Arrêt de la Cour du 17 septembre 1987, 291/84Directive 80/68 art. 18, traité CEE art. 169

Par requête déposée au greffe de la Cour le 4 décembre 1984, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater qu'en ne prenant pas, dans le délai fixé, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses (JO L 20, p. 43), le royaume des Pays-Bas a manqué à une obligation qui lui incombe en vertu du traité CEE.

En ce qui concerne les faits de l'affaire, le déroulement de la procédure et les arguments des parties, il est renvoyé au rapport d'audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

La Commission soutient que, bien que le délai de transposition fixé par la directive 80/68/CEE soit arrivé à échéance le 19 décembre 1981, le gouvernement néerlandais n'a pas encore adopté les mesures nécessaires pour la transposition de plusieurs dispositions de cette directive, et ce malgré le fait que, au cours de la procédure précontentieuse et de la procédure écrite, le gouvernement néerlandais avait annoncé à plusieurs reprises, ainsi que dans sa réponse à une question de la Cour, que ces dispositions allaient être adoptées. La Commission observe que, si une loi portant sur la protection des sols (Wet Bodembescherming) vient finalement d'entrer en vigueur, le 1^er février 1987, les mesures réglementaires nécessaires à son application ne sont pas encore adoptées, bien que le gouvernement néerlandais ait reconnu la nécessité d'une entrée en vigueur simultanée de ces deux catégories de textes en vue d'obtenir une transposition complète de la directive 80/68/CEE.

Le gouvernement néerlandais justifie le retard à transposer la directive par les difficultés rencontrées en raison de la constatation de plusieurs cas de pollution des sols et de la nécessité d'élaborer des dispositions intérimaires d'urgence pour la protection de la santé publique, de l'environnement ainsi que des mesures d'assainissement. Selon le gouvernement néerlandais, les mesures réglementaires d'application de la loi sur la protection des sols pourraient cependant être adoptées au cours de l'année 1987.

Au vu des incertitudes quant à l'objet du litige, la Cour a invité la Commission à préciser quelles sont les dispositions de la directive 80/68/CEE qui n'auraient pas été transposées en droit néerlandais de manière satisfaisante. La Commission, par sa réponse du 12 novembre 1985, a indiqué que ces dispositions étaient celles: a) de l'article 4, paragraphe 1, premier tiret, combinée avec celles des paragraphes 2 et 3; b) de l'article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, combinée avec celles des paragraphes 2 et 3, ainsi qu'avec l'article 5, paragraphe 1 ; c) de l'article 4, paragraphe 1, troisième tiret, combinée avec celles des paragraphes 2 et 3, ainsi qu'avec l'article 5, paragraphe 2; d) des articles 6 à 11; e) de l'article 12, paragraphe 1; f) de l'article 15; g) de l'article 16, paragraphe 3; h) de l'article 17; i) de l'article 18 de la directive.

Lors de la procédure orale, la Commission a soutenu que les articles 12, paragraphe 2, et 13, concernant les autorisations accordées par les États membres conformément aux articles 4 et 5 de la directive, ainsi que leur retrait, n'avaient pas non plus été transposés en droit néerlandais. La Commission est ainsi revenue sur sa déclaration faite dans sa réponse susmentionnée, du 12 novembre 1985, selon laquelle, pour ce qui est des articles 12, paragraphe 2, et 13 de la directive, « la loi sur les déchets chimiques et la loi sur les déchets », en vigueur dans la législation néerlandaise, « constituent des dispositions requises en la matière », en spécifiant qu'il s'agit des dispositions combinées de l'article 35, paragraphe 4, et des articles 12 et 13 de la loi sur les déchets chimiques et des articles 46 et suivants de la loi sur les déchets. Une telle modification au cours de la procédure orale de la déclaration antérieure de la Commission ne saurait être admise.

En revanche, lors de la procédure orale, la Commission a admis que le gouvernement néerlandais avait, quoique tardivement, assuré la transposition de l'article 16, paragraphe 3, de la directive concernant l'obligation de secret des fonctionnaires des États membres et a déclaré qu'il n'y a plus de litige sur ce point. Par conséquent, la Cour constate que, sur ce point, il n'y a plus d'objet de litige.

Quant au grief concernant la non-transposition de l'article 4, paragraphe 1, premier tiret, qui interdit tout rejet direct de certaines substances, en combinaison avec les paragraphes 2 et 3, lesquels permettent, sous conditions, certaines autorisations de rejet, la Commission, lors de la procédure orale, a déclaré que, s'agissant du paragraphe 2, elle prenait acte de la déclaration d'intention du gouvernement néerlandais selon laquelle il n'entendait pas faire usage de cette disposition qui n'ouvre qu'une simple faculté. Il convient, par conséquent, de constater que ce point également ne fait plus objet du litige.

Ainsi qu'il résulte de ses déclarations lors de la procédure orale, le gouvernement néerlandais admet ne pas avoir assuré la transposition des dispositions de l'article 4, paragraphe 1, premier tiret, de l'article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, en combinaison avec les dispositions de l'article 5, paragraphe 1, des articles 7 à 12, paragraphe 1, et des articles 15 et 17 de la directive 80/68/CEE. Il convient, par conséquent, d'examiner les autres points qui restent encore litigieux.

La Commission fait grief au gouvernement néerlandais de n'avoir pas transposé l'article 4, paragraphe 1, troisième tiret, en relation avec l'article 5, paragraphe 2, de la directive, qui impose aux États membres de prendre des dispositions pour éviter qu'il y ait des rejets dans les eaux souterraines de substances dangereuses, figurant aux annexes I et II de la directive, dus aux actions effectuées sur ou dans le sol, autres que celles mentionnées au deuxième tiret de l'article 4, paragraphe 1, et au paragraphe 1 de l'article 5 de la directive.

Le gouvernement néerlandais a affirmé, lors de l'audience, qu'un certain nombre de dispositions avaient été arrêtées concernant ces points, mais a reconnu qu'elles étaient encore insuffisantes pour répondre aux exigences de la directive et a fait état de son intention d'arrêter des règles sur la base de la loi sur la protection des sols et d'en informer la Commission.

Il ressort des déclarations du gouvernement néerlandais ainsi que de l'absence de toute indication précise de sa part concernant les mesures adoptées sur ces points que les dispositions concernées de la directive 80/68/CEE n'ont pas été transposées.

La Commission soutient que le gouvernement néerlandais n'a pas assuré la transposition de l'article 4, paragraphe 3, de la directive 80/68/CEE, qui permet aux États membres, après enquête préalable, d'autoriser les rejets dus à la réinjection dans la même nappe des eaux à usage géothermique, des eaux d'exhaure des mines et des carrières ou des eaux pompées lors de certains travaux de génie civil.

Le gouvernement néerlandais estime que les dispositions de la législation relative aux mines constituent une mise en oeuvre suffisante de l'obligation imposée par l'article 4, paragraphe 3, de la directive. Il a spécifié à cet égard, dans sa réponse écrite à l'invitation de la Cour faite lors de la procédure orale, sans toutefois produire les textes des dispositions invoquées, les éléments suivants: la loi néerlandaise sur les mines de 1810 (Bulletin des lois n° 285), modifiée par les lois du 15 avril 1986 (Stbl. 64), du 13 juillet 1985 (Stbl. 113), du 27 avril 1904 (Stbl. 73) et du 26 mars 1920 (Stbl. 157), dispose que l'exploitation de mines requiert l'octroi d'une concession, qui ne peut être accordée que sur avis du Conseil d'État et qui comporte des dispositions contraignantes pour tous les aspects qui se rattachent à l'exploitation de la mine, et notamment pour l'évacuation des eaux. Par ailleurs, selon le gouvernement néerlandais, le règlement relatif aux mines (Stbl. 1964, 538, modifié en dernier lieu par décret du 27 mai 1985, Stbl. 154) interdit, sauf autorisation du ministre des Affaires économiques, d'établir, d'exploiter, d'étendre ou de modifier une installation minière ainsi que de changer les méthodes d'exploitation qui y sont employées; l'article 346 de ce règlement dispose que l'autorisation est soumise à l'adoption des mesures nécessaires pour la prévention ou la limitation des risques ainsi que du préjudice ou des dommages à l'extérieur de l'installation.

Il convient de relever, en premier lieu, que celles des dispositions invoquées de la législation néerlandaise qui ont été prises après la date de l'introduction du recours ne peuvent pas être prises en considération. Il est ensuite à constater que, même en acceptant que la portée du reste de ces dispositions soit celle décrite par le gouvernement néerlandais, ces dispositions, d'une part, visent les seules installations minières et, d'autre part, même dans ce domaine, elles se caractérisent, quant aux conditions requises pour l'accord des autorisations, par une généralité telle qu'elles ne constituent pas une mise en oeuvre des dispositions de l'article 4, paragraphe 3, de la directive, avec la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement à l'exigence de sécurité juridique. Par conséquent, ce grief doit être retenu.

La Commission soutient ensuite que le gouvernement néerlandais n'aurait pas assuré non plus la transposition de l'article 6 de la directive concernant les recharges artificielles des eaux souterraines pour la gestion publique de ces eaux, qui sont soumises à une autorisation particulière délivrée cas par cas par les États membres, à condition qu'il n'y ait pas de risque de pollution des eaux souterraines. Selon la Commission, cette dernière condition ne figurerait pas dans la législation néerlandaise, si ce n'est dans l'article 14, paragraphe 2, de la loi néerlandaise sur les eaux souterraines, lequel, toutefois, prévoit uniquement que l'autorisation en question peut être assortie des prescriptions nécessaires à une bonne gestion des eaux souterraines, et laisse, par conséquent, aux autorités nationales qui délivrent l'autorisation plus de latitude que ne le permet la directive.

Le gouvernement néerlandais soutient que, s'agissant d'une politique d'autorisations, celles-ci sont accordées lorsqu'il n'y a pas de danger, en tenant compte à cet égard des circonstances énumérées dans l'article 6 de la directive, si bien que, matériellement, les exigences de cette disposition seraient satisfaites.

Il est à constater, ainsi que la Commission le soutient, que la possibilité d'assortir l'autorisation, prévue par la législation nationale néerlandaise d'une obligation de bonne gestion des eaux souterraines ne saurait être considérée comme satisfaisant l'exigence d'un contrôle du risque de pollution des eaux souterraines, lors de la délivrance des autorisations prévues par l'article 6 de la directive. L'article 6 de la directive 80/68/CEE n'a donc pas reçu une transposition suffisamment précise dans la législation nationale.

La Commission soutient enfin que le gouvernement néerlandais n'a pas assuré la transposition de l'article 18 de la directive 80/68/CEE, qui dispose que l'application des mesures prises en vertu de la directive 80/68/CEE ne peut en aucun cas avoir pour effet de provoquer, directement ou indirectement, la pollution des eaux telle que définie dans l'article 1^er de la directive, lequel, à son paragraphe 2, sous d), définit la « pollution » comme « le rejet de substances ou d'énergie effectué par l'homme dans les eaux souterraines, directement ou indirectement, et ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine ou l'approvisionnement en eau, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique ou à gêner d'autres utilisations légitimes des eaux ». La Commission estime que le sens de l'article 18 est que la qualité des eaux existante au moment de l'entrée en vigueur de la directive devrait être maintenue à l'égard non seulement des substances dangereuses telles qu'énumérées par les annexes de la directive, mais aussi à l'égard d'autres substances dangereuses. Par conséquent, une transposition expresse de cette disposition serait nécessaire.

Le gouvernement néerlandais ne conteste pas la finalité de l'article 18 de la directive 80/68/CEE, telle que définie par la Commission, mais il estime qu'elle ne concerne pas des substances autres que celles visées aux annexes de la directive et que, par conséquent, il n'est pas nécessaire de la transposer sous forme d'une disposition distincte et précise de la législation nationale. Selon le gouvernement néerlandais, il suffirait que les mesures nécessaires pour se conformer à la directive soient énoncées en termes tels que leur application empêche une détérioration des eaux souterraines.

L'argumentation du gouvernement néerlandais est fondée. Ainsi qu'il résulte du libellé de l'article 18, cette disposition n'a pas l'étendue large que lui attribue la Commission. En effet, il ne vise que l'application des « mesures prises en vertu de la présente directive » et, aux termes de son article 1^er, cette directive a pour objet de prévenir la pollution des eaux souterraines par des substances appartenant aux familles et groupes de substances énumérés dans les listes I et II de son annexe. Il s'ensuit que ce grief de la Commission doit être rejeté.

Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater qu'en n'adoptant pas dans le délai prescrit toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, le gouvernement des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.

Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Toutefois, selon le paragraphe 3, alinéa 1, du même article, la Cour peut compenser les dépens en totalité ou en partie, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l'espèce, le gouvernement des Pays-Bas et la Commission ayant succombé respectivement en leurs moyens, chacune des parties supportera ses propres dépens.