JurielARRÊT
En fait
I — Faits et procédure
Lorsque le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne prit la décision, le 24 octobre 1969, de réévaluer le DM de 8,5 % par rapport à sa parité officielle, avec effet à compter du 27 octobre 1969, la République fédérale et la Communauté se virent confrontées au problème de la compensation des pertes de revenu résultant pour l'agriculture allemande de la liaison des prix agricoles européens à une unité de compte commune.
Les autorités allemandes et la Commission estimèrent d'un commun accord à 1,7 milliard de DM par an les pertes de revenu résultant de la réévaluation pour l'agriculture allemande. Afin de compenser ces pertes, le Conseil, par son règlement (CEE) no 2464/69 du 9 décembre 1969 (JO no L 312 du 12 décembre 1969, p. 4), autorisa la République fédérale à accorder, à partir du 1er janvier 1970, des aides directes aux producteurs agricoles, pour lesquelles était prévue l'intervention du FEOGA.
Aux termes de l'article 1, paragraphes 1 à 3, du règlement (CEE) no 2464/69:
«1. Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, les aides accordées aux producteurs agricoles allemands dans les conditions énoncées ci-après.
2. Les aides peuvent atteindre un montant de 1,7 milliard de DM pour chacune des années budgétaires de 1970 à 1973 inclus. La Communauté participe au financement des aides de façon dégressive et dans les conditions prévues à l'article 2.
3. Les aides peuvent être accordées sous forme d'une aide directe aux producteurs agricoles, pour autant que celle-ci ne soit pas déterminée en fonction du prix ou de la quantité du produit.
Cette aide peut être accordée partiellement, sous forme d'une avance reçue par le producteur agricole, lors de la vente de ses produits, dans la limite d'un plafond de 3 % du prix de vente, aide qui peut être payée soit par son acheteur, soit par un organisme à désigner par les autorités nationales compétentes.»
La décision du Conseil du 21 janvier 1974 (notifiée le 24 janvier 1974 à la république fédérale d'Allemagne, mais non publiée) proroge et modifie la mesure autorisée par le dernier paragraphe de l'article 1 du règlement (CEE) no 2464/69 en ce sens que la République fédérale «a été provisoirement autorisée à accorder aux producteurs agricoles une aide sous la forme d'une compensation, versée au producteur lors de la vente de ses produits, dans la limite d'un plafond de 3 % du prix de vente». De la même façon que le prévoit le règlement, l'aide ainsi modifiée peut être payée «soit par son acheteur, soit par un organisme à désigner par les autorités nationales compétentes».
Se fondant sur le règlement (CEE) no 2464/69, le législateur allemand promulgua le 23 décembre 1969 l'Aufwertungsausgleichgesetz (loi sur la compensation au titre de la réévaluation), dont l'article 4 autorisait les exploitations agricoles et forestières au sens de l'article 24, paragraphe 2, de l'Umsatzsteuergesetz (loi sur le chiffre d'affaires), en liaison avec l'article 51 du Bewertungsgesetz (loi relative à l'évaluation), à réduire de 3 % la taxe sur le chiffre d'affaires (taxe sur la valeur ajoutée). Pour être qualifiés d'exploitation agricole au sens de ces dernières dispositions, les établissements d'élevage et de détention d'animaux doivent disposer d'une certaine superficie agricole et établir l'existence d'un certain rapport entre cette superficie et le cheptel.
La société demanderesse au principal a pour activité, outre la production d'aliments pour bétail, l'engraissement de veaux avec des aliments de substitution à base de lait qu'elle produit elle-même. A cette fin, elle achète des veaux âgés d'environ une semaine et les revend à des entreprises d'abattage après un engraissement de quatre mois. Ne disposant pas de superficies agricoles pour engraisser ses veaux, elle ne constitue pas une exploitation agricole, mais bien une exploitation industrielle ou commerciale au sens du droit fiscal allemand.
En 1974, la société demanderesse réalisa, par la vente des veaux qu'elle avait engraissés, un chiffre d'affaires de 21394474,21 DM. Dans sa déclaration fiscale relative à cette année-là, elle sollicita, au titre de l'article 4 de l'Aufwertungsausgleichgesetz, une aide de 641834,24 DM (c'est-à-dire 3 % de son chiffre d'affaires total). Par décision du 26 mars 1976, le Finanzamt Warendorf, partie défenderesse au principal, refusa d'accorder cette aide, au motif que l'entreprise de la société demanderesse serait une exploitation industrielle ou commerciale au sens du droit fiscal allemand et non une exploitation agricole.
Après l'échec de sa réclamation contre cette décision, la société demanderesse a intenté, devant le Finanzgericht Münster, le recours qui fait l'objet de l'affaire au principal.
Par ordonnance du 26 septembre 1977, le Finanzgericht Münster a suspendu la procédure et a saisi la Cour de justice, en application de l'article 177 du traité CEE, notamment des questions préjudicielles suivantes:
1.« L'expression de droit communautaire “producteur agricole” figurant à l'article 1, paragraphe 1, et à l'article 3 du règlement (CEE) no 2464/69 englobe-t-elle également l'éleveur-détenteur industriel ou commercial d'animaux au sens de la législation fiscale allemande?
2.En cas de réponse affirmative à cette question: Les articles 39, 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE, l'article 1 du règlement (CEE) no 2464/69 du Conseil et d'autres dispositions éventuelles du droit communautaire doivent-ils être interprétés en ce sens que, dans le cas de l'octroi d'aides directes versées pour compenser la réévaluation pour des produits agricoles relevant d'une organisation de marchés, ils interdisent à la république fédérale d'Allemagne, en tant que destinataire du règlement (CEE) no 2464/69, d'exclure de l'octroi de ces aides certaines catégories de producteurs agricoles — ici les détenteurs et éleveurs industriels ou commerciaux au sens de la législation fiscale allemande?»
Ce renvoi a fait l'objet de l'affaire 139/77 (Recueil 1978, p. 1317).
Si, dans le cadre de cette affaire, le Finanzgericht ne s'est basé que de façon générale sur la distinction faite par la législation fiscale allemande entre éleveurs-détenteurs agricoles et industriels d'animaux, la demanderesse au principal a consacré, dans ses observations écrites, des développements spécifiques au sujet de l'engraissement des veaux. En effet, elle a fait valoir que sur le plan structurel et économique il n'y aurait aucune différence entre l'engraissement industriel ou commercial des veaux, d'une part, et Y engraissement agricole des veaux, d'autre part, au sens du droit fiscal allemand. Tant l'engraisseur «agricole» que l'engraisseur «industriel ou commercial» devraient acheter les jeunes veaux à des éleveurs et obtenir des aliments mélangés à base de lait d'un fabricant de ces aliments. La superficie agricole de l'engraisseur «agricole» serait donc sans importance pour l'engraissement des veaux (cf. Recueil 1978, p. 1320). La demanderesse au principal a conclu qu'en n'accordant pas la compensation au titre de la réévaluation du Deutsche Mark aux détenteurs-éleveurs industriels ou commerciaux, le législateur allemand aurait violé l'interdiction de discrimination de l'article 40, alinéa 3, du traité.
Dans ses observations écrites, la Commission a fait notamment valoir que la réévaluation aurait affecté plus les agriculteurs que les détenteurs industriels ou commerciaux d'animaux. En effet, l'agriculteur exploitant ses propres terres couvrirait en général ses besoins en fourrages au moins partiellement au moyen de sa production propre et pourrait donc moins facilement se rabattre sur les aliments fourragers d'importation rendus meilleur marché par l'effet de la réévaluation (cf. Recueil 1978, p. 1327).
Dans son arrêt du 13 juin 1978 rendu dans l'affaire 139/77, la Cour a notamment déclaré (attendu 12, deuxième paragraphe), en ce qui concerne la première question posée, que, ni le contexte ni les finalités du règlement no 2464/69 n'exigeant une interprétation restrictive, il n'est pas exclu que l'expression assez large «producteurs agricoles», utilisée dans le texte du règlement, puisse comprendre la production des produits agricoles par n'importe quelle méthode.
En ce qui concerne la deuxième question, la Cour a constaté (attendu 16) qu'il y avait lieu d'examiner si la différenciation au sens du droit fiscal allemand, entre éleveurs et détenteurs agricoles, d'une part, et éleveurs et détenteurs industriels ou commerciaux, d'autre part, opérée par l'Aufwertungsausgleichgesetz revêt un caractère discriminatoire au sens de l'article 40, alinéa 3, du traité. La motivation de sa réponse négative à cette question est exposée dans l'attendu 17 comme suit:
«attendu qu'il ressort du dossier notamment que les éleveurs et détenteurs agricoles au sens de la législation fiscale allemande, en utilisant des fourrages qui sont, pour la plupart, les produits de leurs exploitations, sont assujettis en particulier aux aléas inhérents à l'exploitation du sol;
qu'en revanche, les détenteurs et éleveurs industriels ou commerciaux au sens de ladite législation, qui achètent les aliments nécessaires pour leurs animaux pour la plus grande partie sur le marché soit national, soit international, ne sont pas exposés aux mêmes risques et sont en mesure, dans le cas d'une réévaluation de leur monnaie nationale, de les obtenir à l'étranger à des prix avantageux;
que, dès lors, la distinction entre éleveurs et détenteurs agricoles et éleveurs et détenteurs industriels ou commerciaux, que le droit fiscal allemand reconnaît en établissant un rapport entre cheptel et superficie agricole utilisée et que le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne a retenu comme critère objectif, quoique forfaitaire, en matière de l'octroi des aides qu'il est habilité à accorder en vertu des dispositions du règlement (CEE) no 2464/69, ne saurait être qualifiée comme discriminatoire.»
L'unique paragraphe du dispositif de l'arrêt de la Cour du 13 juin 1978 rendu dans l'affaire 139/77 se lit comme suit:
«Ni les dispositions du traité CEE, ni l'article 1 du règlement (CEE) no 2464/69 du Conseil, ni les dispositions de la décision du Conseil du 21 janvier 1974 n'ont interdit à la république fédérale d'Allemagne d'exclure les détenteurs ou éleveurs industriels ou commerciaux d'animaux des aides envisagées par ledit règlement.»
Il ressort du dossier dans la présente affaire que le Finanzgericht Munster ne s'estime pas lié par le dispositif de l'arrêt rendu dans l'affaire 139/77, parce qu'il est de l'avis que la Cour s'est basée sur des faits inexacts en tant qu'il s'agissait de l'engraissement des veaux. Par ordonnance du 19 janvier 1979, il a, conformément à l'article 177 du traité, sursis une nouvelle fois à statuer dans le litige pendant devant lui et saisi la Cour de la question préjudicielle suivante (limitée expressément aux seuls engraisseurs de veaux):
«Le traité CEE, l'article 1 du règlement (CEE) no 2464/69, la décision du Conseil du 21 janvier 1974 ou toute autre disposition éventuelle du droit communautaire, interdisent-ils à la république fédérale d'Allemagne d'exclure du bénéfice des aides au titre du règlement précité les engraisseurs “industriels” de veaux, lorsque les engraisseurs “agricoles” de veaux utilisent pour l'engraissement les mêmes aliments fabriqués par l'industrie que les engraisseurs “industriels”?»
L'ordonnance de renvoi a été enregistrée à la Cour le 2 mars 1979.
Il ressort de la motivation de l'ordonnance de renvoi que, selon la juridiction nationale (retenant à cet égard la thèse de la partie demanderesse), les engraisseurs agricoles, au sens du droit fiscal allemand, utiliseraient pour l'engraissement des veaux, les mêmes aliments que les engraisseurs industriels ou commerciaux, soit exclusivement des aliments de substitution à base de lait produits industriellement, du type de ceux que la demanderesse produit et utilise dans son exploitation. Tant les engraisseurs agricoles que les engraisseurs industriels ou commerciaux devraient nourrir exclusivement les animaux au moyen de ces aliments s'ils veulent obtenir de la viande «blanche», laquelle posséderait une valeur commerciale particulière et se vendrait uniquement sous la dénomination de «viande de veau». Si, en théorie, les engraisseurs agricoles peuvent (également) nourrir leurs veaux avec les aliments pour animaux provenant de leur propre exploitation, ils obtiendraient, en ce cas, de la viande rouge qui se vendrait en tant que viande bovine. En outre, les frais d'engraissage seraient nettement plus élevés dans cette dernière hypothèse.
Le Finanzgericht ajoute que si les engraisseurs «industriels» de veaux sont des producteurs agricoles au sens du droit communautaire et si cette circonstance interdit d'exclure de tels producteurs «agricoles» considérés individuellement de l'octroi d'aides au titre de la réévaluation monétaire, pour des produits du marché agricole, il doit être fait droit à la demanderesse au principal.
Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE, des observations écrites ont été déposées par la partie demanderesse au principal, représentée par Me Dietrich Ehle et Ulrich C. Feldmann, avocats au barreau de Cologne, par la partie défenderesse au principal, représentée par son administrateur, M. Ernst, et par la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. Peter Karpenstein.
Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.
II — Résumé des observations écrites
La partie demanderesse au principal fait remarquer que la question posée part de l'hypothèse selon laquelle les engraisseurs agricoles de veaux utilisent pour l'engraissement les mêmes aliments fabriqués par l'industrie que les engraisseurs industriels de veaux. Elle fait valoir, en se basant sur la jurisprudence de la Cour dans les affaires 104/77, Oehlschläger/Hauptzollamt Emmerich (Recueil 1978, p. 796) et 131/77, Milac/Hauptzollamt Saarbrücken (Recueil 1978, p. 1050), que la détermination des faits relève de la juridiction nationale de renvoi dans le cadre de la procédure de l'article 177 du traité. Partant, elle soutient que la Cour sera obligée aux fins de son arrêt préjudiciel à intervenir, de se baser sur les faits constatés par le Finanzgericht dans son ordonnance de renvoi en ce qui concerne les aliments utilisés pour l'engraissement des veaux.
Sur le plan des faits, la demanderesse affirme notamment que plus de 99 % des veaux à l'engraissement allemands seraient engraissés avec des aliments de substitution à base de lait. La superficie agricole n'aurait donc aucune importance pour l'engraissement des veaux. L'engraisseur agricole de veaux serait, selon la délimitation adoptée en droit allemand, classé dans la catégorie des exploitants agricoles uniquement parce qu'il dispose de terres cultivées. Toutefois, il devrait utiliser celles-ci pour d'autres activités (par exemple, la culture des céréales), qui n'auraient rien à voir avec l'engraissement des veaux lui-même. Dans l'entreprise agricole, l'engraissement des veaux constituerait donc un secteur particulier dans lequel l'engraisseur agricole de veaux exercerait lui aussi une activité industrielle. Dans ce secteur il n'y aurait aucune «production typiquement agricole».
La demanderesse relève en outre que pour l'engraissement des veaux elle travaille essentiellement avec des engraisseurs salariés (Lohnmäster) qui, eux, disposeraient de superficies agricoles, lesquelles ne pourraient cependant pas servir à l'engraissement des veaux. Ces engraisseurs salariés seraient donc des détenteurs agricoles d'animaux au sens du droit fiscal allemand. Ils recevraient un salaire d'engraissement qui constituerait une sorte de garantie de prix. Ce salaire se calculerait d'après le revenu moyen qu'obtient normalement un «engraisseur agricole de veaux». La compensation au titre de la réévaluation monétaire ferait également partie de ce revenu moyen. Le risque de fluctuation des prix sur le marché serait supporté par la demanderesse. Si l'engraisseur salarié concerné ne concluait pas des contrats d'engraissement salarié et supportait lui-même le risque du marché, il obtiendrait également la compensation au titre de la réévaluation monétaire. L'application du règlement (CEE) no 2464/69 par le législateur allemand «sanctionnerait» donc la demanderesse en sa qualité d'engraisseur industriel de veaux, pour avoir ôté à l'exploitant agricole proprement dit, sous la forme d'une garantie de prix, le risque du marché de l'engraissement des veaux.
Selon la demanderesse, les faits exposés ci-dessus seraient constants entre les parties au principal.
En ce qui concerne l'application du principe de non-discrimination posée par l'article 40, alinéa 3, du traité aux faits déterminés, la demanderesse releve que, selon ce principe, des situations comparables ne sauraient être traitées différemment, sauf si une différenciation se justifie objectivement. Or, ainsi qu'il ressortirait des faits exposés, dans le cas de l'engraissement industriel et agricole de veaux au sens de la législation fiscale allemande, il ne s'agirait pas seulement de «situations comparables» mais plus encore de situations identiques. Il n'y aurait cependant aucune raison qui puisse justifier un traitement différent de situations identiques.
La demanderesse conteste en tout cas l'affirmation de la Cour dans son arrêt du 13 juin 1978, selon laquelle l'on peut estimer être en présence d'un critère objectif non discriminatoire lorsque le législateur allemand reconnaît une distinction entre éleveurs et détenteurs agricoles, d'une part, et éleveurs et détenteurs industriels commerciaux, d'autre part, «en établissant un rapport entre cheptel et superficie agricole utilisée». En effet, dans la phrase précédente des motifs de son arrêt, la Cour serait partie de l'hypothèse erronée selon laquelle les éleveurs et détenteurs agricoles utilisent essentiellement à titre de fourrage les produits de leurs exploitations et donc de leur propre exploitation du sol. Cette seule condition justifierait, de l'avis de la Cour, la conséquence («dès lors») selon laquelle le rapport entre détention d'animaux et superficie agricole utilisée peut être un critère de différenciation justifié.
Se référant au fait que, dans son arrêt, la Cour a qualifié de «forfaitaire» le critère de différenciation susvisé, la demanderesse fait valoir que, dans le cas également d'une méthode d'appréciation forfaitaire, son exclusion du bénéfice de la compensation au titre de la réévaluation monétaire dépasserait clairement les limites d'une schématisation («Typisierung») acceptable, par comparaison avec les engraisseurs agricoles des veaux. En effet, l'engraissement des veaux constituerait un secteur économique spécifique et autonome d'une grande importance (la demanderesse estime le chiffre d'affaires global en République fédérale pour 1974 aux environs de 600 millions de DM) auquel un tel critère ne saurait être appliqué, du moins lorsqu'une telle application aboutirait, comme serait le cas, à mettre un groupe de contribuables (les engraisseurs «industriels») dans une position concurrentielle nettement moins favorable que celle d'un autre groupe de contribuables (les engraisseurs «agricoles»).
Selon la demanderesse, on ne saurait non plus prétendre qu'il s'est agi dans le cas de la Aufwertungsausgleichgesetz d'une mesure d'urgence. Au moins aurait-on pu s'attendre à ce que le législateur en 1974, donc cinq ans après l'entrée en vigueur de la Aufwertungsausgleichgesetz, annule la discrimination tout à fait considérable entre l'engraissement agricole et l'engraissement industriel de veaux.
En aucun cas une schématisation ne saurait conduire à ce que des situations identiques soient traitées de façon différente sur le plan du droit fiscal et du droit des aides, motif pris uniquement de ce que, dans un cas, l'exploitation d'engraissement de veaux est dirigée par un exploitant agricole, qui parmi ses autres activités exploite le sol, et une autre fois par un entrepreneur, telle la demanderesse, qui compte parmi ses autres activités la fabrication d'aliments pour animaux. De tels critères de délimitation n'auraient plus aucun rapport avec l'engraissement de veaux en tant que tel, ni avec l'utilisation de fourrages, et ne pourraient dès lors justifier objectivement une discrimination.
Le règlement no 2464/69 avait pour objectif de permettre la compensation des pertes provoquées par la baisse des prix agricoles. Dans le cas des veaux, les engraisseurs agricoles et les engraisseurs industriels étaient touchés de la même façon par ces pertes. A cet égard, il serait significatif qu'en 1974, le système des montants compensatoires monétaires du règlement no 974/71 du Conseil a été mis en pratique. Ce système reposerait sur une compensation monétaire neutre vis-à-vis des produits. La compensation au titre de la réévaluation monétaire aurait dû, par conséquent, au plus tard en 1974, être également octroyée de façon neutre vis-à-vis des produits pour l'engraissement des veaux, parce que le système des montants compensatoires monétaires, qui aurait les mêmes causes et les mêmes objectifs que la compensation au titre de la réévaluation, octroierait une compensation strictement neutre, qui bénéficie ou, selon le cas, grève tous les produits agricoles.
Il n'existerait non plus d'autres raisons qui pourraient justifier l'exclusion de l'engraissement industriel de veaux de la compensation au titre de la réévaluation monétaire. En particulier, les engraisseurs industriels ne jouiraient pas, par rapport aux engraisseurs agricoles, des avantages structurels et sociaux qui auraient pu justifier leur exclusion des aides.
La demanderesse propose donc la réponse suivante à la question posée par le Finanzgericht Munster:
Le traité CEE, en particulier l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, de même que le règlement (CEE) no 2464/69 combiné avec la décision du Conseil du 21 janvier 1974 interdisent d'exclure les engraisseurs industriels de veaux, au sens de la législation fiscale allemande, de la compensation au titre de la réévaluation monétaire lorsque les engraisseurs agricoles de veaux utilisent pour l'engraissement des veaux les mêmes fourrages fabriqués par l'industrie que les engraisseurs industriels de veaux.
Le Finanzamt de Warendorf, partie défenderesse au principal, soutient que les aliments de substitution du lait ne sont pas seuls à permettre la production de veaux blancs; il serait également possible d'obtenir le même résultat par l'utilisation de lait entier, cet aliment pouvant être complété le cas échéant à un stade ultérieur par des aliments de force. Le producteur «agricole» serait effectivement en mesure de produire le lait entier dans sa propre exploitation en affectant une partie de la surface de celle-ci à l'élevage de bétail à lait (Milchvieh). Il aurait donc la possibilité de choisir entre les aliments de sa production propre et les aliments acquis à l'extérieur de l'exploitation, dès lors qu'il dispose de surfaces suffisantes. Il n'y aurait donc aucune raison de s'écarter de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 139/77, étant donné qu'aucun fait nouveau n'aurait été soulevé dans le cadre du présent renvoi.
Après avoir exprimé des doutes quant à l'opportunité pour la juridiction de renvoi, qui a déjà saisi la Cour dans l'affaire 139/77, de la saisir à nouveau d'une question sur le prétendu caractère discriminatoire de la différenciation opérée par la législation allemande, la Commission estime cependant ne pas devoir formuler d'objections formelles à l'encontre de la recevabilité de la présente demande, notamment parce que l'arrêt du 13 juin 1978 ne porterait effectivement que d'une manière générale sur la différenciation entre, d'une part, détenteurs ou éleveurs agricoles et, d'autre part, détenteurs ou éleveurs industriels ou commerciaux et qu'en l'absence à l'époque d'une question en ce sens de la juridiction de renvoi, il n'examinerait pas la situation spécifique de l'élevage des veaux. En outre, dans une situation tout à fait comparable à celle de la présente espèce, la Cour aurait dit pour droit qu'il appartient aux juridictions nationales de juger si elles sont suffisamment éclairées par la décision préjudicielle rendue ou s'il est nécessaire de saisir à nouveau la Cour (affaire 29/68, Milch-, Fett- und Eierkontor/ Saarbrücken, Recueil 1969, p. 165 et suiv.-180).
Quant au fond de la question préjudicielle, la Commission se demande si, compte tenu du libellé de l'ordonnance de renvoi, le Finanzgericht ne souhaite pas en outre que soit examinée a nouveau la première question posée dans l'affaire 139/77, à savoir celle de la notion de «producteurs agricoles» du point de vue du droit communautaire, question à laquelle la Cour n'aurait pas apporté jusqu'à présent de réponse définitive. Toutefois, la Commission croit ne pas devoir interpréter la demande de décision préjudicielle en ce sens.
En outre, la Commission déclare ne pas comprendre non plus à première vue le sens de la remarque selon laquelle le recours serait fondé au cas où le droit communautaire aurait interdit à la république fédérale d'Allemagne d'exclure les engraisseurs industriels ou commerciaux du bénéfice des aides prévues par le règlement no 2464/69. En effet, selon la jurisprudence de la Cour (affaires jointes 124/76 et 20/77, SA Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson, Recueil 1977, p. 1795 et suiv.-1813), l'incompatibilité d'une réglementation avec le principe d'égalité établi par le droit communautaire n'entraînerait pas nécessairement que toutes les entreprises exclues du bénéfice de cette réglementation aient droit à l'aide en question. Dans ce cas, il appartiendrait davantage au législateur (communautaire ou national) de tirer les conséquences résultant de l'incompatibilité constatée par la Cour.
Même sous sa forme actuelle il faut, selon la Commission, répondre par la négative à la question du Finanzgericht, et ce pour des raisons tant juridiques que factuelles.
En effet, même à supposer (ce que la Commission tient pour inexact) que les engraisseurs agricoles de veaux utilisent exclusivement des aliments de substitution à base de lait du type fabriqué par la demanderesse, la différence de traitement entre engraisseurs agricoles et industriels en matière d'aides se justifierait pour des raisons objectives. Si les deux catégories d'engraisseurs bénéficiaient des mêmes avantages en raison de la réévaluation, celle-ci aurait causé au producteur agricole des pertes considérables dans le cadre de la production de ses terres et de sa production laitière. De plus, l'on ne saurait prendre comme seule base de comparaison l'engraissement des veaux. En effet, il serait inadmissible d'isoler cette activité de l'ensemble des activités d'une exploitation agricole et de la comparer ensuite avec l'engraissement industriel, activité poursuivie indépendamment d'une superficie agricole utile.
La Commission rappelle la nécessité de trouver une solution rapide, et nécessairement schématique et généralisée, au problème des pertes de revenus subies par des centaines de milliers de producteurs agricoles en raison de la réévaluation de 1969. En adoptant, aux fins de l'octroi de l'aide, la différenciation faite par le droit fiscal allemand entre éleveurs agricoles et éleveurs industriels d'animaux (et non seulement d'une certaine catégorie d'animaux), le législateur allemand aurait retenu un critère permettant que l'aide soit octroyée à une catégorie d'éleveurs (les «agricoles») composée en grande partie de ceux qui exploitaient également le sol. Or, c'était précisément les produits de cette exploitation qui auraient diminué en valeur à la suite de la réévaluation.
Les considérations précédentes mises à part, la Commission n'accepte pas la thèse selon laquelle il n'y a pas de différence entre les méthodes d'élevage utilisées par les engraisseurs agricoles et industriels ou commerciaux de veaux.
A ce sujet, une double mise au point s'imposerait. D'une part, ni la Commission ni la Cour n'auraient affirmé que les éleveurs agricoles utilisent essentiellement leurs propres produits pour engraisser leurs veaux. Les remarques formulées dans l'arrêt du 13 juin 1978 et critiquées par la demanderesse et par le Finanzgericht se rapporteraient aux détenteurs agricoles d'animaux en général. D'autre part, la question d'une discrimination éventuelle ne devrait pas être examinée, dans le cadre de la présente affaire, du seul point de vue des «engraisseurs de veaux». Il conviendrait au contraire d'envisager la situation sur l'ensemble du marché des veaux, c'est-à-dire de comparer les méthodes d'élevage utilisées pour tous les veaux «agricoles» offerts sur le marché allemand et pour les animaux offerts par les producteurs «industriels ou commerciaux». Ce faisant, on constaterait que la situation sur le marché allemand des veaux se présente de la manière suivante:
Les animaux offerts sur le marché allemand de la viande de veau ne proviendraient pas tous, loin s'en faut, d'entreprises d'engraissement spécialisées. Certes, la plupart de ces veaux auraient été élevés par des engraisseurs agricoles et industriels ou commerciaux. Une partie non négligeable de ces animaux proviendraient cependant de producteurs de lait disposant d'un cheptel laitier plus ou moins important et qui engraissent jusqu'à l'abattage par des méthodes traditionnelles les veaux issus de leur cheptel et non destinés à son renouvellement. La proportion de veaux produits par ces petits agriculteurs non spécialisés dans l'engraissement serait considérable.
Alors que les engraisseurs industriels ou commerciaux spécialisés emploieraient exclusivement des éléments de substitution à base de lait fabriqué industriellement, les engraisseurs agricoles et plus encore naturellement les engraisseurs occasionnels utiliseraient dans une large mesure le lait produit dans leur propre exploitation. Ils utiliseraient en partie directement le lait entier produit par leur cheptel laitier pour l'alimentation de leur bétail et emploieraient aussi aux mêmes fins du lait écrémé qu'ils reprennent à la laiterie à laquelle ils ont d'abord livré leur lait entier.
La Commission ne disposerait pas à son grand regret de chiffres absolument précis sur les quantités respectives d'aliments utilisés. Les statistiques disponibles feraient cependant apparaître qu'actuellement les veaux seraient élevés et engraissés pour un tiers avec du lait entier et du lait écrémé et pour deux tiers avec des aliments de substitution à base de lait fabriqués industriellement. De toute manière, il serait inexact de prétendre que les engraisseurs «agricoles», comme les engraisseurs «industriels ou commerciaux», utilisent exclusivement des aliments de substitution à base de lait. D'une part, 5 % environ de la production de lait entier de la Communauté (soit annuellement 5000000 tonnes environ) seraient utilisés dans l'alimentation des veaux et, d'autre part, il serait possible de prouver en se fondant sur les demandes d'aides que la Commission reçoit pour l'utilisation du lait écrémé dans l'alimentation du bétail, qu'actuellement, dans la Communauté plus de 2000000 de tonnes de lait écrémé sont destinées chaque année à l'alimentation des veaux (en 1978, 2336000 tonnes exactement).
En ce qui concerne les montants des aides en faveur du lait écrémé liquide destine à l'alimentation du bétail sur la base de l'article 10 du règlement no 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO no L 148 du 28 juin 1968, p. 13) on n'aurait pas fait jusqu'en 1978 de distinction entre l'alimentation des veaux et celle des autres animaux. On ne connaîtrait par conséquent que les quantités totales qui ont été utilisées pour l'alimentation du bétail. Pendant la période de 1968 à 1970, elles se seraient élevées, pour la Communauté des Six, à 6000000 tonnes environ par an, mais elles seraient retombées entre 1970 et 1972 à 3500000 tonnes environ. Dans la Communauté des Neuf, l'utilisation de lait écrémé liquide dans l'alimentation du bétail serait tombée de 1973 à 1976 de 5000000 tonnes à 3000000 tonnes pour remonter ensuite au cours des deux années suivantes à 3500000—4000000 tonnes. L'utilisation de lait écrémé liquide en République fédérale représenterait 40 à 45 % de ces quantités. Les aides pour l'utilisation du lait écrémé dans l'alimentation des porcs et de la volaille ayant été augmentées par le règlement de la Commission no 2793/77 (JO no L 321 du 16 décembre 1977, p. 30) à compter du 1er janvier 1978, il serait possible de déterminer d'une manière très précise, en se fondant sur les demandes d'aides des bénéficiaires adressées aux organismes d'intervention compétents, les quantités de lait écrémé liquide utilisées chaque année dans chaque État membre pour l'alimentation des veaux, d'une part, et des autres animaux, d'autre part. Pour 1978, la quantité totale de lait écrémé liquide utilisée pour l'alimentation du bétail et subventionnée par la Communauté s'élèverait à 4069000 tonnes dont 2326000 tonnes pour les veaux, soit à peu près 60 % de la quantité totale.
Étant donné que, même précédemment, la plus grande partie du lait écrémé liquide destinée à l'alimentation des animaux était utilisée pour l'alimentation des veaux (sinon, il n'y aurait eu aucune raison d'augmenter sensiblement, par le règlement no 2793/77, l'aide pour l'utilisation du lait écrémé liquide dans l'alimentation des animaux autres que les veaux), il faudrait admettre que même au cours des années en cause, soit de 1969 à 1974, de 2 à 3 millions de tonnes de lait écrémé liquide ont été utilisées chaque année dans la Communauté pour l'alimentation des veaux. Il serait même probable que les quantités de lait écrémé utilisées au cours de ces années-là ont été sensiblement supérieures à ce qu'elles sont aujourd'hui. Les statistiques disponibles montreraient en effet qu'en République fédérale la proportion entre les quantités du produit agricole qu'est le lait et les quantités de produits de substitution à base de lait fabriqué industriellement, utilisées dans l'alimentation des veaux, n'a commencé à se modifier sensiblement en faveur de ces derniers qu'en 1973 environ. A l'époque où les règlements en cause ont été arrêtés, le produit naturel qu'est le lait devait donc être utilisé dans une proportion nettement plus élevée encore que ne le laisse supposer la relation actuelle d'un tiers — deux tiers.
La Commission conclut des considérations précédentes qu'en ce qui concerne l'exclusion des engraisseurs industriels ou commerciaux du bénéfice de la compensation au titre de la réévaluation de l'année 1969, le seul élément déterminant serait qu'il existerait des différences entre les méthodes d'alimentation et que ces différences atteindraient incontestablement des ordres de grandeur quantitativement importants.
A titre de remarque subsidiaire, la Commission ajoute qu'il serait faux de prétendre que seule l'utilisation d'aliments de substitution à base de lait fabriqués industriellement permet d'obtenir cette viande «blanche» qui plairait tant au public. Les veaux élevés avec du lait produiraient aussi une viande «blanche» qui serait même qualitativement supérieure à la viande de veau obtenue en utilisant exclusivement des éléments de substitution.
La Commission est donc d'avis qu'il convient de donner à la deuxième demande de décision préjudicielle du Finanzgericht Munster la réponse suivante:
Même en tenant compte de la situation particulière sur le marché allemand des veaux, ni le traité CEE, ni l'article du règlement no 2464/69 du Conseil, ni la décision du Conseil du 21 janvier 1974 n'ont interdit à la république fédérale d'Allemagne d'exclure les engraisseurs industriels ou commerciaux de veaux du bénéfice des aides prévues par le règlement no 2464/69.
III — Procédure orale
A l'audience du 4 octobre 1979, la demanderesse au principal, représentée par Me Dietrich Ehle, avocat au barreau de Cologne, et la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. Peter Karpenstein, en qualité d'agent, ont été entendues en leurs observations orales.
L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 23 octobre 1979.
En droit
Par ordonnance du 19 janvier 1979, parvenue à la Cour le 2 mars 1979, le Finanzgericht Munster a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, une question concernant l'interprétation dudit traité, de l'article 1 du règlement no 2464/69 du Conseil du 9 décembre 1969, relatif aux mesures à prendre dans le secteur agricole à la suite de la réévaluation du Deutsche Mark (JO 1969, no L 312, p. 4) et de la décision du Conseil du 21 janvier 1974, notifiée à la république fédérale d'Allemagne le 24 janvier 1974, par laquelle le Conseil a prorogé et modifié certaines dispositions de l'article dudit règlement.
L'affaire au principal trouve son origine dans le rejet par le Finanzamt Warendorf, partie défenderesse au principal, de la demande d'une aide, au titre de l'Aufwertungsausgleichgesetz (loi sur la compensation au titre de la réévaluation), loi arrêtée le 23 décembre 1969 en vertu dudit règlement. Cette demande a été présentée par la société demanderesse au principal, dont l'activité, outre la production d'aliments pour bétail, consiste en l'engraissement de veaux avec les aliments de substitution à base de lait qu'elle produit elle-même.
La partie défenderesse au principal a fondé son refus d'accorder l'aide sollicitée par la demanderesse au principal sur le fait que celle-ci, ne disposant pas de superficies agricoles nécessaires pour engraisser ses veaux, ne répondait pas à la notion d'exploitation agricole au sens de la législation fiscale allemande, à laquelle ladite loi fait référence, mais bien à celle d'exploitation industrielle ou commerciale.
Il convient de rappeler que l'affaire au principal a déjà donné lieu à une demande préjudicielle, présentée par le même Finanzgericht, qui a fait l'objet de l'affaire 139/77, dans laquelle la Cour a rendu son arrêt le 13 juin 1978 (Recueil 1978, p. 1317). Dans cet arrêt, la Cour, après avoir examiné (p. 1330 et 1331) l'origine et le contenu de la réglementation communautaire et de la législation nationale en cause, a répondu aux questions préjudicielles suivantes:
1.« L'expression de droit communautaire “producteur agricole” figurant à l'article 1, paragraphe 1, et à l'article 3 du règlement (CEE) no 2464/69 englobe-t-elle également l'éleveur-détenteur industriel ou commercial d'animaux au sens de la législation allemande?
2.En cas de réponse affirmative à cette question: Les articles 39, 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE, l'article 1 du règlement (CEE) no 2464/69 du Conseil et d'autres dispositions éventuelles du droit communautaire doivent-ils être interprétés en ce sens que, dans le cas de l'octroi d'aides directes versées pour compenser la réévaluation pour des produits agricoles relevant d'une organisation de marchés, ils interdisent à la république fédérale d'Allemagne, en tant que destinataire du règlement (CEE) no 2464/69, d'exclure de l'octroi de ces aides certaines catégories de producteurs agricoles — ici les détenteurs et éleveurs industriels ou commerciaux au sens de la législation fiscale allemande?»
En ce qui concerne la première question, la Cour a notamment déclaré que, ni le contexte ni les finalités du règlement no 2464/69 n'exigeant une interprétation restrictive, il n'est pas exclu que l'expression assez large «producteurs agricoles», utilisée dans le texte du règlement, puisse comprendre la production de produits agricoles par n'importe quelle méthode.
Pour ce qui est de la deuxième question, la Cour a constaté qu'il y avait lieu d'examiner si la différenciation au sens du droit fiscal allemand, entre éleveurs et détenteurs agricoles d'animaux, d'une part, et éleveurs et détenteurs industriels ou commerciaux d'animaux, d'autre part, opérée par l'Aufwertungsausgleichgesetz, revêt un caractère discriminatoire au sens de l'article 40, alinéa 3, du traité. En donnant une réponse négative à cette question, la Cour a formulé la motivation suivante (attendu 17):
«attendu qu'il ressort du dossier notamment que les éleveurs et détenteurs agricoles au sens de la législation fiscale allemande, en utilisant des fourrages qui sont, pour la plupart, les produits de leurs exploitations, sont assujettis en particulier aux aléas inhérents à l'exploitation du sol;
qu'en revanche, les détenteurs et éleveurs industriels ou commerciaux au sens de ladite législation, qui achètent les aliments nécessaires pour leurs animaux pour la plus grande partie sur le marché soit national, soit international, ne sont pas exposés aux mêmes risques et sont en mesure, dans le cas d'une réévaluation de leur monnaie nationale, de les obtenir à l'étranger à des prix avantageux;
que, dès lors, la distinction entre éleveurs et détenteurs agricoles et éleveurs et détenteurs industriels ou commerciaux, que le droit fiscal allemand reconnaît en établissant un rapport entre cheptel et superficie agricole utilisée et que le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne a retenu comme critère objectif, quoique forfaitaire, en matière de l'octroi des aides qu'il est habilité à accorder en vertu des dispositions du règlement (CEE) no 2464/69, ne saurait être qualifiée comme discriminatoire.»
Statuant sur les questions posées par le Finanzgericht, la Cour a dit pour droit:
«Ni les dispositions du traité CEE, ni l'article 1 du règlement (CEE) no 2464/69 du Conseil, ni les dispositions de la décision du Conseil du 21 janvier 1974 n'ont interdit à la république fédérale d'Allemagne d'exclure les détenteurs ou éleveurs industriels ou commerciaux d'animaux des aides envisagées par ledit règlement.»
Par son ordonnance de renvoi dans la présente affaire, le Finanzgericht a posé une nouvelle question préjudicielle rédigée dans les termes suivants:
«Le traité CEE, l'article 1 du règlement (CEE) no 2464/69, la décision du Conseil du 21 janvier 1974 ou toute disposition éventuelle du droit communautaire, interdisent-ils à la république fédérale d'Allemagne d'exclure du bénéfice des aides au titre du règlement précité les engraisseurs “industriels” de veaux, lorsque les engraisseurs “agricoles” de veaux utilisent pour l'engraissement les mêmes aliments fabriqués par l'industrie que les engraisseurs “industriels”?»
Il y a lieu d'observer, d'une part, que cette question, contrairement aux questions posées dans l'affaire 139/77, se rapporte non pas aux éleveurs et détenteurs d'animaux en général, mais aux seuls engraisseurs de veaux et, d'autre part, qu'elle part de la prémisse, explicitée dans la motivation de l'ordonnance de renvoi, que les engraisseurs «agricoles» de veaux utilisent pour l'engraissement les mêmes aliments de substitution à base de lait produits industriellement que les engraisseurs «industriels».
L'exactitude de cette prémisse a été contestée par la Commission. D'après celle-ci, les engraisseurs «agricoles» de veaux utilisent dans une mesure considérable, outre les aliments de substitution industriels, également le lait entier ou écrémé provenant de leur propre exploitation. A cet égard, la Commission invoque des éléments fondés sur le système communautaire, en vigueur depuis 1969, des aides accordées en faveur du lait destiné à l'alimentation du bétail ainsi que sur des données statistiques concernant l'alimentation par le lait entier et le lait écrémé en république fédérale d'Allemagne. Il en résulterait que de très grandes quantités de lait entier et de lait écrémé seraient destinées à l'alimentation des animaux et que plus de la moitié de ces quantités serait utilisée, ainsi que le démontreraient les résultats de l'application d'un système différencié des aides instauré par le règlement no 2793/77 de la Commission (JO no L 321, p. 30), pour l'alimentation des veaux.
Sur la base de l'ensemble des données qu'elle invoque, la Commission estime qu'actuellement le lait représente un tiers de l'alimentation des veaux et que cette proposition était probablement encore plus élevée pendant la période allant de 1969 à 1973.
Toutefois, dans le cadre d'une procédure en venu de l'article 177 du traité, la Cour ne saurait trancher un tel différend qui relève de la compétence du juge national comme, d'ailleurs, toute autre appréciation des faits de la cause.
Il y a lieu néanmoins de constater que, même si l'on part de la prémisse que les engraisseurs «agricoles» de veaux utilisent pour l'engraissement exclusivement les mêmes aliments de substitution à base de lait fabriqués industriellement que ceux utilisés par les engraisseurs «industriels», cela n'affecte pas la réponse à donner à la nouvelle question posée par la juridiction nationale.
En effet, comme il a été rappelé dans l'arrêt rendu dans l'affaire 139/77, aux termes du premier considérant du règlement no 2464/69, «la réévaluation du Deutsche Mark et la non-modification de la valeur de l'unité de compte entraînent … la baisse des prix agricoles exprimés en Deutsche Mark … à partir du 1er janvier 1970; … il en résultera une perte de revenu pour l'agriculture allemande». Les pertes envisagées, dont la compensation constituait l'objectif du règlement, se situaient dans les secteurs agricoles, tels que ceux du lait et des céréales, caractérisés par un système d'intervention, où la baisse des prix agricoles exprimés en Deutsche Mark mais fixés en unités de compte dans le cadre de la politique agricole commune résultait quasi automatiquement de la réévaluation. Or, c'est précisément dans ces secteurs que la production dépend de l'exploitation d'une superficie agricole utile.
Il résulte de ces considérations que la distinction opérée par la république fédérale d'Allemagne, aux fins de l'octroi des aides au titre de l'Aufwertungsausgleichgesetz, entre éleveurs et détenteurs agricoles d'animaux, d'une part, et éleveurs et détenteurs industriels ou commerciaux d'animaux, d'autre part, sur la base d'un rapport, prévu par le droit fiscal allemand, entre cheptel et superficie agricole utilisée, répond au but recherché par le règlement.
Il y a lieu de rappeler également qu'aux termes du quatrième considérant du règlement: «… les aides envisagées ne doivent être accordées que pendant une période déterminée, le relais pouvant être assuré par le moyen de mesures ayant un caractère de politique sociale ou structurelle». Il résulte de cette motivation que les aides envisagées se situaient dans la perspective de considérations d'ordre social, qui correspondent à l'exigence, reconnue par l'article 39, paragraphe 2 a), du traité, de tenir compte du caractère particulier de l'activité agricole découlant de la structure sociale de l'agriculture. Ce caractère justifie que la république fédérale d'Allemagne prenne en considération, aux fins de l'octroi des aides au titre de la compensation des effets de la réévaluation, par priorité les secteurs de l'économie agricole dont les pertes de revenu résultant de la réévaluation étaient les plus directes, c'est-à-dire les secteurs caractérisés par l'exploitation du sol. Une telle préférence n'étant pas arbitraire, elle ne saurait être considérée comme une discrimination entre producteurs interdite par l'article 40, alinéa 3, du traité.
Il résulte de l'ensemble de ces considérations qu'il y a lieu de répondre à la question posée par la juridiction nationale que ni le traité CEE, ni l'article du règlement no 2464/69 du Conseil, ni la décision du Conseil du 21 janvier 1974 n'ont interdit à la république fédérale d'Allemagne d'exclure du bénéfice des aides au titre dudit règlement les engraisseurs industriels de veaux.
Sur les dépens
Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement.
La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur la question à elle soumise par le Finanzgericht Munster par ordonnance du 19 janvier 1979, dit pour droit:
Ni le traité CEE, ni l'article du règlement no 2464/69 du Conseil, ni la décision du Conseil du 21 janvier 1974 n'ont interdit à la république fédérale d'Allemagne d'exclure du bénéfice des aides au titre dudit règlement les engraisseurs industriels de veaux.
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