Arrêt de la Cour du 27 mars 1980, 66/79 e.a.Traité CEE art. 177 et art. 13

ARRÊT

En fait

Les faits et les arguments des parties développés au cours de la procédure écrite peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure

II — Observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour CEE

A — Observations des défenderesses au principal (Salumi, Vasanelli et Ultrocchi)

Après avoir rappelé les faits de la cause et le déroulement des procédures devant les juridictions nationales, les défenderesses soulignent, à titre d'observation préliminaire, la différence fondamentale qui existerait entre, d'une part, les conditions juridiques qui ont été à la base des arrêts rendus par la Cour de justice relativement à des taxes nationales reconnues comme étant d'effet équivalant à des droits de douane — arrêts qui ont donné lieu à des actions en répétition de l'indu dirigées contre les administrations nationales — et, d'autre part, celles qui ont amené la Cour de justice à interpréter la notion de «jour de l'importation» dans l'arrêt Frecassetti.

Les observations présentées par les défenderesses ont pour objet d'examiner si ces différences doivent aboutir à donner dans l'un et l'autre cas une solution différente au problème de l'effet dans le temps des arrêts d'interprétation rendus par la Cour de justice dans le cadre de l'article 177 du traité.

Comme les textes communautaires ne consacrent aucune disposition spéciale à l'effet «ratione temporis» des arrêts préjudiciels, les critères de celui-ci devraient être trouvés dans la jurisprudence de la Cour. Cette jurisprudence comprendrait de nombreux arrêts qui établissent à partir de quelle date une règle communautaire a un effet direct et à partir de quelle date les particuliers acquièrent «des droits subjectifs que les juridictions doivent sauvegarder». Mais ce ne serait qu'à partir de l'arrêt rendu le 8 avril 1976 (affaire no 43/75, De/renne, Recueil 1976, p. 455) que la Cour aurait été amenée à s'interroger sur la portée dans le temps de ses arrêts. Soulignant les incertitudes que soulèvent, pour les autorités nationales, l'effet dans le temps des arrêts en interprétation rendus à titre préjudiciel, les défenderesses font observer que l'alternative entre l'effet «ex tunc» ou l'effet «ex nunc» d'un arrêt est moins schématique qu'il n'apparaît à première vue. En effet, l'effet à rebours pourrait être entendu comme contemporain: a) de la règle interprétée, b) de sa prise d'effet direct, c) d'autres faits en relation avec la disposition en cause, d) de la naissance du litige ou de la demande en justice, ou encore e) de la demande de renvoi à titre préjudiciel. D'autre part, la formule de l'effet «ex nunc» pourrait viser le jour de la lecture de l'arrêt à l'audience, celui de sa communication au juge a quo ou encore celui de la publication de son dispositif au Journal officiel des Communautés européennes.

Les défenderesses se borneraient toutefois à l'examen des critères à prendre en considération à l'appui de l'une ou de l'autre des deux solutions principales, à savoir l'effet «ex tune» ou l'effet «ex nunc», et à envisager les problèmes qu'elles suscitent.

a) Discussion relative à l'effet «ex tune»

Un premier élément à l'appui de la thèse de l'effet «ex tune» des arrêts rendus à titre préjudiciel découlerait directement de la fonction d'interprétation confiée à la Cour. Interpréter serait reconnaître et rendre manifeste le sens d'un texte, et le sens ainsi dégagé adhérerait dès le début aux textes interprétés. Cette opinion, qui découle de la nature déclarative de l'arrêt, aurait souvent été utilisée par la doctrine en droit interne et il ne serait pas surprenant que les auteurs de droit communautaire aient recouru au même type d'argumentation; néanmoins, on négligerait ainsi l'expérience tirée de la procédure fondée sur l'article 177 et la diversité que présentent les arrêts de la Cour tant sous l'aspect des critères d'interprétation que sous celui des résultats de celle-ci.

En ce qui concerne les critères d'interprétation, une revue rapide des cas d'espèce devrait mettre en garde contre des simplifications excessives.

Lorsque les questions posées à la Cour par les juges nationaux ont pu être résolues soit sur la base des travaux préparatoires, soit sur la base des motifs de l'acte interprété ou de ses différentes rédactions linguistiques, ou encore par référence au sens naturel des mots, la Cour se serait limitée à déclarer le contenu du texte en cause et aurait exprimé «la volonté» du législateur communautaire à l'époque de l'adoption de la règle.

En cas d'interprétation systématique, si celle-ci se fonde sur des éléments du système antérieurs au texte en cause ou contemporains de celui-ci, il serait permis de supposer, du moins dans l'abstrait, que l'interprétation porte également sur l'unique signification à laquelle le «législateur communautaire» a pu, à l'époque, se référer. Si la méthode systématique se réfère, par contre, au système en vigueur au moment où la Cour rend sa décision et si le système a subi des modifications dont l'arrêt en interprétation tient compte, seul un artifice permettrait de considérer cet arrêt comme une déclaration du contenu initial du texte interprété.

Le recours à l'analogie, à l'équité, à la méthode comparative et au rappel des principes généraux des ordres juridiques des États membres poserait également des problèmes.

Certains critères aboutiraient ainsi à une simple déclaration du contenu des dispositions interprétées, qui suggérerait l'effet «ex tune», mais d'autres viseraient à développer et à compléter l'ordre juridique communautaire et, dans ce cas, si l'arrêt de la Cour n'est pas purement déclaratif, il serait difficile d'admettre qu'il doive nécessairement avoir des effets rétroactifs.

Le résultat des arrêts rendus à titre préjudiciel serait également très divers. Certains établiraient notamment le sens d'un texte en termes extensifs ou restrictifs, d'autres consacreraient l'effet obligatoire d'un acte communautaire ou l'applicabilité directe d'une règle communautaire ou encore reconnaîtraient à une norme communautaire des effets, non seulement entre les États membres ou les institutions communautaires, d'une part, et des particuliers, d'autre part, mais également entre les particuliers. Si, lorsque la Cour se limite à déclarer le sens d'une disposition, il est légitime de penser spontanément que l'interprétation vaut à partir du moment où la disposition en cause est entrée en vigueur, il en irait toutefois autrement lorsque l'arrêt comble les lacunes du système en se présentant comme une sorte de droit prétorien. Dans la première hypothèse, rien ne s'opposerait à ce que l'arrêt interprétatif ait un effet rétroactif lorsqu'il fait naître, pour les particuliers à l'égard des États membres, des droits subjectifs que les juridictions nationales doivent sauvegarder, mais s'il fait naître des obligations incombant aux particuliers, il faudrait vérifier si l'effet «ex tune» de l'arrêt en cause n'est pas en contradiction avec des exigences élémentaires de certitude du droit. L'effet rétroactif de l'arrêt en interprétation ne soulèverait pas de difficulté dans la mesure où le sens attribué par la Cour à la norme en cause constituerait un des sens possibles dégagés sur la base de l'expérience commune. En dehors de ce cas, l'effet «ex tune» de l'arrêt ne serait admissible que dans la mesure où le droit communautaire n'exclut pas, à certaines conditions, l'effet rétroactif de ses actes normatifs.

Selon les défenderesses au principal, il conviendrait également de vérifier si l'effet «ex tune» de l'arrêt en interprétation se justifie au regard des rapports de structure entre la procédure nationale et la procédure préjudicielle ainsi qu'eu égard à la valeur «ultra partes» de l'arrêt rendu par la Cour.

Comme la procédure à titre préjudiciel n'est mise en oeuvre qu'à la suite d'une décision de renvoi rendue par un juge national, il serait raisonnable d'en déduire que l'arrêt de la Cour doit rétroagir pour résoudre le litige existant entre les parties au principal. De cette première constatation il serait permis de confirmer le principe que les arrêts en interprétation rendus en vertu de l'article 177 ont en général un effet «ex tune». Cette argumentation serait d'autant plus plausible qu'elle aurait été également évoquée à propos de l'effet dans le temps d'un arrêt par lequel la Cour constitutionnelle italienne déclare une loi interne inconstitutionnelle. Cette déclaration équivaudrait à une déclaration d'invalidité de la norme inconstitutionnelle et cette invalidité serait originaire. Selon les défenderesses au principal, cette argumentation ne semblerait toutefois pas pouvoir être transposée à l'interprétation du droit communautaire, car l'arrêt de la Cour qui indique l'interprétation correcte de la disposition en cause entraîne l'illégalité d'une interprétation différente, mais ne permet pas d'inférer l'invalidité de la disposition si — et dans la mesure où — elle a été interprétée de la manière déclarée illégale.

L'effet «erga omnes» attribué, avec certaines réserves, à l'interprétation préjudicielle aurait conduit certains auteurs à attribuer une valeur «quasi authentique» à la jurisprudence relative à l'article 177. On pourrait dès lors être tenté d'attribuer un effet rétroactif à l'interprétation préjudicielle tout comme à l'interprétation authentique. Cette argumentation trouverait une confirmation dans certains arrêts de la Cour où, à la demande explicite du juge national, la Cour aurait, après avoir reconnu un effet direct à une disposition communautaire, indiqué qu'elle avait un effet «ex tune». Il serait toutefois hasardeux de prétendre tirer de ces arrêts une indication péremptoire et de valeur générale. Non seulement ces arrêts concerneraient des dispositions particulières, mais il existerait également des indices en sens contraire, soit quant aux effets de la règle interprétée, soit quant à ceux de l'arrêt en interprétation. Interrogée à propos de la date précise à laquelle une disposition a acquis un effet direct, la Cour préférerait parfois employer une formule essentiellement ambiguë en précisant que l'effet direct de la norme interprétée remonte «au plus tard» à une certaine date. Quant aux effets de l'arrêt, la Cour a, dans l'affaire no 43/75, Defrenne, précitée, après avoir relevé le caractère exceptionnel de certaines circonstances du cas d'espèce, indiqué que l'effet rétroactif de son arrêt était limité.

A ces doutes s'ajoutent ceux qui procèdent tant d'un rapprochement forcé entre l'interprétation préjudicielle et l'interprétation authentique que des effets qui sembleraient devoir être attribués à l'interprétation authentique; ce type d'argumentation ferait en effet trop largement appel à l'analogie et à la métaphore; l'effet rétroactif de l'interprétation authentique serait soumis à des limites et à des réserves.

b) Discussion relative à l'effet «ex nunc»

Selon les défenderesses au principal, il ne conviendrait pas non plus de poser comme principe que l'arrêt en interprétation rendu sur la base de l'article 177 du traité CEE a un effet «ex nunc», en l'absence de disposition expresse permettant à la Cour de rendre un arrêt en interprétation orienté uniquement vers l'avenir. Cette solution présenterait les plus graves inconvénients lorsque la Cour se limite à faire oeuvre d'interprétation dans le sens le plus simple et le plus strict du terme. L'effet «ex nunc» d'un arrêt, loin d'être justifié par le recours à un principe général, ne pourrait par conséquent être admis que sur la base des circonstances du cas d'espèce et il ne serait pas surprenant que, précisément dans l'affaire Defrenne précitée, la Cour ait pris soin de motiver sa décision.

c) Solution proposée

Les défenderesses au principal concluent de ce qui précède qu'il serait impossible de se prononcer, d'une façon générale, pour le principe de l'effet «ex tune» ou celui de l'effet «ex nunc» des arrêts en interprétation rendus sur la base de l'article 177 du traité CEE. En revanche, la solution de ce problème dépendrait du caractère spécifique des différentes espèces dans lesquelles la Cour est appelée à interpréter le droit communautaire à titre préjudiciel et elles fondent leur thèse sur le passage de l'arrêt Defrenne, selon lequel les conséquences pratiques de toute décision juridictionnelle doivent être pesées avec soin (Recueil 1976, p. 477), et sur la circonstance qu'il convient d'adopter une approche pragmatique plutôt que dogmatique. Elles invoquent également les conclusions de l'avocat général Trabucchi dans l'affaire no 2/73 (Geddo, Recueil 1973, p. 884), et celles de l'avocat général Capotorti dans l'affaire no 50/76 (Amsterdam Bulb, Recueil 1977, p. 156). La détermination de l'effet «ratione temporis» de chaque arrêt en interprétation appartiendrait à la Cour de justice, comme il lui incomberait de déterminer le sens de la disposition interprétée.

Il conviendrait toutefois d'examiner si la solution proposée ne se heurte pas à des difficultés graves lors de l'application des arrêts en interprétation dans les ordres juridiques nationaux. Lorsque l'arrêt fixe lui-même ses effets dans le temps, il n'y aurait pas de problèmes particuliers, mais des difficultés pourraient surgir lorsque la Cour, comme c'est le plus souvent le cas, ne statue pas explicitement sur la date de prise d'effet de la norme interprétée. La réponse dépendrait des critères d'interprétation utilisés ou des résultats de l'interprétation elle-même. Une interprétation fondée sur les travaux préparatoires impliquerait que l'arrêt en cause a un effet «ex tune», tandis qu'un effet «ex nunc» serait suggéré par une interprétation fondée sur l'évolution du contexte normatif et socio-économique. Un arrêt en interprétation purement déclaratif devrait avoir un effet «ex tune», tandis qu'un arrêt qui introduit des règles nouvelles dans le système ou consacre des principes non écrits devrait en revanche avoir un effet «ex nunc». Le contexte dans lequel s'inscrit l'arrêt devrait également fournir des indications importantes.

Tout en admettant que la portée de l'arrêt dans l'affaire no 113/75, Frecassetti, est purement déclarative et a un éffet rétroactif, les défenderesses au principal estiment qu'il serait évident que l'extension de ses effets aux rapports antérieurs à celui-ci ne pourrait avoir lieu en violation du principe fondamental de la protection de la confiance légitime. Il serait inéquitable de réclamer, pendant le délai de prescription quinquennal après l'opération d'importation, le paiement d'une différence de prélèvement que l'opérateur économique ne peut plus récupérer à charge de ses ayants cause. Une analyse approfondie ne serait pas requise pour déterminer, d'une façon intuitive, que le principe de la protection de la confiance légitime, en l'absence d'une violation de la réglementation communautaire par l'opérateur économique de bonne foi, doit être appliqué aux faits de l'espèce. Eu égard toutefois à la gravité des conséquences économiques qui pourraient résulter d'une application non correcte de l'arrêt Frecassetti, les défenderesses estiment nécessaire d'examiner à fond le problème en cause. Après avoir rappelé que le principe de la protection de la confiance légitime fait partie de l'ordre juridique communautaire, elles font observer que l'avocat général Mayras aurait, dans ses conclusions prononcées dans les affaires jointes nos 44-51/77, Union Malt/Commission, Recueil 1978, p. 90, résumé de la façon suivante les conditions requises pour que les opérateurs économiques puissent se prévaloir du principe de la protection de la confiance légitime; il faudrait:

a) qu'ils puissent se prévaloir d'un droit acquis ou d'intérêts privés dignes de protection,

b) que les opérations commerciales pour lesquelles ils se prévalent de ce droit ou de ces intérêts aient été irrévocablement engagées,

c) que l'atteinte portée à ce droit ou à ces intérêts ait été imprévisible et qu'elle soit intervenue sans avertissement,

d) enfin, qu'aucun intérêt public péremptoire ne s'oppose à la prise en considération de ces intérêts privés.

Les défenderesses estiment que toutes les conditions requises pour l'application du principe de la protection de la confiance légitime sont remplies en l'espèce. Elles ont un intérêt digne de protection et leurs opérations commerciales sont la conséquence d'engagements irrévocables contractés d'une manière ferme dans le passé, à une époque antérieure au prononcé de l'arrêt Frecassetti. Il ne serait pas possible de trouver une hypothèse dans laquelle la modification de la situation juridique ait pu être aussi imprévisible. Les défenderesses invoquent à cet égard la pratique administrative des autorités douanières italiennes et la jurisprudence constante de la Cour de cassation et des juridictions de fond italiennes jusqu'à l'arrêt Frecassetti. Elles invoquent également le mémoire déposé par la Commission dans cette affaire et le fait que l'institution communautaire avait approuvé la pratique des autorités italiennes. A titre d'argument péremptoire, elles font également référence à une série d'actes et de projets émanant des institutions communautaires, notamment un document du comité de législation douanière daté du 7 février 1972 (Gestion de l'union douanière 188/72), un avant-projet de directive du 27 décembre 1972 (GUD 1049/72), une note documentaire du 7 juin 1973 (GUD 461/73), un avant-projet du 24 juillet 1973 (GUD 569/73), une proposition de directive du Conseil du 21 décembre 1973 (JO 1974, no C 14, p. 45) devenue entre-temps la directive du Conseil no 79/695/CEE du 24 juillet 1979, relative à l'harmonisation des procédures de mise en libre pratique des marchandises (JO 1979, no L 205, p. 19), des avis du Parlement européen et du Comité économique et social sur la proposition de directive (JO 1974; no C 85, p. 24 et JO 1974, no C 125, p. 10) et, finalement, des documents internes établis par les institutions après le prononcé de l'arrêt dans l'affaire no 113/75, tels que la note du 23 août 1976 du «groupe problèmes économiques» (R/12002/76), une note du 12 avril 1977 (R/1771/77), une note du 16 mai 1977 (R/1161/77) et une proposition de directive du 28 juillet 1977 (R/1876/77), dont l'article 12, paragraphe 2, consacre entièrement le principe affirmé par la Cour de justice dans l'arrêt no 113/75.

Pour le reste, les défenderesses au principal estiment que la responsabilité de la Commission est à ce point engagée par son comportement que si les opérateurs économiques ne devaient pas être protégés par le principe de la confiance légitime, ils pourraient lui demánder l'indemnisation du préjudice qu'ils subiraient.

Enfin, la quatrième condition, à savoir qu'aucun intérêt public peremptoire ne s'oppose à la prise en considération de leurs intérêts privés, est également remplie en l'espèce. Les défenderesses au principal estiment qu'il n'y aurait en effet aucun problème pour appliquer dans le futur la réglementation communautaire dans le sens où elle a été interprétée par la Cour, puisque les opérations commerciales en cause ont toutes été réalisées et conclues avant le prononcé de l'arrêt Frecassetti et qu'à partir de celui-ci tous les États membres, y compris l'État italien, se sont tout de suite conformés au principe consacré par l'arrêt de la Cour de justice. Il résulterait de la proposition de règlement relative au recouvrement des droits à l'égard des opérateurs économiques, publiée au JO no C 138 du 11 juin 1977, devenue entre-temps le règlement no 1697/79 (JO no L 97, p. 1), que la confiance légitime de l'opérateur économique de bonne foi est toujours protégée dans des cas analogues à celui de l'espèce. On pourrait déduire du deuxième considérant et plus spécialement de l'article 5 de cette proposition, qu'aucune action en recouvrement ne pourrait être engagée par les autorités compétentes lorsque les droits à l'importation ou les droits à l'exportation, dont il a été constaté qu'ils sont inférieurs aux montants légalement dus, ont été calculés sur la base d'éléments déterminés par les autorités compétentes elles-mêmes ou reconnus conformes par ces dernières, dès lors qu'il est établi que le déclarant a agi de bonne foi et a observé pour sa part toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur.

Selon les défenderesses au principal, l'État italien se serait conformé à cette proposition de règlement en arrêtant l'article 3 du décret du président de la République no 695 du 22 septembre 1978. Ce décret serait par conséquent entièrement compatible avec le droit communautaire.

En conclusion, elles soutiennent que, même si la Cour de justice devait décider qu'en principe ses arrêts en interprétation rendus sur la base de l'article 177 ont une portée déclarative et un effet «ex tune» et qu'il en est ainsi en particulier de l'arrêt Frecassetti, il conviendrait qu'elle reconnaisse la nécessité de sauvegarder les droits des opérateurs économiques qui, de bonne foi, ont respecté scrupuleusement la réglementation en cause telle qu'elle était interprétée avant la décision juridictionnelle qui en a modifié l'orientation.

B — Observations du gouvernement italien

Après avoir rappelé les antécédents des présentes affaires au principal, le gouvernement italien attire l'attention de la Cour sur le lien entre celles-ci et l'affaire no 61/79, Amministrazione delle finanze dello Stato/Denkavit italiana. Il souligne que les observations qu'il présente dans les présentes affaires valent également pour l'affaire no 61/79.

La question de principe posée dans les deux groupes d'affaires en cause aurait déjà été évoquée à l'occasion de l'affaire no 33/76, Rewe, Recueil 1976, p. 1989, du moins en ce qui concerne l'obligation de restituer des sommes indûment perçues. L'arrêt rendu le 16 décembre 1976 par la Cour n'aurait toutefois pas eu à se prononcer sur la question qui lui est explicitement déférée dans les présentes affaires.

— Sur la portée dans le temps d'un arrêt interprétatif

Rappelant et critiquant les thèses qui avaient été soumises à l'occasion de cette affaire no 33/76, le gouvernement italien souligne notamment que la solution qu'il avait proposée découlait de l'arrêt rendu le 8 avril 1976 dans l'affaire no 43/75, Defrenne, Recueil 1976, p. 455. Dans cet arrêt, la Cour aurait reconnu l'effet direct de l'article 119 du traité CEE, mais en aurait limité l'application dans le temps à la période postérieure à la date de son prononcé, sauf en ce qui concerne les travailleurs qui avaient introduit un recours en justice ou soulevé une réclamation équivalente.

Selon le gouvernement italien, les critères retenus dans l'affaire Defrenne seraient également décisifs dans des cas comme celui de l'espèce. Si la limitation de l'effet direct de l'article 119 n'a été décidée que pour des raisons d'opportunité, la reconnaissance d'un droit à la restitution de sommes acquittées à une époque où il n'était pas établi qu'il s'agissait de taxes d'effet équivalant à des droits de douane, mais où, au contraire, il était communément admis qu'elles n'avaient pas ce caractère, serait incompatible, non seulement avec les objectifs de l'article 13, paragraphe 2, du traité CEE, mais également avec ceux du droit communautaire dérivé en raison de l'altération supplémentaire qui en résulterait dans les échanges intracommunautaires.

Examinant l'opinion exprimée notamment par l'avocat général dans l'affaire no 33/76 (Rewe, Recueil 1976, p. 2006), selon laquelle la situation dans cette affaire ne serait pas comparable à celle de l'affaire De/renne, le gouvernement italien estime qu'il resterait à vérifier si, compte tenu des discriminations résultant des différents délais nationaux de forclusion et de prescription, l'on ne devrait pas, notamment au regard des dispositions de l'article 6, paragraphe 2, du traité, reconnaître à la charge financière consécutive à l'obligation de restitution la même importance que celle qui, dans l'affaire Defrenne, a été attribuée aux conséquences préjudiciables d'une rétroactivité totale.

Ainsi, il s'agirait d'examiner d'une part, si, à la suite d'un arrêt de la Cour écartant une interprétation jusque-là communément admise, les opérateurs économiques se voient reconnaître le droit, qu'ils n'avaient pas exercé précédemment, de ne pas payer certains droits et redevances. Dans le même ordre d'idées, il y a lieu de vérifier si, dans des circonstances analogues, les États membres se voient reconnaître le droit de réclamer des sommes auxquelles précédemment ils estimaient ne pas avoir droit, lorsqu'un arrêt de la Cour fait apparaître qu'en réalité ces montants étaient légalement dus.

En ce qui concerne la première hypothèse, on pourrait croire qu'une solution pourrait aisément être trouvée si on se réfère aux dispositions dans chaque ordre juridique national qui régissent la «condictio indebiti». Cette référence au droit national aboutirait toutefois à des solutions divergentes, la possibilité d'une restitution pouvant même être totalement exclue par une législation nationale, comme l'arrêt du 26 juin 1979 (affaire no 177/78, Pigs and Bacon Commission/Mc Carren, non encore publié) l'aurait révélé. La solution devrait dès lors être recherchée dans le cadre de l'ordre juridique communautaire. La restitution de sommes perçues au titre de droits reconnus comme ayant un effet équivalant à celui des droits de douane ne devrait être admise qu'à partir de l'arrêt de la Cour de justice qui a constaté que le droit perçu avait un effet équivalant à celui des droits de douane, ou éventuellement à partir de la date de la directive de la Commission au sens de l'article 13, paragraphe 2, du traité CEE.

A l'appui de cette thèse, le gouvernement italien fait valoir que la portée de la notion de taxe d'effet équivalent n'a pas été définie par le traité. En application de l'article 13, paragraphe 2, du traité, la suppression progressive des taxes d'effet équivalant aux droits de douane aurait dû être entreprise par les États membres au cours de la période de transition et selon un rythme fixé par la Commission par voie de directives inspirées des règles prévues à l'article 14, paragraphes 2 et 3, ainsi que des directives arrêtées par le Conseil en application de l'article 14, paragraphe 2. Or, il serait notoire que la Commission a procédé concrètement à la détermination des taxes d'effet équivalent dans un premier temps sur la base d'un examen analytique des renseignements fournis par les différents États membres en réponse à un questionnaire et ensuite sur la base d'un examen autonome; ce travail ne serait pas terminé en ce qui concerne les six anciens États membres, bien que la période de transition soit écoulée depuis plusieurs années, et il serait à peine entamé pour les impositions des nouveaux États membres.

En matière de politique agricole commune, les règlements auraient directement prévu l'incompatibilité de la perception des taxes d'effet équivalent avec l'application du régime des prélèvements avant même que la Commission n'adopte la première directive relative aux taxes d'effet équivalent, qui daterait du 15 octobre 1963, et sans fournir par conséquent d'indication ou précision permettant de déterminer celles-ci.

Le gouvernement italien insiste sur les hésitations des services de la Commission et sur le fait qu'il a été nécessaire que la Cour de justice précise, à travers une évolution constante de sa jurisprudence, quelles conditions devaient être réunies pour pouvoir reconnaître à une taxe ou à un droit perçu à l'importation un effet équivalant aux droits de douane. On ne pourrait dans ces circonstances imputer aux États membres la responsabilité du maintien, jusqu'à l'arrêt d'interprétation, des taxes d'effet équivalent ou, sinon, il faudrait considérer que chaque fonctionnaire des douanes aurait dû prendre, de façon autonome, la responsabilité de tirer les conséquences de l'effet direct de l'interdiction des taxes d'effet équivalent avant même que la Commission n'eût arrêté les directives, appropriées et dès avant l'arrêt d'interprétation de la Cour.

Le gouvernement italien soutient également qu'il y aurait une différence entre le droit du particulier à ne pas payer une taxe d'effet équivalent, qui découle d'une disposition communautaire directement applicable et l'obligation de restitution de l'État qui résulte non de la disposition directement applicable, mais plutôt de la situation de «manquement» constaté. Il prétend que la notion de manquement dans l'ordre juridique communautaire aurait, en raison des finalités institutionnelles des Communautés, une portée différente de celle de cette même notion en droit interne. L'État défaillant n'aurait pas été obligé par les institutions communautaires de récupérer les aides ou les ristournes à l'exportation accordées en violation du droit communautaire.

Il tire également argument de la note no 75425312 de la Commission du 30 mai 1975, diffusée à la suite de l'arrêt rendu le 12 novembre 1974 dans l'affaire no 34/74 {Roquette, Recueil 1974, p. 1217) et relatif à l'interprétation de l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 974/71. Dans cette note, la Commission aurait estimé qu'en raison des circonstances particulières de l'affaire, les États membres n'étaient pas obligés de récupérer les sommes qui n'auraient pas dû être versées, si l'article en cause avait été interprété dans le sens indiqué par la Cour. Il s'ensuivrait logiquement qu'un critère différent ne pourrait pas être utilisé dans le cadre d'un même rapport juridique et par référence à une même disposition, selon que certaines sommes doivent être récupérées ou restituées par les autorités nationales. Ainsi donc, l'obligation de restitution ne devrait pas nécessairement être considérée comme la conséquence de la perception indue.

Le gouvernement italien souligne que la solution qu'il propose est inspirée de l'arrêt rendu dans l'affaire no 43/75 (Defrenne, précitée), dans lequel la Cour aurait explicitement, fût-ce à titre exceptionnel, fait une distinction entre la constatation de la situation de manquement et l'obligation de procéder à la suppression rétroactive des effets préjudiciables que ce manquement a produits. Les raisons qui auraient amené la Cour à s'écarter de l'effet purement déclaratif de ses arrêts, à savoir les conséquences de caractère économique, le comportement des États membres, l'absence d'initiative de la Commission et l'impression erronée sur l'effet de la réglementation communautaire applicable seraient également valables pour le domaine des taxes d'effet équivalant aux droits de douane et, en général, au cas des sommes perçues sur la base d'une interprétation erronée de la réglementation communautaire.

Les conséquences de caractère économique résulteraient d'une restitution simultanée de sommes perçues depuis des années, sans aucune contestation et dans la conviction qu'elles devaient être payées; ce préjudice serait variable et discriminatoire en fonction des délais de forclusion ou de prescription prévus par chaque législation nationale. Le comportement des États membres et le manque d'initiative de la Commission auraient été également décisifs, puisque le paiement et la perception des sommes en cause auraient été effectués dans la conviction commune et évidente qu'il n'y avait pas de violation de la réglementation communautaire. Cette argumentation serait particulièrement pertinente en ce qui concerne le régime des droits de contrôle sanitaire en raison de la complexité de celui-ci. Ce ne serait qu'en 1970, alors que la réglementation communautaire sur l'organisation commune des marchés dans le secteur des différents produits soumis aux contrôles sanitaires était déjà entrée en vigueur depuis plusieurs années, que la Commission aurait pris des initiatives à l'égard de deux États membres seulement, initiatives qui n'auraient pas eu de suite concrète pendant environ sept ans et qui n'auraient été relancées qu'après les différents arrêts rendus par la Cour de justice.

— Sur la répercussion de la taxe litigieuse

Le gouvernement italien souligne ensuite que la restitution de sommes versées aux Communautés européennes ou aux États membres à la suite d'une interprétation erronée de la réglementation communautaire se traduirait par un enrichissement effectif des opérateurs économiques intéressés ou plus exactement par une marge bénéficiaire supérieure et imprévue, car ceux-ci auraient évidemment répercuté les montants correspondants dans le calcul de leurs coûts de production.

Une «restitutio in integrum» qui s'avérerait plus dommageable que le préjudice qu'elle devrait indemniser serait également exclue à la lumière de la réglementation communautaire en matière de concurrence. La restitution se traduirait en substance par une aide aux opérateurs nationaux qui ont répercuté sur leurs clients la charge qui leur a été indûment imposée et causerait un préjudice supplémentaire aux exportateurs des autres États membres qui ont déjà subi le dommage effectif d'une réduction de leurs opérations d'exportation. Selon le gouvernement italien, l'élimination rétroactive d'une disparité de traitement, qui a en fait déjà affecté de façon irréversible des relations commerciales en les soumettant à un régime différent de celui voulu par le législateur communautaire, produirait un effet contraire aux objectifs poursuivis par les dispositions communautaires, à savoir la libre circulation des marchandises sur le territoire communautaire et un régime de libre concurrence entre les opérateurs économiques intéressés. Il y aurait par conséquent lieu de reconnaître la pertinence du principe «cessante ratione legis, cessat et ipsa lex» et de ne pas appliquer les dispositions communautaires en contradiction avec les objectifs qu'elles poursuivent.

En ce qui concerne l'hypothèse analogue, mais inverse, dans laquelle l'interprétation erronée de la réglementation communautaire n'a pas donné lieu à la perception de droits qui étaient au contraire dus, il serait, selon le gouvernement italien, certainement moins facile de considérer comme pertinents les arguments qu'il a fait valoir à propos de la première hypothèse. Il y aurait une différence fondamentale en ce que la perception de sommes dues qui n'ont toutefois pas été, par erreur, liquidées et perçues serait conforme à la fonction et aux finalités de la réglementation interprétée d'une façon erronée et parce que l'erreur de l'administration constituerait précisément la condition normale et nécessaire de la demande de paiement supplémentaire. Toutefois, on ne pourrait pas exclure «a priori» que le principe «cessante ratione legis, cessat et ipsa lex» puisse également entrer en ligne de compte lorsqu'il s'agit de récupérer, après des années et avec un éventuel préjudice irréversible au détriment des intéressés, des droits de douane qui auraient dû être perçus. Des arguments en ce sens pourraient être tirés de la note précitée de la Commission et des dispositions de certaines propositions de règlement déjà présentées à cet égard par la Commission. La conviction commune des opérateurs économiques et des autorités douanières pourrait également être prise en considération, puisque, dans ce cas, seules les charges considérées comme dues selon l'interprétation erronée ont été prises en considération par les opérateurs économiques en cause pour répercuter les coûts correspondants sur les tiers et déterminer leurs prix.

Selon le gouvernement italien, le principe de la protection de la confiance légitime, ne pourrait toutefois pas fonder cette solution, parce que: 1) les États membres n'assumeraient aucune obligation d'interprétation correcte plus étendue ou différente de celle qui incomberait à tout autre sujet de droit, 2) on ne pourrait envisager aucune obligation juridique à la charge de l'opérateur intéressé de se conformer à une interprétation par hypothèse inexacte et 3) le principe de la confiance légitime ne pourrait pas être invoqué à propos de l'application de dispositions qui ont la même force obligatoire tant pour les États que pour les particuliers.

En conclusion, le gouvernement italien propose à la Cour de dire pour droit que, dans l'ordre juridique communautaire, l'obligation de restituer et, respectivement, l'obligation de procéder à la récupération des sommes non perçues ne correspond pas nécessairement au droit de ne pas les payer et au devoir de les percevoir, et que l'application rétroactive correcte de la réglementation communautaire ne peut être exigée lorsqu'une interprétation erronée, de caractère général et commune aux deux parties au rapport juridique douanier, n'a donné lieu «medio tempore» à des paiements indus ou à l'absence de perception de sommes dues, qu'à compter des dates auxquelles sont intervenues l'interprétation autorisée de la réglementation communautaire et la détermination autorisée des aspects du conflit entre cette réglementation et les dispositions du droit national.

C — Observations de la Commission

Après avoir précisé que la première question devrait être comprise en ce sens qu'elle concerne le problème de savoir si une disposition de droit communautaire doit être appliquée aux faits antérieurs à un arrêt de la Cour de justice en respectant l'interprétation donnée par celle-ci, la Commission soutient qu'une réponse affirmative apparaît inéluctable dans l'optique de la nature et des finalités mêmes du renvoi préjudiciel. En vertu de l'article 164 du traité CEE, la Cour aurait un rôle typiquement juridictionnel, à l'exclusion de toute activité de type normatif. Cette disposition serait l'expression du principe de légalité, en vertu duquel la Cour doit décider selon le droit et non sur la base de considérations d'opportunité. Dans ce cadre, l'article 177 organiserait une étroite collaboration entre la Cour et les juges nationaux; la Cour procéderait à l'interprétation de la norme, d'une façon générale et abstraite, tandis qu'il appartiendrait au juge national de l'appliquer au cas concret.

Les arrêts rendus par la Cour en vertu de l'article 177 lieraient nécessairement le juge national saisi de l'affaire au principal pour permettre d'atteindre l'objectif dans lequel le renvoi préjudiciel a été institué, comme la Cour l'aurait expressément rappelé dans ses arrêts rendus le 3 février 1977 dans l'affaire no 52/76 (Benedetti/Munari, Recueil 1976, p. 163) et le 24 juin 1969 dans l'affaire no 29/68 (Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH/Hauptzollamt Saarbrücken, Recueil 1959, p. 165).

Sur le plan juridique, l'arrêt rendu par la Cour en vertu de l'article 177 ne serait pas sans importance aussi pour d'autres affaires de même nature portées devant les tribunaux nationaux. Pour ceux-ci, l'importance de l'interprétation donnée par la Cour résulterait, d'une part, de ce que les juridictions nationales supérieures qui entendent s'y conformer sont dispensées de l'obligation de procéder à un nouveau renvoi préjudiciel, conformément à l'arrêt de la Cour rendu le 27 mars 1963 dans les affaires nos 28 à 30/62 (Da Costa, Recueil 1963, p. 59), et, d'autre part, de ce que les juridictions nationales inférieures ne pourraient pas, sous peine d'appliquer d'une façon erronée le droit communautaire, adopter une interprétation différente, sauf à provoquer une nouvelle intervention de la Cour en application de l'article 177.

Ainsi, l'interprétation retenue par la Cour influerait nécessairement sur la disposition communautaire en cause, en ce sens que celle-ci devrait être appliquée ultérieurement par tout juge national conformément à cette interprétation chaque fois qu'elle serait invoquée en justice, sous réserve d'une modification par suite d'un nouveau renvoi à titre préjudiciel.

Le fait que le juge serait saisi d'un litige relatif à des faits antérieurs à l'arrêt de la Cour ne pourrait avoir aucune importance en la matière.

Cette conception, selon laquelle les arrêts de la Cour rendus en vertu de l'article 177 dépasseraient le cas d'espèce et feraient corps avec la disposition communautaire elle-même, objet de l'interprétation, se trouverait, selon la Commission, confirmée par la jurisprudence de la Cour sur la base des finalités du renvoi à titre préjudiciel, de la participation des États membres et des institutions à la procédure et, enfin, de l'absence des parties, au sens propre du terme, à l'affaire a quo.

La validité «ex tune» de l'interprétation de la Cour dériverait également du caractère essentiellement déclaratif des arrêts en question. L'interprétation de la Cour serait, en substance, voisine de l'interprétation authentique, laquelle s'applique généralement aux faits antérieurs. Ne pas appliquer l'interprétation de la Cour à des faits antérieurs à l'arrêt équivaudrait à rendre sans effet ou à donner pour le passé une signification différente à une disposition en fractionnant ainsi le droit communautaire dans le temps. Cette prérogative n'appartiendrait qu'au pouvoir normatif et non au pouvoir judiciaire.

L'effet «ex tune» de l'interprétation donnée par la Cour de justice dans un arrêt rendu en vertu de l'article 177 se heurterait toutefois à un obstacle infranchissable en ce qui concerne les faits juridiques qui ont développé tous leurs effets. Les situations devenues intangibles, par exemple pour cause de prescription, de déchéance ou d'autorité de la chose jugée, ne sauraient être remises en question. Celles-ci seraient dans l'état actuel du droit communautaire régies par les différents droits nationaux.

La Commission examine ensuite la question de savoir si le principe de l'effet «ex tune» des arrêts d'interprétation ne serait pas, en tout ou en partie, paralysé par d'autres principes de droit communautaire, étrangers au renvoi à titre préjudiciel, mais procédant de raisons supérieures de sécurité juridique, de protection de la confiance légitime et de stabilité des rapports juridiques. Ces principes se fonderaient sur la nécessité de ne pas perturber des rapports désormais consolidés sur le plan économique, même s'ils n'ont pas encore développés tous leurs effets sur le plan juridique, de manière à éviter un préjudice plus grave encore que celui résultant de l'application erronée d'une norme déterminée. Ce principe serait consacré notamment par le deuxième alinéa de l'article 174 du traité, qui aurait fait l'objet d'une interprétation extensive de la part de la Cour dans l'arrêt qu'elle a rendu le 5 juin 1973 dans l'affaire no 81/72 (Conseil/Commission, Recueil 1973, p. 575).

La Commission estime toutefois que cette orientation ne pourrait être appliquée au renvoi préjudiciel en vertu de l'article 177 pour justifier l'effet «ex nunc» des arrêts en interprétation. Bien qu'il n'y aurait pas lieu de sous-estimer l'importance des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, ceux-ci devraient toutefois être nécessairement coordonnés avec le principe de légalité, qui comporte une application correcte et uniforme du droit communautaire. L'absence d'une disposition expresse à cet égard dans le traité ne semblerait pas autoriser de reconnaître un effet «ex nunc» aux arrêts en interprétation rendus sur la base de l'article 177.

On ne pourrait toutefois pas exclure la possibilité de situations exceptionnelles dans lesquelles, soit en raison de l'importance de la perturbation des rapports économiques, soit en raison des incidences particulières sur la confiance légitime, il paraîtrait opportun de privilégier le principe de la sécurité juridique, en retardant ainsi les effets de l'interprétation de la Cour en vertu de l'article 177. La Cour devrait pouvoir, dans ces cas, constater une lacune dans la procédure préjudicielle et la combler en appliquant par analogie le principe repris à l'article 174, deuxième alinéa, du traité.

En appliquant ces principes aux litiges dont est saisie la juridiction nationale et qui concernent des importations de produits agricoles et des prélèvements agricoles, la Commission estime indubitable que la notion de «jour de l'importation» utilisée par les règlements communautaires en la matière, doit être entendue, conformément à la jurisprudence de la Cour, comme la date d'acceptation de la déclaration d'importation. Il n'y aurait aucune raison de faire une distinction entre les opérations antérieures à l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire no 113/75 et celles qui lui sont postérieures.

A propos de la deuxième question préjudicielle, la Commission estime qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour, notamment de l'arrêt rendu dans l'affaire no 33/76 (Rewe, précitée), que celle-ci admet que, lorsque le droit communautaire confère des droits aux particuliers, les juridictions nationales sont tenues d'assurer leur protection et que, si les procédures et les délais des actions y afférentes sont, dans l'état actuel du droit communautaire, régis par le droit interne, ils ne devraient pas être susceptibles de rendre pratiquement impossible la protection des droits en question, ni en aucun cas être moins favorables que ceux applicables à des actions analogues afférentes à des rapports internes. Il ne devrait pas s'agir de dispositions arrêtées spécifiquement pour le droit communautaire, afin d'en limiter l'application. Sur la base des considérations qu'elle a développées à propos de la première question, la Commission estime que la circonstance qu'il s'agit de faits antérieurs à un arrêt interprétatif de la Cour est sans importance quant au pouvoir des intéressés d'agir en justice pour obtenir l'application correcte des dispositions communautaires en cause. Toutefois, en vertu du principe de la confiance légitime et uniquement en ce qui concerne les actions de l'État visant à exiger les sommes qu'il aurait dû percevoir sur la base d'une interprétation correcte d'une disposition communautaire, il y aurait lieu d'admettre que le droit interne peut, dans certaines circonstances, restreindre le pouvoir de l'État d'agir en justice. La proposition de règlement (JO no C 138 du 11. 6. 1977, p. 13), devenue entretemps le règlement no 1697/79 du Conseil du 24 juillet 1979 concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits, présentée au Conseil par la Commission en vue de régler d'une manière uniforme les perceptions a posteriori de la part des États membres, irait en ce sens. Selon la Commission il serait justifié de recourir au principe de la protection de la confiance légitime, lorsque la taxation insuffisante est due soit aux informations communiquées par les autorités compétentes, soit à des dispositions générales ultérieurement annulées ou invalidées par des décisions judiciaires, soit enfin à une erreur des autorités compétentes, non identifiable par le particulier de bonne foi.

Dans l'état actuel du droit communautaire, il serait licite, mais non obligatoire, pour le droit interne, de limiter, pour des raisons de confiance légitime, le droit d'agir de l'État.

Sur la base de ces considérations, la Commission propose à la Cour de répondre de la façon suivante aux questions préjudicielles:

Aux termes de l'article 177 du traité, lorsque les autorités d'un État membre, pour des rapports non encore définis suivant le droit interne, ont, en matière d'importations, perçu ce qu'elles auraient dû ne pas percevoir, ou, au contraire, n'ont pas perçu ce qu'elles auraient dû percevoir en vertu du droit communautaire, ainsi qu'il a été ultérieurement interprété par un arrêt de la Cour de justice, les dispositions communautaires pertinentes doivent être appliquées par les juges nationaux conformément à cet arrêt également pour ces rapports, sauf nouveau renvoi à la Cour et sauf circonstances exceptionnelles résultant de l'arrêt même;

2) Pour ces mêmes rapports, le droit interne doit reconnaître aux intéressés le pouvoir d'agir en justice pour exiger ou pour répéter, sur la base du droit communautaire ainsi qu'il a été interprété par la Cour de justice, ce qui, respectivement, était dû et n'a pas été perçu ou ce qui a été indûment payé, sauf restrictions apportées au pouvoir d'agir en justice de l'État que le droit interne peut prévoir pour protéger la confiance légitime des particuliers.»

III — Procédure orale

A l'audience du 25 octobre 1979, le gouvernement italien, représenté par M. A. Marzano, avvocato dello Stato, les défenderesses au principal, représentées par M. G. M. Ubertazzi et M. F. Capelli, avocats au barreau de Milan, et la Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. P. Alessi, membre de son service juridique, ont été entendus en leurs observations orales.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 9 janvier 1980.

En droit

Sur la première question

Sur la seconde question

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par la Corte suprema di cassazione, à Rome, par ordonnances du 11 janvier 1979, enregistrées le 20 avril 1979 et le 9 août 1979, dit pour droit:

1) L'interprétation que, dans l'exercice des compétences que lui confère l'article 177 CEE, la Cour de justice donne d'une règle de droit communautaire, éclaire et précise, lorsque besoin en est, la signification et la portée de cette règle telle qu'elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de sa mise en vigueur. Il en résulte que la règle ainsi interprétée peut et doit être appliquée par le juge même à des rapports juridiques nés et constitués avant l'arrêt statuant sur la demande d'interprétation, si par ailleurs les conditions permettant de porter devant les juridictions compétentes un litige relatif à l'application de ladite règle se trouvent réunies. Ce n'est qu'à titre exceptionnel que la Cour peut être amenée, dans l'arrêt même qui statue la demande d'interprétation, à limiter pour tout intéressé la possibilité d'invoquer la disposition ainsi interprétée en vue de remettre en cause des relations juridiques antérieurement nées et constituées.

2) Une réglementation nationale spéciale relative à la perception des taxes et redevances communautaires qui limiterait les pouvoirs accordés à l'administration nationale pour assurer la perception de ces taxes, par comparaison avec les pouvoirs accordés à cette même administration s'agissant de taxes ou redevances nationales du même type, ne serait pas conforme au droit communautaire.