Arrêt de la Cour du 12 mai 1987, 372/85Directive 75/442 art. 8 et art. 12

Par trois jugements du 30 octobre 1985, parvenus à la Cour le 27 novembre suivant, le Rechtbank van Eerste Aanleg à Bruges a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, cinq questions préjudicielles relatives à l'interprétation de plusieurs dispositions de la directive 75/442 du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets JO L 194, p. 39).

Ces questions ont été soulevées dans le cadre de trois procédures pénales engagées contre trois exploitants et un chauffeur d'entreprises d'enlèvement de déchets. Ces prévenus sont poursuivis pour avoir enfreint le décret du 2 juillet 1981 de la Communauté flamande, qui a mis en œuvre la directive précitée, ainsi que de nombreux arrêtés d'application, en déversant des déchets dans des champs sans autorisation.

Ayant des doutes sur la compatibilité de la législation flamande avec la directive 75/442, le Rechtbank van Eerste Aanleg à Bruges a demandé à la Cour de se prononcer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

1)« Selon quels critères faut-il apprécier si une entreprise qui exerce des activités d'élimination de déchets conformément aux articles 8 à 12 de la directive 75/442/CEE est soumise à ces dispositions? Une activité occasionnelle ou unique suffit-elle ou bien d'autres critères, comme le but social poursuivi, l'activité réelle en ce qui concerne les déchets (activité principale ou accessoire, activité répétée), l'impact prévisible sur l'environnement, ou d'autres critères encore sont-ils nécessaires?

2)Le transporteur est-il soumis à l'obligation d'obtenir une autorisation — du fait qu'il procède également à des déversements —, même lorsqu'il le fait pour le compte, à la demande ou avec l'autorisation du propriétaire ou du possesseur du terrain, qui, d'un point de vue juridique, a acquis le droit de propriété des déchets,

ou inversement,

le possesseur ou le propriétaire devient-il automatiquement, du fait qu'il tolère l'activité de déversement (et procède donc par lui-même à ces déversements), une entreprise tenue de détenir une autorisation?

3)L'autorisation de déversement délivrée par le directeur d'une société d'épuration des eaux créée par les pouvoirs publics d'un État membre satisfait-elle aux exigences des articles 5 et 8 de la directive CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets?

4)Dans quelle mesure les États membres sont-ils libres d'organiser la surveillance visée à l'article 10 de la directive CEE susmentionnée?

5.Les obligations imposées par les articles 8 et 12 de la directive 75/442/CEE s'appliquent-elles directement aux entreprises ou bien leur application dépend-elle de la création ou de la désignation préalables, par l'État membre, de l'organisme compétent auquel l'entreprise peut s'adresser, par exemple pour obtenir l'autorisation nécessaire, ainsi que de l'adoption, en ce qui concerne par exemple les formulaires de remise de déchets, de la réglementation de mise en œuvre nécessaire en ce qui concerne la surveillance, compte tenu du fait que l'entrée en vigueur desdites obligations intervient par la notification aux États membres, et non par la publication au Journal officiel des Communautés européennes (article 191 du traité CEE et article 13 de la directive susdite)? »

En ce qui concerne les faits des affaires au principal, les dispositions communautaires en cause et les observations présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Il convient de relever à titre liminaire que la directive 75/442 a pour objet l'harmonisation des dispositions des différents États membres en ce qui concerne l'élimination des déchets, afin, d'une part, d'éviter les entraves aux échanges intracommunautaires et l'inégalité des conditions de concurrence résultant de leurs disparités, et, d'autre part, de contribuer à réaliser les objectifs de la Communauté dans le domaine de la protection de la santé et de l'environnement.

A cet effet, les articles 8 à 12, dont l'interprétation est demandée par la juridiction nationale, obligent les États membres à mettre en place un système de surveillance et de contrôle sur les activités d'élimination des déchets.

Sous réserve des exclusions prévues à l'article 2, paragraphe 2, l'article 1^er définit un large champ d'application de la directive, en précisant que, au sens de celle-ci, on entend par « déchet » toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire en vertu des dispositions nationales en vigueur, et par « élimination » le ramassage, le tri, le transport, le traitement des déchets, ainsi que leur stockage et leur dépôt sur ou dans le sol, ainsi que les opérations de transformation nécessaires à leur réutilisation, à leur récupération ou à leur recyclage.

Quant à la première question, il y a lieu d'observer que les dispositions des articles 8 à 12 de la directive 75/442 visent toute activité d'élimination de déchets, sans établir aucune limitation en fonction de la condition juridique de l'opérateur ou de la fréquence ou finalité des activités en cause.

L'objectif essentiel de la directive, énoncé au troisième considérant et à l'article 4, à savoir la protection de la santé de l'homme et de l'environnement, serait d'ailleurs mis en cause si l'application des mesures de contrôle et de surveillance de ces activités devait être conditionnée par des distinctions établies sur la base de critères tels que le but social poursuivi par l'opérateur, le caractère principal ou accessoire de l'activité relative aux déchets ou l'impact prévisible sur l'environnement.

II convient donc de répondre à la première question que tout opérateur réalisant une des activités visées aux articles 8 à 12 de la directive 75/442 est soumis aux mesures prévues par ces dispositions.

La deuxième question concerne le rôle et la position du propriétaire ou du possesseur du terrain sur lequel des déchets sont déversés à l'égard de l'autorisation exigée par l'article 8 de la directive.

II y a lieu de relever que le consentement du propriétaire ou du possesseur du terrain où les déchets sont déversés ne peut pas remplacer l'autorisation à délivrer par une autorité compétente, désignée par l'Etat membre, conformément à l'article 5 de la directive. En effet, il résulte des termes mêmes de l'article 8, précité, que « tout établissement ou toute entreprise qui assure le traitement, le stockage ou le dépôt de déchets pour le compte d'autrui doit obtenir de l'autorité compétente visée à l'article 5 une autorisation ».

En ce qui concerne la question de savoir si ce particulier, du fait qu'il acquiert la propriété des déchets déversés sur son terrain, est tenu de détenir une autorisation, il ressort de l'article 8, précité, que l'exigence d'une autorisation ne s'applique qu'à une entreprise qui opère pour le compte d'autrui. Ceux qui assurent le dépôt de leurs propres déchets ne sont soumis qu'à la « surveillance de l'autorité compétente visée à l'article 5 » (article 10 de la directive). Toutefois, dans le cadre des « mesures nécessaires » qui doivent être prises en vertu de l'article 4 de la directive par les États membres, ceux-ci peuvent imposer également à cette dernière catégorie d'opérateurs l'obligation d'obtenir une autorisation.

II convient donc de répondre à la deuxième question que l'autorisation prévue par l'article 8 de la directive 75/442 est délivrée par l'autorité compétente établie ou désignée par les États membres en vertu de l'article 5 de la directive et ne peut être remplacée par le consentement du propriétaire ou possesseur du terrain où les déchets sont déversés; le propriétaire ou le possesseur d'un terrain, en tant qu'opérateur qui assure le dépôt de ses propres déchets sur ce terrain, n'a pas besoin d'une autorisation en vertu de l'article 8 de la directive, mais peut être soumis à une telle exigence dans le cadre des mesures nécessaires à prendre par les États membres, conformément à l'article 4 de celle-ci.

Par sa troisième question, la juridiction nationale vise en substance à savoir si la directive 75/442 s'oppose à ce qu'un État membre désigne le directeur d'une société d'épuration des eaux, créée par les pouvoirs publics, comme autorité compétente, au sens de l'article 5 de la directive, pour délivrer l'autorisation exigée à l'article 8 de la directive.

Dans ses observations, la Commission et le procureur du roi ont relevé que, par cette question, la juridiction nationale viserait, en fait, une autorisation prévue par la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution, qui ne devrait pas être confondue avec l'autorisation prévue par l'article 5 de la directive.

Sans prendre position à cet égard, cette question relevant de l'appréciation de la juridiction nationale, il convient de relever que l'article 5 de la directive ne mentionne aucun critère restrictif concernant « les autorités compétentes chargées, dans une zone déterminée, de planifier, d'organiser, d'autoriser et de superviser les opérations d'élimination des déchets », qui sont à établir ou à désigner par les États membres. Ceux-ci sont donc libres dans leur choix de ces autorités.

II y a donc lieu de répondre à la troisième question que la directive 75/442 ne s'oppose pas à ce qu'un État membre désigne le directeur d'une société d'épuration des eaux, créée par les pouvoirs publics, comme autorité compétente, au sens de l'article 5, pour délivrer l'autorisation exigée à l'article 8 de la directive.

Par sa quatrième question, la juridiction nationale vise à connaître la portée du pouvoir discrétionnaire dont disposent les États membres dans l'organisation de la surveillance prévue à l'article 10 de la directive75/442.

Cet article prévoit que:

« Les entreprises qui assurent le transport, le ramassage, le stockage, le dépôt ou le traitement de leurs propres déchets, ainsi que celles qui ramassent ou transportent pour le compte d'autrui des déchets, sont soumises à la surveillance de l'autorité comptétente visée à l'article 5. »

Cette disposition ne comporte donc aucune exigence particulière qui limiterait la liberté des États membres dans l'organisation de la surveillance des activités qui y sont visées. Cette liberté doit toutefois s'exercer en respectant les objectifs énoncés au troisième considérant et à l'article 4 de la directive, à savoir la protection de la santé de l'homme et de l'environnement.

II y a donc lieu de répondre à la quatrième question que, sous réserve des limites habituelles pour l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, le pouvoir dont disposent les États membres dans l'organisation de la surveillance prévue à l'article 10 de la directive 75/442 n'est restreint que par l'exigence du respect des objectifs de cette directive, à savoir la protection de la santé de l'homme et de l'environnement.

Par sa cinquième question, la juridiction nationale vise en substance à savoir si les articles 8 et 12 de la directive créent directement des obligations à la charge des opérateurs ou s'ils exigent, pour leur application, des mesures d'exécution de la part des États membres.

II convient de rappeler que la Cour a déjà constaté « qu'une directive ne peut pas par elle-même créer d'obligations dans le chef d'un particulier et qu'une disposition d'une directive ne peut donc pas être invoquée en tant que telle à l'encontre d'une telle personne » (arrêt du 26 février 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723).

Par ailleurs, il ressort du texte même des articles 8 et 12 que leur mise en œuvre exige l'établissement ou la désignation, par les États membres, de l'autorité compétente visée à l'article 5. En effet, l'article 8 prévoit que les opérateurs assurant le traitement, le stockage ou le dépôt de déchets pour le compte d'autrui doivent obtenir une autorisation « de l'autorité compétente visée à l'article 5 » et l'article 12 dispose que les entreprises sont tenues de fournir certaines informations « à l'autorité compétente visée à l'article 5 ». En outre, les dispositions de ces articles ne contiennent pas de règles qui précisent les conditions de procédure et de fonds nécessaires pour l'obtention de l'autorisation visée à l'article 8 et le contenu des informations prévues à l'article 12. Il est donc nécessaire que des dispositions soient adoptées à cet effet par les États membres.

Il y a donc lieu de répondre à la cinquième question que les articles 8 et 12 de la directive 75/442 ne créent pas directement des obligations à la charge des opérateurs.

Les frais exposés par la Commission, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.