Arrêt de la Cour du 26 avril 1988, 316/86Restitution à l'exportation, montant compensatoire monétaire, fixation à l'avance

Par ordonnance du 29 octobre 1986, parvenue à la Cour le 17 décembre 1986, le Bundesfinanzhof a posé, en vertu de l'article 177 du traité CEE, deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation de l'article 16 du règlement n^o 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 281, p. 1), et de l'article 2 du règlement n^o 243/78 de la Commission, du 1^er février 1978, instaurant la fixation à l'avance des montants compensatoires monétaires (JO L 37, p. 5).

Ces questions ont été posées dans le cadre d'un procès opposant le Hauptzollamt Hamburg-Jonas à la société P. Krücken à propos de l'octroi d'une restitution à l'exportation et du montant compensatoire monétaire pour un lot de 1250 tonnes d'orge originaire de France que la société P. Krücken avait exporté de la République fédérale d'Allemagne vers la Suisse.

Il résulte de l'ordonnance de renvoi que le certificat d'exportation que la société P. Krücken avait présenté lors de l'exportation aux autorités douanières allemandes avait été établi en France. Il portait fixation à l'avance tant du taux de la restitution à l'exportation que du montant compensatoire monétaire et indiquait qu'il n'était valable qu'en France.

Au vu de l'article 16, paragraphe 3, du règlement n^o 193/75 de la Commission, du 17 janvier 1975, portant modalités communes d'application du régime des certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles (JO L 25, p. 10), qui établit la validité dans tous les États membres des certificats d'exportation délivrés dans un État membre, le fonctionnaire du poste douanier allemand compétent a accepté d'accomplir les formalités d'exportation.

Invoquant l'article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 243/78 qui limite la validité du certificat d'exportation, dans lequel le montant compensatoire monétaire est fixé à l'avance, à l'État membre désigné par le demandeur du certificat, l'autorité douanière compétente, le Hauptzollamt Hamburg-Jonas, n'a cependant octroyé le montant compensatoire monétaire et la restitution à l'exportation qu'aux taux en vigueur au moment de l'exportation.

Le Finanzgericht Hamburg ayant accueilli favorablement un recours introduit par la société P. Krücken contre cette décision, le Hauptzollamt s'est pourvu en révision devant le Bundesfinanzhof qui a décidé, en application de l'article 177 du traité CEE, de surseoir à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice se soit prononcée à titre préjudiciel sur les questions suivantes:

1)« Résulte-t-il du droit communautaire [article 2, paragraphe 3, du règlement (CEE) n^o 243/78; article 16, paragraphe 4, du règlement (CEE) n^o 2727/75] qu'en cas de fixation d'une restitution à l'exportation pour une marchandise exportée d'un État membre la fixation à l'avance de la restitution à l'exportation, portée sur un certificat — présenté lors de l'exportation —, ne peut être appliquée lorsque le certificat, qui contient également une fixation à l'avance du montant compensatoire monétaire, comporte une mention selon laquelle il est valable dans un autre État membre?

2)En cas de réponse affirmative à la première question:

La protection de la confiance légitime intervient-elle sous certaines conditions dans ce cas, la fixation à l'avance de la restitution à l'exportation devant alors être malgré tout appliquée? »

Pour un plus ample exposé des faits de la cause, du déroulement de la procédure et des observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Par sa première question, le Bundesfinanzhof demande si l'article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 243/78 et l'article 16, paragraphe 4, du règlement n^o 2727/75 doivent être interprétés en ce sens que la fixation à l'avance de la restitution à l'exportation, portée sur un certificat d'exportation qui contient également une fixation à l'avance du montant compensatoire monétaire et portant la mention de l'Etat membre dans lequel il est valable, peut être appliquée lorsque l'exportation se fait à partir d'un État membre autre que celui indiqué sur le certificat.

A cet égard, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l'article 12, paragraphe 1, alinéa 3, du règlement n^o 2727/75 du Conseil, le certificat d'exportation est valable dans toute la Communauté. L'article 16 dispose à son paragraphe 2 que la restitution à l'exportation est la même pour toute la Communauté et à son paragraphe 4 que la restitution est appliquée, sur demande de l'intéressé déposée en même temps que la demande de certificat, à une exportation à réaliser pendant la durée de validité de ce certificat. Le règlement n^o 193/75 de la Commission établit, de son côté, à son article 16, paragraphe 3, que les certificats et extraits délivrés, les mentions et visas apposés par les autorités d'un État membre ont, dans chacun des autres États membres, les mêmes effets juridiques que ceux qui sont attachés aux documents délivrés, ainsi qu'aux mentions et visas apposés par les autorités de ces États membres.

Le règlement n^o 974/71 du Conseil, du 12 mai 1971, relatif à certaines mesures de politique de conjoncture à prendre dans le secteur agricole à la suite de l'élargissement temporaire des marges de fluctuation des monnaies de certains États membres (JO L 106, p. 1), autorise les États membres à octroyer à l'exportation vers les Etats membres et les pays tiers des montants compensatoires monétaires pour les produits agricoles. L'article 6 de ce règlement prévoit expressément que la Commission, en fixant les modalités d'application du règlement, peut apporter des dérogations aux règlements relatifs à la politique agricole commune.

Ce règlement, pris, ainsi que l'indique son quatrième considérant, en vue d'éviter une désorganisation du système d'intervention prévu par la réglementation communautaire et des mouvements anormaux de prix compromettant le développement normal de la conjoncture dans le domaine agricole, confère à la Commission une habilitation expresse pour adopter toutes mesures nécessaires en vue d'assurer une application correcte du régime des montants compensatoires monétaires, en dérogeant, au besoin, aux règlements relatifs à la politique agricole commune.

C'est en vertu de cette habilitation que la Commission a prévu à l'article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement n^o 243/78 que le montant compensatoire monétaire ne peut être fixé à l'avance, sur demande de l'intéressé, que si la restitution à l'exportation est également fixée à l'avance pour le certificat en cause et que le certificat n'est valable que dans un seul État membre à désigner par le demandeur au moment du dépôt de la demande de fixation à l'avance du montant compensatoire monétaire.

Le lien que la Commission a établi entre les fixations à l'avance du montant compensatoire monétaire et de la restitution à l'exportation et la limitation de la validité territoriale du certificat d'exportation est justifié, ainsi qu'il résulte des troisième et cinquième considérants du règlement n^o 243/78, par la nécessité de prévenir des spéculations auxquelles pourrait donner lieu l'évolution différente des montants compensatoires monétaires dans les différents États membres. Ainsi que la Commission l'a signalé, il y a un risque de spéculation si, en cas de fixation à l'avance tant de la restitution que du montant compensatoire monétaire, l'opérateur économique pouvait renoncer à cette dernière, en exportant à partir d'un État autre que celui mentionné sur le certificat. En effet, les fixations à l'avance de la restitution à l'exportation et du montant compensatoire monétaire sont liées, étant donné que la conversion en monnaie nationale de la restitution fixée à l'avance, en écus, se fait selon le taux vert et par application du coefficient monétaire qui, lui-même, est fonction du montant compensatoire monétaire fixé à l'avance.

Le mécanisme de garantie du régime des certificats, consistant dans la fourniture ou la justification d'une caution unique couvrant l'ensemble de l'opération d'exportation aux conditions fixées, met en évidence l'unité du certificat comportant fixation à l'avance tant du montant compensatoire monétaire que de la restitution.

Le certificat porte en effet mention de tous les éléments qui importent pour une opération d'exportation déterminée, à savoir le type de produit, la quantité, le poids, le titulaire du certificat, la durée de validité, le cas échéant le taux de restitution, le montant compensatoire et l'État d'exportation, et doit être considéré dès lors, malgré la différence des termes utilisés dans certaines versions linguistiques pour désigner l'acte autorisant l'exportation et celui portant fixation à l'avance de la restitution et du montant compensatoire monétaire, comme un document administratif unique.

Les fixations à l'avance du montant compensatoire monétaire et de la restitution à l'exportation ont été instituées dans l'intérêt de la sécurité juridique des transactions qui doivent pouvoir être réalisées sur des bases connues par l'opérateur économique et lui donner la garantie d'une équivalence entre le prix mondial et le prix non seulement communautaire, mais également national. L'objectif d'une telle garantie globale est de mettre l'opérateur économique à l'abri d'une évolution défavorable imprévisible au moment où il s'apprête à contracter, sans lui permettre toutefois, sauf circonstances exceptionnelles, de tirer profit d'une évolution favorable. Si les opérateurs économiques tirent ainsi du système des fixations à l'avance des avantages considérables, il est justifié, au vu de la nécessité, pour la Commission, d'éviter tout abus, qu'ils supportent également les inconvénients éventuels qui en découlent (voir arrêt du 26 juin 1980, Pardini, 808/79, Rec. p. 2103).

Il résulte ainsi de l'ensemble du régime même des certificats d'exportation et des fixations à l'avance pour les produits agricoles que le certificat d'exportation proprement dit, la fixation à l'avance de la restitution à l'exportation et celle du montant compensatoire monétaire ne peuvent être dissociés, mais forment juridiquement une unité. Toutes les mentions figurant sur le document administratif unique délivré à l'opérateur économique par l'organisme national émetteur en forment ainsi partie intégrante liant l'opérateur économique, qui ne saurait, selon ses convenances, renoncer à l'une pour ne se prévaloir que des autres.

Il y a dès lors lieu de répondre à la première question que l'article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 243/78 et l'article 16, paragraphe 4, du règlement n^o 2727/75 doivent être interprétés en ce sens que la fixation à l'avance de la restitution à l'exportation portée sur un certificat d'exportation qui contient également une fixation à l'avance du montant compensatoire monétaire ne peut être appliquée lorsque l'exportation se fait à partir d'un État membre autre que celui indiqué sur le certificat.

Par sa seconde question, la juridiction nationale demande, en substance, si l'autorité nationale chargée d'appliquer le régime des restitutions à l'exportation dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles est tenue au respect du principe de la protection de la confiance légitime et si ce principe lui imposait, dans un cas tel que celui de l'espèce, l'obligation d'accorder la restitution à l'exportation au montant fixé à l'avance.

Cette question est posée en considération des circonstances de fait à la base du litige au principal, le fonctionnaire du poste douanier compétent ayant accepté l'exportation des marchandises sous le couvert du certificat d'exportation, malgré la limitation de sa validité territoriale.

La partie au principal prétend que, de ce fait, elle pouvait avoir une confiance légitime que l'autorité douanière admettrait la validité du certificat d'exportation dans tous ses éléments et accepterait de payer la restitution à l'exportation au montant y porté.

A cet égard, il y a lieu de rappeler que le principe de la protection de la confiance légitime fait partie de l'ordre juridique communautaire (voir arrêt du 3 mai 1978, Töpfer, 112/77, Rec. p. 1019) et que le respect des principes généraux du droit communautaire s'impose à toute autorité nationale chargée d'appliquer le droit communautaire (voir arrêt du 27 septembre 1979, Eridania, 230/78, Rec. p. 2749). En conséquence, l'autorité nationale chargée d'appliquer le régime des restitutions à l'exportation dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles est tenue de respecter le principe de la protection de la confiance légitime des opérateurs économiques.

La Cour a cependant jugé qu'un comportement fautif de la Commission ou de ses fonctionnaires de même qu'une pratique d'un État membre non conforme à la réglementation communautaire ne peuvent donner naissance à une confiance légitime dans le chef de l'opérateur économique bénéficiaire de la situation ainsi créée (voir arrêts du 16 novembre 1983, Thyssen, 188/82, Rec. p. 3721, et du 15 décembre 1982, Maizena, 5/82, Rec. p. 4601).

Il en résulte que le principe de la protection de la confiance légitime ne peut être invoqué à l'encontre d'une disposition précise d'un texte de droit communautaire et que le comportement d'une autorité nationale chargée d'appliquer le droit communautaire, qui est en contradiction avec ce dernier, ne saurait fonder, dans le chef d'un opérateur économique, une confiance légitime à bénéficier d'un traitement contraire au droit communautaire

Dans l'hypothèse d'un certificat d'exportation comportant fixation à l'avance de la restitution à l'exportation et du montant compensatoire monétaire et portant la mention expresse qu'il n'est valable que dans un État membre, l'accomplissement des formalités d'exportation par l'autorité douanière d'un autre État membre ne peut donner naissance, dans le chef de l'exportateur, à une confiance légitime dans l'octroi de la restitution à l'exportation au montant fixé à l'avance, contrairement à l'article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 243/78.

Il y a dès lors lieu de répondre à la deuxième question que l'autorité nationale chargée d'appliquer le régime des restitutions à l'exportation dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles est tenue au respect du principe de la protection de la confiance légitime. Toutefois, dans l'hypothèse d'un certificat d'exportation comportant fixation à l'avance de la restitution à l'exportation et du montant compensatoire monétaire et portant la mention expresse qu'il n'est valable que dans un État membre, l'accomplissement des formalités d'exportation par l'autorité douanière d'un autre État membre ne peut donner naissance, dans le chef de l'exportateur, à une confiance légitime dans l'octroi de la restitution à l'exportation au montant fixé à l'avance, contrairement à l'article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 243/78.

Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.