Arrêt de la Cour du 14 juillet 1972, 57/69, Azienda Colori Nazionali - ACNA SpATraité CEE art. 85 et art. 173

ARRÊT

Points de fait et de droit

I — Exposé des faits

Attendu que les faits qui sont à la base du litige peuvent être résumés comme suit :

Par lettre du 19 août 1964, la Commission a communiqué à la société ACNA qu'elle avait eu connaissance d'une hausse de prix à laquelle cette société avait procédé au début de l'année pour les matières colorantes destinées à l'industrie de la tannerie, sur les marchés italien, belge et hollandais. Invoquant le comportement analogue adopté également par d'autres producteurs de matières colorantes de la CEE, la Commission, faisant appel à l'article 11 du règlement no 17 du Conseil, a demandé à l'entreprise en question de lui fournir un certain nombre de renseignements. La lettre précisait que cette demande était faite à «l'occasion de l'examen de la question de savoir s'il y avait lieu d'ouvrir une procédure, conformément à l'article 85 du traité de Rome». La Commission demandait entre autres à l'entreprise de préciser si l'augmentation de 15 % à laquelle elle avait procédé en Italie, en Belgique et en Hollande, sur les matières colorantes destinées à l'industrie de la tannerie, était due à l'existence d'un accord entre les différents producteurs, à une décision ou à une pratique concertée; elle lui demandait de préciser en outre les raisons pour lesquelles elle n'avait pas procédé à une augmentation analogue pour les matières colorantes vendues en France et en Allemagne.

Par lettre du 16 septembre 1964, ACNA a répondu à la Commission, faisant observer entre autres que les augmentations des prix des matières colorantes destinées à l'industrie de la tannerie avaient eu lieu de manière différenciée, selon les types, les quantités et autres éléments faisant l'objet des différents marchés. ACNA précisait que l'évolution différente des prix dans les différents pays était fonction des conditions objectives des marchés dans ces pays: l'augmentation tendait à rapprocher les prix de l'augmentation des coûts.

Par lettre du 26 mai 1965, le directeur général de la Concurrence de la Commission a annoncé à la société ACNA la visite de deux fonctionnaires de la Communauté chargés de recueillir des informations complémentaires ainsi que d'autres éclaircissements au sujet des questions qui avaient donné lieu à la demande de renseignements et à la réponse en question. Cette visite a eu lieu le 11 juin 1965.

Par lettre du 11 décembre 1967, la Commission a fait savoir à ACNA qu'elle avait décidé d'engager d'office une procédure en vertu de l'article 3 du règlement no 17 du Conseil, pour violation prétendue de l'article 85 du traité, contre les entreprises qui avaient participé à une pratique concertée visant la fixation des prix à l'intérieur de la CEE dans le secteur des matières colorantes et à laquelle, estimait-elle, avait participé également ACNA. Cette lettre contenait un exposé des faits essentiels sur lesquels la Commission fondait son opinion. Elle faisait grief à ACNA d'avoir participé avec d'autres entreprises à la pratique concertée visant la fixation des prix des matières colorantes à base d'aniline, pratique concertée qui aurait donné lieu à des mouvements de hausse en 1964, en 1965 et en 1967.

ACNA a répondu à la Commission par lettre du 28 février 1968, en rejetant les griefs articulés contre elle.

Au début de 1968, la Commission a fait effectuer par l'intermédiaire de ses fonctionnaires des visites auprès des agents d'ACNA en Belgique, en France et en Hollande et, le 14 février de la même année, de nouveau au siège d'ACNA à Milan. Par décision du 24 juillet 1969, la Commission, tout en donnant acte du fait qu'ACNA n'avait pas augmenté ses prix en Italie en 1965, qu'elle avait appliqué avec retard les hausses de prix de 1967 en Belgique, et qu'en outre, elle avait par son comportement empêché l'aboutissement sur le marché italien de la hausse envisagée par les autres producteurs en 1967, lui a infligé une amende de 40000 unités de compte, pour la part qu'elle avait prise dans l'entente intervenue entre les producteurs de matières premières colorantes dans le marché commun.

C'est contre cette décision que la société ACNA a formé un recours, conformément à l'article 173 du traité CEE et à l'article 17 du règlement du Conseil no 17/62, recours qui a été déposé au greffe de la Cour le 6 octobre 1969.

II — Conclusions des parties

Attendu que, dans la requête introductive du présent recours, la partie requérante conclut à ce qu'il plaise à la Cour :

annuler à l'égard de la requérante la décision de la Commission des Communautés européennes du 24 juillet 1969 ;

— à titre subsidiaire, la réformer, en supprimant ou en réduisant dans de justes proportions l'amende infligée et condamner la partie défenderesse aux dépens.»

Attendu que, dans le mémoire en défense, la partie défenderesse conclut à ce qu'il plaise à la Cour :

rejeter la requête comme non-fondée ;

— condamner la requérante aux dépens.»

III — Moyens et arguments des parties

Attendu que les moyens et arguments des parties peuvent être résumés comme suit :

A — A titre préliminaire

1. Prescription de l'infraction poursuivie dans la mesure où cette infraction concerne les hausses de prix qui ont eu lieu en 1964

La requérante soutient que la période qui s'est écoulée entre la date de l'infraction en question (janvier 1964) et le premier acte de la Commission avant eu un effet interruptif de la prescription (c'est-à-dire la communication du 11 décembre 1967) excède tous les délais de prescription prévus par les législations nationales qui peuvent être raisonnablement appliqués dans le cadre des Communautés, en l'absence d'une disposition spécifique prévue à cet égard par le droit communautaire. En particulier, cette période dépasse très largement le délai de 18 mois prévu par la loi italienne pour la prescription des contraventions punissables d'amende (code pénal italien, article 157, no 6).

La défenderesse observe que si le règlement no 17 ne contient aucune disposition concernant la prescription, cela signifie que la Commission est restée libre, dans le cadre de ses pouvoirs et sous réserve du contrôle juridictionnel de la Cour, de fixer elle-même, de manière pragmatique, les délais pour la constatation des infractions. Cette liberté s'expliquerait sur le plan des faits par le souci de ne pas lier la Commission, tout au moins au début de l'exercice de son contrôle sur l'application des règles de concurrence, à des délais fixés d'avance. Quant à l'applicabilité du délai de prescription que l'on peut déduire de l'ensemble des règles nationales, la défenderesse objecte que les législations des États membres divergent considérablement pour ce qui est de la qualification des infractions punissables, des sanctions applicables, des délais de prescription ainsi que des causes susceptibles d'en provoquer l'interruption et la suspension.

Le seul critère commun aux législations nationales serait le principe de la prescription des faits passible de sanction. Il serait donc nécessaire de tenir compte essentiellement des exigences du droit communautaire, ainsi que de la nature et des finalités des règles de la concurrence dans le système du traité CEE.

La défenderesse soutient que, même si on considère isolément l'augmentation à laquelle la requérante a procédé en 1964, le délai de prescription a été interrompu plusieurs fois par la Commission, soit par la demande de renseignements adressée à ACNA, conformément à l'article 11 du règlement no 17, au cours de la même année 1964, soit par les contrôles effectués au mois de juin 1965 par des fonctionnaires de la Commission désignés à cet effet. En effet, ces contrôles seraient de véritables «actes d'instruction et de poursuite» qui entraînent l'interruption du délai de prescription, conformément à la législation de trois Etats membres. Einfin, ce délai aurait été à nouveau interrompu le 31 mai 1967 par la décision d'ouvrir la procédure visant à constater une infraction. L'intervalle de temps le plus long serait celui qui s'est écoulé entre les contrôles effectués en juin 1965 et la décision prise en mai 1967, et il est inférieur à deux années. La défenderesse estime que, étant donné les difficultés pratiques et juridiques inhérentes à la matière en question, un tel intervalle de temps ne peut être considéré comme de nature à faire jouer la prescription pour des violations complexes de règles communautaires.

La requérante conteste la thèse de la Commission selon laquelle celle-ci aurait des pouvoirs discrétionnaires en matière de prescription; cette thèse aboutirait à compromettre irrémédiablement la nécessaire sécurité des rapports et des situations juridiques, ce qui aurait tout simplement comme conséquence de mettre en cause un des fondements de la légalité de l'ordre juridique communautaire. Jusqu'à ce que la question ait été résolue sur le plan normatif, il serait nécessaire de renvoyer aux principes et aux critères communs aux législation des États membres. La requérante estime que dans le cas présent, il conviendrait d'appliquer le délai de 18 mois prévu par la loi italienne pour les contraventions punies d'une simple amende. Ce délai étant le plus bref parmi les délais prévus par les législations nationales, son application serait conforme au principe qui impose en cas de doute d'accueillir la solution la plus favorable à l'accusé. Cela permettrait également d'éviter des difficultés éventuelles sur le plan du droit constitutionnel national, pour ce qui est des entreprises italiennes.

La défenderesse réplique en faisant observer que, de par sa nature, la loi pénale ne permet aucune extension par analogie, et que la Commission, sujet passif de la prescription, est étrangère à l'ordre juridique italien; que la transposition de normes de cet ordre dans le système communautaire, comme le propose la requérante, serait en contradiction avec les impératifs d'une interprétation rigoureuse qui s'impose en matière de prescription; qu'enfin le délai le plus bref susceptible d'être pris en considération devrait être pour le moins supérieur au délai de 3 ans prévu par les États membres qui disposent d'une législation en matière d'ententes.

A titre subsidiaire, la requérante soutient que, même si on voulait appliquer le délai de 3 ans prévu par les législations belge et allemande, ce délai serait prescrit en l'espèce, car elle n'a eu communication de la décision d'engager la procédure que le 11 décembre 1967, c'est-à-dire plus de 3 ans après des faits qui remontent au mois de janvier 1964. Ni la demande de renseignements qui avait été adressée au mois d'août 1964, ni la visite effectuée au siège de la requérante par des fonctionnaires de la Commission au mois de juin 1965 n'auraient pu interrompre les délais de prescription, car elles ne constituaient pas des actes formels dans le cadre d'une procédure régulièrement engagée contre la requérante. Ces mesures auraient revêtu le caractère de simples enquêtes préliminaires destinées à établir s'il convenait d'ouvrir une procédure formelle en vue de la constatation d'une infraction. Par ailleurs, les mesures en question ne seraient pas des actes proprement dits de la Commission, étant donné qu'elles émanaient de la direction générale de la Concurrence, sans que le collège des membres qui forment la Commission ait jamais pris aucune initiative à cet égard. La lettre du mois de mai 1965 ne spécifiait pas que la visite annoncée avait été décidée conformément à l'article 14 du règlement no 17/62.

La défenderesse objecte que la lettre du 19 août 1964 adressée à la société ACNA constitue une communication formelle, selon l'article 11 du rèlement no 17. Les vérifications annoncées par la lettre du 26 mai 1965 auraient été effectuées conformément à ce que prévoit l'article 14 de ce même règlement, même si la lettre en question ne se référait pas expressément à cet article. Les mesures en question, signées par le directeur général de la Concurrence qui a agi sur la base d'une délégation de compétences établie par la Commission, émaneraient juridiquement de cet organe. C'est la raison pour laquelle les mesures en question devraient être considérées comme ayant été de nature à interrompre le cours de la prescription.

2. Violation des formes substantielles relatives à la procédure de constatation d'infractions prévue à l'article 85 du traité

La requérante soutient que la Commission a violé les dispositions de procédure prévues par le règlement no 17, du fait qu'elle lui a communiqué les griefs en même temps qu'elle l'a informée de l'ouverture de la procédure visant à constater une infraction, du fait qu'elle a procédé à des mesures d'instruction après la communication des griefs et enfin du fait qu'elle n'a pas étayé de preuves les griefs concernant le comportement spécifique de la requérante. Ces vices se refléteraient dans la décision finale, comme le montre le fait que la décision attaquée se base en plusieurs points sur des événements ou des affirmations qui n'ont jamais été portés préalablement à la connaissance de la requérante, d'où il s'ensuit une violation de ses droits à se défendre. En outre, un certain nombre d'observations figurant dans la décision attaquée concerneraient seulement quelques-unes des entreprises ayant participé à la prétendue pratique concertée, sans toutefois que le contexte de la décision permette d'identifier de façon concrète les entreprises auxquelles précisément la Commission a eu l'intention d'imputer les griefs en question. De cette manière, la défenderesse aurait violé l'obligation qui lui incombait de procéder à une communication spécifique des griefs, ce qui se traduirait dans un renversement de la charge de la preuve.

En particulier, a propos du fait que la Commission ait cru pouvoir déduire que l'obligation formelle faite aux filiales de refuser la délivrance de factures antidatées prouverait le caractère concerté des augmentations, la requérante fait remarquer que ce refus correspond à une pratique commerciale correcte qu'elle a constamment suivie.

La défenderesse observe à titre préliminaire que les dispositions de procédure contenues dans les règlements adoptés sur la base de l'article 87 du traité CEE ne peuvent être considérées comme des «règles de droit relatives à l'application du traité» et qu'en conséquence leur violation ne constitue pas nécessairement une violation des formes substantielles, conformément à l'article 173.

La défenderesse fait en outre observer qu'aucune règle du droit communautaire ne lui impose de scinder chronologiquement et matériellement la communication de la décision d'ouvrir une procédure de constatation d'infraction et la communication des griefs. D'ailleurs, une communication conjointe ne porterait nullement préjudice aux droits de la défense.

Les vérifications effectuées après la communication des griefs auraient eu pour but de vérifier les déclarations faites à la suite de cette communication. La décision attaquée n'aurait pas tenu compte de faits différents de ceux reprochés dans la communication du 11 décembre 1967. Enfin, le fait que certains points de la décision concernent seulement certaines des entreprises en cause ne serait pas de nature à invalider les conditions sur lesquelles doit se fonder la décision à l'égard des différents destinataires.

La requérante réplique que, la communication des griefs ne permettant pas de reconstruire complètement et entièrement la documentation sur laquelle la Commission s'était basée pour prendre sa décision de poursuivre les faits, il ne lui avait pas été possible d'apprécier convenablement les griefs, de même qu'il ne lui était pas possible de constater de façon absolument certaine que la décision attaquée n'était pas basée sur des documents ou des faits ultérieurs.

Les visites effectuées après la communication n'auraient pu avoir pour but de vérifier les déclarations faites par la requérante à la suite de cette communication, étant donné qu'elles ont eu lieu avant que la requérante ne réponde.

Le fait que la Commission ait voulu adopter une décision unique à l'égard de dix sociétés relève du processus d'élaboration de la mesure et ne touche pas à sa validité; c'est la raison pour laquelle le moyen tiré du fait que la Commission a motivé cette décision en invoquant certaines circonstances qui ne concerneraient pas spécifiquement la requérante reste valable.

La défenderesse réplique que les vérifications prévues par l'article 14 du règlement no 17 ne sont assujetties à aucune limitation dans le temps. Bien qu'elles précèdent normalement la communication des griefs, il ne serait pas exclu qu'elles puissent avoir lieu postérieurement à cette communication, soit pour vérifier le caractère véridique des déclarations faites par les intéressés, soit pour enquêter sur l'existence d'infractions ultérieures, qui, une fois constatées, feront l'objet de communication ad hoc. Le seul élément important serait que la décision finale soit fondée uniquement sur des circonstances dont les intéressés ont eu préalablement connaissance par la communication des griefs, ce qui est le cas en l'espèce.

Enfin la défenderesse observe que, si la requérante veut affirmer que la décision finale se base sur des documents recueillis par la Commission après la communication des griefs, il lui incombe de prouver cette assertion.

B — Au fond

1. De la violation de l'article 85 du traité et des principes et normes du règlement no 17/62 du Conseil

La requérante soutient en premier lieu que la Commission n'a pas satisfait à son obligation de preuve: en effet, elle n'aurait fourni aucune preuve valable à charge d'ACNA. Même après avoir reconnu qu'elle avait commis une erreur matérielle en incluant la requérante parmi les entreprises qui avaient effectivement augmenté leurs prix en janvier 1965, la Commission aurait néanmoins continué de traiter ACNA comme toutes les autres entreprises auxquelles elle a entendu attribuer génériquement les divers mouvements de hausse, y compris celui de 1965. A cet égard la requérante affirme qu'elle n'a procédé à aucune hausse de prix, même pas sur les marchés extérieurs, et prétend que la Commission a commis ici une erreur de logique; la requérante exerçant évidemment son activité commerciale principalement en Italie, la décision n'expliquerait pas pour quelle raison ACNA se serait refusée à augmenter ses prix sur le marché national tout en participant à la même époque aux prétendues pratiques concertées relatives aux autres marchés qui présentent pour elle un faible intérêt commercial.

Pour ce qui est des hausses de 1967, la décision attaquée précise qu'elles n'ont pas eu lieu sur le marché italien et que c'est même ACNA qui, par son comportement, a empêché que l'augmentation envisagée par les autres producteurs en 1967 ait lieu sur ce marché. Cette circonstance devrait rendre invraisemblable toute hypothèse relative à la participation simultanée d'ACNA à une pratique concertée en vue d'augmentations sur d'autres marchés. La requérante précise en l'occurrence que le marché italien représente 95 % de ses ventes pour le marché commun, alors que les marchés belge et français ne dépassent pas 3 % de ce chiffre. D'ailleurs, le texte de la décision attaquée montrerait qu'il n'existe à la charge de la société requérante aucune des circonstances sur lesquelles se fondent les conclusions sur l'existence de la prétendue pratique concertée.

Dans son mémoire en la défenderesse observe que l'absence d'une pratique concertée invoquée par la requérante en sa faveur, en ce qui concerne les hausses de prix des années 1965 et 1967, serait due non pas au souci d'observer les principes d'une concurrence parfaite, mais plutôt à l'intention de réagir de cette façon contre les concurrents étrangers, qui ne lui fournissaient plus certaines matières premières aux conditions de faveur pratiquées dans le passé.

Dans sa réplique, la requérante prend acte que par son affirmation la Commission a en substance situé dans un cadre nouveau les griefs mis à sa charge, en abandonnant pratiquement toutes ses affirmations précédentes sur la participation de cette société aux prétendues pratiques concertées des années 1965 et 1967. Quant aux allusions concernant les intentions d'ACNA, elles seraient absolument dépourvues d'intérêt, étant donné que sur le plan des comportements objectifs rien ne peut lui être reproché. C'est la raison pour laquelle dans sa réplique la requérante limite ses observations aux faits qui ont eu lieu en 1964.

La requérante soutient en outre qu'aucune preuve n'a été apportée par la Commission, même pas en ce qui concerne les hausses de 1964, d'ailleurs couvertes par la prescription. La décision reconnaît qu'au sujet de cette augmentation la requérante a agi en Italie, en Belgique et en Hollande après que les hausses décidées par les autres entreprises soient devenues effectives ou, de toute façon, soient déjà connues, parce qu'elles avaient auparavant été communiquées à la clientèle. Par conséquent, ACNA n'aurait rien fait d'autre que s'aligner sur les décisions d'augmentations déjà pratiquées par les producteurs les plus importants. Il ne serait pas question ici d'un accord, mais plutôt d'un phénomène de «parallélisme conscient» justifié par des considérations économiques et nullement en contradiction avec le caractère de pleine autonomie de la politique commerciale de la requérante.

La requérante soutient enfin que, contrairement à ce qu'affirme la Commission, il n'est pratiquement pas possible que sur un marché national quelconque, les utilisateurs de matières colorantes fassent directement appel pour leurs approvisionnements à des producteurs situés à l'extérieur de ce marché. Cette impossibilité dépendrait entre autres de la nécessité d'une assistance donnée en temps voulu et de façon continue dans l'emploi des produits en question et de la nécessité d'approvisionner rapidement les utilisateurs avec des produits de qua lités multiples et de types différents, et cela, souvent en faibles quantités. A l'appui de cette hypothèse elle allègue que, bien qu'en 1965 et en 1967 elle n'ait participé à aucune hausse de prix, et, donc, ait continué de pratiquer en Italie des prix inférieurs à ceux pratiqués par ses concurrents sur d'autres marchés, elle n'aurait pas reçu une seule commande de fournitures de la clientèle des autres pays membres. Par ailleurs, les hausses de prix sur les différents marchés nationaux n'auraient absolument pas atténué la concurrence ouverte existant sur chacun de ces marchés entre les producteurs en cause et se manifestant notamment en fait par une érosion des prix pratiqués envers la clientèle. La requérante prétend qu'actuellement ses recettes moyennes par unité sont tout simplement au-dessous du niveau antérieur à l'augmentation de 1964.

La défenderesse s'oppose avant tout a ce que les faits imputés à la requérante soient assimilés au phénomène du comportement parallèle conscient plutôt qu'à une pratique concertée. Elle fait observer que les oligopoles dans lesquels les auteurs admettent la possibilité de comportements parallèles se caractérisent par un très haut degré d'interdépendance lorsque sont réunies les conditions suivantes: nombre limité de producteurs, coûts fixes élevés, homogénéité des produits, situation du marché très claire, expansion réduite dans le secteur en question.

Parmi ces conditions, toutes nécessaires, celle de l'homogénéité, à laquelle s'attache également la jurisprudence américaine, aurait une particulière importance. Or, les produits en question seraient tout autres qu'homogènes: il existerait environ 6000 matières colorantes différentes et chacune des requérantes parmi les sociétés ayant participé à l'entente en question produirait une gamme variable de 1500 à 3000 types dont certains protégés par des brevets. Cette hétérogénéité serait en outre favorisée par là continuité des progrès techniques. A la multiplicité, à l'hétérogénéité et à la rapide évolution des produits se rattacherait le manque de clarté de la situation du marché, encore aggravé par la diversité de la demande en raison des activités multiples des utilisateurs. Le marché des colorants présenterait une nette tendance à l'expansion, ainsi qu'il ressort des statistiques de l'OCDE; la demande des produits en question se caractériserait par une grande mobilité, liée à l'acuité de la concurrence, et par le fait que les consommateurs ont des stocks de faible importance et achètent en quantités limitées au fur et à mesure de leurs besoins. En outre, le secteur des produits en question révélerait une capacité considérable des producteurs à s'adapter aux variations de la demande, capacité favorisée par le fait que les installations peuvent être utilisées à des fins multiples; il existerait une grande diversité dans la position occupée par chaque entreprise sur le marché, selon que les produits se trouvent dans leur phase d'expérimentation, d'expansion ou de régression, et en fonction également des relations particulières avec la clientèle; il existerait enfin une grande diversité dans les coûts de production en fonction des dimensions des entreprises, des prix des matières premières, etc, et, donc, une grande diversité dans les profits.

Pour toutes ces raisons, un comportement parallèle conscient entre les producteurs sur le marché des matières colorantes serait impossible.

Outre ces considérations de caractère général, la défenderesse nie qu'en l'espèce l'augmentation de 1964 ait été justifiée par l'accroissement important des coûts et par les conditions favorables résultant de l'initiative déjà prise par les principaux concurrents. Les hausses décidées par ces derniers auraient ouvert aux autres entreprises les perspectives les plus favorables en vue de la réalisation de bénéfices importants. Celles-ci auraient pu pratiquer une politique de prix qui leur aurait donné, moyennant une diversification appropriée de ces prix, des bénéfices excellents. Par conséquent, le comportement différent qu'elles ont adopté, se conformant entièrement aux hausses en question, ne pourrait s'expliquer que par une concertation préalable des intéressés.

Cette conclusion serait confirmée par le fait que les communications émanant des différents producteurs au sujet de l'augmentation en question ont été envoyées en Italie le 9 janvier 1964 et en Belgique à quelques jours d'intervalle. Il apparaîtrait que ces communications ont été rédigées en des termes qui présentant la plus grande similitude et qu'elles coïncident toutes sur l'ampleur de la hausse, sur l'exception à faire pour certains produits, sur l'obligation d'appliquer la hausse à toutes les commandes en cours, sur l'exigence de ne pas consentir de dérogations autres que celles prévues et de ne pas accepter de commandes antidatées, pour éviter d'appliquer les nouveaux prix. En outre, la communication émanant de la requérante aurait été faite en même temps que celle qui a été envoyée en Belgique par Bayer, Hoechst, Cassella, Sandoz et Francolor.

Au sujet de la prétendue simultanéité de la communication faite par ACNA à son agent en Belgique et des directives données dans le même sens par les autres producteurs, la requérante fait observer que la communication télégraphique en question a eu lieu le 31 janvier 1964, alors que la société Bayer avait la première, dès le 9 janvier, adressé une directive de hausse à ses représentants sur le marché belge. Cette circonstance ôterait toute valeur probante à l'argument de la Commission, étant donné que la décision d'ACNA d'augmenter ses prix s'explique uniquement comme une réaction légitime à la nouvelle situation du marché, objectivement connue. Les délais dont disposaient les intéressés pour arrêter leur comportement à la suite de l'augmentation annoncée par Bayer auraient été presque identiques et c'est ce qui expliquerait la presque simultanéité de leurs réactions.

La thèse de la défenderesse aboutirait en principe à identifier le parallélisme de comportement avec la pratique concertée, ce qui aurait pour résultat d'alléger la charge de la preuve qui lui incombe.

Les conclusions de la défenderesse seraient du reste contredites par le Kammergericht de Berlin, qui dans son arrêt du 28 août 1969 a estimé ne pas pouvoir partager l'interprétation du Bundeskartellamt selon laquelle il est impensable que les prix de tous les intéressés puissent être augmentés en même temps et selon le même pourcentage, sans accord préalable. En effet le Kammergericht aurait admis que lorsqu'est annoncée une modification générale des prix et que celle-ci est immédiatement révélée à tous les concurrents et à tous les acheteurs, il existe une certaine dépendance réciproque entre les producteurs de matières colorantes.

La requérante souligne qu'elle s'était quant à elle alignée non pas sur les prix pratiqués par d'autres producteurs, mais simplement sur les pourcentages d'augmentation annoncés, de sorte que des prix qui étaient différents avant l'augmentation le sont restés même après celle-ci. Par conséquent, les arguments de la défenderesse, basés sur l'hétérogénéité des produits, seraient sans importance, de même que ceux relatifs au manque de clarté de la situation du marché, du moment que les décisions communiquées aux clientèles respectives par les promoteurs du mouvement de hausse étaient publiquement connues.

La défenderesse répond en faisant observer que, outre la coïncidence dans le temps, il apparaît que les communications en question ont été rédigées en des termes qui présentent la plus grande similitude quant à la forme et qui coïncident quant au fond. Le prétendu alignement n'aurait pas eu lieu uniquement sur le marché belge, mais aussi dans d'autres États, et l'augmentation correspondrait à celle appliquée par les entreprises détenant dans ces pays la plus grande part du marché (Bayer en Belgique, ICI en Hollande, Ciba en Italie). Étant donné qu'il s'agit de produits dont l'interchangeabilité est limitée et que la situation du marché n'est pas claire, l'entreprise qui augmente ses prix la première ne pourrait pas compter, en l'absence d'une entente préalable, sur un comportement automatiquement parallèle de ses concurrents. Il serait vrai qu'ACNA produit surtout des matières interchangeables, mais dans ce cas également, sur un marché en expansion caractérisé par des relations différenciées entre vendeurs et acheteurs, des disparités de coûts et de prix, des progrès techniques continus et une différence dans le degré d'utilisation des capacités productives, il serait inconcevable que tous les vendeurs s'alignent automatiquement pour tous leurs produits sur les augmentations annoncées par un concurrent. Cette hypothèse serait corroborée par l'attitude de la requérante elle-même qui n'a pas suivi l'augmentation annoncée en 1965 par divers de ses concurrents sur le marché italien, ce qui a provoqué la faillite de l'initiative.

La défenderesse fait observer enfin que la décision du 28 août 1969 du Kammergericht de Berlin a été attaquée devant le Bundesgerichtshof le 13 octobre 1969 par le procureur général auprès du Kammergericht.

2. La situation du marche italien et de l'entreprise requérante

La requérante souligne qu'à l'époque en question sa situation était caractérisée par les éléments suivants, qui subsistent toujours: déséquilibre irrémédiable du rapport coûts et profits, dû à l'augmentation sensible des coûts et à la diminution des profits; détérioration progressive de la situation de la société sur le marché national par suite de la vive concurrence et de la situation de crise grave existant dans de larges secteurs de la demande; exiguïté de la situation de la société sur d'autres marchés communautaires et faible capacité de pénétration; faible compétitivité des produits de l'entreprise et assujettissement complet de ces derniers à la concurrence, dans la mesure où il s'agit presque exclusivement de colorants de type standard interchangeables avec ceux de tous les autres principaux producteurs.

Il ressortirait en particulier d'une statistique de l'OCDE qu'en 1965 la production des matières colorantes en Italie avait diminué de 20,7 % en quantité et de 20 % en valeur. En outre les statistiques de l'ISTAT montreraient que l'importation en Italie des matières colorantes a plus que triplé de 1959 à 1968, tant du point de vue de la valeur que du point de vue de la quantité. Cela importerait d'autant plus qu'au cours des dernières années les prix moyens consentis aux clients de matières colorantes d'importation ont diminué. C'est pourquoi l'affirmation de la Commission sur l'expansion de l'industrie des colorants en général ne s'appliquerait pas à l'industrie italienne pour la période considérée.

Les statistiques en question montreraient qu'ACNA a dû subir, également en Italie, une concurrence toujours plus étendue et plus acharnée. Selon une statistique de l'OCDE, la valeur moyenne des produits standard qui composent presque exclusivement la production italienne serait de 1,93 $ le kg, alors qu'en Allemagne, par exemple, cette valeur serait de 3,70 et en Suisse de 5,52. Dans ces conditions, ACNA n'aurait pas eu d'autre alternative raisonnable que de pratiquer une politique de prix différenciés. La requérante fait observer que dans la mesure du possible, elle a toujours pratiqué cette politique, même après la hausse de 1964. Cela ne serait nullement en contradiction avec la décision de s'aligner sur le mouvement général de hausse: en effet la condition préalable nécessaire pour une telle politique «articulée» aurait été que pendant ce temps le mouvement de hausse réussisse sur le marché. Ce ne serait que dans un second temps que les ajustements optimaux envisagés par la Commission auraient pu être étudiés.

La requérante émet des doutes sur la valeur probante des statistiques produites par la défenderesse, relatives à la consommation et à la production de colorants organiques et au gain moyen horaire brut dans l'industrie chimique. Il serait peu vraisemblable que la consommation apparente dont fait état le tableau I A soit passée en Suisse de 1,9 million de dollars en 1958 à 17,7 en 1963, et qu'à partir de 1966 cette consommation présente des valeurs négatives. Le tableau 2 A contiendrait des données empruntées à des sources diverses, ce qui rend pratiquement impossible une comparaison utile entre elles. Le tableau VI serait peu représentatif, tant parce qu'il ne contient pas de données antérieures à 1964 que parce que le gain moyen ne donne pas une indication satisfaisante sur l'évolution des coûts de travail. Il aurait été plus significatif d'examiner le coût global du travail, comprenant également les charges indirectes et les charges sociales, qui sont particulièrement éleveés en Italie. Au sujet des consommations, les tableaux I A et I B, prenant comme terme de référence l'année 1958, donneraient une comparaison peu représentative de la tendance des consommations pour les années qui intéressent les enquêtes de la Commission. Il en irait de même des tableaux relatifs à la production, d'où il ressortirait d'ailleurs qu'à partir de 1962 la production italienne a sensiblement diminué.

En conclusion, dans leur ensemble, les données fournies par la Commission confirmeraient ce que la requérante a elle-même exposé sur sa situation et celle de la production italienne de colorants en général.

La défenderesse reconnaît dans la duplique que l'expansion générale du marché des colorants ne s'est pas produite en Italie en 1965, mais qu'on a constaté au contraire un phénomène de régression; cependant elle fait remarquer que cela n'a rien à voir avec l'augmentation en question qui a eu lieu au début de 1964. Les données statistiques qu'elle fournit, ainsi qu'un tableau figurant dans la réplique, montreraient que jusqu'en 1964 il y a eu une expansion progressive du marché.

3. Montant excessif de l'amende

A titre subsidiaire, la requérante estime que le montant de l'amende qui lui a été infligé, à peine inférieur à celui de l'amende infligée à chacune des autres entreprises, est en contradiction avec les considérations dont la décision affirme s'être inspirée pour déterminer l'amende, c'est-à-dire la gravité, la durée des prétendues infractions et les circonstances dans lesquelles elles ont été perpétrées ainsi que l'importance des différentes entreprises sur le marché communautaire. Pour ce qui est des dimensions économiques de la société requérante, celle-ci, après avoir précisé qu'elle n'est pas une filiale de la Montecatini-Edison, comme l'affirme à tort la décision, mais une entreprise associée ayant son autonomie et sa personnalité juridique, affirme qu'en 1968 elle a vendu des matières colorantes en Italie à concurrence de 25 % environ des ventes totales de colorants effectuées sur ce marché au cours de la période en question. Ses exportations dans les autres pays de la Communauté, par contre, seraient sans aucune importance puisqu'elles n'atteignent même pas le montant d'un demi-milliard de lires, alors que les importations effectuées dans la Communauté par les autres pays du marché commun en 1967 se montent à 28 milliards de lires, celles en provenance de l'EFTA à 24 milliards de lires.

Compte tenu de ces données, il serait inexact de déclarer que l'importance d'ACNA est comparable à celle des plus grandes entreprises opérant dans ce secteur.

Quant a l'importance des prétendues infractions, la requérante invoque l'insignifiance de ses exportations dans le marché commun (en 1964, 0,2 % de la consommation apparente en Hollande et 1,4 % de la consommation apparente en Belgique; en France, 0,6 % en 1967). La seule infraction présumée de 1964 ne serait pas suffisante pour justifier une sanction aussi sévère, compte tenu également du fait qu'il s'agit d'un épisode isolé, désormais éloigné dans le temps.

La défenderesse fait valoir que la requérante a tiré un large profit de l'augmentation à laquelle elle a procédé en 1964 et qui a touché également le marché national. En second lieu, tout en admettant qu'ACNA a tiré de moindres avantages des augmentations successives en ce qui concerne les pays vers lesquels ses exportations sont très faibles, la défenderesse affirme qu'en destinant essentiellement sa production à la consommation interne et en renonçant au bénéfice plus élevé offert ailleurs, la requérante a respecté un équilibre des marchés qui lui a permis de ne pas subir à son tour des interférences provenant de l'action des concurrents étrangers sur le marché national.

La requérante objecte que la forte augmentation des importations de matières colorantes en Italie et la diminution importante qui s'est produite en 1965 dans la production italienne démontrent le manque de fondement de cette assertion de la défenderesse.

IV — Déroulement de la procédure

Attendu que le déroulement de la procédure peut être résumé comme suit :

Par ordonnance du 8 juillet 1970, la Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a ordonné ce qui suit :

1. Il sera procédé a une expertise ayant pour objet les questions suivantes : Compte tenu des caractéristiques du marché des matières colorantes dans la Communauté économique européenne, notamment pendant la période 1964-1967, aurait-il été pratiquement possible, selon les critères commerciaux normaux, pour un producteur agissant de manière autonome qui aurait eu intérêt à relever ses prix, d'y procéder autrement que par une hausse générale, uniforme et publique, en fixant des taux différents dans ses rapports particuliers avec les différents clients et en fonction de chaque produit ? Pour un producteur agissant d'une manière autonome, quels avantages et quels désavantages peut présenter le fait de procéder à une hausse des prix générale et linéaire par rapport à une hausse différenciée par client, par produit et par marché? La réponse à cette question devra être donnée respectivement pour l'hypothèse d'un producteur prenant l'initiative d'une hausse et pour l'hypothèse d'un producteur qui se trouve devant l'annonce d'une hausse générale et uniforme faite par un concurrent. Compte tenu notamment du degré de transparence du marché, les colorants autres que les colorants spéciaux sont-ils pratiquement interchangeables et, si oui, dans quelle mesure? Quelle est la proportion approximative des colorants spéciaux par rapport à la production globale des colorants de chacune des entreprises en cause ?

2. Les parties pourront, d'un commun accord, proposer à la Cour le nom d'un expert avant le 1er octobre 1970. Par ordonnance du même jour, la Cour a procédé à la jonction des affaires 48-69, 49-69, 51-69, 52-69, 53-69, 54-69, 55-69, 56-69 et 57-69 aux fins de l'expertise. La Cour, vu la proposition faite d'un commun accord par les parties en ce qui concerne les noms de deux experts, a confié l'expertise, par ordonnance du 13 novembre 1970, conjointement à M. Horst Albach, professeur de gestion des entreprises à l'université de Bonn, et à M. Wilhelm Norbert Kloten, professeur d'économie politique à l'université de Tübingen. Le rapport conjoint des experts a été déposé au greffe de la Cour le 23 avril 1971. Les experts ont résumé les résultats de leur rapport dans les termes suivants : Il convient de répondre par l'affirmative à la question a), et de considérer qu'un producteur de matières colorantes agissant de manière autonome, selon les critères commerciaux nor maux, aurait eu en principe la possibilité d'augmenter ses prix de façon différenciée en fonction de chaque client et de chaque produit. Un peut également répondre de façon affirmative à la question de savoir si pratiquement il aurait été possible à un tel producteur d'augmenter ses prix de façon différenciée selon les clients et les produits, tout en apportant la restriction suivante: la hausse moyenne des prix qu'un producteur agissant de manière autonome aurait pu réaliser grâce à une politique différenciée des prix dans un certain domaine aurait probablement été inférieure à l'augmentation moyenne des prix réalisée par une hausse des prix générale et uniforme. Une hausse des prix générale et linéaire comporte des chances et des risques aussi bien pour le producteur qui prend l'initiative d'une hausse que pour le producteur de matières colorantes qui doit se rallier à une hausse générale et uniforme, annoncée par un concurrent. Tant en ce qui concerne le producteur qui détermine le prix que celui qui le suit, on aboutit à la conclusion qu'au cours de la période en question, les avantages qu'aurait procurés une hausse des prix générale et uniforme l'auraient emporté sur les inconvénients. A la question c) il convient de répondre que le degré d'interchangeabilité des matières colorantes entre elles varie: il va de produits parfaitement interchangeables jusqu'à des produits qui ne le sont pratiquement pas. Si, au sens de la question posée, les colorants spéciaux sont ceux qui ne sont pratiquement pas interchangeables, on peut considérer que la part qu'ils représentent dans l'ensemble de la production de matières colorantes de chaque entreprise en cause est très réduite. Cependant les résultats de l'analyse montrent que cette distinction est de peu d'utilité pour apprécier les faits envisagés. Des observations sur le rapport des experts ont été déposées au greffe de la Cour le 3 juillet 1971 par la requérante, et le 21 juin 1971 par la défenderesse. Les experts nommés par la Cour ont prêté serment conformément à l'article 49, paragraphe 6, du règlement de procédure, le 28 septembre 1971. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries à l'audience des 28, 29 et 30 septembre 1971 et du 2 mai 1972. En cours de procédure, M. I avocat général Mayras a remplacé M. l'avocat général Dutheillet de Lamothe, décédé. Il a présenté ses conclusions à l'audience du 2 mai 1972.

Motifs

Moyens de procédure et de forme

Quant aux moyens concernant la procédure administrative

a) Grief concernant l'ouverture de la procédure administrative

b) Grief concernant la poursuite des enquêtes après la communication des griefs

c) Grief concernant les disparités entre la décision attaquée et la communication des griefs

Quant au moyen relatif à la prescription

Moyens de fond sur l'existence d'une pratique concertée

Thèses des parties

Quant à la notion de pratique concertée

Quant aux caractéristiques du marché des colorants

Quant à la hausse de 1964

Sur l'incidence de la concertation sur le commerce entre États membres

Sur l'amende

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

rejetant toutes autres conclusions plus amples ou contraires, déclare et arrête :

1) L'amende infligée à la requérante par décision de la Commission du 24 juillet 1969 est réduite à 30000 unités de compte ;

2) Le recours est rejeté pour le surplus ;

3) La partie requérante est condamnée aux dépens de l'instance.