Arrêt de la Cour du 16 décembre 1976, 33/76, Rewe-Zentralfinanz eGTraité CEE art. 13 et art. 5

ARRÊT

En fait

Attendu que l'ordonnance de renvoi, la procédure et les observations écrites présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumées comme suit:

I — Faits et procédure

Pour l'importation de pommes françaises, les firmes allemandes Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG ont, en 1968, acquitté des taxes de contrôle phytosanitaire, considérées comme équivalant à des droits de douane par l'arrêt de la Cour du 11 octobre 1973 dans l'affaire 39-73 (Recueil 1973, p. 1039).

En 1973, lesdites firmes ont demandé à la chambre d'agriculture de la Sarre d'annuler les décisions de taxation et de leur rembourser les montants acquittés, intérêts compris. Cette réclamation a été repoussée comme irrecevable pour inobservation des délais prescrits par l'article 58 de la Verwaltungsgerichtsordnung (code de procédure administrative). Le recours intenté par les deux firmes devant le Verwaltungsgericht de la Sarre a été rejeté, de même que l'appel interjeté par elles devant l'Oberverwaltungsgericht.

Rewe-Zentralfinanz et Rewe-Zentral se sont alors pourvues en révision devant le Bundesverwaltungsgericht. Celui-ci, considérant que le point de savoir s'il est possible de faire valoir la violation du droit communautaire sans tenir compte de l'inobservation des délais prévus dans des dispositions nationales générales relatives à la procédure exigeait l'interprétation du traité CEE, a, par ordonnance du 23 janvier 1976, suspendu la procédure de révision et demandé à la Cour, conformément à l'article 177 du traité CEE, de se prononcer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

1. En cas de violation, par l'administration nationale, de l'interdiction des taxes d'effet équivalent (articles 5, 9 et 13, paragraphe 2, du traité CEE) le justiciable de la Communauté a-t-il, selon le droit communautaire, un droit à l'annulation ou au retrait de l'acte administratif, et/ou à la restitution de la somme versée, même lorsque, selon le droit national procédural, l'acte administratif est devenu inattaquable pour inobservation des délais?

2. En est-il ainsi du moins, lorsque la Cour européenne de justice a déjà constaté la violation de l'interdiction prévue par le droit communautaire?

3. En cas de réponse affirmative quant à l'existence du droit à restitution en droit communautaire, ce droit à paiement peut-il être assorti d'intérêts et, dans l'affirmative, à partir de quelle date et à quel taux?

L'ordonnance du Bundesverwaltungsgericht (VIIechambre) a été enregistrée au greffe de la Cour le 6 avril 1976.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées par les firmes Rewe-Zentralfinanz et Rewe-Zentral, par la Commission des CE, par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, par le gouvernement de la République italienne et par le gouvernement du Royaume-Uni.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.

II — Résumé des observations écrites

Les demanderesses en révision font tout d'abord valoir que les juridictions des États membres se seraient jusqu'ici abstenues de soumettre à la Cour de justice le point de savoir si des taxes encaissées en violation du droit communautaire peuvent être exceptionnellement maintenues parce qu'aucune réclamation n'aurait été introduite contre la décision de taxation dans les délais prescrits.

Dans son arrêt du 7 février 1973, rendu dans l'affaire 39-72 (Recueil 1973, p. 101), la Cour aurait déclaré qu'une violation par un État membre d'une règle de droit communautaire directement applicable pourrait établir la base d'une responsabilité éventuelle de l'État vis-à-vis du particulier intéressé. D'autre part, dans son arrêt du 12 juillet 1973, rendu dans l'affaire 70-72 (Recueil 1973, p. 813), la Cour aurait déclaré que l'objectif du traité est d'aboutir à l'élimination effective des manquements des États membres et de leurs conséquences passées ou futures.

Certes, dans son arrêt du 22 janvier 1976, rendu dans l'affaire 60-75 (Recueil 1976, p. 45), la Cour aurait jugé que, dans le cas d'une violation du droit communautaire, il incomberait à l'État d'en assumer les conséquences à l'égard de la personne lésée, dans le cadre des dispositions du droit national relatives à la responsabilité de l'État. Toutefois, un simple renvoi de l'agent économique, intéressé par la violation de l'article 13 aux actions nationales en responsabilité administrative n'entrerait pas en considération en l'espèce pour les raisons suivantes:

a) si les règles communautaires ont par elles-mêmes un effet global et uniforme, aucune autre disposition ne pourrait s'appliquer aux conséquences juridiques découlant de leur violation par un État membre. Sinon, selon les particularités de chaque système juridique national, on aboutirait à des inégalités de traitement des agents économiques;

b) l'exigence d'une protection juridique effective et la logique du système du traité impliqueraient également que les règles communautaires directement applicables soient qualifiées de normes dont la violation par les États membres engendre pour l'individu, selon le droit communautaire, des droits à l'annulation des effets de l'acte administratif;

c) si les conséquences juridiques d'une telle violation devaient être établies conformément au droit national, elles ne seraient annulées qu'en partie: ainsi, d'après le droit allemand de la responsabilité administrative (article 34 de la Loi fondamentale) conjointement avec l'article 839 du BGB (code civil) seules les violations que l'administration commet dans l'exercice de la force publique seraient englobées. En outre, le droit allemand exigerait une violation fautive de l'obligation de service.

Dans son arrêt du 17 décembre 1970 dans l'affaire 11-70 (Recueil 1970, p. 1125), la Cour aurait déclaré que le droit né du traité, issu d'une source autonome, ne pourrait, en raison de sa nature, se voir judiciairement opposer des règles de droit national, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même. La primauté absolue du droit communautaire s'étendrait également notamment à la procédure nationale (arrêt du 16 janvier 1974 dans l'affaire 66-73, Recueil 1974, p. 33, et arrêt du 12 février 1974 dans l'affaire 146-73, Recueil 1974, p. 139). Il serait contraire à la nature du système communautaire que les États membres puissent prendre ou maintenir en vigueur des mesures susceptibles de compromettre l'effet utile du traité. La force impérative du traité et des actes pris pour son application ne saurait varier d'un État à l'autre par l'effet d'actes internes, sans que soit entravé le fonctionnement du système communautaire et mise en péril la réalisation des buts du traité.

Il s'ensuivrait que le particulier a non seulement un droit à la restitution des taxes perçues contrairement au droit communautaire, mais également à l'annulation ou au retrait de la décision de taxation. En effet, selon le droit national allemand, cette annulation ou ce retrait de la décision de taxation constituerait une condition préalable au remboursement des taxes.

Quant à la deuxième question posée par le Bundesverwaltungsgericht, il ne serait pas admissible de limiter l'obligation de restitution des États membres à la date à laquelle la Cour de justice a déclaré que la perception de la taxe en question était incompatible avec le droit communautaire. Cela résulterait du fait qu'en général la Cour de justice ne statue pas sur ce point mais, dans la procédure de l'article 177, sur des questions d'interprétation posées par la juridiction nationale.

Quant à la troisième question, l'objectif du traité étant d'aboutir à l'élimination effective des manquements des États, l'action de droit communautaire en annulation des effets de l'acte administratif engloberait aussi le droit de l'agent économique lésé à la compensation des intérêts, qui ne serait qu'une expression particulière de cette action.

La Commission souligne qu'il ne découlerait pas de l'effet direct de l'article 13, paragraphe 2, du traité CEE qu'il faille reconnaître aux demanderesses en révision, après que la taxe litigieuse a été perçue nonobstant l'interdiction en cause, un droit de recours autonome, en leur permettant, indépendamment de tout fondement matériel dans le droit national, d'exiger le remboursement de ladite taxe. L'article 13, paragraphe 2, n'aurait pas été conçu comme une base juridique communautaire susceptible de fonder des demandes de remboursement introduites par des citoyens contre un État membre. La Cour aurait toujours admis que l'action tendant à obtenir le remboursement de taxes nationales ou communautaires indûment perçues puisse être fondée sur la législation de l'État membre intéressé. Ainsi, dans l'affaire 13-68 (Recueil 1968, p. 676) elle aurait constaté que, dans ces circonstances, «il appartient à l'ordre juridique de chaque État membre de désigner la juridiction compétente et, à cet effet, de qualifier ces droits selon les critères du droit interne». Il en irait d'ailleurs de même dans le cadre des actions en réparation prévues à l'article 215, paragraphe 2, du traité CEE. Sans doute, la nécessité de fonder les demandes de restitution sur des dispositions de droit interne aurait-elle pour effet de rendre la restitution tributaire de règles qui varient suivant les États membres, mais cette situation correspondrait à l'état actuel d'intégration en matière de protection des droits individuels. Les États membres étant tenus de faciliter par principe l'exercice d'un tel droit, celui-ci ne pourrait être revendiqué par l'intéressé que dans la mesure et sous les conditions prescrites par cette même législation nationale.

Une interprétation de l'article 13, paragraphe 2, du traité selon laquelle cette disposition a pour fonction d'établir un droit matériel autonome à restitution soulèverait la question de savoir quelle serait la relation entre un tel droit fondé sur la législation communautaire et ceux que prévoient les législations nationales. Interdire aux intéressés de fonder leurs demandes de remboursement sur les dispositions de leur droit national, serait contraire à la jurisprudence antérieure de la Cour relative à l'effet direct de l'article 13, paragraphe 2. D'autre part, des actions concurrentes constitueraient une innovation dans le domaine du droit communautaire et conduiraient dans la pratique à ce que le recours le plus favorable, parce que lié à des conditions moins strictes, prévale sur l'autre.

Il n'existerait pas, dans le contexte du litige au principal, de règles communautaires relatives à la procédure et aux délais qui excluraient, soit expressément soit par leur nature en tant que dispositions prioritaires régissant les délais, l'application des règles de procédure nationales. Mais dans quelle mesure l'article 13, paragraphe 2, du traité pourrait-il, en tant que disposition matérielle prioritaire de droit communautaire, interdire l'application du code allemand de procédure administrative? Si ce dernier avait précisément pour effet d'exclure le remboursement après l'expiration d'un délai déterminé, les conditions de recevabilité et les délais d'annulation fixés par lui ne sauraient valablement être opposés à la demande introduite au principal. En effet, l'effet direct de l'article 13, paragraphe 2, signifierait que l'intéressé bénéficie ainsi par le biais d'une disposition communautaire, par nature de rang supérieur, d'une possibilité absolue et illimitée dans le temps d'exercer un recours en restitution, dont la réalisation entière et inconditionnelle, en raison justement de son caractère prioritaire, ne devrait être entravée ou empêchée de fait ou de droit par aucune mesure ni par aucune entrave provenant de dispositions relevant du domaine des compétences internes des États. Cependant, il conviendrait d'objecter à une telle conclusion que, dans la situation actuelle du droit, l'uniformisation ainsi obtenue de la protection des droits des particuliers en matière de restitution ne serait pas autre chose qu'une renonciation à toutes conditions de recevabilité et de délais de recours. Une exclusion aussi générale de toute règle nationale de procédure serait incompatible avec le principe jurisprudentiel selon lequel le juge national, même si la partie requérante tire ses moyens et arguments du droit communautaire, rend une décision fondée sur les règles de procédure nationales.

Il n'y aurait pas conflit entre le droit communautaire et le droit national, dès lors que le droit communautaire ne revendique pas une prééminence mais admet l'application complémentaire des règles de droit interne ou les intègre dans son système juridique. Un tel renvoi au droit national pourrait ici être indirectement déduit des constatations formulées par la jurisprudence à propos de l'effet direct, selon lesquelles les dispositions directement applicables accordent aux particuliers des droits «que les tribunaux nationaux doivent protéger». Ces derniers ne le pourraient qu'en se référant à leurs règles de procédure propres, aussi longtemps que le droit communautaire ne régit pas lui-même ces matières, et donc aux conditions de recevabilité et de délais de recours qu'elles comportent. Le principe subordonnant la protection des droits des justiciables aux exigences de la sécurité des rapports juridiques, mis en œuvre par le code allemand de procédure administrative, serait reconnu dans les ordres juridiques de tous les États membres et également admis dans une large mesure dans l'ordre juridique communautaire. L'arrêt rendu dans l'affaire 43-75 (Recueil 1976, p. 455) aurait même imposé des délais déterminés là où le droit communautaire ne les a pas prescrits expressément.

Cette solution ne serait certes guère satisfaisante, les délais prévus par les législations nationales oscillant entre 1 mois et 30 ans (à ce sujet, on pourrait se demander si chaque Etat membre peut, pour ce qui le concerne, décider a quel droit prévu par la législation nationale un tel droit communautaire doit être assimilé). Mais, fixer au niveau communautaire des délais uniformes pour la poursuite des droits litigieux au principal conduirait à prendre en considération toutes les autres créances sur les États membres, fondées sur le droit communautaire, et à englober d'autres domaines du droit national.

Quant à la deuxième question, elle serait sans objet, les droits à restitution étant fondés sur l'article 13, paragraphe 2, du traité. La Cour pourrait tout au plus donner une réponse analogue à celle contenue dans l'arrêt dans l'affaire 43-75 précitée.

Quant à la troisième question, elle n'aurait pas été réglée en droit communautaire et la Cour aurait renvoyé en pareils cas au droit national. Si les règles de procédure allemandes font échouer l'action intentée au principal, cette question deviendrait sans objet.

Le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne estime que l'absence de normes communautaires d'organisation de la procédure administrative ou du système de la protection juridique, auxquelles les États membres devraient se conformer en cas d'application du droit communautaire matériel, tiendrait à ce que — en dehors des domaines gérés directement par la Communauté et de la tâche générale d'harmonisation qui lui a été assignée — l'exécution du droit communautaire a été confiée aux autorités et aux tribunaux des États membres. La répartition des tâches entre la Communauté et les États membres expliquerait que les droits des particuliers à l'annulation ou au retrait d'actes administratifs, ou à la restitution de sommes versées, sont concrétisés et limités par les dispositions nationales en la matière. La limitation apportée par le droit national de la procédure à l'invocation de droits communautaires constituerait par conséquent une véritable norme de droit communautaire.

Aux termes du droit allemand, lorsqu'un acte administratif ne peut plus faire l'objet d'une action judiciaire en annulation parce qu'il est devenu définitif, il ne serait en principe pas non plus possible d'exiger de l'autorité qu'elle retire l'acte administratif devenu inattaquable ou qu'elle restitue la somme versée. Cela expliquerait que les actes administratifs devenus inattaquables ne sont pas affectés dans leur existence lorsque le Bundesverfassungsgericht déclare la disposition légale sur laquelle ils se fondent inconstitutionnelle.

Le fait que, dès lors, la situation juridique du particulier puisse différer d'un Etat membre à l'autre ne serait que la conséquence de l'exécution du droit communautaire par les États membres.

La disposition de l'article 5 du traité CEE, mentionnée dans la question, imposerait certes aux États membres d'adopter un comportement communautaire conforme, mais ne saurait fonder des droits dans le chef des particuliers. Il en serait de même en ce qui concerne les «principes généraux» des États membres en matière de procédure administrative: eux non plus ne permettraient pas de conclure, par analogie avec l'article 215, alinéa 2, du traité, à l'existence d'un droit de nature communautaire au retrait d'actes administratifs devenus définitifs. En particulier, il ne serait pas prouvé que les autres États membres reconnaissent généralement, contrairement à la république fédérale d'Allemagne, un droit au retrait d'actes administratifs devenus définitifs.

Le gouvernement de la République italienne affirme qu'à défaut de normes communautaires, il faudrait nécessairement admettre que les moyens et les modalités de protection des droits subjectifs que le droit communautaire fait naître en faveur des particuliers sont toujours réglementés par les législations des différents États membres.

En réalité, l'ordonnance de renvoi montrerait clairement que le juge national part de l'hypothèse que les sommes recouvrées en violation de l'interdiction d'appliquer des taxes d'effet équivalent doivent être restituées. C'est cette hypothèse qui devrait être examinée. Ainsi pourrait-on savoir si, et dans l'affirmative, dans quelles limites les administrations nationales sont tenues de restituer les sommes recouvrées en violation de l'interdiction d'appliquer des taxes d'effet équivalent. Toutefois, on ne constaterait, de la part de la Commission, aucune obligation faite aux États membres de récupérer à l'égard des particuliers les sommes versées pour des aides qui n'auraient pas été autorisées ou pour des ristournes à l'exportation qui auraient dépassé le montant des ristournes autorisées. D'autre part, également pour les sommes versées aux particuliers en vertu d'une interprétation erronée de la réglementation communautaire, une obligation de récupération aurait été expressément exclue. Dès lors, il semblerait que le même critère d'appréciation doive s'appliquer au cas de l'obligation de restituer des sommes indûment perçues en violation de l'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane. Cette solution s'inspirerait de l'orientation fournie par la Cour dans l'affaire 43-75 précitée.

Sans même souligner les graves conséquences financières qui en résulteraient pour les budgets des différents États membres, il résulterait d'une obligation de restitution une discrimination injustifiée entre les États membres et entre les ressortissants communautaires, suivant les normes édictées par chaque ordre juridique en matière de répétition de droits de douane indûment perçus.

Par ailleurs, une restitution aboutirait en pratique à un accroissement imprévu de la marge bénéficiaire ou en tout cas des éléments d'actifs des opérateurs intéressés, les montants en question ayant manifestement été déjà pris en compte pour la détermination des coûts et, partant, pour la répercussion sur les tiers acquéreurs de l'augmentation des charges en résultant. Une restitution aboutirait en substance à une «aide» bénéficiant aux opérateurs nationaux et, dans la pratique, à cette altération du marché et des conditions de concurrence que les normes communautaires sont précisément destinées à empêcher; surtout, elle aurait comme conséquence un nouveau préjudice pour les exportateurs des autres États membres qui ont déjà eu à subir le préjudice effectif découlant de l'obstacle constitué par la majoration des charges douanières prévue par la législation nationale de l'État importateur.

Le gouvernement italien pense en conséquence que l'applicabilité directe des normes communautaires sur l'interdiction de percevoir des taxes d'effet équivalant à des droits de douane ne peut être invoquée pour des sommes qui ont été versées au titre de droits de douane déterminés avant que ces droits aient fait l'objet d'une qualification pertinente destinée à établir leur caractère de taxes d'effet équivalent.

Quant aux questions spécifiques posées par l'ordonnance de renvoi, il pourrait être dit pour droit que l'exercice du droit à la restitution de sommes versées au titre de taxes d'effet équivalent est régi, également en ce qui concerne les fins de non-recevoir en matière de délais, forclusion ou prescription, par les droits nationaux, de même que les droits nationaux établissent si, et à partir de quelle date, et à quel taux, des intérêts sont éventuellement dus sur les sommes à restituer aux ayants droit.

Le gouvernement du Royaume-Uni montre que l'importance des délais serait souvent soulignée en droit communautaire, et que la Cour (IIechambre) aurait déclaré dans l'affaire 79-70 (Recueil 1971, p. 689) qu'ils étaient d'ordre public. Il serait certes indéniable qu'ils puissent avoir pour effet de limiter les droits positifs. Le seul remède satisfaisant résiderait dans l'adoption d'un texte législatif communautaire tendant à harmoniser les règles de prescription et de limitation en question. Mais la déclaration de nul effet des délais nationaux, avant que ne. soit adoptée une législation communautaire, créerait de l'insécurité, et accroîtrait démesurément la complexité de la tenue des comptes et les coûts de la collecte supportés par les fonds nationaux et communautaires.

Les réponses fournies par la Cour dans cette affaire devraient énoncer des principes d'application générale susceptibles de s'appliquer aussi dans tous les cas où un droit de douane communautaire, un prélèvement agricole, une taxe sur la valeur ajoutée ou un droit indirect, perçus par les États membres conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, l'ont été en opposition avec les dispositions communautaires concernées.

Attendu qu'au cours de la procédure orale, qui a eu lieu le 9 novembre 1976, les demanderesses en révision, représentées par M e Ehle, avocat au barreau de Cologne, le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, représenté par son conseiller juridique, M. Seidel, le gouvernement de la République italienne, représenté par M e Marzano, avvocato dello Stato, et la Commission des CE, représentée par son conseiller juridique, M. Kalbe, en qualité d'agent, ont développé les arguments qu'ils avaient fait valoir au cours de la procédure écrite;

attendu que l'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 30 novembre 1976;

En droit

Sur la première question

Sur la deuxième question

Sur la troisième question

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le Bundesverwaltungsgericht par ordonnance du 23 janvier 1976, dit pour droit:

1) En l'état actuel du droit communautaire, celui-ci n'interdit pas d'opposer à un justiciable, qui attaque devant une juridiction nationale une décision d'une autorité nationale pour incompatibilité avec le droit communautaire, l'échéance des délais de recours prévus par le droit national, étant entendu que les modalités procédurales de l'action en justice ne peuvent être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne;

2) La circonstance que la Cour s'est prononcée sur la question de la violation du traité n'a pas d'incidence sur la réponse donnée à la première question.