Arrêt de la Cour du 13 décembre 1973, 37/73 et 38/73Traité CEE art. 29 et art. 169

La loi belge du 12 avril 1960, portant création d'un Fonds social des ouvriers diamantaires, a été complétée, en vertu de la loi du 28 juillet 1962, par un article 2 bis, prévoyant, aux alinéas 1 et 2, que :

«Toutes personnes important du diamant brut sont tenues au paiement d'une cotisation destinée à permettre au Fonds social de remplir la mission dont il est chargé par l'article 2…

Le montant de la cotisation due par l'importateur est égale à % de la valeur du diamant brut importé.»

Les importateurs de diamant brut ayant soulevé à l'égard de cette législation un certain nombre d'exceptions, en faisant valoir, entre autres, que les cotisations versées au Fonds devaient être considérées comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane, interdites par le traité, la Cour de justice a été appelée à se prononcer à titre préjudiciel sur un tel problème dans les affaires jointes 2 et 3-69, décidées par arrêt du 1^er juillet 1969 (Recueil 1969, p. 211).

Suite à cet arrêt, le législateur belge a adopté, par loi du 13 avril 1971 modifiant la loi du 12 avril 1960, les dispositions suivantes :

«article 1

L'article 2 bis de la loi du 12 avril 1960 … est interprété en ce sens qu'il y a dispense de la cotisation lorsque l'octroi de cette dispense résulte des obligations internationales de la Belgique.

article 2, alinéa 2

En outre le Roi arrête les mesures nécessaires en vue de mettre l'obligation de payer une cotisation en concordance avec les obligations internationales de la Belgique.»

Enfin, l'article 3 de l'arrêté royal du 26 avril 1971, pris en exécution de la loi du 13 avril 1971, a prévu, entre autres, ce qui suit :

«La cotisation … n'est pas due non plus pour l'importation de diamant brut provenant des États membres de la Communauté économique européenne ou des pays associés de cette Communauté.»

La société NV Indiamex (ci-après dénommée «Indiamex»), et l'association de fait De Belder et ses associés MM. Joris W. L. De Belder et Robert De Belder (ci-après dénommés «De Belder»), importateurs de diamant brut provenant des pays tiers, ont soutenu devant le tribunal du travail d'Anvers qu'après l'entrée en vigueur du tarif douanier commun (TDC) (1^er juillet 1968), la perception d'une cotisation sur les importations de diamant brut devait être considérée comme incompatible avec les objectifs du traité et du règlement n^o 950/68 du Conseil instituant le TDC, les taxes nationales d'effet équivalant à un droit de douane étant, à partir de cette date, interdites également sur les importations en provenance directe des pays tiers, non associés de la Communauté.

Le Fonds social pour les ouvriers diamantaires (ci-après dénommé le «Fonds») a contesté cette thèse, en faisant valoir, entre autres, que les ressortissants des États membres ne sauraient invoquer une incompatibilité éventuelle avec le traité que si la Commission, agissant dans le cadre des articles 155 et 169 du traité, a constaté l'existence d'une entrave sérieuse au fonctionnement de l'union douanière et du TDC, et est intervenue à cet effet.

Le tribunal du travail d'Anvers, vu les dispositions législatives susdites et la réglementation communautaire, et compte tenu de la jurisprudence de la Cour dans l'arrêt 2 et 3-69 précité, a, par jugements du 23 février 1973, parvenus à la Cour le 7 mars 1973, décidé, dans les deux affaires, de surseoir à statuer et, conformément à l'article 177 du traité, de renvoyer à la Cour les questions suivantes :

1)« Le traité CEE ou le règlement n^o 950/68 du Conseil, du 28 juin 1968, relatif au tarif douanier commun assignent-ils des limites à la liberté des États membres d'instituer ou de maintenir, après le 1^er juillet 1968, des taxes d'effet équivalant à celui des droits de douane perçues à l'importation de produits provenant directement des pays tiers ?

2)Faut-il considérer qu'après le 1^er juillet 1968, les taxes d'effet équivalant à celui d'un droit de douane perçues à l'importation de produits provenant directement des pays tiers sont toujours et en toutes circonstances contraires aux règles ou aux finalités du traité CEE ou du tarif douanier commun? Ou bien ne le sont-elles que dans certaines circonstances? Ou bien cela n'est-il vrai que pour certaines taxes d'effet équivalent, mais en toutes circonstances? Ou bien n'est-ce le cas que pour certaines taxes d'effet équivalent dans certaines circonstances ?

3)Le maintien par un État membre, après le 1^er juillet 1968, d'une taxe qui existait précédemment et qui, ayant un effet équivalant à celui d'un droit de douane, est perçue à l'importation de produits provenant directement des pays tiers doit-il être considéré comme une modification ou une addition apportée au TDC au sens des arrêts rendus par la Cour de justice, le 18 février 1970 dans l'affaire n^o 40/69 (Bollmann), et le 18 juin 1970 dans l'affaire n^o 74-69 (Krohn) ?

4)Les États membres étaient-ils en droit, au moment de l'entrée en vigueur du TDC, de maintenir les taxes d'effet équivalant à celui d'un droit de douane existantes, ou bien cette entrée en vigueur entraînait-elle pour les États membres l'obligation d'éliminer ces taxes ?

5)L'obligation éventuelle de supprimer ces taxes présuppose-t-elle une intervention de la Commission de la CEE sur la base des articles 155 et 169 du traité ?

6)L'obligation éventuelle de supprimer ces taxes présuppose-t-elle la constatation d'une perturbation (et éventuellement d'une perturbation grave) du fonctionnement du TDC?

7)La constatation d'une telle perturbation relève-t-elle de la compétence exclusive de la Commission de la CEE (article 29 du traité) ?

8)Faut-il considérer que les “limitations qui (selon les termes du point 2 du dispositif de l'arrêt rendu par la Cour de justice le 1^er juillet 1969 dans les affaires 2 et 3-69: Fonds social pour les ouvriers diamantaires contre Chougol et Brachfeld) pourraient être imposées aux États membres pour atteindre les objectifs du TDC” ne peuvent découler que d'un acte des organes compétents de la CEE, ou bien faut-il considérer qu'elles peuvent également découler des finalités mêmes du traité et du TDC?»

Indiamex, représentée par M^e André Le Paige, De Belder, représentée par M^e Jozef Dyck, le Fonds, représenté par M^e Georges Impens, et la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique M. Antonino Abate, ont déposé des observations écrites, conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalable.

Quant au régime d'échanges à l'intérieur de la Communauté, la Commission relève qu'il est fondé sur la notion d'«union douanière», dont la réalisation comporterait deux stades différents: celui de l'élimination des barrières douanières intracommunautaires et de l'établissement d'un tarif douanier commun (union tarifaire), et celui de la réalisation d'une législation douanière commune complète (union douanière). En ce qui concerne l'élimination des barrières douanières entre États membres, la Commission fait noter que les articles 9, 12, 13 et 16, interdisant les taxes nationales d'effet équivalent dans les échanges entre États membres, ne feraient pas mention des échanges avec les pays tiers. Par ailleurs, l'article 10 partirait même du principe que ces taxes sont appliquées aux importations provenant directement des pays tiers. En ce qui concerne l'union douanière, la Commission fait remarquer qu'elle ne serait pas encore achevée, si bien que l'uniformité complète des régimes douaniers applicables aux importations en provenance des pays tiers ne serait pas atteinte. Les régimes douaniers communautaires se proposeraient de garantir l'application uniforme du tarif douanier commun, mais l'harmonisation des législations douanières nationales, nécessaire à cet effet, n'étant pas encore achevée, l'application uniforme du TDC s'en trouverait entravée. En conclusion l'union tarifaire rencontrerait ses limites dans le degré d'élaboration et de développement de l'union douanière.

Quant aux régimes d'échanges avec les pays tiers, la Commission porte son examen notamment sur :

—les mesures de politique agricole,

—les accords d'association (article 238), ainsi que les accords et les mesures fondés sur les articles 111 et 113.

a)Au sujet de la politique agricole, la Commission relève que les organisations communes des marchés, établies par les règlements agricoles et fondées sur un «marché unique», un régime unique de prix, un système d'intervention et un régime unique d'échanges à la frontière extérieure de la Communauté, comportant la perception de prélèvements à l'importation et des restitutions à l'exportation, ne toléreraient pas la perception de taxes nationales d'effet équivalant à un droit de douane sur les importations provenant directement des pays tiers.

b)Quant aux accords et aux mesures fondés sur les articles 238, 111 et 113 du traité, la Commission distingue, tout d'abord, entre les «accords d'association» (article 238) fondés sur une union douanière entre les parties contractantes, et les accords qui, du moins au stade actuel, ne créeraient pas une telle union. Les premiers auraient logiquement envisagé l'élimination de tout obstacle à la libre circulation des marchandises, y compris les taxes d'effet équivalant à des droits de douane, les restrictions quantitatives ou les mesures d'effet équivalant à ces restrictions. Les autres accords, outre à ne pas réaliser une union douanière, ne seraient pas homogènes. Dans ces accords, l'interdiction des taxes d'effet équivalent constituerait le résultat de négociations entre parties et serait fondée sur des obligations contractuelles.

Après avoir examiné plusieurs mesures de coordination des relations commerciales des États membres ainsi que cer tains accords avec des pays tiers (article 111) et avoir analysé les règlements établissant un régime commun pour les importations des pays tiers adoptés après le 1^er janvier 1970, ainsi que des accords commerciaux conclus avec des pays tiers (article 113), la Commission observe

—que, dans le cadre des mesures relatives à la coordination des relations commerciales des États membres, la Communauté n'aurait pas réglé le problème de la perception des taxes nationales d'effet équivalent sur les importations provenant directement des pays tiers. Il en serait de même en ce qui concerne les règlements de politique commerciale (par exemple, règlements n^os 1025/70 et 109/70) adoptés après le 1^er janvier 1970 ;

—que l'interdiction des «taxes d'effet équivalent» aurait été introduite lors de la définition de certains régimes d'échanges avec les pays tiers. Ces régimes seraient soit applicables erga omnes, soit contractuels. L'interdiction découlerait, dans le premier cas, de règlements agricoles et, dans les autres cas, d'obligations contractées au sein d'accords d'association ou commerciaux. L'interdiction figurant dans ces accords frapperait aussi bien les taxes nationales existantes que les impositions communautaires éventuelles.

Quant enfin au règlement n^o 950/68 du Conseil et à son champ d'application, la Commission observe que le tarif douanier commun institué par ce règlement ne viserait que les droits de douane proprement dits et serait par contre muet au sujet des taxes nationales d'effet équivalant à un droit de douane. Pour résoudre le problème de la perception de ces taxes, il conviendrait donc d'examiner les objectifs du traité et, en particulier, les finalités de l'union tarifaire et de l'union douanière.

Le règlement n^o 950/68 ne semblerait pas aller au-delà de la réalisation de l'union tarifaire, c'est-à-dire l'uniformisation des droits de douane, y compris les droits de douane à caractère fiscal. La protection commune, indispensable à l'application uniforme du TDC aux importations en provenance des pays tiers, ne serait en effet pas globale, dans ce règlement, au point d'y inclure, outre les droits de douane, les taxes d'effet équivalent.. L'application uniforme du TDC ne constituerait donc pas une conséquence automatique dudit règlement, mais appellerait sans cesse des interventions de la part des institutions communautaires. Cette application ainsi qu'une réglementation complète des échanges avec les pays tiers ne pourraient découler que de la mise en œuvre de l'union douanière. Mais une telle union n'étant pas, à l'heure actuelle, achevée, l'application uniforme du TDC et la réglementation complète de ces échanges ne seraient pas encore réalisées.

Si l'uniformité complète du TDC n'est, au stade actuel, ni réalisée ni possible, il ne faudrait néanmoins pas considérer comme passive l'attitude de la Communauté à l'égard des taxes nationales d'effet équivalant à un droit de douane appliquées aux importations provenant directement des pays tiers. Tout d'abord, il serait exclu que les États membres puissent augmenter le niveau des taxes en vigueur au 1^er janvier 1970 ou en introduire de nouvelles. L'obligation des États membres au respect du «standstill» en matière de ces taxes découlerait de la relation étroite existant entre les actions de la Communauté dans les domaines respectivement de l'union douanière et de la politique commerciale, domaines qui seraient entièrement soustraits aux compétences nationales.

Deuxièmement, il y aurait lieu de distinguer entre les taxes nationales d'effet équivalent, qui n'affecteraient pas les objectifs des traités et pourraient, de ce fait, être maintenues par les États membres dans l'attente d'une réglementation communautaire, et les taxes nationales qui affecteraient ces objectifs et seraient de ce fait interdites. Les taxes faisant l'objet de la présente procédure pourraient être incluses parmi celles relevant de la première catégorie ci-dessus. Dans la mesure où les dispositions du traité affectées par des taxes d'effet équivalent sont directement applicables, une intervention de la Commission ne serait pas indispensable pour la sauvegarde des droits des particuliers.

La Commission termine en résumant ainsi ses observations :

1)« Les dispositions du traité n'interdiraient pas expressément les taxes nationales d'effet équivalent perçues à l'importation de produits provenant directement de pays tiers. La question de leur compatibilité avec les dispositions du traité ne serait tranchée ni par les mesures relatives à la coordination des relations commerciales des États membres (article 111), ni par le règlement n^o 1025/70 portant établissement des régimes communs applicables aux importations des pays tiers (article 113), ni par le règlement n^o 950/68. Les actes communautaires de la législation douanière postérieure au 1^er juillet 1968 mentionneraient la notion de “taxes d'effet équivalent”. Cette mention couvrirait non seulement les impositions communautaires éventuelles, mais aussi les impositions nationales revêtant ce caractère.

2)Le règlement n^o 950/68 n'irait pas au-delà de l'union tarifaire. La protection tarifaire prévue par ce règlement serait commune et uniforme pour tout ce qui a trait aux droits de douane, mais ne semblerait pas inclure les taxes d'effet équivalent. L'application uniforme du tarif duanier commun serait subordonnée à la réalisation de l'union douanière et à la mise en œuvre d'une politique commerciale commune complète.

3)Les États membres auraient continué à percevoir, même après le 1^er juillet 1968, des taxes d'effet équivalent sur les produits importés directement des pays tiers. En l'absence d'une réglementation communautaire générale, l'interdiction de ces taxes ne pourrait découler que d'actes adoptés par la Communauté dans l'exercice de ses compétences.

4)Bien qu'elles constituent des entraves aux échanges internationaux, les taxes nationales d'effet équivalent qui n'affectent pas les objectifs du traité pourraient être maintenues dans l'attente d'une réglementation communautaire. Elles seraient néanmoins destinées à être éliminées ou transformées en mesures communautaires, dans le cadre de la politique commerciale commune.

5)Les États membres pourraient en principe maintenir les taxes résidueles existantes. Ils ne seraient toutefois pas habilités à les augmenter ou à en introduire de nouvelles après l'expiration de la période de transition, c'est-à-dire à partir du 1^er janvier 1970, la Commission ayant compétence exclusive en la matière, en vertu de l'article 113 du traité.

6)Admettre que toute taxe nationale d'effet équivalent appliquée aux importations provenant des pays tiers est interdite, et que son interdiction découle implicitement des objectifs du traité ou du règlement n^o 950/68, aurait comme conséquence que la Communauté a mené ou mène, à l'égard des pays tiers, une politique commerciale plus libérale que celle pratiquée par ces pays à son égard, et priverait la Communauté de tous moyens d'obtenir les mêmes avantages de la part des pays tiers, qui appliquent des taxes d'effet équivalent aux marchandises importées de la Communauté.»

Consécutivement au rapport d'audience ainsi reproduit, il a été procédé aux débats oraux.

Les parties au principal et la Commission des Communautés européennes ont été entendues en leurs observations orales à l'audience du 19 septembre 1973.

Par décision du 4 octobre 1973, la Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a rejeté une demande de réouverture des débats oraux présentée le 2 octobre 1973 par les parties défenderesses au principal.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 11 octobre 1973.

La Cour a décidé de joindre les deux affaires aux fins de l'arrêt.

Attendu que, par jugements du 23 février 1973, parvenus au greffe de la Cour le 7 mars 1973, le tribunal du travail d'Anvers a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, plusieurs questions tendant à obtenir l'interprétation de certaines dispositions du traité et du règlement n^o 950/68 du Conseil du 28 juin 1968 (JO 1968, n^o L 172) relatif à l'établissement du tarif douanier commun ;

qu'il résulte des dossiers que ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige portant sur la perception d'une taxe à l'importation sur les diamants bruts provenant directement de pays tiers, affectée à des fins d'ordre social ;

ques les questions posées ont essentiellement pour objet de faire préciser si, et dans quelle mesure, les États membres peuvent instituer ou maintenir, après le 1^re juillet 1968, des taxes d'effet équivalant aux droits de douane, perçues à l'importation de produits provenant directement de pays tiers, et dans quelles conditions ils sont éventuellement tenus de les supprimer ;

attendu que l'application de telles taxes relève en l'espèce du régime d'échanges avec les pays tiers, institué à l'article 3, b, du traité, et notamment des principes régissant l'union douanière, tels ceux énoncés à l'article 9 ;

attendu que l'union douanière, qui s'inscrit dans les fondements de la Communauté, comporte d'une part l'élimination des. droits de douane entre les États membres et de toute taxe d'effet équivalent ;

que cette élimination vise à instituer la libre circulation des produits à l'intérieur de la Communauté ;

qu'elle doit donc être si complète que toute entrave quelconque, pécuniaire, administrative ou autre, soit écartée afin de réaliser l'unité de marché entre les États membres ;

attendu que l'union douanière comporte d'autre part l'établissement d'un tarif douanier unique pour l'ensemble de la Communauté, tel qu'il est prévu aux articles 18 à 29 du traité ;

que cette communauté de tarif vise à réaliser l'égalisation des charges douanières que supportent aux frontières de la Communauté les produits importés des pays tiers, en vue d'éviter tout détournement de trafic dans les rapports avec ces pays et toute distorsion dans la libre circulation interne, ou dans les conditions de concurrence ;

que si, à la différence de la section première du chapitre relatif à l'union douanière (articles 12 à 17) du traité, la section 2 du même chapitre (articles 18 à 29) ne mentionne pas les «taxes d'effet équivalant aux droits de douane», l'absence de cette mention ne signifie pas que de telles taxes puissent être maintenues et, à plus forte raison, instituées ;

que la question relative à l'application de ces taxes dans les échanges avec les pays tiers doit être résolue en tenant compte, à la fois, des exigences impliquées par l'établissement du tarif douanier commun, et de celles découlant d'une politique commerciale commune, au sens des articles 110 à 116 du traité, qui, aux termes de l'article 3, b, précité, conditionne le régime d'échanges avec les pays tiers ;

attendu que le tarif douanier commun a été mis en place, pour la Communauté dans sa composition originaire, par le règlement n^o 950/68 du Conseil, entré en vigueur le 1^er juillet 1968 ;

que, si ce règlement ne prévoit pas expressément la suppression ou l'égalisation de taxes autres que les droits de douane proprement dits, il ressort cependant de sa finalité qu'il interdit aux États membres de modifier, par le biais d'impositions s'ajoutant à ces droits, le niveau de la protection définie par le tarif douanier commun ;

que, même à défaut de caractère protecteur, l'existence de pareilles taxes peut être inconciliable avec les nécessités d'une politique commerciale commune ;

qu'aux termes de l'article 113, paragraphe 1, du traité, la politique commerciale commune est fondée sur des principes uniformes, notamment en ce qui concerne les modifications tarifaires, la conclusion d'accords tarifaires et commerciaux, l'uniformisation des mesures de libération, la politique d'exportation ainsi que les mesures de défense commerciale ;

que la définition de ces principes uniformes implique, comme le tarif commun lui-même, la suppression des disparités nationales, fiscales et commerciales affectant les échanges avec les pays tiers ;

que l'appréciation de ces exigences tant au regard de l'établissement du tarif douanier commun que de la politique commerciale appartient, dans chaque cas, à la Commission ou au Conseil ;

qu'il en résulte dès lors qu'à partir de la mise en place du tarif douanier commun il est interdit à tout État membre d'introduire unilatéralement de nouvelles taxes ou de relever le niveau de celles déjà en vigeur ;

qu'en ce qui concerne les taxes existantes, la constatation de leur incompatibilité avec le traité et l'obligation de les éliminer dépendent le l'appréciation préalable des autorités communautaires ;

qu'il s'ensuit que de telles taxes ne peuvent être considérées comme étant incompatibles avec le droit communautaire que par l'effet de dispositions prises par la Communauté ;

qu'ainsi une interdiction de taxes de telle nature résulte notamment des dispositions, hors de cause en l'espèce, adoptées an matière de politique agricole commune, d'accords commerciaux conclus par la Communauté et des régimes d'association existant entre la Communauté et certains États ;

attendu qu'il y a donc lieu de répondre aux questions posées que les États membres ne peuvent, à partir de la mise en place du tarif douanier commun, introduire unilatéralement de nouvelles taxes sur les importations en provenance directe de pays tiers ou relever le niveau de celles existant à cette date ;

qu'en ce qui concerne les taxes existantes, la mise en place de la politique commerciale commune doit entraîner la suppression de toutes les disparités fiscales et commerciales nationales conditionnant les échanges avec les pays tiers ;

que, la réalisation d'une telle politique commerciale commune étant du ressort exclusif de la Communauté, l'égalisation des impositions autres que les droits de douane proprement dits pour tous les États membres ou leur suppression suppose une intervention de la Communauté ;

qu'en conséquence la réduction ou la suppression des taxes existantes sur les importations en provenance directe de pays tiers relèvent des institutions de la Communauté ;

Attendu que les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet de remboursement et que, la procédure revêtant, à l'égard des parties au principal dans chaque affaire, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens ;