Arrêt de la Cour du 4 octobre 1979, 238/78, Ireks-Arkady GmbHTraité CEE art. 215, règlement 1570/78 art. 4

Dans son arrêt du 19 octobre 1977 dans les affaires jointes 117/76 et 16/77, Ruckdeschel & Co et Hans-Lagerhaus Ströh & Co/Hauptzollamt Hamburg St. Annen, et Diamalt AG/Hauptzollamt Itzehoe, Recueil 1977, p. 1753 (ci-après dénommé arrêt du 19 octobre 1977), la Cour a décidé que:

1)Les dispositions de l'article 11 du règlement n^o 120/67 du Conseil du 13 juin 1967, dans le libellé en vigueur à partir du 1^er août 1974 à la suite de la modification introduite par l'article 5 du règlement n^o 1125/74 du Conseil du 29 avril 1974 et reprise par des règlements subséquents, sont incompatibles avec le principe d'égalité dans la mesure où elles comportent une différence de traitement entre le quellmehl et l'amidon gonflé en ce qui concerne les restitutions à la production pour le maïs utilisé pour la fabrication de ces deux produits;

2)Il appartient aux institutions compétentes en matière de politique agricole commune de prendre les mesures nécessaires pour remédier à cette incompatibilité.

Par les règlements n^o 1125/78, du 22 mai 1978, modifiant le règlement n^o 2727/75 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO n^o L 142 du 30. 5. 1978, p. 21), et n^o 1127/78, du 22 mai 1978, modifiant le règlement n^o 2742/75, relatif aux restitutions à la production dans le secteur des céréales et du riz (JO n^o L 142 du 30. 5. 1978, p. 24), le. Conseil a introduit à nouveau, jusqu'à la fin de la campagne de commercialisation 1978-1979, un régime de restitutions à la production pour le maïs et le blé tendre utilisés pour la fabrication de quellmehl destiné à la panification. Les principaux éléments de ces règlements sont:

—l'égalité de traitement entre la transformation de maïs et de blé tendre, soit en quellmehl, soit en amidon gonflé;

—sur demande des intéressés, les restitutions sont octroyées rétroactivement à compter du 19 octobre 1977, date de l'arrêt de la Cour précité.

Les modalités d'application de ces dispositions ont été fixées par le règlement n^o 1570/78 de la Commission, du 4 juillet 1978, portant modalités d'application du règlement n^o 2742/75 en ce qui concerne les restitutions à la production pour les produits amylacés et abrogeant le règlement n^o 2026/75 (JO n^o L 185 du 7. 7. 1978, p. 22).

L'article 2 du règlement n^o 1570/78 est ainsi libellé:

«Les restitutions à la production visées aux articles 1 et 4 du règlement n^o 2742/75 sont versées:

a)au producteur d'amidon et de quellmehl, destinés à la panification, fabriqués à partir de blé ou de maïs;…»

L'article 4 du même règlement a la teneur suivante:

«Pour le maïs transformé en gruaux et semoules, les brisures de riz et le froment ou le maïs transformés en quellmehl entre le 19 octobre 1977 et la date d'entrée en vigueur du présent règlement et utilisés respectivement en brasserie ou en boulangerie, la restitution à la production est versée lorsque l'intéressé apporte la preuve que le maïs et le froment ont été transformés au cours de cette période et joint à la demande de restitution la preuve de la vente à l'industrie de la brasserie ou à la boulangerie, de gruaux et semoules de maïs, de quellmehl ou de brisures de riz, spécifiant la quantité et la destination visées à l'article 3 paragraphe 4.»

Le présent recours, introduit le 30 octobre 1978, vise notamment à condamner la Communauté économique européenne à indemniser la requérante du préjudice découlant du non-rétablissement de la restitution à la production pour les ventes de quellmehl réalisées par Albert Ruckdeschel & Co, Kulmbach, demanderesse au principal dans l'affaire 117/76 précitée, entre le 1^er août 1974 et le 19 octobre 1977. Albert Ruckdeschel, qui fait partie du même groupe que la requérante, a cédé à celle-ci les droits revendiqués maintenant devant la Cour.

La requérante signale que ledit quellmehl est en règle générale transformé, par addition d'autres substances, en différents agents de cuisson de nature particulière, et qu'il est ensuite vendu, par l'intermédiaire du commerce de gros, aux boulangeries industrielles et artisanales, qui utilisent de leur côté les agents de cuisson obtenus à partir de quellmehl pour la fabrication de pain et d'autres produits de boulangerie. Une partie du quellmehl serait aussi envoyé aux boulangeries industrielles ou artisanales sans avoir été mélangé.

Une demande de dommages et intérêts à la suite de la suppression des restitutions à la production de quellmehl est également au centre des affaires jointes 261/78 et 262/78, Interquell Stärke-Chemie et Diamalt AG/Conseil et Commission.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale, sans procéder à des mesures d'instruction préalables. Toutefois, la Cour a demandé aux parties de répondre à certaines questions.

La requérante conclut, après avoir modifié ses conclusions dans sa réplique, à ce qu'il plaise à la Cour:

—à titre principal, condamner la défenderesse à lui payer la somme de 1306968,01 DM majorée des intérêts au taux de 6 % à compter du 1^er décembre 1977;

—à titre subsidiaire, condamner la défenderesse à habiliter et à obliger la république fédérale d'Allemagne à lui payer, en exécution d'une obligation d'indemnisation de la Communauté et pour le compte de cette dernière, un montant égal à la restitution à la production de maïs, de froment tendre et de farine de froment pour celles des quantités que Albert Ruckdeschel & Co, à Kulmbach, a transformées, comme la preuve peut en être apportée, en quellmehl aux fins de l'alimentation humaine dans ses centres de production de Kulmbach, Hambourg et Bottrop pendant la période allant du 1^er août 1974 au 18 octobre 1977, et cela à concurrence du même montant que celui de la restitution à la production qui a été fixée et payée pour la transformation de maïs ou de froment en amidon pendant la période correspondante, majoré des intérêts au taux de 6 % à compter du 1^er décembre 1977;

—condamner la défenderesse aux dépens.

Le Conseil demande à la Cour de rejeter le recours comme irrecevable, subsidiairement de le rejeter comme non fondé et de condamner la requérante aux dépens.

La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour de rejeter le recours et condamner la requérante aux dépens.

Le Conseil fait enfin valoir que dans la mesure où le recours est fondé sur une discrimination résultant du règlement n^o 1570/78 de la Commission, il est irrecevable contre le Conseil, conformément à la jurisprudence de la Cour: arrêt du 13 novembre 1973 dans les affaires jointes 63 à 69/72, Werhahn Hansamühle et autres/Conseil (Recueil 1973, p. 1229, 7^e attendu).

La requérante répond qu'elle ne fonde son recours ni sur le règlement n^o 1125/78 ni sur le règlement n^o 1570/78, mais, comme l'a énoncé la Cour dans son arrêt du 19 octobre 1977 précité, sur le fait que

«Les dispositions de l'article 11 du règlement n^o 120/67 du Conseil … sont incompatibles avec le principe d'égalité dans la mesure où elles comportent une différence de traitement entre le quellmehl et l'amidon …»

Or, le Conseil et la Commission seraient responsables au même titre pour les actes juridiques sur lesquels la requérante fonde son recours.

Le Conseil fait observer dans sa duplique que, si la requérante se plaint de ce que les institutions ont omis de faire rétroagir la réintroduction de la restitution jusqu'au 1^er août 1974, elle devrait dire, étant donné que son action se fonde sur l'article 215 du traité, qu'en ne retenant une rétroactivité que jusqu'au 19 octobre 1977, les règlements en question ont violé de manière manifeste et grave une règle de droit supérieure la protégeant.

La requérante fait valoir qu'en adoptant l'article 4 du règlement n^o 1570/78, les organes de la Communauté ont limité leur pouvoir discrétionnaire sur la manière de supprimer, aussi rétroactivement, la discrimination à l'égard du quellmehl. A son avis, le principe d'égalité commande de supprimer de la même manière la discrimination pour la période entre le 1^er août 1974 et le 19 octobre 1977. L'article 4 du règlement n^o 1570/78 violerait donc le principe d'égalité dans la mesure où il ne prévoit pas de restitution à la production de quellmehl pour cette dernière période.

La requérante conclut que, dans cette mesure, les organes de la Communauté ont l'obligation de réparer le préjudice causé.

La requérante poursuit que comme il résulte non seulement des antécédents de la discrimination, mais aussi de la procédure dans les affaires 117/76 et 16/77, Ruckdeschel, l'économie et le but de la réglementation arrêtée montrent que l'intention a été d'exclure de la restitution à la production uniquement le quellmehl destiné à des fins d'alimentation du bétail. Elle est convaincue que l'article 2, lettre a), et l'article 4 du règlement n^o 1570/78 doivent être interprétés en fonction de cette économie et de ce but. Elle ajoute qu'il faut en particulier tenir compte du fait que la restitution à la production pour la fabrication d'amidon gonflé à base de blé ou de maïs continue à être octroyée même lorsque cet amidon n'est pas utilisé à des fins d'alimentation humaine.

La requérante ajoute que, pour rester compétitives par rapport à l'amidon de maïs et de froment, ni elle ni Albert Ruckdeschel & Co n'ont augmenté leurs prix de vente du fait de la suppression de la restitution à la production.

La requérante relève enfin que pour épargner à la Cour des mesures d'instruction et pour accélérer la procédure, elle a présenté sa demande subsidiaire qui permet de trancher sans instruction la seule question de principe qui est celle de savoir si la Communauté est tenue d'accorder la restitution à la production pour du maïs et du froment destinés à la fabrication de quellmehl à des fins d'alimentation humaine aussi pour la période antérieure au 19 octobre 1977.

Le Conseil souligne que l'action de la requérante présuppose que les règlements n^os 1125 et 1127/78 soient non seulement non valides, mais encore générateurs d'une violation grave d'une règle de droit supérieure protégeant les particuliers.

Il rappelle qu'il s'agit de mesures impliquant un choix économique et entraînant dès lors, conformément à une jurisprudence bien établie de la Cour, une large marge discrétionnaire de la part des institutions de la Communauté.

Le Conseil relève ensuite que la Cour, dans son arrêt du 19 octobre 1977, a laissé ouverte l'option entre le rétablissement de la restitution pour le quellmehl et la suppression de la restitution pour l'amidon gonflé. Le Conseil ajoute que si cette seconde alternative avait été choisie, l'égalité entre les deux produits aurait pu être rétablie dès le 1^er août 1974, sans pour autant qu'un recouvrement des restitutions déjà versées aux producteurs d'amidon gonflé s'imposât. Il estime, en effet, qu'il y a des raisons contraignantes de sécurité juridique qui militent en faveur du non-recouvrement des restitutions versées lorsque le droit à ces restitutions est supprimé rétroactivement pour réparer une faute de l'administration. Il souligne que l'arrêt de la Cour du 9 mars 1978 dans l'affaire 54/77, Herpels/Commission (Recueil 1978, p. 585, 38^e attendu), corrobore ce point de vue. Donc, dans le cas où la restitution pour l'amidon gonflé aurait été supprimée avec effet au 1^er août 1974, la requérante ne saurait, selon le Conseil, réclamer une restitution quelconque pour son produit. Si on part de ce point de vue, il paraît difficile, d'après le Conseil, d'admettre qu'il n'était pas loisible, en choisissant une solution beaucoup plus favorable pour les producteurs en question, de limiter les règlements dans le temps, ainsi qu'on l'a fait en l'espèce. Le Conseil poursuit que la Cour, dans son arrêt, n'a pas imposé aux institutions de prendre des mesures de nature rétroactive; il rappelle que les propositions de la Commission n'envisageaient aucune rétroactivité.

Le Conseil conclut que les règlements précités n'outrepassent nullement la marge discrétionnaire dont il dispose en l'espèce et qu'en conséquence ils sont valides, de sorte qu'ils ne peuvent pas être générateurs d'une violation suffisamment grave d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers.

Le Conseil se demande, à titre subsidiaire, en partant de l'hypothèse selon laquelle la requérante n'a effectivement pas augmenté ses prix de vente pour compenser la suppression de la restitution, s'il y a eu réellement des raisons contraignantes pour l'en empêcher.

Il rappelle dans ce contexte qu'il ressort de l'exposé des observations des demanderesses au principal dans l'arrêt du 19 octobre 1977 que, dans une situation de libre concurrence, en dehors de toute restitution, le quellmehl est, quant à son coût de fabrication, meilleur marché que l'amidon gonflé; par ailleurs, alors que l'amidon gonflé était offert à 85 DM le quintal, le quellmehl, du fait de la suppression de la restitution, aurait dû être vendu à 100 DM. A partir de ces prix, on obtient, d'après le Conseil, du fait de la restitution pour l'amidon gonflé, un avantage concurrentiel de l'ordre de 8,6 % du prix de vente du quellmehl. Si on tient compte de l'augmentation du prix de la matière première au cours de la période de suppression de la restitution, augmentation qui a été de l'ordre de 30 % des prix de base, il parait improbable au Conseil que la requérante ait été dans l'impossibilité de répercuter sur ses prix de vente cet avantage de 8,6 % qui devient même 6,3 % dès lors que les prix des deux produits ont augmenté de 30 %. Le Conseil souligne dans ce contexte que le renchérissement de la matière première vaut aussi pour les producteurs d'amidon gonflé.

Le Conseil conclut que la suppression de la restitution n'a pas dépassé l'amplitude des risques économiques inhérents aux activités de la requérante et qu'elle n'a certainement pas pu mettre en danger la rentabilité de son entreprise.

Le Conseil relève enfin que, faute de toute donnée nécessaire à l'appréciation du prix de revient du quellmehl produit par le requérante, de son prix de vente, de la concurrence accrue de l'amidon gonflé en raison du bénéfice de la restitution, il ne lui est pas possible de prendre position plus amplement à ce stade de la procédure sur la réalité d'un préjudice dans le chef de la requérante. Au demeurant, il doute sur ce point de la recevabilité de la requête à la lumière de l'article 38, paragraphe 1, du règlement de procédure.

La Commission fait observer que la requérante ne réclame pas la réparation d'un préjudice subi, mais le paiement de restitutions à la production. Elle rappelle que d'après l'arrêt de la Cour du 15 juin 1976 dans l'affaire 74/74, CNTA/Commission (Recueil 1976, p. 797), doivent être considérées comme préjudice susceptible de réparation dans le cadre d'un recours en indemnité non pas les prestations non fournies, mais uniquement les pertes patrimoniales subies du fait du non-versement des prestations. Cela serait conforme à la notion de dommage telle qu'elle existe dans la plupart des droits nationaux.

La Commission ajoute que la requérante n'a pas fourni la moindre information sur l'étendue du préjudice qu'elle aurait subi. Etant donné que les quantités de quellmehl écoulées par la requérante durant cette période sont sensiblement égales à celles écoulées au cours de périodes antérieures, la Commission n'estime pas que celle-ci puisse prouver l'existence d'un préjudice.

La Commission fait en outre observer que la requérante ne remplit pas non plus les autres conditions auxquelles est subordonnée la responsabilité de la Communauté du fait d'un acte normatif, telles qu'elles ont été fixées par l'arrêt de la Cour du 25 mai 1978 dans les affaires jointes 83 et 94/76, 4, 15 et 40/77, HNL et autres/Conseil et Commission (Recueil 1978, p. 1209).

La Commission admet dans ce contexte que le principe d'égalité constitue une règle supérieure de droit protégeant les particuliers. Elle ajoute cependant que les violations de ce principe ne peuvent engendrer un droit à indemnité que conformément aux principes juridiques communs aux États membres et n'entraînent aucune obligation de réparer les effets de ces violations indépendamment de l'obligation d'indemnisation.

Selon la Commission, l'arrêt de la Cour du 19 octobre 1977 fournit déjà des éléments à l'appui de sa thèse: au moment où cet arrêt a été rendu, il ne faisait aucun doute qu'en raison des droits acquis et de la protection de la confiance légitime, les restitutions octroyées aux amidonniers ne pouvaient pas être supprimées avec effet rétroactif; c'est pourquoi la Cour, si elle partageait le point de vue de la requérante, aurait très bien pu dire, au sujet de la période écoulée, que les fabricants de quellmehl avaient droit à la même restitution que celle accordée pour l'amidon; or, la Cour a déclaré qu'il existait, pour le «préjudice éventuellement causé aux intéressés», plusieurs possibilités de réparation. Ce serait donc aux institutions de la Communauté de choisir entre ces possibilités.

De l'avis de la Commission, il résulte de tout cela, pour la présente espèce, ce qui suit: il est incontestable, d'après l'arrêt de la Cour du 19 octobre 1977, que les institutions, en supprimant à partir du 1^er août 1974 la restitution à la production pour le quellmehl, ont violé le principe d'égalité vis-à-vis de la requérante; à partir de là, la requérante pouvait avoir, si les autres conditions juridiques étaient réunies, un droit à indemnité contre les institutions de la Communauté; cet éventuel droit à indemnité n'impliquait cependant pas de prime abord l'octroi après coup de la restitution non versée, parce que celle-ci, en tant qu'objet de la prestation proprement dite, ne doit pas être considérée comme un préjudice; c'est cette situation juridique défavorable pour elle que la requérante essaie d'éluder en affirmant qu'après l'arrêt de la Cour du 19 octobre 1977, les institutions étaient en tout cas obligées, en vertu du principe d'égalité, de réintroduire la restitution pour le quellmehl avec effet rétroactif au 1^er août 1974; c'est la raison pour laquelle elle réclame une indemnisation; or, cela est faux, d'après la Commission, parce que les institutions de la Communauté n'avaient, vis-à-vis de la requérante, conformément à l'arrêt précité de la Cour, qu'une obligation éventuelle d'indemnisation selon les principes de l'article 215 du traité.

Selon la Commission, il n'existait pas d'obligation de réintroduire, avec effet rétroactif au 19 octobre 1977, la restitution à la production pour le quellmehl. Une limitation du pouvoir discrétionnaire ne découle pas, selon la Commission, du fait que le Conseil a — contrairement aux propositions de la Commission — néanmoins prévu une rétroactivité limitée étant donné que le Conseil avait des motifs pour opérer une distinction entre la période antérieure et la période postérieure à l'arrêt de la Cour.

Par ailleurs, la Commission n'estime pas avoir limité son pouvoir discrétionnaire puisqu'elle n'avait pas prévu de réglementation à effet rétroactif.

La Commission ajoute que la requérante ne peut pas se prévaloir du principe d'égalité à propos de la limitation du pouvoir discrétionnaire. D'après la Commission, ce principe signifie seulement qu'à situation égale une personne ne peut pas être traitée différemment d'une autre; en revanche, il n'interdit pas de traiter la même personne ou le même groupe de personnes d'une certaine manière dans un premier cas et d'une autre dans le second.

La Commission relève en outre qu'en tout état de cause, la Communauté n'a pas méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s'imposent à l'exercice de ses pouvoirs: la suppression des restitutions avait été la conséquence de considérations d'ordre pratique et n'avait rien d'arbitraire.

De même, après que la Cour eut rendu son arrêt du 19 octobre 1977, il ne peut, selon la Commission, être question d'un abus de pouvoir manifeste et grave de sa part: il y a d'importantes considérations de principe qui plaident contre un droit à l'octroi rétroactif de restitutions; du reste, l'arrêt de la Cour n'impose aux institutions aucune obligation d'octroyer un tel droit.

La Commission relève enfin qu'après la suppression de la restitution, les entreprises n'ont manifestement pas eu de grosses difficultés à maintenir le volume des ventes de quellmehl à son ancien niveau. Les mesures prises par la Communauté n'auraient donc eu en aucun cas pour la requérante des effets tels que la responsabilité de la Communauté serait inévitablement engagée du fait de la gravité de son intervention.

La requérante réplique que les faits à la base des affaires jointes 83 et 94/76, 4, 15 et 40/77, HNL, sont fondamentalement différents de ceux de l'espèce: il s'agit en l'espèce d'une violation non pas du principe de proportionnalité, mais uniquement de celui de l'égalité, violation ayant entraîné, dans le chef d'opérateurs concurrents appartenant à un seul et même secteur économique, une inégalité de traitement; dans les affaires HNL, l'ensemble des concurrents d'un seul et même secteur économique étaient traités de manière identique. D'après la requérante, les faits de la présente affaire se distinguent en outre par rapport aux affaires HNL en ce qu'en l'espèce les institutions de la Communauté ont notoirement et gravement excédé les limites de leur compétence: elles savaient que le quellmehl et l'amidon gonflé sont interchangeables et qu'ils se font respectivement concurrence.

La requérante relève en outre qu'on ne peut comparer les faits de la présente affaire avec ceux de l'affaire 74/74, CNTA — qui concernait la suppression de montants compensatoires monétaires — que si les institutions avaient soudainement supprimé la restitution à la production à la fois pour le quellmehl et pour l'amidon gonflé. Étant donné qu'il s'agit en l'espèce non pas, comme dans l'affaire CNTA, de la violation du principe de la protection de la confiance légitime, mais de celui de l'égalité, les fabricants de quellmehl avaient droit, d'après la requérante, au bénéfice d'une restitution à la production aussi longtemps que leurs concurrents percevaient la restitution.

La requérante estime que les conclusions du Conseil et de la Commission, selon lesquelles, par son arrêt du 19 octobre 1977, la Cour aurait entendu exclure la réparation d'un dommage pour un montant correspondant à celui de la restitution, sont erronées. Selon elle, cet arrêt constate également pour le passé que les institutions sont tenues d'indemniser les fabricants de quellmehl tout en laissant plusieurs possibilités ouvertes à cet effet. La requérante ajoute qu'étant donné que l'étendue du dommage subi dépend du comportement des fabricants durant cette période, la Cour n'était pas en mesure de constater le montant du dommage.

La requérante réplique en outre qu'elle a pu répercuter sur les acheteurs, durant la période litigieuse en l'espèce, les hausses de la matière première conditionnées par l'augmentation des prix de seuil pour le froment et le maïs, étant donné que les fabricants d'amidon qui continuaient de percevoir la restitution à la production devaient sur ce point supporter les mêmes charges et étaient obligés de les répercuter sur les acheteurs de leurs produits. Il en serait tout autrement, cependant, lorsque par suite d'une inégalité de traitement entre entreprises concurrentes, des distorsions apparaissent au niveau de la concurrence. Dans ce cas, on ne peut en règle générale répercuter l'augmentation des coûts sur les acheteurs.

Si, à la suite d'un événement occasionnel, le prix coûtant augmente pour le commerçant et si ce dernier ne peut répercuter la hausse sur les acquéreurs, étant donné le risque de voir ses concurrents offrir à meilleur marché et de perdre pour cette raison ses clients en exigeant un prix plus élevé, il devra, d'après la requérante, se résigner, pour maintenir son exploitation, à essuyer des pertes et à continuer de vendre à ses clients sans augmentation du prix. Telle serait en l'occurrence la situation: il était prévisible pour Albert Ruckdeschel & Co que la situation résultant de la suppression des restitutions pour le quellmehl ne serait pas durable; la requérante et Albert Ruckdeschel & Co se seraient inspirés de ces considérations commerciales tout à fait raisonnables. La requérante conclut qu'on ne saurait donc présumer du simple fait que ces sociétés ont continué de fabriquer et de vendre qu'elles n'ont subi aucun préjudice.

La requérante conteste en outre que la revendication de dommages-intérêts d'un montant équivalant aux restitutions supprimées est fonction de ce qu'elle a pu répercuter la hausse de ses coûts provoquée par cette suppression. Elle tire cette conviction de la notion générale de préjudice: un préjudice destiné à être réparé dans le cadre d'une action en dommages-intérêts est égal à la différence entre la situation patrimoniale qui serait celle de la personne lésée si le fait dommageable ne s'était pas produit et la situation ayant résulté directement du fait dommageable.

D'après la requérante, la question de savoir si ce préjudice a été après coup diminué ou aurait pu l'être, en ce que la personne lésée a pu ou pouvait répercuter le dommage auprès de l'acquéreur, est une tout autre question qui relève en droit allemand de la notion de «Vorteilsanrechnung» (compensation pour avantages retirés). La requérante poursuit que, selon la jurisprudence allemande, doivent seules être considérées en tant que telles les circonstances entretenant un rapport adéquat de causalité avec le fait dommageable. La requérante conclut que si on devait appliquer en l'espèce cette jurisprudence, il n'y aurait pas lieu de considérer la répercussion sur les clients de l'augmentation des coûts découlant de la suppression de la restitution: même si la requérante était parvenue à répercuter l'augmentation, ce résultat aurait uniquement été obtenu grâce à la propre initiative de la société, et non du fait de la rétention illicite de la restitution. D'autre part, la Communauté se verrait indûment déchargée si elle devait en définitive encore retirer un bénéfice de ce que le fabricant de quellmehl, ayant répercuté sur ses clients l'augmentation des coûts liée à la rétention de la restitution à la production, se voyait encore décompter cet avantage. La requérante estime que la jurisprudence allemande doit également avoir cours en droit communautaire.

Le Conseil, dans sa duplique, rappelle que les demanderesses dans les affaires jointes 117/76 et 26/77, Ruckdeschel, ont fait valoir qu'après la suppression de la restitution, le prix de revient du quellmehl était de 98,79 DM les 100 kg, tandis que l'amidon gonflé, grâce à la restitution, pouvait être offert à 98 DM les 100 kg. Selon le Conseil, il est donc probable que la requérante a répercuté totalement ou en partie, sur ces prix de vente, la perte de la restitution.

Le Conseil se prononce ensuite sur la thèse de la requérante selon laquelle la personne lésée doit être restaurée dans la position financière qui aurait été la sienne si le préjudice n'était pas intervenu.

Le Conseil, tout en doutant de la pertinence, même en droit allemand, de cette doctrine de droit civil dans le cadre d'une procédure de droit administratif opposant un particulier aux pouvoirs publics au sujet d'un subside auquel ce particulier estime avoir droit, estime de toute façon que cette doctrine ne saurait s'appliquer dans le cadre d'une action en responsabilité non contractuelle relevant du droit communautaire. Le Conseil ajoute qu'il ressort de l'arrêt de la Cour dans l'affaire 74/74, CNTA, que la Communauté n'est pas tenue de réparer un dommage, qui, bien qu'imminent, ne se réalise pas par la suite.

La Commission relève dans sa duplique que si la conception de la requérante selon laquelle elle a droit au paiement d'une restitution à la production pour le quellmehl pour la période allant du 1^er août 1974 au 18 octobre 1977, en vertu du principe d'égalité, est en l'occurrence correcte, on est par là même conduit à exclure le droit de celle-ci à une indemnité, car elle est encore en mesure d'exercer directement une action en exécution de sa créance. Aussi longtemps que cette possibilité subsiste, en tout cas, la requérante ne peut alléguer qu'elle a subi un préjudice.

La Commission estime que cet argument peut déjà être pris en considération lors de l'examen de la recevabilité du recours en indemnité et que le recours doit: dès lors être rejeté comme irrecevable parce que le besoin de protection fait défaut et parce que l'objet réel du recours n'est pas une indemnité, mais une exécution.

Si le recours est déclaré recevable, l'examen au fond fera apparaître, d'après la Commission, que le recours n'est pas fondé: s'il existe effectivement une action en exécution, il ne peut, de ce fait même, y avoir préjudice: si, au contraire, il n'est pas reconnu un droit à exécution, il ne peut être fait droit à un recours en indemnité ayant le même objet.

Par conséquent, la Commission est d'avis que la répartition des compétences entre les institutions de la Communauté et les autorités nationales fait qu'en l'espèce la demande de restitution doit faire l'objet d'un recours devant le juge national, dirigé contre les autorités compétentes. La Cour aurait alors pu rendre une décision préjudicielle portant exclusivement sur la question de savoir si le principe d'égalité impose d'accorder à la requérante également une restitution à la production de quellmehl avec effet rétroactif pour la période comprise entre le 1^er août 1974 et le 18 octobre 1977. Toutes les autres questions auraient dû être tranchées par les autorités et les juridictions nationales. La requérante n'aurait eu à saisir directement la Cour qu'à la seule fin d'introduire un véritable recours en indemnité.

La Commission relève, quant au préjudice prétendument subi par la requérante, que les bénéfices moins élevés de la requérante, causés par la suppression de la restitution, ne sauraient être assimilés à une perte réelle, la restitution ne représentant pas un bénéfice commercial; en effet, elle n'est pas le fruit d'un effort propre, mais exclusivement une subvention des pouvoirs publics accordée en vue d'un objectif déterminé. Cet objectif ne consisterait toutefois pas à procurer aux entreprises un bénéfice commercial donné.

La Commission relève, sur les motifs du refus d'accorder une restitution pour des périodes écoulées, qu'il n'est pas fait mention dans l'arrêt de la Cour du 19 octobre 1977 d'une obligation d'accorder la restitution avec effet rétroactif, bien qu'il ait déjà été évident à l'époque qu'il n'était pas possible d'obliger les fabricants d'amidon à rendre les montants perçus au titre de la restitution. Le fait pour la Cour de n'avoir, malgré cela, pas obligé le Conseil et la Commission à accorder la restitution avec effet rétroactif, mais d'avoir expressément mentionné à ce propos la possibilité de porter remède aux préjudices éventuels, revêtait, de l'avis de la Commission, nécessairement une certaine importance. La raison pour ne permettre qu'une indemnisation des préjudices éventuels est essentiellement, de l'avis de la Commission, le fait que l'octroi après coup de la restitution ne permet plus d'atteindre le but en vue duquel celle-ci a été accordée, à savoir favoriser l'écoulement de certains produits pendant une certaine période.

La Commission relève enfin qu'il n'est pas juste de dire, comme le fait la requérante, que la Commission s'est liée en arrêtant dans le règlement n^o 1570/78 des modalités d'application relatives à la réintroduction de la restitution à la production pour le quellmehl: après l'adoption de la disposition obligatoire contenue à l'article 6 du règlement n^o 1127/78 du Conseil, la Commission n'avait plus en la matière aucun pouvoir d'appréciation; cela ne l'empêche d'ailleurs pas d'estimer que les raisons avancées par le Conseil sont tout à fait propres à justifier des régimes différents selon qu'il s'agit de périodes antérieures ou postérieures au prononcé de l'arrêt de la Cour du 19 octobre 1977.

La requérante dans cette affaire demande que la Communauté économique européenne, représentée par le Conseil et la Commission, soit condamnée, en vertu de l'article 215, alinéa 2, du traité CEE, à l'indemniser du préjudice qu'elle allègue avoir subi du fait de la suppression des restitutions à la production de quellmehl, résultant du règlement du Conseil n^o 1125/74 du 29 avril 1974 modifiant le règlement n^o 120/67 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO n^o L 128 du 10. 5. 1974, p. 12).

Dans son arrêt du 19 octobre 1977 rendu, sur demande préjudicielle du Finanzgericht de Hambourg, dans les affaires jointes 117/76 et 16/77, Ruckdeschel et Co et Hansa Lagerhaus Ströh et Co/Hauptzollamt Hamburg St-Annen, et Diamalt AG/Hauptzollamt Itzehoe (Recueil 1977, p. 1753), la Cour a dit pour droit que les dispositions litigieuses des règlements du Conseil étaient incompatibles avec le principe d'égalité dans la mesure où elles comportaient une différence de traitement, en ce qui concernait les restitutions à la production, entre le quellmehl et l'amidon gonflé. La Cour a dit, en outre, qu'il appartenait aux institutions compétentes en matière de politique agricole commune de prendre les mesures nécessaires pour remédier à cette incompatibilité.

A la suite de cet arrêt, les restitutions à la production de quellmehl destiné à la panification ont été réintroduites par le règlement n^o 1125/78 du Conseil du 22 mai 1978 modifiant le règlement n^o 2727/75 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO n^o L 142 du 30. 5. 1978, p. 21). Le montant de la restitution a été fixé par le règlement n^o 1127/78 du Conseil, adopté et publié aux mêmes dates que le règlement n^o 1125/78 (JO n^o L 142, p. 24). Les deux règlements sont entrés en vigueur le troisième jour suivant celui de leur publication au Journal officiel des Communautés européennes. Cependant, aux termes de l'article 1, dernier alinéa, du règlement n^o 1125/78 et de l'article 6 du règlement n^o 1127/78, les restitutions, sur demande de l'intéressé, ont été octroyées à compter du 19 octobre 1977, c'est-à-dire avec effet rétroactif à compter de la date de l'arrêt de la Cour dans les affaires préjudicielles mentionnées ci-dessus.

C'est ainsi que l'objet des demandes de la partie requérante est la réparation du préjudice qui lui aurait été causé par l'absence de restitutions pendant la période allant du 1^er août 1974, date de la première application du règlement n^o 1125/74, jusqu'au 19 octobre 1977. Le préjudice consisterait dans le défaut de recettes correspondant aux montants des restitutions qui auraient été versées à la requérante si le quellmehl avait bénéficié des mêmes restitutions que l'amidon.

La Commission a formulé une réserve quant à la recevabilité de la demande, du fait que la requérante agit par subrogation consentie par la firme Albert Ruckdeschel et Co, qui a été le fabricant, pendant la période litigieuse, des quantités de quellmehl qui justifieraient la demande de réparation pour les restitutions non versées. Cette réserve ne saurait être considérée comme justifiée. La requérante a affirmé que la demande en réparation lui a été cédée par la firme Ruckdeschel, qui fait partie du même groupe que la requérante à la suite d'une certaine restructuration à l'intérieur du groupe. La Cour estime qu'il n'y a pas d'obstacle à ce qu'un droit à réparation puisse être revendiqué et exercé en justice par le cessionnaire dans des circonstances comme celles de l'espèce qui ne donnent pas lieu à penser que la cession ait pu prêter à abus.

En outre, le Conseil et la Commission, parties défenderesses, ont fait valoir, à titre d'exception d'irrecevabilité, le fait que la requérante, afin d'obtenir l'octroi des restitutions réclamées, aurait dû exercer, devant les juridictions nationales et contre les organismes nationaux compétents, une action en paiement des restitutions. Cette exception, cependant, ne peut pas être retenue. S'il est vrai qu'une action en paiement de montants dus au titre de la réglementation communautaire ne saurait être engagée sous le couvert des articles 178 et 215, alinéa 2, du traité CEE, les demandes présentées par la requérante en l'espèce ne s'analysent pas en demandes de paiement de montants dus, mais en demandes de réparation du préjudice qui résulterait de l'illégalité constatée par l'arrêt de la Cour du 19 octobre 1977. Dans les circonstances de l'espèce, il est en outre constant, aux termes dudit arrêt de la Cour, qu'une juridiction nationale n'aurait pu donner suite à une action en paiement, à défaut de toute disposition réglementaire de la Communauté autorisant les organismes nationaux à verser les montants réclamés.

Il en est de même en ce qui concerne l'exception soulevée par la Commission consistant à soutenir que l'objet réel du recours, à savoir l'octroi des restitutions non versées, ne peut être atteint que par l'adoption d'un nouveau règlement et que la requérante, n'étant pas habilitée à poursuivre un tel objectif au moyen des recours prévus aux articles 173 et 175 du traité CEE, ne pourrait pas non plus le faire au moyen du recours en responsabilité en vertu des articles 178 et 215, alinéa 2. En effet, comme la Cour l'a affirmé par une jurisprudence constante, ce dernier recours a été institué comme une voie autonome. C'est ainsi que les demandes présentées par la requérante doivent être examinées dans le cadre de ce recours et peuvent être accueillies, si elles sont bien fondées, sans qu'il soit nécessaire que les parties défenderesses adoptent de nouveaux actes réglementaires.

Par son arrêt du 19 octobre 1977, la Cour a constaté que la suppression des restitutions pour le quellmehl à partir du 1^er août 1974, conjointement avec le maintien des restitutions pour l'amidon gonflé, était incompatible avec le principe d'égalité. Il ressort de l'arrêt que cette incompatibilité n'existait qu'en ce qui concerne le quellmehl utilisé aux fins qui étaient traditionnellement les siennes dans l'alimentation humaine, à savoir la panification. C'est d'ailleurs cette utilisation qui ouvre un droit aux restitutions réintroduites par les règlements n^os 1125/78 est 1127/78, et il n'y a aucune contestation à ce sujet entre les parties à la présente affaire. Pour autant que l'illégalité de la suppression des restitutions a ainsi été constatée, le premier problème qui se pose dans cette affaire est de savoir si l'illégalité ainsi constatée est de nature à engager la responsabilité de la Communauté en vertu de l'article 215, deuxième alinéa, du traité CEE.

La constatation qu'une situation juridique résultant des actes normatifs de la Communauté est illégale ne suffit pas en elle-même pour engager cette responsabilité. La Cour s'est déjà prononcée en ce sens dans son arrêt du 25 mai 1978 dans les affaires jointes 83/76 et autres, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe et autres/Conseil et Commission (Recueil 1978 p. 1209). A ce propos, la Cour a rappelé sa jurisprudence constante d'après laquelle la responsabilité de la Communauté du fait d'un acte normatif qui implique des choix de politique économique ne saurait être engagée qu'en présence d'une violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers. Tenant compte des principes qui, dans les systèmes juridiques des États membres, régissent la responsabilité des pouvoirs publics pour les préjudices causés aux particuliers par les actes normatifs, la Cour a dit que dans un contexte de normes communautaires, caractérisé par l'exercice d'un large pouvoir discrétionnaire, indispensable à la mise en œuvre de la politique agricole commune, la responsabilité de la Communauté ne pourrait être engagée que de manière exceptionnelle dans les cas où l'institution concernée aurait méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s'imposent à l'exercice de ses pouvoirs.

Dans les circonstances de l'espèce, la Cour est amenée à estimer qu'il y a eu, de la part du Conseil, une telle méconnaissance grave et manifeste des limites qu'il doit respecter en exerçant ses pouvoirs discrétionnaires dans le cadre de la politique agricole commune. La Cour retient à cet égard notamment les éléments suivants.

Il y a lieu de prendre en considération, tout d'abord, que le principe d'égalité, consacré notamment par l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité CEE, qui interdit toute discrimination dans l'organisation commune des marchés agricoles, revêt une importance particulière parmi les règles du droit communautaire destinées à protéger les intérêts des particuliers. En second lieu, la méconnaissance de ce principe en l'espèce a atteint un groupe restreint et nettement délimité d'opérateurs économiques. Il semble, en effet, que le nombre de producteurs de quellmehl dans la Communauté est très restreint. En outre, le dommage allégué par la requérante dépasse les limites des risques économiques inhérents aux activités dans le secteur concerné. Enfin, l'égalité de traitement avec les producteurs d'amidon de maïs qui avait été respectée dès le début de l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales a été rompue par le Conseil en 1974 sans justification suffisante.

Pour ces raisons, la Cour arrive à la conclusion que la responsabilité de la Communauté est engagée du fait de la suppression des restitutions pour le quellmehl résultant du règlement n^o 1125/74 du Conseil.

Cette constatation faite, il convient de procéder à l'examen du préjudice résultant de la discrimination dont les producteurs de quellmehl ont fait l'objet. L'origine du préjudice invoqué par la requérante se trouve dans la suppression, par le Conseil, des restitutions qui auraient dû être versées aux producteurs de quellmehl si l'égalité de traitement avec les producteurs d'amidon de maïs avait été respectée. C'est le montant de ces restitutions qui doit, dès lors, fournir la base de calcul pour l'évaluation du préjudice subi.

Contre cette méthode de calcul du préjudice, le Conseil et la Commission ont soulevé l'objection selon laquelle les producteurs de quellmehl ont éliminé, ou auraient pu éliminer, le préjudice en répercutant sur leurs prix de vente le désavantage résultant de la suppression des restitutions. En principe, une telle objection ne saurait être écartée comme dépourvue de fondement dans le cadre d'un recours en responsabilité. Il faut en effet admettre que dans l'hypothèse où la suppression des restitutions a effectivement été répercutée, ou aurait pu être répercutée, sur les prix, le préjudice ne peut pas être mesuré en fonction des restitutions non versées. L'augmentation des prix se substituerait, dans ce cas, à l'octroi des restitutions pour tenir le producteur indemne.

La requérante, de son côté, a contesté la possibilité d'opérer la répercussion dont il s'agit. Elle affirme que, face à la concurrence faite par les producteurs d'amidon bénéficiaires de restitutions, elle a choisi, dans le cadre de sa politique commerciale, de vendre le quellmehl à perte afin de conserver ses marchés, plutôt que d'augmenter les prix au risque de perdre ces derniers. Les augmentations de prix signalées par le Conseil et la Commission sont dues, d'après la requérante, au relèvement du prix de seuil du maïs et à l'augmentation des coûts de production.

Les données statistiques et les arguments présentés par les parties ne permettent pas de constater que la requérante a effectivement répercuté, ou aurait pu répercuter, sur les prix de vente le désavantage résultant de la suppression des restitutions.

Il s'ensuit que le préjudice dont la requérante doit être indemnisée devra être calculé comme étant équivalent aux restitutions qui lui auraient été versées si, pendant la période du 1^er août 1974 au 19 octobre 1977, l'utilisation de maïs pour la fabrication de quellmehl destiné à la panification avait ouvert un droit aux mêmes restitutions que l'utilisation de maïs pour la fabrication d'amidon.

La requérante a soumis à la Cour un certain nombre de pièces tendant à justifier les quantités de quellmehl pour lesquelles l'indemnisation serait due ainsi que les montants des restitutions non versées au titre de ces quantités. La Cour, cependant, n'est pas en mesure, à ce stade de la procédure, de se prononcer sur l'exactitude de ces données. Il y a donc lieu de fixer, par arrêt interlocutoire, les critères retenus par la Cour pour l'indemnisation de la requérante, tout en réservant la détermination des montants de la réparation soit au commun accord des parties, soit à la Cour à défaut d'un tel accord.

La requérante a demandé, en outre, que la Communauté soit condamnée au paiement d'intérêts au taux de 6 %, à compter du 1^er décembre 1977, date à partir de laquelle la Communauté serait redevable des restitutions non versées.

S'agissant d'une demande faite en rapport avec la responsabilité non contractuelle de la Communauté en vertu de l'article 215, alinéa 2, elle doit être appréciée à la lumière des principes communs aux droits des États membres auxquels renvoie cette disposition. Il en résulte qu'une demande d'intérêts est, en général, admissible. Compte tenu des critères d'évaluation du dommage retenus par la Cour, l'obligation de payer des intérêts naît à partir du présent arrêt, en tant qu'il constate l'obligation de réparer le préjudice. Le taux d'intérêt qu'il convient d'appliquer est celui de 6 %;