Arrêt de la Cour du 7 février 1984, 237/82, Jongeneel Kaas BVTraité CEE art. 34 et art. 30

ARRÊT

En fait

I — Faits et procédure écrite

Le 1er juillet 1982 est entré en vigueur aux Pays-Bas un train de mesures visant à réglementer la production de fromage.

Ces mesures ont été prises en vertu de la loi sur la qualité des produits agricoles (Landbouwkwaliteitswet du 8 avril 1971, 5761, 371, ci-après «la loi»)

II résulte de l'exposé des motifs de la loi que celle-ci préconisait, en vue de promouvoir la vente, l'établissement d'une réglementation générale sur la qualité des produits de l'agriculture et de la pêche. On ne pourrait pas se servir à cette fin de la loi sur les marchandises (Warenwet) qui permettait seulement d'arrêter des règles dans l'intérêt de la santé publique ou de la loyauté des transactions commerciales et non de la qualité des produits agricoles.

C'est en vue de combler cette lacune que les réglementations suivantes ont été prises:

l'arrêté royal sur la qualité des produits agricoles — produits fromagers (Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten du 2 décembre 1981, 5761, 726, ci-après «l'arrêté»);

le décret ministériel sur la qualité des produits agricoles — produits fromagers (Landbouwkwaliteitsbeschikking kaasprodukten du 28 décembre 1981, Ned. Stet no 251, ci-après «le décret»).

Ces deux actes attribuaient certaines fonctions à la défenderesse au principal no 2, le Stichting Centraal Orgaan Zuivelcontrole (fondation de l'organisme central de contrôle des produits laitiers, ci-après le COZ), établi à La Haye.

Le COZ lui-même a arrêté certains règlements, notamment le règlement de contrôle applicable aux produits fromagers (Keuringsreglement COZ Kaasprodukten, approuvé par décret ministériel du 15 juin 1982, Ned. Stet no 105, ci-après «le règlement de contrôle») et le règlement relatif aux taxes du COZ (Heffingereglement COZ, approuvé par décret ministériel du 15 juin 1982, Ned. Stet no 118, ci-après «le règlement parafiscal»).

1.1 Champ d'application de la réglementation

a) La réglementation s'applique: à tous les fromages produits aux Pays-Bas, qu'ils soient destinés à la consommation interne du pays, ou à l'exportation; à la réexportation et au trafic de perfectionnement actif. Par contre, elle ne s'applique pas aux fromages importés, sauf en ce qui concerne les dispositions générales des articles 3, 4 et 5 de l'arrêté.

b) Les dispositions générales de l'arrêté interdisent l'utilisation de substances nocives et les indications trompeuses quant à la nature du produit.

c) Les dispositions de la réglementation qui ne concernent que les fromages produits aux Pays-Bas sont: le décret, le règlement de contrôle et le règlement parafiscal pris sur la base de l'habilitation contenue dans l'arrêté. Leur contenu est résumé sommairement ci-dessous.

1.2. Les caractéristiques principales de la réglementation

Il est interdit de produire des fromages autres que ceux enumeres limitativement dans le décret. La liste comprend un certain nombre de fromages traditionnels néerlandais, dans des conditionnements divers, tels que le Gouda, l'Edam et le Commissiekaas, et en outre le Cheddar et le Feta.

Des dispositions précises énonçant la teneur en matières grasses et en eau existent pour chaque variété de fromages. Il est interdit de produire un fromage qui n'est pas conforme à ces règles.

En plus, la conformité des fromages à la réglementation est démontrée par l'apposition des marques et par l'existence de documents de contrôle. Tous les fromages sont soumis à un système de contrôle obligatoire. Il est interdit de commercialiser des produits qui ne portent pas de marque. Les documents de contrôle constatent la conformité des fromages soumis à examen par voie de sondage.

Le respect de la réglementation est assurée par le COZ, organisme de droit privé auquel toute entreprise fabricant de fromage industriel doit s'affilier.

Le COZ prélève sur ses membres des taxes destinées à couvrir les frais de surveillance et de contrôle.

1.3. La réglementation communautaire

La réglementation communautaire concernant le fromage comporte un certain nombre de mesures.

a) Sur le marché intérieur: — prix d'intervention pour les fromages Grana-Padano et Parmigiano-Reggiano, et aides de stockage pour ces derniers et pour le Provolone ainsi que pour les fromages de garde; — application de montants compensatoires monétaires; — interdiction de mesures équivalentes aux restrictions quantitatives; — interdiction des aides étatiques (voir articles 92 à 94 CEE).

b) Dans les échanges avec les pays tiers: — prix de seuil et prélèvements, montants compensatoires; — emploi obligatoire de certificats d'importation et d'exportation; — paiement de restitutions lors des exportations vers certains pays, à certains moments, pour certains fromages; — autres mesures et accords internationaux; — interdiction de mesures équivalentes aux restrictions quantitatives.

1.4. Procédure devant le juge national

Les parties demanderesses ont considéré que la totalité de ces diverses dispositions est contraire au droit communautaire et ont intenté une action devant l'Arrondissementsrechtbank. Elles ont également demandé, par voie de référé, le sursis à l'exécution de cette réglementation et c'est dans le cadre de la procédure en référé que le président de l'Arrondissementsrechtbank a estimé qu'il lui était nécessaire d'obtenir une décision préjudicielle sur l'interprétation de certaines notions de droit communautaire, afin d'apprécier si la réglementation litigieuse était contraire :

a) au règlement du Conseil no 804/68 du 27 juin 1968 (JO L 148, p. 13), soit parce que les États membres ne pouvaient plus intervenir dans le fonctionnement du marché du fromage, régi exclusivement par les instruments communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés, soit parce que la réglementation nationale interférait avec les objectifs de cette organisation commune des marchés;

b) aux articles 30 et 34 du traité CEE et à l'article 22 du règlement no 804/68, relatifs à la libre circulation des marchandises;

c) au respect du principe de la proportionnalité.

Ces considérations l'ont amené à poser les questions suivantes à la Cour par ordonnance du 14 septembre 1982:

Le règlement (CEE) no 804/68 précité doit-il être interprété en ce sens qu'il empêche un État membre comme les Pays-Bas d'arrêter unilatéralement, en vue de promouvoir la vente de fromage et de produits à base de fromage, une réglementation concernant la qualité de ces produits telle qu'elle est contenue dans les réglementations légales visées au point 1?

b) En cas de réponse négative à la question a), l'article 30 ou l'article 34 du traité CEE doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils empêchent un État membre comme les Pays-Bas d'arrêter unilatéralement, en vue de promouvoir la vente de fromage et de produits à base de fromage, une réglementation concernant la qualité de ces produits telle qu'elle est contenue dans les réglementations légales visées au point 1 ?

c) En cas de réponse négative à la question b), le règlement visé sous a) ou les articles visés sous b) doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils empêchent un État membre comme les Pays-Bas d'arrêter une réglementation aux termes de laquelle la préparation industrielle de produits à base de fromage est exclusivement autorisée à ceux qui sont affiliés à un organisme de contrôle, comme le prévoit l'article 12 du Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten?

d) Les principes généraux du droit, notamment le ‘principe de proportionnalité’ invoqué par les demanderesses, ont-ils un effet direct dans un litige tel que la présente espèce?»

1.5. Procédure devant la Cour

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice, des observations écrites ont été déposées par les parties demanderesses au principal, représentées par Me B. H. ter Kuile et Me H. J. Bronkhorst, avocats près le Hoge Raad der Nederlanden, du cabinet de Brauw en Helbach, par le gouvernement néerlandais, représenté par M. F. Italianer, secrétaire général au ministère des affaires étrangères, et par la Commission des Communautés européennes, représentée par M. Jean-François Verstrynge, membre de son service juridique.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans instruction préalable. Les parties ont cependant été invitées à répondre à plusieurs questions.

II — Observations écrites

2.1. Objet du litige

La Commission considère qu'il faut faire une distinction entre les articles 3, 4 et 5 de l'arrêté, d'une part, qui visent indubitablement à protéger la santé publique et l'intérêt des consommateurs, ce qui ne serait pas contesté, selon elle, par les demanderesses et, d'autre part, la réglementation prise sur la base de l'article 6 du même arrêté, véritable objet du litige et dont le but essentiel est de promouvoir la vente.

2.2. Buts de la réglementation

2.2.1. Le gouvernement néerlandais expose que le fromage est un produit important pour les Pays-Bas et permet l'écoulement de 35 % du lait produit. La réglementation serait établie dans l'intérêt des producteurs et des consommateurs pour empêcher qu'une variété de fromage puisse être commercialisée sous une autre qualité plus médiocre. Il serait nécessaire de combattre les manipulations telles que celles touchant à la teneur en matières grasses et en eau, aux produits de base et aux mentions. Les restrictions resteraient dans les limites nécessaires pour maintenir les caractéristiques spécifiques des différentes variétés de fromages. Les Pays-Bas seraient également signataires de la convention sur l'emploi des appellations d'origine et dénominations de fromage (convention de Stresa de 1951). Il y aurait lieu, en outre, de tenir compte du code des principes, concernant le lait et les produits laitiers, élaboré dans le cadre de la FAO. La réglementation néerlandaise contribuerait ainsi à l'égalité des conditions de concurrence et à la loyauté des transactions commerciales, et favoriserait, en même temps, les intérêts du consommateur qui serait certain que le produit répond à ce qu'il attend légitimement.

2.2.2. La Commission et les demanderesses signalent que le but annoncé de la réglementation est de promouvoir la vente des produits nationaux, et se réfèrent aux exposés des motifs des textes adoptés en ce sens. La Commission fait une distinction entre les articles 3, 4 et 5 de l'arrêté qui, selon elle, visent indubitablement à protéger la santé publique et l'intérêt des consommateurs, et d'autre part, l'article 6 de l'arrêté qui viserait à promouvoir la vente.

2.3. Effets de la réglementation

Selon les demanderesses, la réglementation affecte sérieusement les intérêts des producteurs, des commerçants et des exportateurs de fromages:

a) l'affiliation obligatoire entraînerait des dépenses importantes;

b) l'interdiction de livrer des fromages n'ayant pas encore atteint la maturation minimale imposée par la réglementation causerait des entraves importantes et élargirait la définition des producteurs soumis à l'affiliation obligatoire au COZ pour recouvrir certains commerçants qui n'étaient pas visés antérieurement;

c) certains fromages de bonne qualité ne pourraient plus être offerts à la vente, ou ne pourraient être vendus que pour être tranchés ou fondus, tels que l'Emmental dont les yeux sont supérieurs à 10 mm, le fromage parfumé à la moutarde, et le fromage de régime pauvre en sel;

d) certains fromages ne pourraient pas être exportés vers d'autres pays membres, même lorsqu'ils répondent aux conditions prévues dans ces pays. Il ne s'agirait pas de situations marginales, mais de marchés très importants, comme notamment celui du Royaume-Uni.

Question a) — Compatibilité avec le règlement d'organisation commune de marché

2.4. Incompétence des États membres

2.4.1. Selon les parties demanderesses au principal, le caractère exclusif de l'organisation commune des marchés impliquerait que les États membres ne sont plus libres d'arrêter des réglementations nationales qui poursuivent le même objectif que l'organisation commune des marchés. Le fonctionnement du marché commun des produits agricoles, régi par une organisation commune des marchés, serait uniquement réglé par les instruments prévus par cette organisation de marchés sans que les autorités nationales puissent intervenir. La Cour aurait déclaré que l'approvisionnement du marché est 1 un des objectifs du règlement no 804/68 dans l'arrêt du 10 mars 1981 (affaires jointes 36 et 71/80, Irish Creamery, Recueil p. 735). L'objectif de la réglementation litigieuse, à savoir la promotion de la vente, serait le même que celui de l'organisation commune des marchés établie par le règlement no 804/68.

2.4.2. Le gouvernement néerlandais soutient que la réglementation communautaire ne contiendrait pas de règles relatives à la production ou à la commercialisation des fromages ni à la qualité des fromages, sauf aux fins de l'application du système des interventions et des aides. Fixer des normes de qualité uniformes au niveau européen serait pratiquement impossible, compte tenu de la diversité des différentes variétés, et ne serait, eu égard à cette même diversité, guère souhaité par le consommateur. La Cour n'aurait jamais adopté la thèse des demanderesses, selon laquelle l'organisation du marché a un effet exclusif. Le droit communautaire obligerait les États membres à s'abstenir de toutes mesures portant atteinte au fonctionnement de l'organisation commune de marché, mais il ne saurait être question d'une pareille atteinte dans les cas d'espèce. Le gouvernement néelandais rappelle la décision de la Cour dans l'arrêt du 1er avril 1982 (affaires 141 à 143/81, Holdijk, Recueil p. 1299), selon laquelle l'organisation commune du marché n'aurait pas pour effet de soustraire les producteurs à toute réglementation nationale qui poursuit des objectifs autres que ceux couverts par l'organisation commune. Contrairement à ce qui aurait été dit par les demanderesses, la promotion des ventes ne ferait pas partie des objectifs de l'organisation du marché. Cette notion ne figurerait pas dans le règlement no 804/68. Même si la Communauté prenait des mesures en ce sens, ou même si la Cour concluait que le règlement no 804/68 visait indirectement à promouvoir la vente des produits laitiers, ce ne serait pas un but exclusivement réservé à la Communauté. Les mesures nationales seraient incompatibles seulement si elles allaient à l'encontre des règles communautaires.

2.4.3. Selon la Commission, il existerait déjà une longue liste de mesures introduites, ou pouvant être introduites sur base de compétences spécifiques déléguées à la Communauté. Dès lors, on disposerait d'un ensemble de règles et d'un cadre d'organisation permettant de faire face à toute situation prévisible. L'organisation commune des marchés serait fondée sur le principe d'un marché ouvert auquel tout producteur a librement accès sans subir un désavantage économique. La diversité des produits fromagers jouerait un rôle important dans l'élargissement des possibilités d'écoulement des excédents de lait. La promotion de la vente aurait pu figurer dans l'organisation commune des marchés. Après une analyse de la jurisprudence de la Cour, la Commission conclut que lorsqu'il existe une organisation commune des marchés, il y aurait deux compétences exclusives de la Communauté qui enlèvent aux États membres la compétence de combler les lacunes éventuelles existant encore, à savoir: la compétence de prendre des mesures d'intervention; la compétence de réglementer l'accès au marché ouvert.

2.4.3.1. La Commission est d'avis que la limitation de la liste des fromages autorisés constitue une infraction à la compétence exclusive de la Communauté de réglementer la liberté d'accès au marché. Il serait clair que la Communauté n'aurait pas voulu prendre des mesures limitant la production ou les exportations des produits fromagers.

2.4.3.2. La même considération s'appliquerait à l'interdiction de produire et de commercialiser d'autres qualités que celles prescrites, qui devrait, en réalité, être assimilée à une mesure restreignant la production, ayant le même effet que le retrait du marché de certains produits et empiétant ainsi sur les compétences exclusives de la Communauté.

2.4.3.3. La Commission estime également que l'emploi obligatoire de marques, de signes et de documents de contrôle est contraire aux compétences exclusives de la Communauté d'arrêter les réglementations nécessaires afin d'assurer le libre accès au marché. L'interdiction de production ou de commercialisation pour la seule raison qu'un produit fromager ne porte pas la marque nationale serait, en plus, une atteinte au libre accès au marché. Dans ses réponses écrites aux questions de la Cour, la Commission a apporté des précisions à cet égard.

2.4.3.4. En ce qui concerne les certificats d'importation ou d'exportation, en provenance ou à destination de pays tiers, la Communauté aurait déjà légiféré dans le règlement no 804/68. La Commission se réfère également à des dispositions du même règlement concernant les marques de contrôle pour le beurre. L'unité du marché ouvert exigerait que des mesures ne soient pas prises en ordre dispersé. II appartiendrait aux institutions communautaires de prendre les mesures nécessaires, et si de telles mesures n'ont pas été prises, cela voudrait simplement dire que le législateur communautaire n'en a pas vu la nécessité.

2.4.3.5. Le gouvernement néerlandais aurait invoqué devant le juge national, la jurisprudence «Cassis de Dijon» pour fonder l'existence de compétences nationales. Cette argumentation serait entachée d'erreurs fondamentales, parmi lesquelles le fait que cette jurisprudence porterait exclusivement sur les restrictions s'appliquant aux produits importés et non sur les restrictions à la production, à l'exportation ou à l'écoulement sur le marché national, le fait que cette jurisprudence ne s'appliquerait que s'il n'existe pas de réglementation communautaire, le fait que les objectifs de l'article 39 du traité CEE ne figureraient pas parmi les exigences impératives énumérées par cette jurisprudence et, finalement, le fait qu'il faudrait tenir compte du principe de proportionnalité à la lumière duquel la réglementation nationale devrait être appréciée. La compétence nationale ne pourrait donc viser que les objectifs relatifs à la santé publique, à la loyauté des transactions commerciales et à la protection des consommateurs.

2.4.3.6. La Commission examine sur la base de ces considérations si les États membres jouissent de la compétence d'arrêter une réglementation relative à la dénomination. Elle rappelle que le but de la réglementation litigieuse est de promouvoir la vente des produits nationaux, et non pas la protection de la santé publique, la loyauté des transactions commerciales, ou la protection des consommateurs. La Commission cite divers domaines où la Communauté a exercé la compétence de fixer des normes de qualité, telles que la nomenclature douanière et les restitutions. La Communauté aurait également prévu la possibilité que les définitions nationales puissent jouer un rôle complémentaire en faisant référence aux définitions nationales dans les actes communautaires. La Commission établit une distinction en la matière entre trois situations différentes : lorsque la Communauté a déjà fait usage de sa compétence pour arrêter au niveau communautaire une réglementation relative à la dénomination; lorsque la Communauté a déjà fait usage de sa compétence pour intégrer dans le système communautaire une réglementation nationale relative à la dénomination; lorsque la Communauté n'a pas fait usage de sa compétence et que continuent d'exister des réglementations nationales en matière de dénomination sans aucun rapport avec des mesures communautaires. La Commission considère que dans la situation décrite sous a), les États membres ont définitivement perdu leur compétence. Dans la situation décrite sous b), les compétences des États membres continuent d'exister à côté des compétences communautaires. Toutefois, dans cette situation, l'exercice des compétences des États membres est soumis à des limitations. Dans la situation décrite sous c), les compétences nationales continuent aussi d'exister. La Commission considère toutefois qu'ici aussi l'exercice de ces compétences peut être soumis à des limitations.

2.4.3.7. La Commission est de l'avis que l'article 5 du traité CEE, ainsi que son article 40, paragraphe 3, et la nécessité d'une collaboration étroite entre les États membres et les institutions de la Communauté, afin d'assurer le bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés, impose aux États membres l'obligation d'informer au préalable les institutions communautaires compétentes de leur intention d'arrêter des réglementations nationales. Il faut que la Commission soit préalablement informée pour pouvoir prendre les mesures de coordination et pour éviter des disparités dans les législations nationales. Le risque de telles disparités ne serait que trop réel, surtout quand les États membres définissent unilatéralement et de manière divergente les fromages typiques d'autres Etats membres, comme le Cheddar et le Feta dans le cas des Pays-Bas.

2.5. Interférence avec les objectifs de l'organisation commune des marchés

2.5.1. Selon les demanderesses, les organisations communes du marché impliquent un marché ouvert, sous réserve des mesures d'interventions communautaires, auquel tout producteur a librement accès et auquel les États membres ne peuvent pas porter atteinte (arrêts du 28. 11. 1978, affaire 83/78, Pigs Marketing Board, Recueil 1978, p. 2347; 26. 6. 1979, affaire 177/78, Pigs and Bacon Commission, Recueil 1979, p. 2161; 26. 2. 1980, affaire 94/79, Vriend, Recueil 1980, p. 327). La réglementation serait contraire à ces objectifs, premièrement, en imposant l'obligation d'affiliation (voir point 2.7, ci-dessous) et, deuxièmement, parce que le système adopté reviendrait à un système clos en ce sens que, sauf dérogation, il est interdit de fabriquer d'autres variétés de fromage que celles énumérées dans le décret. Contrairement aux apparences, les dénominations telles que Edam, Gouda, Amsterdam ne garantiraient pas une origine géographique spécifique, puisque les variétés visées pourraient être fabriquées partout aux Pays-Bas. La réglementation litigieuse serait également contraire à l'exigence d'une concurrence loyale et efficace telle que mentionnée dans l'affaire Vriend, parce qu'elle aurait pour effet l'élimination du marché de certains produits de bonne qualité.

2.5.2. Pour les observations du gouvernement néerlandais, voyez le point 2.4.2 ci-dessus.

2.5.3. La Commission considère que lors de l'exercice des compétences nationales résiduelles dans un secteur couvert par l'organisation commune des marchés, celles-ci sont limitées par le droit communautaire, en particulier par les restrictions découlant de la nécessité de protéger le bon fonctionnement de l'organisation commune, de respecter les principes fondamentaux du traité CEE tels que la libre circulation des marchandises et d'appliquer les principes généraux du droit. La Commission examine si les principaux instruments de la réglementation néerlandaise menacent d'entraver le bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés.

2.5.3.1. La limitation de la liste des fromages L'interdiction de production des fromages de garde, tels que l'Emmental et le gruyère ou des fromages du genre Provolone ou enfin des fromages de chèvre ou de brebis, menacerait le bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés. Elle irait à l'encontre de la politique communautaire qui vise à élargir autant que possible la demande pour le fromage en augmentant la diversité des produits offerts et, ainsi, à écouler plus de produits laitiers. De telles restrictions constitueraient, en outre, une atteinte à la liberté de production et d'exportation et à l'unicité du marché commun, ainsi qu'une discrimination contre les producteurs et commerçants d'autres États membres, tout en faussant les conditions de la concurrence. En plus, lesdites restrictions auraient pour effet d'empêcher le fonctionnement, aux Pays-Bas, de plusieurs mesures arrêtées par la Communauté. La Commission cite les mesures d'intervention et d'aide au stockage pour le Grana-Padano, le Parmigiano, le Provolone et les fromages de garde. Les versements de restitutions en cas d'exportation, afin de stimuler la demande, les mesures visant à élargir les marchés des produits laitiers ne pourraient pas fonctionner efficacement, et la possibilité d'accroître la consommation par la production de nouveaux fromages disparaîtrait également.

2.5.3.2. L'interdiction de produire des fromages d'autre qualité Cette mesure aurait pour conséquence qu'une partie de la demande pour des produits fromagers meilleur marché ne pourrait être satisfaite. La Commission signale que la Belgique exporte son «Gouda belge» vers les Pays-Bas, où il existerait manifestement des amateurs pour ces autres qualités de Gouda. La Commission soulève, en outre, les mêmes critiques qu'à l'égard de la limitation de la liste de fromages.

2.5.3.3. L'utilisation obligatoire de marques, signes ou documents de contrôle Cette mesure pourrait rendre plus difficiles, voire impossibles, les exportations à destination d'autres États membres ou de pays tiers. Il serait inadmissible que dans les échanges commerciaux avec des pays tiers des réglementations nationales puissent exiger, outre les certificats d'exportation prévus à l'article 13, paragraphe 1, du règlement no 804/68, d'autres documents de contrôle nationaux non prévus par le droit communautaire.

2.5.3.4. La réglementation relative à la dénomination assortie d'exigences en matière de qualité La Commission renvoie d'abord à la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne les appellations d'origine et les indications de provenance (arrêts du 20. 2. 1975, affaire 12/74, Commission/ Allemagne, Recueil 1975, p. 181, et du 12. 10. 1978, affaire 13/78, Eggers/Freie Hansestadt Bremen, Recueil 1978, p. 1935), ainsi qu'à l'arrêt du 24. 11. 1982 (affaire 249/81, Commission/Irlande, Recueil 1982, p. 4005). Cette jurisprudence viserait à interdire de telles réglementations ayant pour objet ou pour effet de réaliser des discriminations ou une protection des marchés nationaux, ou visant à promouvoir la vente des produits nationaux et donc à défavoriser les produits importés. Il appartiendrait au juge national de trancher dans quelle mesure les réglementations en cause entraînent de telles conséquences.

2.5.3.5. L'obligation de payer des taxes Selon la jurisprudence de la Cour, une taxe intérieure serait incompatible avec le traité lorsqu'elle grève les ventes à l'exportation plus lourdement que les ventes sur le marché national, ou lorsque le produit de la taxe est destiné à favoriser les produits nationaux. Il y aurait aussi lieu de tenir compte des dispositions des articles 92 et 93 du traité CEE, et des compétences de la Commission à cet égard.

2.5.3.6. La Commission relève aussi l'existence d'une disposition du décret prévoyant une limitation des postes frontaliers auxquels des produits fromagers peuvent être importés ou exportés. Quoique cette disposition n'aurait pas encore été mise en œuvre, elle serait susceptible de créer des entraves aux échanges.

2.5.3.7. La Commission souligne qu'il n'est pas exclu que d'autres dispositions de la réglementation puissent menacer le bon fonctionnement du règlement communautaire. Étant donné leur complexité, il ne serait pas possible de les examiner en détail.

2.6. Question b) et articles 22, paragraphe 2, et 19 du règlement no 804/68 (libre circulation des marchandises)

2.6.1. Les demanderesses se réfèrent à l'arrêt du 30 octobre 1974 (affaire 190/73, Van Haaster, Recueil 1974, p. 1123) pour conclure que toute restriction quantitative à la production constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction à l'exportation. La réglementation litigieuse restreindrait la production par des normes concernant les matières à employer, les méthodes de production, les modes de traitement, ainsi que par la limitation des variétés. L'exigence d'une période minimale de maturation et le fait que des produits de bonne qualité ne pourraient pas être exportés vers d'autres États membres constitueraient également des entraves à l'exportation. Les exceptions à l'interdiction de mesures d'effet équivalent, à savoir l'article 36 du traité et la jurisprudence constante de la Cour depuis l'affaire Dassonville (arrêt du 11. 7. 1974, affaire 8/74, Recueil 1974, p. 837) ne seraient pas applicables puisque l'objectif poursuivi par la réglementation litigieuse ne figurerait pas dans la catégorie des exceptions permises. On ne pourrait pas parler d'une garantie de l'authenticité de l'appellation d'origine du produit étant donné que le fromage pourrait être produit partout aux Pays-Bas.

2.6.2. Le gouvernement néerlandais soutient qu'il ne pourrait pas être question d'infraction à des règles fondamentales relatives à la libre circulation des marchandises. La Cour aurait interprété l'article 34 comme une interdiction des restrictions spécifiques aux courants d'exportation établissant ainsi une différence entre le commerce intérieur d'un État membre et le commerce extérieur (arrêts des affaires 15/79, Groenveld, Recueil 1979, p. 3409; affaire 155/80, Oebel, Recueil 1981, p. 1993, et affaires 141-143/81, Holdijk, Recueil 1982, p. 1299). Les réglementations néerlandaises en matière de qualité constitueraient un ensemble de normes objectives applicables sans distinction aux exportations et au commerce intérieur. Il ne saurait être question non plus d'entraver les importations au sens de la jurisprudence «Cassis de Dijon». Les seules conditions applicables aux fromages importés seraient celles relatives à la santé publique et à la loyauté des transactions commerciales.

2.6.3. La Commission considère que la question c) appelle une réponse positive à plusieurs égards, étant donné les considérations citées ci-dessus. Elle tient à faire remarquer que la Cour a déjà considéré la simple exigence de licences d'exportation comme contraire au traité. La Commission considère que la jurisprudence de la Cour dans les affaires Groenveld, Oebel et Holdijk ne serait pas applicable en l'espèce puisque dans les deux premières affaires les produits n'étaient pas couverts par une organisation commune des marchés, tandis que dans la troisième, la réglementation nationale poursuivait d'autres objectifs que ceux de l'article 39. De plus, toutes ces affaires auraient porté sur des réglementations nationales qui ne concernaient que la production et non la commercialisation ou l'exportation. L'article 36 et la jurisprudence «Cassis de Dijon» ne seraient pas applicables étant donné le but de la réglementation nationale.

2.7. Question c). L'affiliation obligatoire

2.7.1. Selon les demanderesses, la Cour aurait jugé dans l'affaire Vriend (Recueil 1980, p. 327) que l'obligation d'affiliation à un organisme homologué par l'autorité publique afin de pouvoir commercialiser, revendre, importer, exporter ou offrir à l'exportation du matériel de reproduction végétale, serait contraire au principe d'un marché ouvert qui constituerait le fondement de l'organisation commune des marchés dans le secteur en cause. La réglementation, en l'espèce, serait analogue et l'affiliation obligatoire du producteur devrait être considérée tout aussi incompatible avec le droit communautaire que l'affiliation obligatoire du commerçant.

2.7.2. Selon le gouvernement néerlandais, il conviendrait de faire une distinction entre l'obligation d'affiliation au stade commercial et l'obligation d'affiliation au stade de la production. Le législateur néerlandais aurait tenu compte de la jurisprudence de la Cour dans l'affaire Vriend (affaire 94/79, Recueil 1980, p. 327) en limitant le champ d'application de la réglementation aux seuls producteurs. Si l'on estime que des règles régissant la production, et notamment la qualité, sont compatibles avec l'ordre juridique communautaire, il faudrait aussi considérer comme licite l'obligation d'affiliation des producteurs à un organisme de contrôle. En effet, il serait indispensable d'organiser un contrôle adéquat de ces normes de qualité soit sur la base du droit public, soit sur la base du droit privé. Aux Pays-Bas, on aurait choisi la voie du droit privé. L'organisme de contrôle pourrait agir soit à titre préventif, soit à titre répressif, et dans ce dernier cas, il existerait un recours devant un tribunal de l'ordre juridique. Le gouvernement néerlandais estime ainsi que ni le règlement no 804/68, ni les articles 30 à 34 du traité n'empêcheraient un État membre d'arrêter une réglementation aux termes de laquelle la préparation industrielle de fromage serait réservée aux producteurs affiliés à un organisme de contrôle.

2.7.3. La Commission remarque que les Pays-Bas auraient déclaré devant le juge national que l'obligation d'affiliation s'étendrait aussi aux commerçants, en raison du fait que le dernier stade de la préparation, à savoir la maturation, aurait souvent lieu chez eux par manque de possibilités de stockage chez les fabricants. La Commission estime qu'il y aurait lieu d'appliquer la décision de la Cour dans l'affaire Vriend, et qu'il appartiendrait donc au juge national de décider si l'obligation d'affiliation pour les producteurs peut rendre impossible la commercialisation, la revente, l'importation ou l'exportation des fromages.

2.8. Question d) — Principes généraux de droit: effet direct

2.8.1. Les demanderesses considèrent que si la Cour estime que les Etats membres ont gardé une certaine compétence résiduaire pour arrêter des dispositions en vue de promouvoir la vente de fromages, il importerait de savoir dans quelle mesure cette compétence est régie par les principes généraux de droit. Les demanderesses sont de l'avis que les ressortissants des États membres peuvent invoquer devant le juge national les principes généraux de droit communautaire, afin de sauvegarder les droits fondés sur le traité, et de s'opposer aux actes législatifs ou administratifs d'un État membre qui enfreignent ces droits. Même si la Cour devait estimer que les autorités néerlandaises sont encore compétentes pour arrêter des dispositions en vue de promouvoir la vente de fromages, les autorités seraient tenues de respecter le principe de la proportionnalité en ce sens que la libre circulation et le marché ouvert de ces produits, garantis par le règlement no 804/68 et le traité lui-même, ne pourraient être limités par des mesures nationales, que pour autant qu'elles soient strictement nécessaires pour atteindre les objectifs que les autorités nationales peuvent encore viser à réaliser.

2.8.2. Le gouvernement néerlandais observe que la question posée concernerait non pas l'interprétation du principe de proportionnalité, mais la question de savoir si ce principe a un effet direct dans le cas d'espèce. Les principes généraux du droit, y compris le principe de proportionnalité, feraient partie du droit communautaire non écrit. Ces principes joueraient principalement un rôle lors de l'appréciation des actes des institutions et dans le cadre de l'interprétation d'une règle spécifique de droit communautaire. Les principes généraux de droit ne seraient pas, dans la jurisprudence de la Cour, une source autonome pour l'appréciation des actes et décisions des Etats membres. En l'espèce, les réglementations nationales litigieuses ne pourraient être considérées comme des mesures d'application du droit communautaire. Les principes généraux de droit ne seraient pas non plus une source directe d'obligations clairement définies et absolues, telles que définies par la Cour dans sa jurisprudence relative à l'effet direct. La même question aurait été soulevée dans l'affaire 181/82 (Roussel et autres, arrêt du 29. 11. 1983, Recueil 1983, p. 3849).

2.8.3. La Commission estime que cette question peut être comprise de deux manières différentes: Si la question est de savoir si des particuliers peuvent invoquer des principes généraux de droit, dans une procédure nationale où sont mis en cause des actes communautaires, la réponse serait affirmative. La même réponse serait à donner lorsque de tels principes sont invoqués à l'encontre d'actes arrêtés par les États membres au nom de la Communauté, en vertu d'un acte communautaire ou assurant la mise en œuvre d'un acte communautaire (y compris une directive). Si la question vise par contre à savoir si des principes généraux de droit communautaire peuvent être invoqués, à l'encontre d'actes des États membres, même en l'absence de toute action communautaire, la Commission répondrait par la négative. Dans le cas délicat d'une réglementation nationale ayant un certain lien avec la Communauté — en l'occurrence la poursuite des objectifs de l'article 39 du traité CEE — mais qui n'aurait toutefois pas été arrêtée au nom de la Communauté en vertu d'un acte communautaire ou en vue de la mise en œuvre d'un acte communautaire, la Commission estime que ces principes généraux de droit devraient pouvoir être invoqués si le droit national joue le rôle de bras séculier du droit communautaire. Cette condition serait remplie dès lors que les mesures nationales sont utilisées en vue d'atteindre les objectifs des traités européens. Dans la présente affaire, le principe de proportionnalité devrait pouvoir être invoqué, dès lors que la mesure nationale en cause vise à atteindre les objectifs de l'article 39 du traité CEE. En ce sens, ce principe aurait un effet direct.

III — Procédure orale

Lors de la procédure orale du 7 juin 1983 Mes ter Kuile et Bronkhorst, pour les parties requérantes au principal, M. Keur en qualité d'agent et M. Klomp en qualité d'expert pour le gouvernement néerlandais et M. Verstrynge pour la Commission ont été entendus dans leurs plaidoiries.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 25 octobre 1983.

En droit

Sur la première question relative au règlement no 804/68

Sur la deuxième question relative aux articles 30 et 34 du traité CEE

a) Mesures visant à améliorer la qualité

b) Utilisation obligatoire des marques, signes oit documents de contrôle

Sur la troisième question relative à l'affiliation obligatoire

Sur la quatrième question relative aux principes généraux de droit communautaire

Sur les dépens

Dispositif

Par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par l'Arrondissementsrechtbank de La Haye, par ordonnance du 14 septembre 1982, dit pour droit:

1) Le règlement no 804/68 doit être interprété en ce sens qu'en l'absence de règles communautaires, un État membre peut arrêter unilatéralement, en vue de promouvoir la vente de fromages et de produits à base de fromage, une réglementation concernant la qualité des fromages produits sur son territoire et comprenant une interdiction de produire d'autres fromages que ceux limitativement énumérés.

2) Les articles 30 et 34 du traité CEE sont à interpréter en ce sens qu'un État membre peut arrêter unilatéralement, en vue de promouvoir la vente de fromages et de produits à base de fromage, une réglementation qui, sans toucher les produits importés, a pour objet d'améliorer la qualité de la production nationale de façon à la rendre plus attrayante pour les consommateurs, assortie de règles sur l'utilisation obligatoire des marques, signes ou documents de contrôle, dès lors que celle-ci ne fait pas de distinction selon que le fromage est destiné au marché national ou à l'exportation.

3) Le règlement no 804/68 doit être interprété en ce sens qu'il n'empêche pas un État membre d'obliger les producteurs de fromage à s'affilier à un organisme de contrôle pourvu que les buts de cet organisme soient conformes au droit communautaire et que la commercialisation, la revente, l'importation, l'exportation ou l'offre à l'exportation des produits fromagers ne soit pas exclusivement réservée aux personnes affiliées à un tel organisme.