Arrêt de la Cour du 30 novembre 1977, 52/77Traité CEE art. 115 et art. 30

ARRÊT

En fait

Attendu que les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations présentées en vertu de l'article 20 du statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure

En décembre 1970 et décembre 1971, le sieur Leonce Cayrol a importé en France divers lots de raisins de table originaires d'Espagne et expédiés d'Italie (où ces raisins avaient été en libre pratique) par la maison Rivoira Giovanni & Figli. Le raisin portait la marque italienne d'exportation et était accompagné du certificat de l'Istituto nazionale per il commercio estero (ICE) attestant la conformité de la marchandise avec les normes de qualité et indiquant comme origine l'Italie.

A la suite d'un contrôle effectué par l'administration des douanes françaises le 9 août 1972 les sieurs Cayrol et Rivoira ont été prevenues d'importation de marchandises prohibées (le contingent fixé par la France pour l'importation de raisin d'Espagne étant épuisé), au moyen d'une fausse déclaration d'origine et sur la base de documents faux ou inexacts.

Sur la base de cette prévention, le tribunal de grande instance de Montpellier a rendu le 26 janvier 1976 un jugement les condamnant solidairement, entre autres choses, à payer une amende d'un montant de 532435 FF pour tenir lieu de confiscation des marchandises saisies et une amende égale au quadruple de la valeur des objets passibles de confiscation, à savoir 1064870 FF. Le tribunal rejetait notamment la thèse du sieur Cayrol selon laquelle le raisin aurait acquis l'origine italienne du fait du traitement subi en Italie en conformité de l'article 5 du règlement (CEE) no 802/68 du 27 juin 1968 concernant la définition commune de la notion d'origine des marchandises (JO no L 148, p. 1).

A la suite de ce jugement, le sieur Cayrol a accepté une proposition de transaction portant sur un montant de 175000 FF, que lui a soumise l'administration des douanes françaises. Il s'est ensuite adressé au tribunale di Saluzzo, auquel il a demandé de prononcer la saisie conservatoire sur les biens de la maison Rivoira en vue de la réparation du dommage à laquelle il estime avoir droit — jusqu'à concurrence d'une partie adéquate de la somme payée par lui au titre de la transaction douanière —, au motif que les sanctions appliquées par les autorités françaises auraient été la conséquence du comportement de la maison Rivoira, qui, au moyen du certificat ICE, aurait trompé l'administration sur l'origine de la marchandise.

La maison Rivoira a fait opposition à la demande de saisie, alléguant notamment que l'accord conclu entre la Communauté économique européenne et l'Espagne interdisait à la France de fixer des contingents d'importation pour le raisin de table espagnol.

Par ordonnance du 15 avril 1977, le président du tribunale di Saluzzo a décidé de suspendre la procédure et de saisir la Cour de justice des Communautés européennes conformément à l'article 177 du traité CEE, d'une demande préjudicielle portant sur les questions suivantes:

1. L'article 115 du traite CEE — qui autorise des dérogations à l'interdiction des restrictions quantitatives visée à l'article 30 — peut-il être invoqué par les États membres pour des produits — originaires d'un pays tiers — qui sont assujettis à un régime communautaire d'importation en vertu d'un accord commercial conclu entre la CEE et ledit pays tiers?

2. L'article 1 de l'annexe I à l'accord conclu entre la Communauté économique européenne et l'Espagne qui fait l'objet du règlement CEE no 1524/70 (règlement (CEE) no 1524/70 du Conseil du 20 juillet 1970; JO no L 182 du 16. 8. 1970, p. 1), doit-il être interprété en ce sens qu'à partir de la date de l'entrée en vigueur de l'accord, soit le 1er octobre 1970, les États membres ne pouvaient plus introduire directement (sur la base d'accords commerciaux bilatéraux conclus antérieurement avec l'Espagne) des restrictions quantitatives de quelque nature que ce soit — y compris des contingents d'importation — pour des produits originaires d'Espagne (et en particulier ceux visés à l'article 11 de l'annexe I à l'accord CEE-Espagne, position tarifaire 08/04, raisins de table frais) pendant tous les mois de l'année?

3. Le fait de subordonner l'importation de produits en libre pratique à la production de certificats d'origine ou à d'autres modalités permettant l'identification de l'origine des produits en cause constitue-t-il une mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives interdite par l'article 30 du traité?

4. En cas de réponse affirmative à la question qui précède, les États membres peuvent-ils déroger à l'interdiction énoncée à l'article 30 én exigeant des certificats d'origine pour toutes les marchandises provenant des autres États membres (y compris les marchandises en libre pratique) avant que la Commission n'adopte une autorisation au sens de l'article 115 du traité?

5. Les dispositions du règlement no 58/62 de la Commission du 7 juillet 1962 (JO no 56 du 7. 7. 1962, p. 1606), relatif à la fixation de normes communes de qualité pour les fruits et légumes et, en particulier le point 7 de l'annexe I (concernant la mention de la zone de production ou de la dénomination du produit raisins de table) — dispositions qui imposent des obligations dans le seul but de défendre le consommateur final et dont le respect ne peut, par conséquent, être vérifié qu'à l'occasion de la phase de la commercialisation — constituent-elles des normes de caractère douanier, c'est-à-dire des normes qui permettent aux États membres de subordonner, à la frontière, les échanges intracommunautaires à la production de documents relatifs à l'origine des produits en libre pratique provenant des autres États membres?

6. En tout état de cause, le fait — dans l'hypothèse d'une violation des normes de qualité édictées par le règlement no 58/62 précité — qu'un État membre applique aux produits importés les sanctions prévues en cas de violation de la législation douanière nationale et, aux produits nationaux, les sanctions (du reste moins onéreuses) prévues en cas de violation de la réglementation commerciale, constitue-t-il une mesure d'effet équivalent interdite aux termes de l'article 30?

L'ordonnance de renvoi a été enregistrée au greffe de la Cour le 19 avril 1977.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE des observations écrites ont été déposées par la société Rivoira, représentée par Mes Giovanni Maria Ubertazzi et Fausto Capelli du barreau de Milan et par la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. Giuliano Marenco, en qualité d'agent.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

II — Résumé des observations écrites déposées devant la Cour

La société Rivoira examine d'abord les problèmes soulevés par la deuxième question préjudicielle qui, à son avis, seraient fondamentaux.

L'article 1 de l'annexe I de l'accord entre la Communauté économique européenne et l'Espagne dispose:

«Les produits originaires d'Espagne, auxquels s'appliquent les dispositions de la présente annexe y compris les produits énumérés aux listes A et B, à l'exception toutefois des produits visés aux articles 3 et 10, sont admis, à l'importation dans la Communauté, sans restrictions quantitatives.»

L'article 11 de la même annexe précise:

«Les produits énumérés ci-après, originaires d'Espagne, sont soumis, à l'importation dans la Communauté, aux droits du Tarif douanier commun réduits dans les proportions indiquées:

…

A. Frais:

du 1er janvier au 31 mars 50 %.»

Aux termes des dispositions combinées des deux règles citées aucune restriction quantitative ne pourrait frapper à un moment quelconque de l'année l'importation du raisin de table d'Espagne dans la Communauté.

L'article 1 de l'annexe I poserait le principe de l'interdiction des restrictions quantitatives en termes généraux et absolus pour tout une série de produits qui sont déterminés par référence à d'autres articles et d'autres parties de l'accord. L'article 11 de la même annexe indiquerait — en ce qui concerne le raisin — le numéro de la position tarifaire et le produit et préciserait dans quelles limités de temps la réduction tarifaire est applicable. Cette limite de temps concernerait uniquement l'application de la réduction applicable au produit.

La société Rivoira estime qu'il ne subsiste pas de doute sérieux quant à l'interprétation des dispositions en cause. Sa thèse développée ci-dessus — fondée sur l'interprétation littérale — serait confirmée d'ailleurs par la règle de l'effet utile. Déjà le paragraphe 4 du préambule de l'accord exprimerait de manière claire et explicite, le «souci» de la CEE de développer ses relations économiques et commerciales avec les pays riverains du bassin méditerranéen. En cas de doute, la règle de l'effet utile conduirait donc à interpréter l'accord non pas dans le sens de limiter la liberté du commerce de l'Espagne avec la Communauté mais, au contraire, dans le sens d'en étendre la portée dans toute la mesure permise par les textes.

L'interprétation proposée répondrait, en outre, à l'économie de l'article 1 de l'annexe I dans le cadre de l'accord. Cet article mettrait en oeuvre un principe fondamental et il serait donc impossible d'interpréter ladite disposition de manière restrictive. En particulier, elle n'autoriserait pas une interprétation restreignant l'abolition des restrictions quantitatives pour le raisin de table importé durant la période comprise entre le 1er janvier et le 31 mars de chaque année.

La première disposition énoncée dans l'accord concernerait la «suppression progressive des obstacles aux échanges entre la Communauté et l'Espagne». Cela se trouverait confirmé ensuite par l'étroit réseau de dispositions qui toutes sont destinées à mettre en oeuvre et à compléter la liberté du commerce dans le sens Espagne/Communauté. L'annexe, entre autres, réaliserait un désarmement douanier complet. Elle ne se limiterait pas à la réduction ou à l'abolition des droits; elle recouvrirait également l'abolition immédiate des restrictions quantitatives et la suppression immédiate des taxes d'effet équivalent.

La valeur fondamentale de l'article 1 de l'annexe I déterminerait également l'interprétation de l'article 11. Cet article n'autoriserait nullement des dérogations au principe général de la liberté ou une limitation apportée à celui-ci. Si le moindre doute subsistait sur ce point, l'article 11 de l'annexe mettrait fin à toute ambiguité. En effet, si les parties à l'accord avaient entendu restreindre la portée de la déclaration de principe (article 1) en ce qui concerne les produits visés à l'article 11, elle l'auraient fait expressément en ajoutant une simple phrase au texte, de manière à aménager l'interdiction des restrictions quantitatives en fonction de la seule période de l'année pour laquelle la réduction de droits était prévue.

L'absurdité d'admettre une quelconque restriction quantitative à l'importation de raisin de table d'Espagne pourrait également être montrée en prenant, à titre de comparaison le régime institué par le règlement (CEE) no 2513/69 du Conseil du 9 décembre 1969 relatif à la coordination et à l'unification des régimes d'importation des fruits et légumes appliqués par chaque État membre à l'égard des pays tiers (JO no L 318, p. 6). L'article I de ce règlement — qui prévoit la suppression de toutes les restrictions quantitatives à l'importation des produits concernés en provenance des pays tiers — ferait une exception en ce qui concerne le raisin de table pour la période du 1er juillet au 31 janvier, mais, en même temps, on aurait pris soin d'ajouter au deuxième alinéa du paragraphe 2, une règle de «stand-still». Il serait donc impossible d'admettre que l'accord conclu avec l'Espagne puisse être interprété de manière à admettre des entraves que le règlement no 2513/69 s'efforçait déjà à réduire, même pour les importations en provenance de tout État tiers, quel qu'il soit, même le moins lié à la Communauté par des intérêts économiques. Le règlement no 2513/69 confirmerait d'ailleurs la thèse que des dérogations à des principes de caractère général doivent résulter de la lettre même de la disposition dérogatoire et ne peuvent être déduites par voie d'interprétation extensive ou restrictive. En effet, la limitation de l'interdiction d'instituer des restrictions quantitatives serait expressément prévue au dernier alinéa du paragraphe 1 de l'article 1 du règlement no 2513/69.

En résumé, à partir du 1er octobre 1970, aucune restriction quantitative et partant, aucun contingent n'aurait pu être introduit ou maintenu pour les importations de raisin de table frais en provenance d'Espagne et à destination de chacun des États membres. L'unique limitation à ces. importations n'aurait pu dériver que de l'application intégrale du droit de douane qui, en dehors de la période de janvier à mars de chaque année, était perçu sans aucune réduction. En effet, l'instrument fondamental de protection douanière serait non pas le contingent, mais le droit de douane. Et lorsque la Communauté accorde des réductions de droits pendant des périodes déterminées, cela signifierait qu'elle considère que ses frontières sont suffisamment protégées durant les autres périodes de l'année par l'application intégrale de ces mêmes droits.

En ce qui concerne la première question préjudicielle, la société Rivoira fait valoir que l'article 115 du traité CEE ne serait pas applicable dès lors qu'il existe une organisation de marché agricole instituant un marché unique et doublée d'une politique agricole commune ou qu'il existe un accord commercial, tel que celui conclu entre la Communauté et l'Espagne.

Le recours à l'article 115 du traité ne saurait être autorisé après l'instauration d'une organisation commune de marché pour les produits de secteur des fruits et légumes. Cette organisation aurait institué, en effet, un marché unique et elle aurait largement dépassé le stade de la simple uniformisation des divers marchés des États membres auquel se réfèrent les règles relatives à la politique commerciale. Depuis longtemps déjà, les interprètes les plus attentifs du droit communautaire auraient exclu l'application éventuelle aux organisations communes des marchés des dispositions envisagées à l'article 115 du traité CEE. L'inapplicabilité de cet article serait confirmée d'abord par le fait que, tout en faisant référence à l'article 110 du traité, le 25e considérant du règlement (CEE) no 1035/72 du Conseil du 18 mai 1972 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO no L 118, p. 1) limiterait de manière explicite cette référence aux «objectifs» prévus à l'article 110 du traité. En outre, référence serait faite expressément et uniquement à l'article 110, et non à l'article 115 du traité. Enfin, les organisations communes des marchés — et en particulier celle dans le secteur des fruits et légumes — auraient prévu des mesures de sauvegarde appropriées (voir article 2 du règlement no 2513/69 et article 29 du règlement no 1035/72). Le problème de ces mesures n'aurait donc pas été négligé; il aurait été réglé par d'autres moyens qui — par leur spécialité — excluraient ceux de l'article 115 du traité, si tant est qu'ils étaient encore applicables. Dans l'arrêt du 15 décembre 1971 dans les affaires jointes 51 à 54-71 International Fruit Company/Produktschap groenten en fruit (Recueil 1971, p. 1107), la Cour de justice tout en admettant que l'interdiction d'instaurer des restrictions quantitatives pour les importations de fruits et de légumes en provenance de pays tiers n'était pas absolue, aurait clairement laissé entendre que les seules mesures de sauvegarde légitimes seraient celles fondées sur le règlement no 2513/69, lequel les autorise exclusivement «en cas de menace de perturbation des marchés par des importations en provenance de pays tiers».

Par conséquent, le gouvernement français n'aurait de toute manière pas pu justifier, en l'espèce, le contingentement du raisin de table espagnol en invoquant l'article 115, et cela même si l'Espagne n'avait conclu aucun accord commercial avec la CEE. Il serait encore plus difficile d'admettre que l'article 115 puisse encore être applicable, dès lors qu'il existe un accord commercial. Tout d'abord, les mesures visées à l'article 115 seraient prévues dans l'hypothèse de certains détournements de trafic dans le contexte de mesures de politique commerciale prises par les États membres «ut singuli» dans le cadre et en vue de la mise en oeuvre de la politique commerciale commune. Cette politique commune réaliserait une simple uniformisation du comportement de chacun des États, et cela à partir de «principes communs». L'accord en cause, cependant, fixerait un ensemble de règles précises et extrêment détaillées qui obligeraient les États membres, les institutions et également les personnes privées, dans la mesure où elles sont introduites par un règlement ayant portée générale.

En outre, on ne saurait admettre qu'en concluant un accord commercial fondé sur des concessions réciproques, l'Espagne ait accordé à la Communauté le droit de se servir des dispositions de son ordre interne qui lui permettraient par elles-mêmes de se soustraire aux obligations contractées. Cette conclusion serait inspirée d'ailleurs par les exigences de bon sens et de bonne foi, auxquelles l'interprétation des actes internationaux obligerait à recourir.

Enfin, l'article 11, paragraphes 1 et 2, de l'accord en question instituerait des clauses de sauvegarde spécifiques et réciproques. L'existence même de ces clauses confirmerait que d'autres formes de protection ne sont plus applicables en l'espèce. D'ailleurs, si on compare les dispositions de l'article 11 de l'accord avec celles de l'article 115 du traité, on constaterait la sévérité particulière des conditions auxquelles l'accord assujettit les mesures de sauvegarde. Il serait évident que ce dernier a voulu mettre à la disposition des parties certaines mesures de sauvegarde «nécessaires» pour faire face à des situations imprévues et imprévisibles.

Après l'entrée en vigueur de l'accord entre la CEE et l'Espagne, il aurait fallu recourir exclusivement aux clauses de sauvegarde prévues par ce même accord pour justifier l'existence d'un éventuel contingent bilatéral à l'encontre de l'Espagne. Si on considère que ces clauses exigent, pour leur application, l'existence de «perturbations sérieuses» qui, en l'espèce, en ce qui concerne la France, auraient été totalement inconnues, on constaterait que la fixation d'un éventuel contingent pour le raisin espagnol aurait été indéfendable sur la base de l'accord.

En ce qui concerne les troisième et quatrième questions préjudicielles, la société Rivoira observe qu'il faudrait faire abstraction ici de l'ensemble du problème de la légalité du contingent en question. En effet, si ce contingent était illégal en vertu de l'accord, il serait clair que les autorités françaises n'auraient même pas pu empêcher les importations directes d'Espagne vers la France avec cette conséquence que le problème de l'intervention ultérieure pour interdire l'importation indirecte du raisin se trouvant en libre pratique en Italie n'aurait pas non plus pu se poser. La société Rivoira admet donc par pure hypothèse que la France disposait du contingent en question et que celui-ci était légal, nonobstant l'accord existant entre l'Espagne et la CEE.

L'analyse de l'arrêt de la Cour du 15 décembre 1976 dans l'affaire 41-76 Donckerwolcke/Procureur de la République (Recueil 1976, p. 1921) donnerait tous les éléments permettant de résoudre les dernières questions préjudicielles, confirmant, en outre, la thèse sur l'illégalité du contingent en question. Ledit arrêt affirmerait, dans ses attendus 21 à 23, que le certificat de circulation DD 1 «ne comporte aucune indication relative à l'origine des produits» et «doit assurer au bénéficiaire, par lui-même et sans adjonction d'aucune mesure nationale, l'avantage de la libre circulation en faveur des marchandises qu'il est destiné à couvrir». La Cour poursuit en déclarant que «… l'application des principes ci-dessus rappelés est conditionnée par la mise en place d'une politique commerciale commune» (voir attendus 24-26). Avec la conclusion de l'accord CEE-Espagne de 1970, il aurait été instauré avant tout une politique commerciale au sens de l'article 113 du traité CEE, par laquelle il y aurait assimilation complète des marchandises importées dans la Communauté en provenance d'Espagne aux marchandises communautaires. Même en admettant que cet accord permet l'instauration de contingents bilatéraux, l'État membre qui appliquerait ces contingents n'aurait, de toute façon aucune possibilité de s'opposer à l'entrée sur son territoire des marchandises concernées provenant des autres États membres où elles se trouveraient en libre pratique.

En ce qui concerne l'imposition de l'obligation d'indiquer l'origine de la marchandise pour les produits se trouvant en libre pratique, la jurisprudence de la Cour apporterait également une réponse déterminante. Quand il existe une politique commerciale commune, le certificat douanier communautaire (DDl ou T2) serait suffisant pour exécuter les opérations d'importation réciproque de marchandises entre les États membres.

Les autorités douanières ne pourraient exiger d'autres indications ou d'autres documents. De telles indications pourraient tout au plus être demandées pour d'autres motifs, comme par exemple en vertu des règles relatives aux normes de qualité. Dans cette dernière hypothèse cependant, le défaut de déclaration ou le caractère erroné de celle-ci quant à l'origine de la marchandise ne pourrait entraîner aucune conséquence de nature douanière.

Pour examiner la quatrième question préjudicielle, la société Rivoira admet — toujours par pure hypothèse — que la France pouvait recourir à l'article 115 du traité pour défendre le contingent en question. Sur ce point, elle invoque l'arrêt Donckerwolcke précité dans lequel la Cour a dit pour droit:

«…

Une réglementation nationale soumettant l'importation de produits en provenance d'un État membre, où ils sont en libre pratique, et originaires d'un pays tiers, à la délivrance d'une licence en vue d'une application éventuelle et future de l'article 115 du traité CEE constitue, dans tous les cas, une restriction quantitative prohibée par l'article 30 du traité.

…»

Il s'ensuivrait que pour une importation effectuée en 1970 les autorités françaises n'auraient pas pu imposer de licences en vue de l'application future de l'article 115; l'autorisation prévue à cet article aurait déjà dû être accordée avant l'importation. De même, la prétention des autorités françaises aurait été tout aussi illégale pour les opérations effectuées en 1971, malgré l'existence de la décision no 71/202 de la Commission du 12 mai 1971 (JO no L 121, p. 26). En effet, en vertu de l'article 1 de cette décision, l'État membre aurait pu obtenir l'autorisation communautaire pour la défense du contingent dans la mesure seulement où son degré d'utilisation avait déjà atteint 80 %. En réalité, cela ne se serait pas produit.

En ce qui concerne les cinquième et sixième questions préjudicielles, la société Rivoira expose qu'on pourrait déduire des dispositions combinées du règlement no 58/62 de la Commission (7e partie, annexe I, point VI) et du premier règlement de base no 23 dans le secteur des fruits et légumes (JO du 20. 4. 1962, p. 965) que les indications relatives à l'origine du raisin sont destinées à sauvegarder les intérêts du consommateur.

Elle n'auraient donc pas un caractère douanier. Le défaut ou l'inexactitude de l'indication de l'origine de la marchandise en violation du règlement no 58/62, pourrait donc entraîner éventuellement des sanctions administratives ou des sanctions pécuniaires, mais ne pourrait jamais aboutir à l'application de sanctions douanières de caractère pénal.

Dans le cas d'espèce, les autorités françaises auraient requis l'indication de l'origine de la marchandise et elles auraient sanctionné l'inexactitude, uniquement pour assurer le respect du contingent en question et, partant, pour des raisons de nature douanière. Le caractère illégal d'un tel comportement découlerait clairement de l'arrêt Donckerwolcke, notamment de ses attendus 36 à 39.

La Commission examine le problème de la compatibilité avec le droit communautaire de restrictions quantitatives à la lumière des règles communautaires relatives à la politique commerciale et celles relatives à la politique agricole commune. En ce qui concerne le cas d'espèce, on trouverait dans l'article 1 du règlement no 2513/69 — qui était applicable à l'époque des faits — une disposition de caractère général. Si en règle générale cette disposition interdit l'application de restrictions quantitatives et de mesures d'effet équivalent à l'égard des pays tiers, par voie d'exception elle habiliterait spécifiquement les États membres à appliquer ces restrictions ou mesures pour les produits visés à l'annexe (parmi lesquels le raisin de table) pour la période de l'année indiquée à l'annexe en question.

La République, française aurait fait usage de cette faculté et notifié à la Commission pour les années 1970 et 1971 une restriction quantitative et une mesure d'effet équivalent concernant les raisins de table espagnols.

Par rapport à la disposition générale citée ci-dessus, les dispositions de l'accord conclu entre la CEE et l'Espagne constitueraient une lex specialis ayant pour effet de limiter davantage la liberté des États membres.

Les raisins de table espagnols — qui bénéficient en vertu de l'article 11 de l'annexe I de l'accord d'une réduction du droit de douane pendant les trois premiers mois de l'année — seraient avec les tomates les seuls produits énumérés à l'article 11 pour lesquels la réduction des droits est limitée à une partie de l'année. Sans cette limitation, la production communautaire correspondante serait, pendant les autres périodes de l'année, exposée à une concurrence trop sévère.

Compte tenu du lien étroit créé par l'article 1 de l'annexe I entre la réduction des droits de douane et l'élimination des restrictions quantitatives, la Commission estime qu'il faut interpréter la disposition en question en ce sens que pour les tomates et les raisins de table espagnols les restrictions quantitatives ne sont éliminées que pendant la période pendant laquelle est appliquée la réduction du droit de douane. Conformément à cette interprétation, la France aurait continué, même après l'entrée en vigueur de l'accord avec l'Espagne, à appliquer aux raisins espagnols des restrictions quantitatives pendant une période déterminée de l'année. De même, les frontières de l'Union économique belgo-luxembourgeoise (UEBL) seraient fermées aux raisins de table espagnols pendant la période allant du 1er juillet au 31 décembre. Ladite interprétation constituerait en outre la base de plusieurs décisions fondées sur l'article 115 du traité qui ont autorisé le royaume de Belgique et le grand-duché de Luxembourg à exclure du traitement communautaire les tomates et les raisins espagnols pendant les derniers mois de l'année.

L'interprétation de la Commission serait d'ailleurs également celle de l'Espagne, ce qui ressortirait en particulier de la note verbale de la mission d'Espagne auprès des Communautés européennes en date du 16 mars 1972 (voir annexe du mémoire), dans laquelle l'Espagne déplore qu'un État membre applique des restrictions quantitatives aux tomates espagnoles du 15 avril au 14 mai.

En premier lieu, l'Espagne invoquerait pour justifier l'élimination des restrictions pendant la période allant du 15 avril au 14 mai non l'accord CEE-Espagne, mais le règlement no 2513/69, qui n'autorise les États membres à maintenir les restrictions quantitatives préexistentes que pendant la période allant du 15 mai au 31 décembre (article 1 et annexe). En deuxième lieu, l'Espagne ne protesterait pas contre les restrictions à l'importation que le même État membre applique aux tomates espagnoles entre le 15 mai et le 30 novembre.

En résumé, les États membres — sur la base des dispositions conjointes de l'article 1 du règlement no 2513/69 (actuellement article 22 du règlement no 1035/72) et de l'article 1 de l'annexe I de l'accord CEE-Espagne — pourraient continuer à appliquer au raisin de table originaire d'Éspagne les restrictions quantitatives préexistant au règlement no 2513/69 pendant la période allant du 1er juillet au 31 décembre de chaque année.

Étant donné que certains États membres ont effectivement fait usage de cette possibilité, on pourrait constater l'existence de disparités entre les mesures de politique commerciale appliquées par les États membres, ce qui constituerait la condition de base pour l'application de l'article 115 du traité CEE. L'application de cet article ne saurait être exclue au motif qu'il existe «un régime communautaire d'importation en vertu d'un accord commercial conclu par la CEE». En effet, un régime communautaire prévu par un tel accord n'entraînerait pas nécessairement l'existence d'un régime uniforme applicable aux échanges avec les pays tiers. Dans l'attente de l'instauration progressive d'un tel régime, un accord conclu par la Communauté pourrait prévoir non seulement la possibilité, mais éventuellement également l'obligation pour les États membres d'appliquer des mesures différenciées à des importations déterminées. Ce ne serait donc pas l'existence d'un accord communautaire, mais le contenu de cet accord et, en dernière analyse, l'existence d'un régime uniforme qui est le facteur déterminant de l'exclusion de l'application de l'article 115 du traité.

En ce qui concerne les questions préjudicielles relatives à l'obligation de présenter un certificat d'origine pour des produits mis en libre pratique, la Commission observe qu'il ne serait pas connu quels sont les documents dont la présentation a été exigée au moment de l'introduction en France de la marchandise en question. En tout cas, étant donné que la troisième question mentionne non seulement les certificats d'origine, mais aussi d'autres modalités permettant l'identification de l'origine des produits, il semblerait opportun que la Cour reprenne la réponse qu'elle avait donnée dans l'arrêt Donckerwolcke à la question de la compatibilité avec le droit communautaire de l'obligation d'indiquer dans la déclaration douanière le pays d'origine.

Quant au problème au regard des articles 30 et 115, la Commission renvoie également à l'arrêt Donckerwolcke, dans lequel la Cour aurait défini les mesures qui peuvent être adoptées par un État membre pour établir l'origine d'une marchandise mise en libre pratique en vue de l'application de l'article 115. Les conditions dont la Cour fait dépendre la licéité de l'obligation d'indiquer l'origine tendraient à exclure que l'importation de ces marchandises puisse être subordonnée à l'obligation de fournir la praire de l'origine: L'indication de l'origine ne pourrait être exigée que si celle-ci est raisonnablement connue et l'omission ou l'inexactitude de la déclaration ne pourrait donner lieu qu'à une sanction administrative, ce qui exclurait l'interdiction d'importer. Or, exiger le certificat d'origine équivaudrait à exiger la preuve de l'origine. L'obligation de présenter un certificat d'origine aux fins de l'application de l'article 115 du traité serait donc incompatible avec l'article 30.

Pour les importations réalisées en décembre 1971, il faudrait tenir compte en plus de la décision de la Commission du 12 mai 1971, adoptée sur la base de l'article 115 du traité. Cette décision aurait autorisé les États membres à adopter des mesures conservatoires en vue d'une demande d'exclusion du traitement communautaire de marchandises mises en libre pratique dans un autre État membre. Aux termes de l'article 1, paragraphe 2, de ladite décision «l'État membre peut exiger du demandeur du titre d'importation toutes indications utiles concernant la désignation du produit, son origine …». Or, cette disposition exclurait que puisse être imposée la présentation d'un certificat d'origine. En effet, exiger des indications ne pourrait signifier exiger un certificat et encore moins subordonner l'importation à ce certificat.

En décembre 1971 la restriction quantitative appliquée par la France au raisin espagnol aurait consisté dans la fixation d'un contingent. En vertu de l'article 1, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la décision du 12 mai 1971, cet État membre n'aurait donc pu faire usage de l'autorisation prévue au premier alinéa qu'à partir du moment où le contingent avait été utilisé à 80 %.

Jusqu'à ce moment, il n'aurait même pas pu être demandé à l'importateur de déclarer l'origine de la marchandise.

La Commission examine ensuite le même problème de la licéité de l'obligation de produire un certificat d'origine sous l'aspect de la compatibilité avec la réglementation communautaire relative aux normes de qualité des fruits et légumes et éventuellement avec l'article 30 du traité. Pour le raisin de table, ces normes prévoient à l'annexe 1/7 du règlement no 58, point VI, sous c, que chaque colis doit porter à l'extérieur, en caractères lisibles et indélébiles — en tant qu'origine du produit — la mention de la zone de production ou appellation nationale, régionale ou locale.

Il serait évident que, dans le cadre de cette réglementation, l'origine du produit n'est pas à prendre en considération pour la détermination du régime tarifaire, quantitatif etc. applicable à l'importation. Le problème d'origine visé par les normes de qualité se situerait dans le domaine de la propriété industrielle et, plus précisément, de noms géographiques qui pourraient être protégés au titre d'appellations d'origine ou d'indications de provenance. L'indication obligatoire des noms géographiques prévue par les normes de qualité aurait pour but d'informer le consommateur, tout en valorisant le produit.

En ce qui concerne les raisins originaires d'Espagne, dédouanés en Italie et réexpédiés en France, la Commission expose qu'un premier contrôle obligatoire devrait être effectué au point où a lieu le dédouanement (voir article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 80/63/CEE, JO no 121, p. 2137).

Puisque l'Espagne adhère au régime de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) pour l'application de normes internationales aux fruits et légumes, le raisin serait accompagné du certificat de contrôle OCDE (contenant entre autres l'indication du pays d'origine), ce qui permettrait d'appliquer l'article 3, paragraphe 2, du règlement no 80/63/CEE.

Après ce contrôle, le raisin espagnol tomberait sous le coup des dispositions applicables aux produits communautaires. Aux termes de l'article 5 du règlement no 158/66/CEE (JO no 192, p. 3282) le contrôle de conformité serait effectué par sondage à tous les stades de commercialisation ainsi qu'au cours du transport.

Compte tenu de cette dernière disposition, il serait possible qu'un contrôle supplémentaire ait lieu au moment où le raisin en question passe d'Italie en France. Si les autorités françaises demandent à ce moment une preuve de l'origine, la licéité d'une telle demande ne pourrait être niée dans son principe. Toutefois, pour procéder de la sorte, l'administration de contrôle devrait avoir un motif valable de douter de l'exactitude de l'indication de l'origine figurant sur les emballages et le certificat de contrôle. Il faudrait en outre que ce motif repose sur le soupçon qu'il y ait eu volonté d'usurper un nom géographique déterminé pour valoriser abusivement le produit à des fins commerciales. Si l'organisme de contrôle acquiert alors la conviction de l'inexactitude de l'indication d'origine, il devrait en premier lieu exiger la mise en conformité de la marchandise avec les normes (voir article 3 du règlement no 93/67/CEE, JO no 90, p. 1766). Cette obligation minimale serait imposée «sans préjudice des sanctions prévues à l'article 8 du règlement no 158/66/CEE» ainsi que le précise l'article 3 du règlement no 93/67/CEE. La nature et l'ampleur de ces sanctions seraient laissées à la discrétion de l'État membre, qui devrait toutefois respecter l'interdiction des mesures d'effet équivalant à une restriction quantitative. Or, le refus par l'État membre d'autoriser l'introduction de la marchandise sur son territoire tomberait sous le coup de cette interdiction, étant donné qu'il s'agirait en l'occurrence d'une sanction applicable aux seuls produits importés. Si l'État membre ne peut refuser l'introduction sur son territoire de raisin pour lequel l'indication d'origine s'est avérée inexacte, il ne pourrait a fortiori subordonner cette introduction à la preuve de l'exactitude, c'est-à-dire à la présentation d'un certificat d'origine, sans violer l'article 30 du traité CEE.

En ce qui concerne l'application par un État membre de sanctions plus onéreuses pour les raisins importés que pour les raisins nationaux en cas de non-respect des normes de qualité, la Commission estime qu'une telle discrimination est manifestement contraire à l'article 30 du traité. Il semblerait toutefois peu probable que l'hypothèse contenue dans la sixième question préjudicielle se présente telle quelle.

Ce qui peut en revanche se produire, ce serait que le même fait tombe sous le coup de l'interdiction de deux dispositions différentes. Ainsi, dans l'hypothèse où l'indication d'origine inexacte figurerait tant sur la déclaration douanière que sur l'emballage du raisin, il serait licite d'appliquer à la déclaration douanière inexacte une sanction conforme aux critères définis dans l'arrêt Donckerwolcke en plus de la sanction prévue pour l'inexactitude des normes de qualité. Il serait évident que pour une mention inexacte concernant un produit national, seule cette seconde sanction risquerait d'être infligée.

La Commission propose de répondre comme suit aux questions posées par le tribunale di Saluzzo:

1. La condition de base pour l'applicabilité de l'article 115 du traité est l'absence d'un régime communautaire uniforme applicable aux échanges avec un pays tiers déterminé, abstraction faite de l'existence d'un accord conclu par la Communauté avec ce pays.

2. Les dispositions conjointes de l'article 1 du règlement (CEE) no 2513/69 et de l'article 1 de l'annexe I de l'accord conclu entre la Communauté économique européenne et l'Espagne permettaient aux États membres de continuer à appliquer en 1970 et 1971 pour le raisin de table originaire d'Espagne les restrictions quantitatives préexistant à l'entrée en vigueur du règlement (CEE) no 2513/69, pendant la période de l'année comprise entre le 1er juillet et le 31 décembre.

3. L'exigence de l'indication du pays d'origine sur le document de déclaration en douane, par l'État membre d'importation, pour les produits sous le régime de la libre pratique dont le statut communautaire est attesté par le certificat de circulation communautaire ne constitue pas, en soi, une mesure équivalant à une restriction quantitative, à condition qu'il s'agisse de marchandises relevant de mesures de politique commerciale prises, par cet État, en conformité avec le traité. Une telle exigence tomberait cependant sous la prohibition de l'article 30 du traité CEE s'il était demandé à l'importateur de déclarer, au sujet de l'origine, autre chose de ce qu'il connaît ou peut raisonnablement connaître, ou si l'omission ou inexactitude de cette déclaration était frappée de sanctions disproportionnées à la nature d'une infraction de caractère purement administratif.

4. Le fait pour un État membre de subordonner à la présentation d'un certificat d'origine l'introduction sur son territoire de produits se trouvant en libre pratique dans la Communauté constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative interdite par l'article 30 du traité, que cette mesure soit appliquée en vue de l'application de l'article 115 du traité ou qu'elle le soit dans le cadre des contrôles prévus par la réglementation communautaire relative aux normes de qualité dans le secteur des fruits et légumes.

5. L'application, en cas d'inobservation des normes communes de qualité applicables aux fruits et légumes, de sanctions plus onéreuses pour les produits en provenance des autres États membres que celles appliquées pour les produits nationaux constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative interdite par l'article 30 du traité.

III — Procédure orale

Attendu qu'à l'audience du 11 octobre 1977 la partie défenderesse au principal et la Commission des Communautés européennes ont été entendues en leurs observations orales;

que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 9 novembre 1977;

En droit

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le président du tribunale di Saluzzo par ordonnance du 15 avril 1977, dit pour droit:

1) En ce qui concerne les années 1970 et 1971, l'existence de l'accord commercial entre la Communauté et l'Espagne ne faisait pas obstacle à l'application de l'article 115 du traité en matière d'importation de raisin de table;

2) Les États membres pouvaient — eu égard aux dispositions conjointes de l'article 1 du règlement no 2513/69 et des articles 1 et 11 de l'annexe I de l'accord CEE-Espagne — continuer à appliquer au raisin de table originaire d'Espagne les restrictions quantitatives préexistantes au règlement no 2513/69 pendant la période de l'année allant du 1er juillet au 31 décembre;

3) Toute mesure administrative ou répressive dépassant le cadre de ce qui est strictement nécessaire à l'État membre d'importation erra vue d'obtenir des renseignements raisonnablement complets et exacts sur les mouvements de marchandises relevant de mesures de politique commerciale particulières, doit être considérée comme mesure d'effet équivalant à. une restriction quantitative prohibée, par le . traité; est incompatible avec les dispositions du traité l'exigence d'une licence d'importation pour l'introduction, dans un État membre, de marchandises mises en libre pratique dans un autre État membre, tant que celles-ci ne font, pas l'objet d'une dérogation régulièrement autorisée par la Commission en vertu de l'article 115, alinéa 1, deuxième phrase;

4) La réglementation sur le contrôle de la qualité des produits ne peut pas, par elle-même, justifier l'exigence de la production de documents relatifs à l'origine des produits, étant cependant entendu qu'à l'occasion d'un contrôle le contrôleur peut exiger des preuves que les mentions obligatoires correspondent à la réalité;

5) L'article 8 du règlement no 158/66 vise à faire sanctionner toute infraction, sans distinguer selon la provenance du produit; des mesures nationales comportant de telles distinctions peuvent, le cas échéant, être considérées comme discriminatoires et de ce fait incompatibles avec le traité, notamment son article 30.