Arrêt de la Cour du 15 décembre 1987, 348/85Pêche maritime, fixation de quotas en cas d'inaction du Conseil, financement FEOGA

Par requête déposée au greffe de la Cour le 16 novembre 1985, le royaume de Danemark a introduit, en vertu de l'article 173, alinéa 1, du traité CEE, un recours visant à l'annulation de la décision 85/451 de la Commission, du 28 août 1985, relative à l'apurement des comptes présentés par le royaume de Danemark au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (ci-après «FEOGA»), section «garantie», pour l'exercice financier 1981 (JO L 267, p. 10), dans la mesure où cette décision n'a pas retenu au titre du financement communautaire des interventions pour le retrait du marché de certaines espèces de poisson pour un montant de 5411429 DKR et des restitutions à l'exportation de maquereaux vers les pays tiers pour un montant de 2153527,71 DKR.

Le gouvernement danois articule ses moyens comme suit:

—une proposition de la Commission ne constitue ni du droit communautaire applicable ni un ensemble de règles communautaires au sens du règlement n^o 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13);

—il n'y a aucun rapport entre les règles relatives aux quotas et l'utilisation correcte de l'organisation commune des marchés agricoles au sens du règlement n^o 729/70;

—la violation de l'article 5 du règlement n^o 729/70 interdit à la Commission de faire valoir, en 1985, une conception juridique nouvelle en relation avec l'apurement des comptes de 1981;

—le décompte est inexact dans la mesure où la Commission n'a pas tenu compte des quantités retirées ou exportées avant l'épuisement des quotas invoqués.

Pour un plus ample exposé des faits, de la procédure et des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Par son premier moyen, le gouvernement danois soutient, en substance, que les quotas de pêche sur lesquels la Commission se fonde pour refuser le financement communautaire des restitutions et interventions en cause ne seraient pas juridiquement contraignants, parce que la compétence pour prendre les mesures communautaires dans le domaine de la conservation des ressources de la mer appartiendrait au Conseil et qu'aucun processus de coopération suivant les exigences de la jurisprudence de la Cour pour remédier, en 1981, à l'absence d'action du Conseil ne serait intervenu.

La Commission rétorque que, dans la situation particulière de l'année 1981 et au regard de la jurisprudence de la Cour, elle était justifiée de demander aux États membres de se conformer aux propositions qu'elle avait soumises au Conseil pour 1981 et concernant, pour certains stocks de poisson, la fixation des captures totales permises et leur répartition entre les États membres.

Pour apprécier le premier moyen, il convient d'examiner s'il existait, en 1981, des règles communautaires en matière de conservation des ressources de la mer limitant les captures.

La situation de 1981 est caractérisée par le fait que le Conseil, exclusivement compétent depuis le 1^er janvier 1979 en vertu de l'article 102 de l'acte d'adhésion de 1972 pour prendre, dans le cadre de la politique commune de la pêche, sur proposition de la Commission, les mesures destinées à la conservation des ressources, n'a pas arrêté de telles mesures.

La décision 80/993 du Conseil, du 28 octobre 1980, fondée sur les traités, relative aux activités de pêche exercées dans les eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres et prise à titre provisoire dans l'attente de l'adoption de mesures communautaires définitives (JO L 298, p. 38), avait prévu des mesures intérimaires, applicables jusqu'au 20 décembre 1980. Ces mesures prévoyaient que les États membres exercent leurs activités de pêche de manière qu'il soit tenu compte totaux admissibles des captures (« TAC ») et de la partie des TAC qui a été attribuée aux pays tiers dans le cadre des accords et des arrangements conclus avec eux, tels qu'ils figurent dans le règlement n^o 754/80 du Conseil, du 26 mars 1980, concernant, pour certains stocks de poisson évoluant dans la zone de pêche de la Communauté, la fixation pour 1980 du total des captures permises et de la part disponible pour la Communauté ainsi que des modalités de capture (JO L 84, p. 36), et dans les propositions de la Commission des 12 septembre et 24 octobre 1980.

Lors de sa session du 15 au 17 décembre 1980, le Conseil avait adopté une déclaration au procès-verbal constatant que les États membres exerceront leurs activités de pêche de telle sorte que les prises effectuées par leurs navires au cours de la période intérimaire tiennent compte des TAC soumis, pour 1981, par la Commission au Conseil dans ses propositions des 18 novembre et 16 décembre 1980.

En 1981, la Commission avait modifié successivement ses propositions de TAC et avait finalement présenté, le 24 juillet 1981, au Conseil une proposition de règlement concernant, pour certains stocks de poisson évoluant dans la zone de pêche de la Communauté, la fixation, pour 1981, du total des captures permises et de la part disponible pour la Communauté, et une proposition de règlement portant répartition entre les États membres de la totalité des possibilités de captures, disponibles pour la Communauté en 1981, de stocks ou groupes de stocks de poisson évoluant dans la zone de pêche de la Communauté.

Dans une déclaration au Conseil du 27 juillet 1981 (JO C 224, p. 1), la Commission a exposé la situation résultant de l'absence d'accord sur ses propositions fixant, pour 1981, les TAC et les quotas. La Commission a rappelé, en se référant à la jurisprudence de la Cour, en particulier à l'arrêt du 5 mai 1981 (Commission/Royaume-Uni, 804/79, Rec. p. 1045), qu'elle a certains droits et obligations en vertu de l'article 155 du traité. En vue de l'intérêt public prioritaire et en tant que mesure de précaution dans l'attente d'une décision finale du Conseil, la Commission en a appelé à tous les États membres pour les voir, conformément à leurs droits et obligations, exercer leurs activités de pêche de manière à assurer le respect de ses propositions. La Commission a déclaré également qu'elle était déterminée à utiliser tous les moyens en son pouvoir pour assurer le respect, par les États membres, de ses propositions qu'elle considérait, dans la situation donnée, comme légalement contraignantes vis-à-vis d'eux.

II résulte du procès-verbal de la réunion du Conseil du 27 juillet 1981 que la déclaration de la Commission a été contestée par le service juridique du Conseil et par les représentants de différents États membres et qu'en conclusion le Conseil s'est mis d'accord pour discuter des TAC et des quotas proposés pour 1981 à sa prochaine réunion.

Par lettre du 28 juillet 1981, la Commission a rappelé sa déclaration aux États membres tout en ajoutant qu'elle se croyait dans l'obligation non seulement d'approuver ou de désapprouver, en fonction de ses propositions, des mesures nationales qui pouvaient lui être soumises, mais aussi de demander à tous les États membres de prendre les mesures pour respecter ces propositions; que, dans l'attente de la prochaine réunion du Conseil, elle entendait donner son accord aux captures dont le montant n'excédait pas les trois quarts du montant des quotas proposés par elle. La Commission a invité tous les États membres à indiquer, pour le 24 août 1981 au plus tard, les mesures qu'ils se proposaient de prendre pour assurer le respect de cette règle générale pendant la période intérimaire.

Au cours de l'année 1981, le gouvernement danois a notifié à la Commission des dispositions limitant la pêche de différentes espèces dans des zones déterminées. La Commission a approuvé certaines de ces mesures, pour d'autres, elle s'est référée à ses propositions au Conseil.

La Cour a eu l'occasion de rappeler les éléments de droit communautaire applicables en la matière dans ses arrêts antérieurs, et, en dernier lieu, dans son arrêt du 5 mai 1981 (précité). La situation de l'espèce se distingue cependant de la situation décrite dans cet arrêt par le fait que le Conseil n'a pas pris de décision intérimaire pour 1981 et qu'il n'y a de sa part que la déclaration au procès-verbal de la session du Conseil du 15 au 17 décembre 1980 constatant que les États membres exerceront leurs activités de pêche de telle sorte que les prises tiennent compte des TAC soumis, pour 1981, par la Commission au Conseil dans ses propositions des 18 novembre et 16 décembre 1980.

Dans une situation caractérisée par l'inaction du Conseil, la Cour a jugé dans son arrêt du 5 mai 1981 (précité) que, selon l'article 5 du traité, les États membres ont l'obligation de faciliter à la Communauté l'accomplissement de sa mission et de s'abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des buts du traité; que cette disposition impose aux États membres des devoirs particuliers d'action et d'abstention dans une situation où la Commission, pour répondre à des besoins urgents de conservation, a soumis au Conseil des propositions qui, bien qu'elles n'aient pas été adoptées par celui-ci, constituent le point de départ d'une action communautaire concertée. La Cour a encore déclaré que, s'agissant d'un domaine réservé à la compétence de la Communauté, à l'intérieur duquel les États membres ne peuvent agir autrement désormais que comme gestionnaires de l'intérêt commun, un État membre ne saurait donc, en l'absence d'une action appropriée du Conseil, mettre en vigueur des mesures intérimaires de conservation éventuellement requises par la situation que dans le cadre d'une collaboration avec la Commission; que les États membres avaient le devoir de ne pas instituer des mesures de conservation nationales à l'encontre d'objections, de réserves ou de conditions que la Commission pourrait formuler.

La Cour a ainsi admis que, dans une situation où le Conseil est resté en défaut d'édicter les mesures de conservation nécessaires pour préserver les ressources halieutiques, de telles mesures, répondant à des besoins urgents, peuvent, afin de maintenir la Communauté en état de faire face à ses responsabilités, résulter d'une procédure de coopération entre les États membres et la Commission.

Il est constant qu'une telle procédure n'a pas été engagée en 1981 entre le royaume de Danemark et la Commission en ce qui concerne les poissons en cause, le royaume de Danemark n'ayant pas répondu à l'invitation de la Commission à adopter les mesures nécessaires pour assurer le respect de ses propositions. Dans ces conditions, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur les conséquences juridiques de ce défaut de coopération de la part d'un État membre, force est de constater que les propositions unilatéralement arrêtées par la Commission, relatives aux quotas de pêche à attribuer au royaume de Danemark, ne peuvent pas se voir reconnaître le caractère de règles communautaires.

Par ailleurs, ainsi que la Cour l'a jugé à maintes reprises, la législation communautaire doit être certaine et son application prévisible pour les justiciables. Cet impératif de sécurité juridique s'impose avec une rigueur particulière lorsqu'il s'agit d'une réglementation susceptible de comporter des conséquences financières, afin de permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose.

II ressort de ce qui précède qu'en 1981 il n'existait pas, en l'espèce, de règles de droit communautaires au sens des articles 2 et 3 du règlement n^o 729/70 dont le non-respect pouvait fonder le refus de la Commission de financer à charge du FEOGA les restitutions à l'exportation et les interventions faisant l'objet du recours.

La réalité des dépenses effectuées par le gouvernement danois n'étant, par ailleurs, pas contestée, il y a lieu, par conséquent, d'annuler la décision 85/451 de la Commission, du 28 août 1985, dans la mesure sollicitée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres moyens et arguments du requérant.

Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La Commission ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.