Arrêt de la Cour du 27 février 1980, 55/79Traité CEE art. 30 et art. 95

ARRÊT

En fait

Les faits, le déroulement de la procédure, les conclusions et les moyens et arguments des parties peuvent être résumés comme suit:

I — Exposé des faits

Aux termes de l'article 32 de l'acte, du 22 janvier 1972, relatif aux conditions d'adhésion et aux adaptations des traités, les droits de douane à l'importation entre la Communauté dans sa composition originaire et les nouveaux États membres, et entre les nouveaux États membres, devaient être progressivement supprimés, selon un rythme déterminé, entre le 1er avril 1973 et le 1er juillet 1977. Cette disposition était, en vertu de l'article 38, paragraphe 1, de l'«acte d'adhésion», applicable aux droits de douane à caractère fiscal.

Selon le paragraphe 2 de l'article 38, les nouveaux États membres conservaient la faculté de remplacer un droit de douane à caractère fiscal, ou l'élément fiscal d'un tel droit, par une taxe intérieure conforme à l'article 95 du traité CEE.

En application de cette disposition, le gouvernement d'Irlande a, le 16 décembre 1975, pris le «Imposition of Duties (No 221) (Excise Duties) Order, 1975» (Statutory Instrument No 307, 1975) [décret fiscal (No 221) (accises) de 1975], destiné à transformer, avec effet à compter du 1er janvier 1976, en accises les droits de douane à caractère fiscal, ou l'élément fiscal de ces droits, sur les alcools, la bière, le vin, le tabac, le cidre, le poiret, les allumettes, les eaux potables, les huiles minérales, les véhicules à moteur (y compris leurs pièces détachées et accessoires), les pneus et les chambres à air.

L'article 4, paragraphe 3, du décret, qui s'applique aux alcools distillés ou fabriqués en Irlande et soumis aux accises prévues par le paragraphe 2, de cet article, apporte une légère modification à l'article 28, paragraphe 2, du Finance Act (loi de finances) de 1970. Il dispose:

b) Lorsque les alcools auxquels s'applique le présent paragraphe sont livrés à partir d'un entrepôt douanier, l'administration fiscale peut, moyennant l'observation des conditions qu'elle peut juger opportun d'imposer quant à la garantie du paiement des droits, permettre que le paiement des accises frappant lesdits alcools soit reporté au plus tard: dans le cas où les alcools sont livrés de cette manière au mois de février d'un quelconque exercice, au 25 mars suivant, ou dans tous les autres cas, au dernier jour du mois suivant celui de la livraison définie ci-dessus.

c) Lorsque les alcools auxquels s'applique le présent paragraphe sont livrés à partir d'un entrepôt douanier au mois de mars d'un quelconque exercice, aucun des reports de paiement prévus par la présente soussection ne sera accordé pour les accises frappant lesdits alcools.

L'article 4, paragraphe 4, du décret prévoit l'application, en cas de paiement différé, d'un droit d'accise supplémentaire de 0,0334 livre sterling par «proof gallon» d'alcool.

L'alcool importé ne bénéficie d'aucun report de paiement et n'est pas passible du droit d'accise supplémentaire.

L'article 7, paragraphe 5, du décret déclare applicables à la bière brassée en Irlande les dispositions de l'article 8 du Finance Act (loi de finances) de 1914 (deuxième session).

Selon ce texte, les droits sont calculés au tonneau standard d'après la densité spécifique des moûts avant fermentation et un report de paiement est accordé dans les conditions suivantes:

pour les bières autres que celles mentionnées ci-après, au plus tard jusqu'au 8 du deuxième mois suivant celui de la comptabilisation (les droits devant cependant être acquittés le 28 décembre au plus tard pour ce qui est de la bière taxée en novembre);

pour les bières nécessitant deux mois de stockage en brasserie, au plus tard le 25 du deuxième mois suivant celui de la comptabilisation;

pour les bières blondes exigeant trois mois de stockage en brasserie, au plus tard le 25 du quatrième mois suivant la comptabilisation des droits.

Aucun droit d'accise supplémentaire n'est appliqué en cas de report de paiement.

Pour la bière importée, les droits sont également calculés au tonneau standard, mais payables au moment de l'importation ou de la livraison à partir de l'entrepôt; aucun report de paiement n'est prévu.

En application de l'article 6 du décret, le droit d'accise sur le made-wine (vin produit à partir d'une autre matière que le jus de raisin frais) de fabrication nationale est comptabilisé au moment où le vin est livré à la consommation intérieure, mais son paiement peut être reporté jusqu'au 15 du mois suivant l'enlèvement à la fabrique. Aucun droit d'accise supplémentaire n'est appliqué en cas de report de paiement.

Pour le made-wine importé, le droit d'accise est également comptabilisé au moment de la livraison à la consommation intérieure, mais aucun report de paiement n'est autorisé.

Informée de cette réglementation par la plainte d'une entreprise et une question écrite d'un député au Parlement européen, la Commission a, le 1er décembre 1975, fait savoir au gouvernement d'Irlande que le régime fiscal irlandais, dans la mesure où il accorde une période de crédit pour le paiement des droits d'accise sur les boissons spiritueuses produites en Irlande et refuse le bénéfice de cette période de crédit pour le paiement des droits d'accise sur les boissons spiritueuses importées d'autres États membres, comportait un traitement discriminatoire des produits importés au bénéfice des boissons nationales, contraire au traité CEE.

Après que le gouvernement irlandais eut, le 15 janvier 1976, explicité les aspects contestés de la législation fiscale nationale, la Commission lui a confirmé, le 9 février 1976, que les avantages accordés, au moyen de possibilités de paiement différé, aux produits nationaux étaient manifestement discriminatoires vis-à-vis des produits importés.

Le 12 mars 1976, le gouvernement d'Irlande a fait savoir à la Commission qu'à son avis les possibilités de report de paiement des accises n'étaient pas incompatibles avec le traité CEE.

Par lettre du 11 juin 1976, la Commission a informé le gouvernement d'Irlande qu'à son avis, le régime de taxation irlandais, en rendant la charge financière que constitue le paiement des accises sur l'alcool, la bière et le made-wine plus lourde pour l'importateur que pour le producteur irlandais, frappait, contrairement à l'article 95, alinéa 1, du traité CEE, les produits importés d'impositions supérieures à celles qui grèvent les produits nationaux similaires. A titre subsidiaire, elle soutenait que cette réglementation était contraire à l'article 30 du traité, ainsi qu'à l'article 2 de la directive de la Commission no 70/50, du 22 décembre 1969, fondée sur les dispositions de l'article 33, paragraphe 7, portant suppression des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation non visées par d'autres dispositions prises en vertu du traité CEE (JO 1970, L 13, p. 29). Conformément à l'article 169, alinéa 1, du traité, le gouvernement d'Irlande était invité, par la Commission, à lui soumettre ses observations sur le manquement à ses obligations dont il lui était fait grief.

Dans sa réponse, du 12 juillet 1976, le gouvernement d'Irlande a fait savoir à la Commission que les autorités irlandaises examineraient la législation en cause, en vue d'y apporter toutes les modifications nécessaires, par le biais du Finance Bill de 1977.

Le 28 avril 1978, la Commission a émis, à l'égard de l'Irlande, l'avis motivé prévu par l'article 169, alinéa 1, du traité CEE. Elle y confirmait son point de vue selon lequel la législation irlandaise était contraire à l'article 95, alinéa 1, ou, à tout le moins, à l'article 30 du. traité CEE. L'Irlande était invitée à prendre dans le délai d'un mois les mesures requises pour se conformer à l'avis motivé de la Commission.

Dans une lettre du 31 juillet 1978, le gouvernement d'Irlande a maintenu que les mesures incriminées ne violent pas les obligations qui lui incombent en vertu du traité.

II — Procédure écrite

Par requête, déposée le 9 avril 1979, la Commission a, en application de l'article 169, alinéa 2, du traité CEE, saisi la Cour de justice du manquement imputé à l'Irlande, en matière d'impositions intérieures sur l'alcool, la bière et le made-wine, aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 95, alinéa I, ou de l'article 30 du traité CEE.

La procédure écrite a suivi un cours régulier. La Commission ayant renoncé à présenter une réplique, la procédure écrite a été clôturée après le dépôt du mémoire en défense du gouvernement irlandais.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

III — Conclusions des parties

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

déclarer que le gouvernement irlandais a violé l'article 95 ou, à défaut, l'article 30 du traité CEE, en négligeant d'abroger ou d'amender les dispositions et pratiques nationales relatives au recouvrement des accises sur les alcools, la bière et le made-wine;

condamner le gouvernement irlandais aux dépens.

Le gouvernement irlandais conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

rejeter la requête;

condamner la Commission aux dépens.

IV — Moyens et arguments des parties au cours de la procédure écrite

La Commission estime qu'en autorisant le paiement différé des accises sur la production nationale d'alcools, de bière et de made-wine et en refusant le bénéfice de ce paiement différé aux importateurs des mêmes produits, la législation irlandaise, contrairement à l'article 95 du traité CEE, frappe indirectement les produits des autres États membres d'une imposition intérieure indirecte supérieure à celle qui frappe les produits nationaux similaires ou, contrairement à l'article 30 du traité, comporte des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation.

Quant aux effets discriminatoires de la législation irlandaise

a) Les producteurs nationaux d'alcool pourraient bénéficier, pour tout paiement d'accises, d'une période de crédit d'un peu plus de six semaines en moyenne, sous réserve du paiement d'un droit d'accise supplémentaire, d'un montant minime comparé aux taux d'intérêts commerciaux que les importateurs d'alcool doivent supporter pour financer le paiement des accises.

b) La bière irlandaise et la bière importée ne seraient pas taxées au même stade de fabrication: pour les bières nationales, les accises seraient comptabilisées au stade de la pré-fermentation, pour les bières importées, lors du dédouanement en vue de la livraison à la consommation intérieure. L'intervalle entre la comptabilisation de l'accise au stade de la pré-fermentation et la livraison à la consommation intérieure n'excéderait normalement pas 10 jours; le paiement des droits frappant les bières nationales pouvant cependant être différé de plusieurs semaines, le producteur national bénéficierait d'un avantage considérable par rapport à l'importateur en matière de paiement des accises.

c) L'importateur de made-wine serait clairement désavantagé par rapport au producteur national: il devrait payer les droits d'accise 4 à 5 semaines avant celui-ci.

d) La législation irlandaise, en soumettant l'alcool, la bière et le made-wine provenant des autres États membres à des conditions de paiement des droits d'accises plus contraignantes que celles applicables aux produits nationaux, imposerait, en fait, aux importateurs un paiement anticipé des droits; celui-ci constituerait une charge financière supérieure à celle que supportent les producteurs nationaux, même si le bénéfice du paiement différé qui leur est accordé s'accompagne d'une majoration nominale, sous forme d'un prétendu droit d'accise supplémentaire. La conséquence logique de cette législation discriminatoire serait inévitablement une limitation des importations, au bénéfice de la production nationale.

Quant à la violation de l'article 95

a) L'article 95 viserait à supprimer les entraves fiscales à l'importation des produits similaires ou en concurrence avec les produits nationaux. L'interdiction de discrimination fiscale qu'il prévoit ne souffrirait aucune exception et l'emporterait sur les politiques éventuellement suivies au plan national ou communautaire. L'article 95 aurait rang de principe fondamental de l'union douanière et ne laisserait place à aucune possibilité d'application conditionnelle ou subordonnée à des critères d'interprétation élaborés en dehors des règles communautaires. Il aurait pour objet de garantir le principe de la neutralité de l'impôt au niveau communautaire. Les législations nationales devraient s'adapter au droit communautaire en cas de conflit, ce qui serait le cas en l'espèce.

b) Il n'y aurait pas lieu de recourir à l'instrument de l'harmonisation pour éliminer les obstacles aux échanges de caractère fiscal: il serait erroné de subordonner l'interdiction de discrimination fiscale découlant de l'article 95, disposition ayant un effet direct, à l'adoption de règles d'«exécution» faisant l'objet de directives d'harmonisation au sens de l'article 99 du traité.

c) Il résulterait de la jurisprudence de la Cour de justice que l'article 95 couvre aussi les discriminations indirectes, résultant notamment de l'application de conditions différentes en ce qui concerne les modalités de paiement de l'impôt, qui rendraient l'importation plus difficile ou plus coûteuse.

d) L'Irlande ne frapperait pas directement les produits importés des autres États membres d'impositions intérieures supérieures: les taux d'accises appliqués aux produits importés et aux produits nationaux similaires seraient les mêmes. En revanche, selon la jurisprudence de la Cour, la législation irlandaise comporterait incontestablement une discrimination indirecte, des périodes de crédit étant accordées, pour le paiement de l'accise, aux seuls producteurs nationaux, et non aux importateurs. Cette faculté de report de paiement aurait pour effet de faire peser sur les importateurs, qui doivent financer l'accise avant leurs concurrents nationaux, une charge financière plus lourde. Les producteurs nationaux auraient, pendant la durée du report, des disponibilités pratiquement exemptes d'intérêts, alors que les importateurs devraient se procurer des disponibilités sur le marché libre, au taux d'intérêts en vigueur, et opérer une compensation aux dépens de l'acheteur. Celle-ci entraînerait une majoration des prix des produits importés, qui les rendrait moins compétitifs par rapport aux produits nationaux similaires.

e) La pratique du gouvernement irlandais, consistant à autoriser le paiement différé des accises frappant les alcools, la bière et le made-wine de fabrication nationale, tout en les refusant aux importateurs, serait contraire à l'article 95 du traité, en ce qu'elle frapperait indirectement les produits des autres États membres d'une imposition intérieure indirecte supérieure à celle qui frappe les produits nationaux similaires.

Quant à la violation de l'article 30

a) Conformément à la jurisprudence de la Cour, l'article 30 du traité CEE ne serait invoqué qu'à titre subsidiaire. Sa fonction serait de supprimer toutes restrictions quantitatives aux échanges entre les États membres et toutes mesures d'effet équivalent. Il aurait rang de principe fondamental et serait directement applicable dans tous les États membres. Les exceptions à l'interdiction générale qu'il porte, prévues par l'article 36, ne seraient pas applicables au cas d'espèce.

b) La directive 70/50/CEE de la Commission définirait certaines mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives. Selon la jurisprudence de la Cour, constituerait une mesure d'effet équivalent toute réglementation commerciale des États membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire. L'article 30 du traité devrait donc être interprété dans un sens large.

c) Les dispositions irlandaises en matière de report de paiement auraient pour effet de rendre le paiement des accises frappant les alcools, la bière et le made-wine importés plus coûteux que le paiement des accises frappant les produits nationaux similaires. En conséquence, les importateurs de ces produits seraient obligés, soit d'accepter des marges bénéficiaires plus faibles, soit d'augmenter le prix de leurs produits; dans les deux cas, les importations risqueraient d'être affectées. Or, selon la jurisprudence de la Cour, il suffirait, pour qu'il y ait violation de l'article 30, que les importations soient susceptibles d'être entravées directement ou indirectement, réellement ou potentiellement. Le gouvernement d'Irlande est d'avis que la Commission n'a pas démontré que soit l'article 95, soit l'article 30 pourrait, de quelque manière, être applicable en l'espèce; l'Irlande ne serait en infraction ni avec la lettre ni avec l'esprit du traité CEE.

Quant aux éléments défait

a) L'imposition de la taxe sur la bière produite en Irlande interviendrait à un stade précoce du processus de fabrication, sur la base de la densité spécifique des moûts avant fermentation; les délais de paiement prévus par la législation litigieuse ne feraient que tenir compte de la durée, variable selon les bières, de l'entreposage en brasserie. Pour la bière importée, la taxation interviendrait au moment où les produits sont livrés à la consommation intérieure. Un brasseur national, contraint d'acquitter le droit d'accise à un stade plus avancé, serait donc désavantagé par rapport à l'importateur. Par ailleurs, pour bénéficier de la possibilité de paiement différé, le fabricant devrait non seulement supporter un droit d'accise supplémentaire de 0,0334 livre sterling par «proof gallon» d'alcool, mais aussi fournir au service de perception des impôts une garantie, sous forme d'un engagement de couverture du paiement de la taxe, dont les frais de constitution seraient d'environ 3 livres sterling pour 1000 livres par an.

b) Le made-wine serait un produit d'une importance négligeable au regard des importations comme de la production nationale de vin proprement dit; or, pour la taxe sur le vin, aucune possibilité de report de paiement ne serait prévue.

c) Le décret de 1975 aurait été adopté par l'Irlande conformément aux dispositions de l'article 38 du traité d'adhésion; il n'aurait créé de discrimination, en faveur de la production nationale, pour aucun des produits en cause.

Quant à l'application de l'article 95

a) Le niveau de l'imposition serait incontestablement le même pour les produits importés et pour les produits nationaux; l'Irlande ne frapperait pas directement les produits importés d'impositions supérieures à celles qui grèvent les produits nationaux. Produits importés et produits nationaux seraient imposés au même taux et dans les mêmes conditions. La seule différence consisterait dans le fait que, pour les produits nationaux, le paiement de la taxe peut être différé, pour une période limitée, et même, dans ce cas, sous réserve d'une «amende» fiscale.

b) Selon la jurisprudence de la Cour, le point essentiel, pour l'application de l'article 95, serait de savoir si les importations sont frappées d'une imposition plus élevée que la production nationale. Or, tel ne serait manifestement pas le cas en l'espèce.

c) En toute hypothèse, il conviendrait de prendre en compte certains éléments de fait, en particulier la pénalisation des producteurs qui diffèrent le paiement et leur obligation de produire un engagement comme garantie du paiement de la taxe. Au surplus, en ce qui concerne plus particulièrement le whisky, la différence de taux de change entre la livre irlandaise et la livre britannique donnerait aux distillateurs britanniques un avantage important en matière de coûts: les différences dans le coût des matières premières ne seraient pas compensées par des montants compensatoires monétaires applicables aux spiritueux. Ainsi, sans aucune justification objective, un avantage serait conféré, en matière de coûts, aux distillateurs de whisky écossais.

Quant à l'application de l'article 30

a) L'argument fondé sur l'article 30 ne saurait être purement subsidiaire: l'article 95 et l'article 30 s'excluraient l'un l'autre dans leur mise en œuvre; ils ne pourraient être d'application simultanément.

b) L'article 30, qui concerne les restrictions quantitatives à l'importation et les mesures d'effet équivalent, ne saurait, selon la jurisprudence de la Cour, être applicable en l'espèce, la notion de restrictions quantitatives et de mesures d'effet équivalent ne couvrant pas les mesures de nature purement fiscale.

c) L'argument tiré par la Commission d'une prétendue violation de la directive 70/50/CEE serait irrecevable pour n'avoir pas figuré dans l'avis motivé. En toute hypothèse, d'après le droit positif communautaire, les dispositions de la directive, considérées indépendamment de l'article 30, ne sauraient fonder une procédure au titre de l'article 169: l'article 33, paragraphe 7, du traité aurait confié à la Commission le pouvoir d'arrêter des directives pour déterminer la procédure et le rythme de suppression entre les États membres des mesures d'effet équivalant à des contingents, mais non celui d'interpréter ou d'étendre la notion de restrictions quantitatives et mesures d'effet équivalent. Cette question d'interprétation de l'article 30 relèverait de la compétence de la seule Cour de justice. La Commission, dans les considérants de la directive elle-même, reconnaîtrait que l'article 33, paragraphe 7, du traité, sur lequel est fondée la directive, n'est pas applicable, notamment, à l'article 95.

Quant au prétendu manquement

a) Aucune des deux dispositions du traité invoquées par la Commission ne serait d'application dans le cas d'espèce.

b) En toute hypothèse, si tous les éléments et circonstances de l'affaire étaient pris en considération quant à leur effet sur les dispositions dont la légalité est contestée, il serait évident qu'il n'y a, en substance, aucun effet discriminatoire vis-à-vis des produits importés. Le seul moyen de résoudre le problème que soulèveraient, selon la Commission, les dispositions irlandaises serait d'harmoniser les dispositions législatives et les pratiques administratives des États membres, conformément à l'article 100 du traité CEE.

V — Procédure orale

La Commission, représentée par M. Anthony McClellan, et le gouvernement d'Irlande, représenté par Me Niai Fennelly, ont été entendus en leurs plaidoiries à l'audience du 9 octobre 1979.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 28 novembre 1979.

En droit

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Par l'application discriminatoire, à l'égard de produits importés des autres États membres, de dispositions relatives aux délais de paiement en matière d'accises sur les eaux-de-vie, la bière et le vin de fruits, en vertu, notamment, de l'Imposition of Duties (no 221) (Excise Duties) Order, 1975, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 95, alinéa 1, du traité CEE.

2) L'Irlande est condamnée aux dépens.