemagne.

Du 13 janvier au 2 août 1975, M. Fellinger a été encore une fois occupé à Luxembourg, mais, ayant été mis au chômage dès le 3 août 1975, il a reçu, de la part du bureau du travail de Sarrelouis, une allocation calculée sur la base d'un salaire unitaire, dans le lieu de résidence, de 395 DM. Ayant travaillé une période de plus à Luxembourg, du 20 août au 20 novembre 1975, il a été de nouveau au chômage après cette dernière date et a bénéficié d'une allocation du même montant à partir du 21 novembre 1975.

M. Fellinger a introduit, au sujet de cette dernière allocation, une réclamation auprès de la Bundesanstalt für Arbeit à Nuremberg, en invoquant notamment les dispositions de l'article 68, paragraphe 1, du règlement n^o 1408/71, ainsi rédigées:

«L'institution compétente d'un État membre dont la législation prévoit que le calcul des prestations repose sur le montant du salaire antérieur tient compte exclusivement du salaire perçu par l'intéressé pour le dernier emploi qu'il a exercé sur le territoire dudit État. Toutefois, si l'intéressé n'a pas exercé son dernier pendant quatre semaines au moins sur ce territoire, les prestations sont calculées sur la base du salaire usuel correspondant, au lieu où le chômeur réside ou séjourne, à un emploi équivalant ou analogue à celui qu'il a exercé en dernier lieu sur le territoire d'un autre État membre.»

A ces fins, il a réclamé l'application de la première phrase de cette disposition, en affirmant que le «dernier emploi», déterminant pour le calcul des prestations au sens de cette disposition, est l'emploi qu'il a occupé en dernier lieu en république fédérale d'Allemagne, et que c'est par conséquent sur le montant du salaire perçu dans cet emploi que devrait reposer le calcul des prestations de chômage.

La Bundesanstalt für Arbeit a rejeté ladite réclamation en objectant qu'en l'espèce les termes «dernier emploi» désignent la période d'emploi en république fédérale d'Allemagne précédant immédiatement la mise au chômage. Or, puisqu'avant son inscription au chômage le 21 novembre 1975, M. Fellinger n'avait pas travaillé en république fédérale d'Allemagne, mais au Luxembourg, ce serait la deuxième phrase de l'article 68 qu'il y a lieu d'appliquer, si bien que les prestations de chômage à liquider à partir du 21 novembre 1975 seraient à calculer sur la base non pas du salaire perçu pour le dernier emploi en république fédérale d'Allemagne, mais du salaire usuel correspondant, dans le lieu de résidence — c'est-à-dire en république fédérale d'Allemagne — à un emploi équivalant ou analogue à celui exercé sur le territoire luxembourgeois. En application de la législation allemande le salaire à prendre ainsi en considération serait celui établi par convention collective sur le lieu de résidence de l'intéressé, soit 9,93 DM l'heure pour une durée de travail de 40 heures par semaine.

Le recours formé contre cette décision devant le Sozialgericht du Land de Sarre a été rejeté par décision du 17 février 1977. M. Fellinger a interjeté appel auprès du Landessozialgericht qui, par arrêt du 26 octobre 1977, a reformé le jugement du Sozialgericht et a condamné l'institution de sécurité sociale à calculer l'allocation de chômage litigieuse, à partir du 21 novembre 1975, sur la base du dernier emploi exercé par l'intéressé en république fédérale d'Allemagne.

Le litige ayant été finalement porté devant le Bundessozialgericht, cette juridiction a constaté:

—que l'intéressé relève en l'espèce, en tant que travailleur frontalier, des dispositions de l'article 71 du règlement n^o 1408/71, et bénéficie de ce fait des prestations de chômage en vertu du paragraphe 1, a), ii), dudit article;

—que le texte de l'article 68, paragraphe 1, du règlement n^o 1408/71, concernant le calcul de l'allocation de chômage, paraît accréditer l'idée que le salaire du dernier emploi exercé dans le pays de résidence est déterminant, quelle que soit l'époque à laquelle se situe cette dernière période d'emploi. Cette conception serait particulièrement appropriée dans le cas de travailleurs frontaliers qui perçoivent des prestations conformément à la législation de l'État du lieu de résidence, en vertu de l'article 71, paragraphe 1, a), ii), du règlement, bien qu'ils n'y aient pas eu leur dernier emploi;

—que, cependant, une interprétation littérale de l'article 68, paragraphe 1, première phrase, soulèverait des doutes. Étant donné que l'article 68 n'admet aucune limite dans le temps entre l'époque du dernier emploi dans le pays de résidence et la date de survenance du chômage, cette interprétation aurait pour conséquence que le salaire perçu au titre du dernier emploi serait également déterminant pour le calcul de l'allocation de chômage, même si cet emploi remontait à de nombreuses années. Ainsi interprété, l'article 68, paragraphe 1, première phrase, pourrait avoir une incidence négative dans le cas où un chômeur n'a exercé d'emploi dans le pays de résidence qu'au début de son activité professionnelle et a ensuite progressé dans sa carrière professionnelle dans un autre État membre; il entraînerait en outre des inconvénients considérables dans les États membres dont la législation en matière d'allocations de chômage ne «dynamise» pas celle-ci.

Eu égard à ces réflexions, le Bundessozialgericht a décidé, par ordonnance du 15 février 1979, de surseoir à statuer et, en applicaton de l'article 177 du traité CEE, de renvoyer à la Cour de justice les questions suivantes:

1)« En cas de chômage d'un travailleur frontalier, l'institution compétente du lieu de résidence ne doit-elle, au sens de l'article 68, paragraphe 1, 1^re phrase, du règlement (CEE) n^o 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971, tenir compte du salaire du ‘dernier emploi’ exercé sur le territoire de l'État auquel elle appartient que si cet emploi est le dernier que le travailleur a exercé avant qu'il demande son inscription au chômage?

2)Dans la négative, faut-il aussi encore tenir compte du salaire du ‘dernier emploi’ lorsque cet emploi — comme en l'espèce — a pris fin quatorze mois avant la dernière inscription au chômage?

3)Y a-t-il aussi (encore) emploi de moins de quatre semaines, au sens de l'article 68, paragraphe 1, 2^e phrase, du règlement précité lorsqu'aucun emploi quel qu'il soit n'a été exercé sur le territoire de l'État du lieu de résidence ou, en tout cas, aucun emploi susceptible d'être pris en considération selon les réponses données aux questions 1) ou 2)?»

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 25 avril 1979.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice des CE, des observations écrites ont été déposées par la Bundesanstalt für Arbeit, représentée par son agent M. Montfort, et par la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique M. Koch, en qualité d'agent.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

Par ordonnance du 19 septembre 1979, prise en application de l'article 95 du règlement de procédure, la Cour a également décidé de renvoyer l'affaire devant la première chambre.

Par ordonnance du 15 février 1979, parvenue à la Cour le 25 avril 1979, le Bundessozialgericht a posé à la Cour, en vertu de l'article 177 du traité CEE, des questions préjudicielles relatives à l'interprétation du règlement n^o 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO 1971, n^o L 149, p. 2), et notamment des dispositions de l'article 68 de ce règlement.

Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant un travailleur salarié, de nationalité allemande et résidant en république fédérale d'Allemagne, à l'Office fédéral du travail de Nuremberg (Bundesanstalt für Arbeit) au sujet du calcul des prestations de chômage dues à ce travailleur par l'Office du travail (Arbeitsamt) de Sarrelouis. Il ressort de l'ordonnance de renvoi que le travailleur en cause a travaillé en république fédérale d'Allemagne jusqu'au 10 octobre 1974, date à partir de laquelle il a été en chômage et a perçu de l'Office du travail de Sarrelouis une allocation de chômage calculée sur la base du salaire afférent à son dernier emploi en république fédérale d'Allemagne. Ayant ensuite travaillé, en qualité de travailleur frontalier, au grand-duché de Luxembourg, et ayant été à deux reprises admis au chômage, il s'est vu attribuer, par l'Office susdit, des prestations de chômage calculées sur la base du salaire qu'il aurait perçu en république fédérale d'Allemagne pour un emploi équivalant à celui exercé en dernier lieu au Luxembourg. L'intéressé conteste le calcul appliqué par l'Office allemand du travail pour ces prestations de chômage, en soutenant que celles-ci devraient lui être payées sur la base du salaire perçu pour son dernier emploi en république fédérale, alors que l'Office est d'avis que ledit calcul est conforme à l'article 68, paragraphe 1, du règlement n^o 1408/71.

En vue de trancher le litige sur ce point, la juridiction nationale a renvoyé à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

1)« En cas de chômage d'un travailleur frontalier, l'institution compétente du lieu de résidence ne doit-elle, au sens de l'article 68, paragraphe 1, 1^re phrase, du règlement (CEE) n^o 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971, tenir compte du salaire du ‘dernier emploi’ exercé sur le territoire de l'État auquel elle appartient que si cet emploi est le dernier que le travailleur a exercé avant qu'il demande son inscription au chômage?

2)Dans la négative, faut-il aussi encore tenir compte du salaire du ‘dernier emploi’ lorsque cet emploi — comme en l'espèce — a pris fin quatorze mois avant la dernière inscription au chômage?

3)Y a-t-il aussi (encore) emploi de moins de quatre semaines, au sens de l'article 68, paragraphe 1, 2^e phrase, du règlement précité lorsqu'aucun emploi quel qu'il soit n'a été exercé sur le territoire de l'État du lieu de résidence ou, en tout cas, aucun emploi susceptible d'être pris en considération selon les réponses données aux questions 1) ou 2)?»

Vu la connexité existant entre ces questions, il convient de les examiner conjointement.

Il ressort de l'ordonnance de renvoi que ces questions ont été posées au sujet d'un travailleur frontalier, c'est-à-dire d'un travailleur qui, conformément à la définition qu'en donne l'article 1 b) du règlement n^o 1408/71, «est occupé sur le territoire d'un État membre et réside sur le territoire d'un autre État membre», et pour lequel l'institution compétente pour le service des prestations de chômage est, en vertu de l'article 71, a), ii), de ce règlement, celle de l'État sur le territoire duquel le travailleur réside. C'est au regard des particularités de la situation d'un tel travailleur qu'il y a donc lieu d'interpréter en l'espèce les dispositions de l'article 68, paragraphe 1, dudit règlement, ainsi libellées:

1.« L'institution compétente d'un État membre dont la législation prévoit que le calcul des prestations repose sur le montant du salaire antérieur tient compte exclusivement du salaire perçu par l'intéressé pour le dernier emploi qu'il a exercé sur le territoire dudit État. Toutefois, si l'intéressé n'a pas exercé son dernier emploi pendant quatre semaines au moins sur ce territoire, les prestations sont calculées sur la base du salaire usuel correspondant, au lieu où le chômeur réside ou séjourne, à un emploi équivalent ou analogue à celui qu'il a exercé en dernier lieu sur le territoire d'un autre État membre.»

Figurant parmi les «dispositions communes» du chapitre 6 du titre III du règlement, relatif au «chômage», ces dispositions ont une portée générale et ne visent pas des situations particulières, propres à certaines catégories de travailleurs. Elles se réfèrent manifestement au cas ordinaire du travailleur qui est normalement occupé sur le territoire de l'État compétent, dans lequel il réside ou séjourne, et ne prévoient, dans la deuxième phrase, la réglementation particulière y édictée que pour le cas exceptionnel où ce travailleur n'aurait pas exercé son dernier emploi sur le territoire dudit État «pendant au moins quatre semaines». Telles qu'elles sont libellées, ces dispositions ne permettent donc pas de définir le critère de calcul applicable pour les prestations de chômage dues à un travailleur frontalier qui, résidant dans un État membre autre que celui d'emploi, ne peut en aucun cas, en raison même de sa qualité de frontalier, exercer son emploi sur le territoire de l'État qui lui sert les prestations de chômage. L'application desdites dispositions à un tel travailleur aurait pour effet que celui-ci, se trouvant par définition dans la situation visée par l'article 68, paragraphe 1, deuxième phrase, se verrait normalement appliquer le régime que cette disposition prévoit à titre exceptionnel, et ne pourrait jamais bénéficier de prestations de chômage basées sur le salaire effectivement perçu pour son dernier emploi. Un tel traitement en matière de prestations de chômage le placerait dans une situation défavorisée par rapport à la généralité des travailleurs, pour lesquels l'État d'emploi, où ils résident ou séjournent, est normalement l'État compétent, et se heurterait par ailleurs aux exigences de la libre circulation des travailleurs. Les migrations journalières s'effectuant souvent des pays à bas salaires vers des pays à salaires plus élevés, le fait que les prestations de chômage versées aux travailleurs frontaliers ne pourraient jamais être calculées sur la base de ces derniers salaires serait en effet de nature à décourager ces migrations et, par là même, la mobilité des travailleurs à l'intérieur de la Communauté.

Dans ces conditions, la réglementation applicable aux travailleurs frontaliers, lorsque la législation de l'État compétent prévoit que les prestations de chômage sont calculées sur la base du «salaire antérieur», doit être dégagée de l'article 68, paragraphe 1, du règlement n^o 1408/71, à la lumière du principe général dont cette disposition ainsi que le règlement dans son ensemble s'inspirent. A ces fins, il convient de relever, en premier lieu, qu'ainsi qu'il ressort notamment de son neuvième considérant, le règlement n^o 1408/71 vise, «dans le souci de permettre la mobilité de la main-d'œuvre dans de meilleures conditions», à assurer entre autres au travailleur privé d'emploi «le bénéfice ... des prestations de chômage prévues par la législation de l'État membre à laquelle il a été soumis en dernier lieu». Un tel objectif implique clairement que les prestations de chômage, dans le règlement n^o 1408/71, sont considérées de manière à ne pas entraver la mobilité des travailleurs, y inclus les travailleurs frontaliers, et tend, à ces fins, à assurer aux intéressés le bénéfice de prestations qui tiennent compte, dans toute la mesure du possible, des conditions d'emploi, et notamment de rémunération, dont ils bénéficiaient sous la législation de l'État membre du dernier emploi. En outre, il ressort de la première phrase de l'article 68, paragraphe 1, qu'en dehors du cas particulier visé à la deuxième phrase, le salaire «antérieur», constituant normalement la base de calcul des prestations de chômage, est, selon ce règlement, le salaire «perçu» pour le dernier emploi exercé par le travailleur, et que ce n'est qu'à titre exceptionnel et dérogatoire que la base de calcul de ces prestations peut, dans certains cas, être le salaire présumé, et non effectif, du dernier emploi.

En considération de tous ces éléments, il s'ensuit que l'article 68, paragraphe 1, du règlement n^o 1408/71 se fonde sur le principe général selon lequel le salaire antérieur servant au calcul des prestations de chômage est normalement le salaire effectivement perçu par le travailleur pour le dernier emploi qu'il a exercé immédiatement avant sa mise au chômage. Un tel principe répond non seulement aux impératifs de la libre circulation des travailleurs, inscrit à l'article 51 du traité, mais aussi à l'exigence, sous-jacente au règlement n^o 1408/71, d'assurer aux travailleurs des prestations de chômage proportionnées aux conditions de rémunération dont ils bénéficiaient au moment de leur mise au chômage.

Pour ces raisons, il convient de répondre aux questions posées que l'article 68, paragraphe 1, du règlement n^o 1408/71, considéré à la lumière de l'article 51 du traité et des objectifs qu'il poursuit, doit être interprété en ce sens que, dans le cas d'un travailleur frontalier, au sens de l'article 1 b) de ce règlement, en chômage complet, l'institution compétente de l'État membre de résidence, dont la législation nationale prévoit que le calcul des prestations repose sur le montant du salaire antérieur, doit calculer ces prestations en tenant compte du salaire perçu par le travailleur pour le dernier emploi qu'il a exercé dans l'État membre où il était occupé immédiatement avant sa mise au chômage.