Arrêt de la Cour du 30 octobre 1975, 23/75Règlement 834/74 art. 6, règlement 1009/67 art. 37

Arrêt

En fait

Attendu que les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit :

I — Faits et procédure

Faits de l'espèce

Sur la base de l'article 77 de la Constitution italienne qui autorise le pouvoir exécutif, dans des cas de nécessité et d'urgence extraordinaires, à adopter des mesures provisoires ayant force de loi, le gouvernement italien a, par décret-loi no 255, du 8 juillet 1974, portant application des règlements communautaires nos 834/74 et 1495/74 concernant les sucres destinés à l'alimentation humaine (JO de la République italienne no 177, du 8 juillet 1974, p. 4522), imposé à tous ceux qui détenaient au 1er juillet 1974, 0 heure, du sucre blanc, du sucre brut et du sirop de sucre ou étaient destinataires de ces produits pour des quantités supérieures à 500 kg, de verser à la Cassa Conguaglio Zucchero, pour le 30 septembre 1974 au plus tard, le montant indiqué dans un tableau annexé audit décret-loi.

Ce décret-loi disposait en outre que la «Cassa» précitée distribue directement les sommes ainsi perçues à tous les producteurs italiens de betteraves, à compter du 31 décembre 1974, selon les modalités déterminées par le Comité interministériel des prix.

Le décret-loi est entré en vigueur le jour de sa publication.

La Cassa Conguaglio Zucchero est un organisme public italien institué par le décret no 1195 du Comité interministériel des prix, du 22 juin 1968, (JO de la République italienne no 162 du 27 juin 1968), qui a pour but de réaliser la «péréquation des prix» sur le marché du sucre italien.

En vertu des dispositions précitées et afin d'éviter les sanctions qu'elles prévoient en cas de manquement, l'entreprise Rey Soda, utilisatrice de sucre, tout en estimant illégale l'obligation ainsi imposée, a versé à la Cassa Conguaglio Zucchero 366910 lires en se réservant la faculté d'en demander le remboursement.

Le 19 novembre 1974, l'entreprise Rey Soda a demandé au Pretore d'Abbiategrasso l'autorisation de procéder à la saisie conservatoire des biens de la Cassa Conguaglio Zucchero jusqu'à concurrence de la somme de 366910 lires.

La demande de saisie de Rey Soda était basée sur des arguments tirés du droit national et du droit communautaire et motivée par la crainte de perdre la garantie de sa propre créance une fois que la Cassa Conguaglio Zucchero aurait versé les sommes en cause aux producteurs de betteraves.

Le 22 novembre 1974, le Pretore a autorisé la saisie qui a été exécutée à Rome le 26 novembre 1974.

La Cassa Conguaglio Zucchero a été citée devant le Pretore et s'est constituée partie au litige. Le 17 janvier 1975, trois associations nationales représentant les entreprises italiennes utilisatrices de sucre sont intervenues à l'instance pour soutenir les conclusions de l'entreprise Rey Soda.

Après débats contradictoires, le Pretore a, par ordonnance du 30 janvier 1975, posé à la Cour les questions suivantes :

Faut-il entendre l'article 6 du règlement (CEE) no 834/74 de la Commission, complété et modifié par les règlements (CEE) nos 1495/74 et 2106/74 de la Commission, en ce sens que cette disposition n'autorise pas l'État italien à imposer également aux utilisateurs de sucre des charges pécuniaires dont le bénéfice revient aux producteurs de betteraves ? Dans la négative, autrement dit si l'État italien est autorisé à instituer cette imposition, il conviendrait de répondre aux questions suivantes :

2. L'article 6 du règlement (CEE) no 834/74 de la Commission, complété et modifié par les règlements (CEE) nos 1495/74 et 2106/74 de la Commission, a-t-il été arrêté d'une manière illégale en ce qu'une imposition du genre de celle qui est autorisée par cette disposition doit être approuvée expressément par le Conseil de ministres ?

3. Dans la mesure où l'article 6 du règlement (CEE) no 834/74 de la Commission, complété et modifié par les règlements (CEE) nos 1495/74 et 2106/74 de la Commission peut (éventuellement) être compris en ce sens qu'il autorise l'Italie à exiger des utilisateurs de sucre qu'ils effectuent des paiements en faveur des producteurs de betteraves sucrières, cette imposition est-elle illégale en ce qu'elle viole le principe d'égalité et de non-discrimination (également applicable en matière fiscale), énoncé aux articles 40, paragraphe 3, et 7 du traité CEE et qui est commun aux ordres juridiques des États membres ?

4. Le règlement (CEE) no 1495/74 de la Commission est-il illégal pour défaut de motivation dans la mesure où il impose également aux utilisateurs de sucre l'obligation de déclarer le montant de leurs stocks, en ce que : sa motivation (1er considérant) se fonde sur le règlement (CEE) no 834/74 de la Commission, alors que cet acte communautaire n'instaure ni ne motive aucune obligation de déclaration à la charge des utilisateurs de sucre, sa motivation se réfère à la nécessité de “permettre à l'Italie de prendre très rapidement des mesures d'application”, alors que l'ordre juridique italien prévoit des instruments qui rendent superflue toute intervention normative communautaire ayant cette seule justification, sa motivation n'indique pas pourquoi la quantité de sucre qui n'est pas sujette à déclaration a été fixée à 500 kg.

5. Dans la mesure où l'article 6 du règlement (CEE) no 834/74 de la Commission, modifié par les règlements (CEE) nos 1495/74 et 1206/74 de la Commission peut (éventuellement) être compris en ce sens qu'il autorise l'État italien à exiger des utilisateurs de sucre qu'ils effectuent des paiements dès lors qu'ils détiennent des stocks supérieurs à 500 kg, cette disposition est-elle illégale parce qu'elle crée une disparité de traitement et, plus précisément, parce qu'elle réserve aux ressortissants italiens un traitement plus défavorable que celui que le règlement (CEE) no 1344/71 de la Commission accorde aux ressortissants français ?

6. L'article 6 du règlement (CEE) no 834/74 de la Commission, complété et modifié par les règlements (CEE) nos 1495/74 et 2106/74 de la Commission est-il illégal pour cause d'appréciation erronée et de déformation des faits ainsi que pour cause de contrariété des motifs, en ce que : le fait qu'un utilisateur industriel détenait au 1er juillet 1974 un stock de sucre supérieur à 500 kg ne constituait pas un “stokkage excessif de sucre” (7e considérant du règlement (CEE) no 834/74), mais répondait à des exigences techniques en matière d'organisation de la production ; au moment où le règlement no 834/74/CEE a été arrêté ainsi qu'au 1er juillet 1974, il n'existait pas en Italie de “perturbations sur le marché provoquées par l'augmentation en lires italiennes du prix du sucre”, de nature à justifier les mesures (éventuellement) autorisées par les actes communautaires ; le fait d'imposer aux utilisateurs une charge pécuniaire, calculée en fonction des stocks de sucre détenus le 1er juillet 1974, était précisément susceptible de créer les distorsions de concurrence que le règlement (CEE) no 834/74 visait à éviter (2e considérant).

7. L'article 6 du règlement (CEE) no 834/74 de la Commission, complété et modifié par les règlements (CEE) n os 1495/74 et 2106/74 de la Commission est-il illégal en ce qu'il a été arrêté sans aucune consultation préalable des ressortissants communautaires intéressés ou de leurs organisations représentatives, donc sans égard à la base démocratique de l'ordre juridique communautaire et de celui des États membres ?

8. L'article 6 du règlement (CEE) no 834/74 de la Commission, complété et modifié par les règlements (CEE) n os 1495/74 et 2106/74 de la Commission est-il illégal en ce qu'il introduit des obligations, notamment pécuniaires, sans prévoir un délai de “vacatio legis” suffisant, et en ce qu'il est susceptible d'avoir une incidence sur des situations préexistantes qui parfois n'existaient déjà plus avant même qu'il ait été publié ?

9. L'ordre juridique communautaire énonce-t-il des principes qui permettent de qualifier d'illégal un acte législatif d'un État membre, motif pris de ce que cet acte est contraire au droit communautaire, lorsque : l'acte est arrêté en vue de donner exécution à des actes émanant des institutions communautaires abstraitement prévus par l'article 189 du traité CEE, mais concrètement illégaux et non valides ; les règles constitutionnelles de l'État membre n'autorisent la promulgation de cet acte qu'en cas de “nécessité et d'urgence extraordinaires” et l'acte est arrêté pour permettre l'exercice en temps opportun des pouvoirs que les institutions communautaires ont attribué (par hypothèse) de nombreux mois auparavant à l'État membre dont il s'agit ; l'acte législatif impose des obligations pécuniaires, sanctionnées de surcroît par de fortes pénalités, par référence à des situations existantes ou, dans certains cas même, à des situations qui n'existaient déjà plus avant même que cet acte ait été arrêté et publié ?

10. Les principes dont s'inspire la Communauté européenne, permettent-ils qu'une catégorie de citoyens (les utilisateurs de sucre) soit assujettie à une imposition pécuniaire dont le produit revient à une autre catégorie de citoyens (les producteurs de betteraves), et cela sans qu'aucun démérite ne marque la première catégorie ni qu'aucun mérite ne caractérise la seconde ?

11. Les dispositions des articles 3 f), 85 et 86 ainsi que de l'article 5 du traité de Rome permettent-elles d'arrêter, dans un secteur agricole régi par la législation CEE, une réglementation créant des distorsions de concurrence entre les opérateurs communautaires de ce même secteur ?

12. La “plus-value sur stock” visée à l'article 6 du règlement no 834/74 (toujours pour le cas où la Cour estimerait ce règlement légal ou applicable aux utilisateurs transformateurs de sucre) doit-elle se comprendre en ce sens que cette plus-value peut résulter de la différence entre deux prix dont l'un dériverait du prix d'intervention communautaire du sucre établi pour la campagne 1973-1974, tandis que l'autre dériverait du prix de seuil fixé pour la campagne 1974-1975, ou cette plus-value doit-elle résulter des prix effectivement pratiqués sur le marché italien aux dates à prendre en considération ?»

Contexte économique et législatif des questions posées

Procédure

L'ordonnance de renvoi est parvenue au greffe de la Cour le 19 février 1975.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice de la CEE, des observations écrites ont été déposées pour la Commission des Communautés européennes le 21 avril 1975, pour la République italienne le 12 mai 1975, pour l'entreprise Rey Soda et les associations italiennes intervenantes le 13 mai 1975.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalable. Toutefois, des questions ont été posées par la Cour à la Commission.

II — Résumé des observations écrites

a) Sur la portée de l'article 6 du règlement no 834/74 (1re question)

Observations de la Commission et de la République italienne

La crainte de la Commission de voir les détenteurs de sucre conserver les quantités dont ils disposent pour pouvoir bénéficier plus tard des nouveaux prix plus élevés aurait été le motif principal de l'adoption de la disposition en question.

La Commission aurait également dû se préoccuper du revenu des producteurs de betteraves pour éviter que les autres catégories d'intéressés sur le marché bénéficient seules de la situation créée.

La Commission conclut qu'il résulterait de la situation du marché du sucre en Italie, de la finalité de la mesure, du texte de la règle applicable, même abstraction faite de l'interprétation de l'article 6 du règlement no 834/74 donnée ensuite par le règlement no 1495/74, que tous les détenteurs de sucre au 1er juillet 1974, y compris donc les utilisateurs, devraient logiquement être assujettis au versement d'une somme dont le bénéfice reviendrait aux producteurs de betteraves.

Le gouvernement italien ajoute qu'il serait erroné de qualifier de charge pécuniaire la mesure imposée par la réglementation nationale en application des dispositions communautaires. Si on tenait compte de la plus-value dont le sucre stocké avant le 1er juillet 1974 aurait bénéficié, il faudrait admettre que la mesure visée ne constitue pas une charge, c'est-à-dire une taxe grevant une situation déjà existante, mais qu'elle se borne à limiter la réalisation intégrale de cette plus-value.

La charge ne serait pas dès lors de nature fiscale, mais constituerait une mesure de péréquation entre catégories intéressées à un même secteur du marché. Du fait que la disposition incriminée mentionne expressément les stocks, sans faire de distinction selon les produits qui peuvent constituer ces stocks, et du fait que l'article 1 du règlement. no 1495/74 impose expressément l'obligation de déclarer à toute personne qui détient en Italie …, à quelque titre que ce soit, du sucre, il serait évident que la disposition en question s'applique à tous les stocks de sucre.

Observations de l'entreprise Rey Soda et des associations intervenantes dans le litige au principal (ci-après dénommées simplement: entreprise Rey Soda)

L'entreprise Rey Soda observe qu'il suffirait de constater que la disposition incriminée précise quels sont les bénéficiaires de l'opération. La disposition indique en outre le montant du paiement, mais elle n'offrirait pas, par contre, la moindre indication quant à ceux sur lesquels doit peser la charge pécuniaire.

La disposition n'indiquerait pas si le paiement aux producteurs de betteraves doit être effectué par l'État ou par les détenteurs de sucre, et si, dans la seconde hypothèse, le paiement doit être fait par tous les détenteurs ou seulement par certains d'entre eux.

Le règlement no 1495/74 n'aurait pas clarifié la situation. L'article 1 de ce règlement se borne à fixer une obligation de déclaration. En eux-mêmes, ni l'article 1 du règlement, ni les considérants correspondants n'indiquent que cette disposition est destinée à définir les destinataires de l'obligation de paiement.

Il n'aurait pas été licite de déduire de la simple obligation de déclaration une indication quelconque relative aux personnes assujetties au paiement de la taxe. Il n'y aurait pas nécessairement lien de causalité entre l'obligation de déclaration et l'obligation de payer la taxe.

L'indication des personnes tenues de faire une déclaration aurait un sens parfaitement plausible. Cette obligation pourrait s'expliquer par une préoccupation raisonnable des institutions communautaires de connaître la situation du marché italien pour pouvoir adopter éventuellement par la suite des mesures adéquates.

La Commission n'aurait pu raisonnablement s'attendre à ce que les fabricants de confiseries et les utilisateurs en général puissent liquider leurs stocks et se soustraire ainsi à l'imposition dans un délai de quinze jours, les utilisateurs ayant normalement des stocks couvrant quelques mois d'activité. Ils n'auraient pas non plus pu accélérer la production de façon à utiliser les stocks en quinze jours. Encore moins auraient-ils pu liquider leurs stocks. Ils n'auraient d'ailleurs pas disposé d'un réseau de distribution pour l'écoulement du sucre.

La seule interprétation possible du règlement no 1495/74 aurait été précisément de lier l'obligation de déclaration à un simple objectif d'ordre statistique et non de considérer que ce règlement avait pour objet de désigner des sujets de droit assujettis à un paiement.

L'article 1 du règlement no 2106/74 ne donnerait pas non plus d'autres éclaircissements sur la question.

Si, considérées séparément, aucune des trois dispositions en cause ne donnerait à entendre que tous les détenteurs de sucre peuvent être assujettis au paiement de la taxe en faveur des producteurs de betteraves, on ne saurait en déduire davantage de ces diverses dispositions prises dans leur ensemble. En outre, les dispositions examinées différeraient entre elles. La première serait une autorisation donnée à un État membre et les autres seraient des injonctions adressées à des personnes de droit privé. Les différentes dispositions étant adressées à des sujets divers, il serait difficile de les amalgamer.

Dans ces conditions, il y aurait lieu de donner, en toute hypothèse, aux dispositions de l'article 6 du règlement no 834/74 et aux dispositions ultérieures l'interprétation la moins lourde de conséquences.

En ce qui concerne l'article 6 du règlement no 834/74, l'autorisation donnée à l'État membre ne devrait pas être entendue dans le sens qu'elle visait à permettre l'imposition d'une taxe à la charge de ceux qui, comme les utilisateurs, n'auraient bénéficié d'aucune plus-value.

Si le règlement no 834/74 entendait autoriser l'État membre à frapper la spéculation, l'État membre aurait pu frapper uniquement les détenteurs de sucre qui s'étaient effectivement trouvés en condition de spéculer et non pas, par conséquent, les utilisateurs. Les produits que fabriquent les utilisateurs industriels de sucre sont vendus suivant des barèmes de prix qui ne varient pas chaque jour. L'industrie de transformation, en particulier la grosse industrie, serait liée très souvent par des contrats de distribution d'assez longue durée pour des livraisons échelonnées à des prix fixés à l'avance. Imposer une taxe sur les stocks destinés à une production déjà vendue à des prix convenus équivaudrait à porter atteinte à des droits déjà acquis et à tromper une espérance légitime.

L'interprétation suggérée par l'entreprise Rey Soda serait conforme aux dispositions des règlements nos 769/68 et 1344/71. La pratique antérieure constituerait une indication ayant valeur de précédent pour l'interprétation des dispositions critiquées.

Le respect du principe de proportionnalité exigerait également que la disposition critiquée reçoive l'interprétation la moins sévère. Parmi les diverses significations que l'on pourrait attribuer aux dispositions attaquées, il faudrait retenir uniquement celle qui serait conforme aux principes généraux du droit communautaire. En particulier, il serait à présumer que les dispositions attaquées entendent respecter le principe de proportionnalité et que, partant, leur auteur n'entendrait pas autoriser une imposition sur les stocks-outil, lesquels correspondent aux besoins normaux des industries de transformation. Les institutions devraient veiller dans l'exercice de leur pouvoir à ce que les charges imposées aux opérateurs économiques ne dépassent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs que l'autorité est tenue de réaliser: affaire 5-73 — Balkan Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof (Recueil 1973, p. 1091).

L'entreprise Rey Soda rappelle les mesures que les institutions communautaires ont appliquées concrètement face aux situations de raréfaction de marchandises sur le marché avant l'adoption du règlement no 834/74, soit au cours de l'été et de l'automne 1973. Mais, aucune des mesures prévues par les institutions communautaires n'aurait autorisé l'imposition d'une taxe sur les stocks et encore moins sur les stocks-outil.

Imposer aux utilisateurs de sucre un paiement en faveur des producteurs de betteraves aurait exigé une vérification certainement difficile, vérification destinée à établir si la plus-value sur stocks n'avait pas été absorbée par d'autres charges plus élevées auxquelles l'entrepreneur avait eu à faire face. Les utilisateurs auraient dû être mis hors de cause. Et cela d'autant plus que, d'une part, les coûts de transformation avaient augmenté et, d'autre part, les prix à la consommation avaient été substantiellement bloqués par les dispositions italiennes en vigueur à l'époque.

L'entreprise Rey Soda conclut que la réalisation des objectifs recherchés et la proportionnalité entre la fin et les moyens imposeraient d'interpréter la disposition critiquée uniquement en ce sens qu'elle frappe les stocks accumulés chez les producteurs ou chez les négociants en gros ou en détail. Mais elle n'aurait pas autorisé à comprendre ces dispositions en ce sens qu'elles pemettaient de frapper également les stocks normaux de produits que les utilisateurs devaient constituer pour les besoins de leur établissement.

b) Sur la validité de l'article 6 du règlement no 834/74

Observations de la Commission et de la République italienne

i) Compétence

La Commission rappelle que l'article 155 dispose qu'elle exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l'exécution des règles établies par le Conseil. La procédure dite du Comité de gestion ferait partie des conditions auxquelles le Conseil a subordonné l'exercice de certains pouvoirs conférés à la Commission.

La République italienne rappelle que le 2e considérant du règlement no 1009/67 prévoit qu'un des buts de la politique agricole commune dans le secteur du sucre est «d'assurer aux producteurs de betteraves de la Communauté le maintien des garanties nécessaires en ce qui concerne leur emploi et leur niveau de vie.»

De l'avis de la Commission et de la République italienne, les articles 37, paragraphe e), et 38 du règlement no 1009/67 et l'article 11 du règlement no 206/68 constitueraient une base valable pour la disposition incriminée: il s'agirait de mesures d'exécution prises dans le cadre de l'article 37, paragraphe 2. La Commission aurait, dès lors, été fondée à les adopter: voir affaire 25-70 — Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide/Köster (Recueil 1970, p. 1172).

La Commission ne voit pas quel organe représentatif autre que le Comité de gestion aurait dû être consulté. La base «démocratique de l'ordre juridique communautaire et de celui de l'État membre» n'aurait pas été mieux assurée si le règlement avait été arrêté par le Conseil.

Afin d'assurer un approvisionnement ordonné du marché, la Commission, s'inspirant de l'objectif énoncé à l'article 39 b) et tenant compte de la nécessité de relancer la production de betteraves en Italie, a décidé que le bénéfice de cette plus-value devait également s'étendre aux producteurs de betteraves.

ii) Discrimination

La Commission ne voit pas en quoi consiste la discrimination en l'espèce; à propos de cette notion elle renvoie à l'affaire Italie/Commission (Recueil 1963, p. 335-360).

La différence de traitement de l'Italie par rapport aux autres États membres s'expliquerait par le fait que, dans ces derniers, la Commission s'inquiétait des perturbations que l'augmentation des prix d'intervention du sucre pour la nouvelle campagne sucrière, de l'ordre de 7 %, pouvait provoquer sur le marché, tandis qu'en Italie la situation était beaucoup plus grave.

En outre, la situation qui a existé en France trois ans auparavant et qui a donné lieu au règlement no 1344/71 de la Commission ne serait pas comparable à celle de l'Italie. En 1974, une grave pénurie de sucre aurait été enregistrée à l'échelle mondiale et dans la Communauté. L'Italie est un des États où l'approvisionnement du marché suscitait et suscite encore de graves préoccupations. En 1971, au contraire, en France, le plus grand producteur de sucre de la Communauté, il y avait un grand excédent.

La Commission devait intervenir ex ante, elle ne devait pas attendre que les perturbations se soient produites. Pour juger le comportement de la Commission, il faudrait se placer dans la situation de l'époque, c'est-à-dire début 1974. Une pareille situation était absolument nouvelle, car il y avait toujours eu, auparavant, des excédents dans la CEE. Personne ne redoutait à cette époque une pénurie et une forte hausse des prix sur le marché mondial.

iii) Limitation à 500 kg

La fixation d'une limite à 500 kg aurait été justifiée parce qu'il n'était pas possible de contrôler les stocks inférieurs à cette quantité. 500 kg aurait été une quantité dont l'administration italienne pouvait assurer le contrôle.

A cet égard il serait évident, de l'avis de la République italienne, qu'il aurait fallu prévoir également une mesure minimale, au-delà de laquelle le stockage ne s'avérerait pas susceptible de provoquer des perturbations graves, ni un enrichissement excessif. D'autre part, la fixation de la quantité minimale à 500 kg répondrait aussi à la nécessité de permettre des contrôles efficaces par l'Italie du respect de l'obligation prévue. La République italienne est d'avis que mettre en question le choix de critère de 500 kg soulèverait manifestent et un problème d'opportunité administrative: la Cour ne serait pas compétente pour trancher un tel problème.

La République italienne ajoute que l'article 1 du règlement no 1495/74 constituerait la disposition instrumentale et d'application de la mesure envisagée à l'article 6 du règlement no 834/74, de sorte que cet article n'exigeait pas de motivation supplémentaire par rapport à celle déjà donnée pour l'article 6.

iv) Vacatio legis et caractère rétroactif

La Commission rappelle les dates de l'entrée en vigueur des divers règlements et conclut qu'on ne peut pas parler d'une vacatio legis insuffisante. Le législateur aurait imposé largement à l'avance une obligation à ceux qui se trouveraient deux mois et 22 jours plus tard détenteurs d'importants stocks de sucre.

Pour la République italienne, le fait de mettre en doute la longueur du délai fixé pour la période de vacatio legis constituerait une tentative inadmissible d'en contrôler le bien-fondé. La République italienne ajoute que ni la réglementation communautaire, ni le décret-loi no 255 n'ont un caractère rétroactif. D'un autre côté, ni le droit communautaire, ni l'ordre juridique italien n'interdisent qu'un acte législatif national, qui ne relève pas du domaine pénal, arrête des dispositions visant également le passé.

La Commission soutient finalement qu'elle n'aurait pas tenté de distinguer des catégories méritantes (producteurs de betteraves) et des catégories non méritantes (utilisateurs de sucre). La Commission se serait préoccupée d'assurer l'approvisionnement régulier du marché du sucre dans la Communauté en complétant les dispositions en vigueur par des mesures particulières applicables à une situation particulière, comme celle qui existait en Italie. Elle aurait pu grever d'une taxe les stocks de sucre, mais elle a préféré suivre la ligne tracée par les objectifs de nature sociale et économique indiqués à l'article 39 du traité et assurer également aux producteurs de betteraves une part des bénéfices réalisés par les détenteurs de sucre, relançant ainsi la culture de betteraves.

Elle relève qu'à la différence du marche d'autres produits agricoles, celui du sucre est axé sur le produit transformé, le sucre lui-même, et non pas sur le produit direct de l'agriculture, la betterave. La betterave ne peut être conservée par les producteurs et ceux-ci ne peuvent bénéficier des augmentations de prix si ce n'est sous la forme d'une restitution équivalente à l'augmentation de valeur du produit transformé.

La Commission aurait su, en imposant un versement destiné à assurer l'approvisionnement régulier du marché, qu'en l'absence d'une disposition expresse, le produit des versements serait recueilli par le Trésor italien. L'attribution des sommes à l'État ou leur versement aux producteurs de betteraves n'aurait pas compromis la réalisation de l'objectif poursuivi qui consistait à assurer l'approvisionnement régulier du marché. S'inspirant des objectifs du traité, la Commission aurait jugé nécessaire d'assurer aux producteurs agricoles italiens le bénéfice résultant de l'augmentation des prix du sucre.

Dans la situation du marché italien, si les utilisateurs de sucre avaient été exonérés du paiement de la plus-value, le but poursuivi aurait pu être facilement déjoué au moyen de ventes fictives effectuées à leur profit par les producteurs de sucre.

La Commission aurait été informée de ce que les utilisateurs procédaient à des achats massifs sur les marchés, ce qui aurait risqué de se traduire par un préjudice grave pour les consommateurs. En effet, malgré l'annonce de mesures, dès le mois de mars, les utilisateurs n'auraient pas renoncé à stocker du sucre au point que les quantités entreposées par eux auraient été supérieures de 400 % à celles de l'année précédente. L'exonération se justifierait dans le cas de mesures d'urgence, mais n'aurait pas de raison d'être dès lors que le paiement à effectuer sur les stocks aurait été communiqué longtemps à l'avance de manière à permettre aux négociants d'en tenir compte dans la fixation des prix de leurs produits vendus après le 1er juillet 1974.

Ceux qui avaient fabriqué des produits destinés à être vendus après de 1er juillet 1974 à partir du sucre des campagnes précédentes auraient bénéficié déjà de ce fait et, en proportion du sucre utilisé dans la fabrication des produits, d'une augmentation substantielle car ils auraient pu tenir compte, en fixant le prix de vente du produit à livrer après le 1er juillet 1974, de l'augmentation qu'avait subie le sucre à cette date. Le fabricant normalement prudent et avisé aurait dû considérer qu'une intervention communautaire aurait certainement lieu et aurait dû, dès lors, établir les prix sur la base du prix du sucre appliqué au 1er juillet 1974.

Dans la situation existant au moment de l'adoption des règlements nos 769/68 et 1344/71, il n'aurait pas été possible, étant donné l'urgence, d'adopter des mesures nationales en vue d'assurer la réalisation des objectifs poursuivis. En l'espèce, les mesures communautaires auraient été adoptées longtemps à l'avance, le 5 avril 1974, et il aurait paru opportun de laisser à l'Italie le soin de préciser par des mesures nationales les mesures déjà clairement définies dans les dispositions communautaires.

Observations de l'entreprise Rey Soda

i) Sur la compétence de la Commission

L'entreprise Rey Soda examine les bases juridiques de l'établissement de l'organisation commune des marchés du sucre et la répartition des pouvoirs entre le Conseil, la Commission, les organes subsidiaires et l'administration nationale.

Elle rappelle que l'article 155 du traité est applicable aux règles du marché agricole. Voir affaires Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide/Köster (Recueil 1970, p. 1161), Merkur/Commission (Recueil 1973, p. 1055).

Elle conclut que, dans les marchés agricoles, il devrait être toujours question de l'exécution par la Commission des règles que le Conseil établit, et uniquement de l'exécution. L'attribution du pouvoir d'exécution présupposerait une disposition préalable du Conseil fixant les règles de fond.

L'exécution des règles établies par le Conseil constituant la limite de la compétence attribuée à la Commission, elle serait d'interprétation restrictive. Franchir cette limite porterait atteinte à l'équilibre des pouvoirs et au respect des compétences qui constitueraient une «garantie fondamentale» établie par le traité.

La délégation serait toujours possible dès lors qu'elle n'altérerait pas l'équilibre des pouvoirs à l'intérieur de la Communauté. Voir affaire Meroni/Haute Autorité (Recueil 1958, p. 9, 42).

Mais toute possibilité pour la Commission de modifier les compétences qui lui sont spécifiquement attribuées, d'y déroger ou d'y passer outre, devrait être exclue. Affaire 38-70 — Deutsche Tradax GmbH/Einfuhr- und Vorratsstelle (Recueil 1971, p. 145, 155, Conclusions 160).

La règle de l'article 42 du traité signifierait qu'en créant une organisation européenne de marchés le Conseil peut décider si l'interdiction des aides est applicable en tout ou en partie. Seul le Conseil «peut autoriser l'octroi des aides». Le Conseil peut transférer à la Commission une partie de ses compétences, mais l'attribution du pouvoir doit être limitée à l'exécution des normes de fond établies par le Conseil.

Une aide ou subvention est une prestation en monnaie ou en nature accordée pour le soutien d'une entreprise en dehors du paiement, par l'acheteur ou l'utilisateur, des biens ou services qu'elle produit. Affaire 30-59 — De Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Limburg/Haute Autorité (Recueil 1961, p. 1).

Il n'importerait pas que le paiement soit fait à l'aide de moyens provenant d'une imposition fondée sur une loi spéciale de l'État et qui constituerait une taxe ou une contribution à charge de certains sujets particuliers.

Quant aux charges fiscales, toute décision au sujet de leur application appartient au Conseil de ministres. Le Conseil peut uniquement conférer à la Commission des pouvoirs d'exécution.

L'imposition fiscale constituerait dans l'expérience du droit des États membres une prérogative du Parlement et non pas de l'Exécutif. Dans la logique du système communautaire, l'organe technocratique, la Commission, ne pourrait être appelé à légiférer en cette matière. L'unique organe à caractère délibérant apte à le faire serait nécessairement le Conseil.

Quant à la compétence des administrations nationales, l'entreprise Rey Soda renvoie à l'affaire 31-64 — procédure pénale Galli (Recueil 1975, p. 47). Le problème surgit lorsque la Commission, investie de certains pouvoirs par le Conseil, entend autoriser les États membres à agir dans le cadre de ces mêmes pouvoirs. En ce cas, pour respecter la volonté politique du Conseil, de telles autorisations ne peuvent pas être consenties : delegatus delegare non potest. Appliquant ces principes au cas d'espèce, l'entreprise Rey Soda conclut que l'article 37 du règlement de base aurait une portée très restreinte. Il ne saurait justifier les règles de l'article 6 du règlement no 834/74.

En effet, l'article 37, paragraphe 2, ne fait pas allusion à n'importe quelle perturbation, mais vise seulement les perturbations éventuelles du marché du sucre

a cause d'une modification du niveau des prix,

au moment du passage d'une campagne sucrière à l'autre.

L'article 37, paragraphe 2, viserait non pas les variations de prix, mais uniquement les modifications du niveau des prix communautaires.

La Commission ne serait pas habilitée à prendre des mesures concernant des perturbations d'origines différentes comme celles résultant du stockage excessif ou de la dévaluation de ce qu'il est convenu d'appeler la «lire verte», ni de prendre des mesures comportant une imposition fiscale.

Il est vrai que le Conseil, en exécution de l'article 37, paragraphe 1, avait imposé une redevance sur les stocks tout en excluant une redevance sur les stocks-outil des entreprises utilisatrices, mais le Conseil avait le pouvoir d'imposer cette redevance pour autant que des compétences peuvent lui être reconnues dans le domaine de l'impôt.

En outre, l'article 37, paragraphe 2, n'aurait pas confié à la Commission le pouvoir de disposer du revenu de l'imposition pour instaurer une aide aux cultivateurs de betteraves. Aucune norme du règlement de base n'aurait prévu l'aide en question. Au contraire, le Conseil, par l'article 34 du règlement de base a, à titre exceptionnel, autorisé l'Italie à octroyer certaines aides, mais à un plafond bien déterminé. Aucun pouvoir d'exécution n'a été réservé à la Commission.

L'entreprise Rey Soda conclut que la référence qui est faite dans le règlement no 834/74 à la règle de l'article 37, paragraphe 2, n'autorise la Commission qu'à prendre de simples règles d'exécution des dispositions du Conseil, telles que celles de l'article 2 du règlement considéré.

Ceci serait confirme par le règlement no 1344/71 qui ne fait pas allusion à l'article 37, paragraphe 2, du règlement de base.

L'entreprise Rey Soda examine par la suite les autres règlements du Conseil visés dans le règlement incriminé et conclut que la Commission n'aurait eu aucun titre à dicter les règles de l'article 6 incriminé.

L'entreprise Rey Soda conclut finalement que la disposition incriminée viole les pouvoirs respectifs des institutions et des États membres. Si on attribuait à la seconde phrase du paragraphe 1 de l'article 6 du règlement no 834/74 une valeur d'exemple et non pas de portée générale, comme cela découlerait du mot «notamment» et de l'ensemble du texte du paragraphe 1, la règle de l'article 6 aurait autorisé l'État italien à faire n'importe quoi. Il ne serait pas exclu que telle aurait été en réalité l'intention de la Commission, mais cette intention serait certainement illicite: affaire Galli (précitée).

ii) Illégalité des normes juridiques incriminées pour cause de violation de l'interdiction de discrimination

L'entreprise Rey Soda considère la situation du printemps 1974 où l'augmentation des prix aurait encouragé certains opérateurs économiques à emmagasiner du sucre en quantités supérieures aux exigences normales. Elle considère ensuite ce que le législateur national a fait dans des situations pareilles pendant la dernière guerre mondiale et cite en particulier l'arrêt de la Cour de cassation italienne du 14 février 1941 :

«Il serait erroné d'accuser un grossiste de soustraction de marchandises à la consommation nationale seulement parce qu'il a été trouvé en possession d'une certaine quantité de marchandises. Il convient que le juge du fond … examine les faits dans toutes leur succession, dans tout leur cadre et développement cyclique pour en tirer une connaissance exacte et complète de l'activité tout entière».

En revanche, ce que la Commission prétend avoir fait aurait été de traiter de la même manière

a) un spéculateur qui aurait accaparé des quantités de sucre très importantes en vue de réaliser un bénéfice dû à la seule augmentation des prix ;

b) un modeste artisan, utilisateur de sucre, qui tient dans son magasin quelques sacs du produit ;

c) les grandes industries de transformation qui consomment chaque jour d'énormes quantités de sucre.

Elle aurait donc traité de manière égale des situations inégales.

L'entreprise Rey Soda examine les faits et conclut qu'on ne saurait en aucune façon soupçonner les entreprises utilisatrices, ici représentées, de spéculation.

Prenant les chiffres fournis par la Cassa Conguaglio Zucchero pour les confiseurs, elle conclut que les quantités de sucre détenues en magasin constituaient un stock ne dépassant guère 4 semaines, et même inférieur pour beaucoup d'entreprises à ce qu'elles détenaient par exemple l'année précédente.

Les dispositions visant a réduire le stockage auraient agi sur les entreprises productrices dans le sens de leur vocation naturelle. Sur les entreprises utilisatrices, au contraire, les dispositions auraient agi dans un sens entièrement opposé, contraire à leur vocation d'acheteurs et contraire à la prudence dont il faudrait normalement faire preuve dans la gestion d'une entreprise de ce type.

Les institutions auraient reconnu cette situation en adoptant les règlements nos 1344/71 et 769/68. En outre, si la Commission avait vraiment voulu tenir compte d'une certaine plus-value, la taxe n'aurait dû être calculée qu'à partir des divers prix de la matière première.

Pour les entreprises productrices, l'application de la taxe constituerait une charge que celles-ci étaient facilement en mesure de répercuter. Toute différente était la situation des transformateurs. Pour ceux-ci, répercuter en aval le paiement de la taxe n'était ni licite ni possible en pratique.

L'entreprise Rey Soda conclut que le traitement égal de situations inégales se serait donc ainsi manifesté non seulement du point de vue formel, mais aussi et surtout sur le plan des effets pratiques. Le paiement de la taxe était parfaitement supportable pour les industries productrices, mais ne l'était pas du tout pour les industries de transformation.

L'appréciation du décret-loi du 8 juillet 1974 no 255 amène l'entreprise Rey Soda à conclure :

soit que les mesures instaurées par le décret ont été adoptées en l'absence de l'autorisation communautaire,

soit que cette autorisation vient d'une institution incompétente,

soit que l'autorisation a été donnée par une institution compétente, mais en violation des principes fondamentaux du droit communautaire.

c) Sur les règles de concurrence (question no 11)

La République italienne et la Commission sont d'avis que les dispositions régissant la concurrence ne peuvent être prises en considération que lorsqu'est établie l'existence d'un accord entre entreprises ou tout au moins une pratique concertée ou un abus d'une position dominante.

L'entreprise Rey Soda observe que parmi les objectifs essentiels de la Communauté figure l'établissement d'un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché commun.

Dans le secteur du sucre, la concurrence jouerait à l'intérieur d'une marge plus restreinte que dans d'autres secteurs. L'une des causes de cette situation tiendrait à l'existence d'une large cartellisation de l'économie du secteur. Or, la réglementation introduite à la suite de l'adoption de l'article 6 du règlement no 834/74 détériore encore davantage les conditions de la concurrence sur le marché du sucre.

L'entreprise Rey Soda démontre d'abord que la disposition incriminée aurait altéré la concurrence entre entreprises utilisatrices de sucre de dimensions diverses.

En effet, les entreprises dont les stocks, nécessaires ne dépassent pas les 500 kg et qui ne détiennent pas une quantité supérieure ne sont pas grevées de la contribution et se trouvent donc dans une situation concurrentielle plus avantageuse que les entreprises obligées de verser la contribution pour la partie de leurs stocks nécessaires qui excède 500 kg.

D'autre part, les mesures attaquées auraient été susceptibles d'altérer la concurrence entre les industries transformatrices italiennes, par exemple les confiseurs, d'un côté, et les entreprises distributrices de marchandises provenant d'autres États membres de la CEE, de l'autre.

En effet, la contribution pécuniaire litigieuse est seulement liée aux stocks de sucre constitués en Italie.

Enfin, les normes juridiques auraient une incidence sur les conditions de la concurrence entre producteurs et utilisateurs de sucre dans le marché commun.

La répercussion sur les utilisateurs de la charge financière liée à la contribution litigieuse aurait été d'autant plus facile à opérer pour les producteurs que la pénurie de sucre qu'a connue l'Italie en 1974 et la nécessité de disposer de cette matière pour poursuivre la production aurait mis les entreprises utilisatrices dans une situation de faiblesse encore plus grande à l'égard des producteurs.

La réglementation agricole du traité ne saurait autoriser l'application d'une contribution qui crée des distorsions de la concurrence que si elle vise la production ou le commerce de produits agricoles. Or, la détention pure et simple d'un produit agricole, lorsque celui-ci n'est en aucune manière mis dans le commerce, ni même destiné à être mis dans le commerce, échapperait à une telle éventualité. Le règlement no 834/74, dans la mesure où il impose la contribution litigieuse également aux stocks de sucre détenus par les entreprises utilisatrices et non commercialisés par celles-ci, ne réprésentait pas une réglementation communautaire «de l'agriculture».

La légalité du règlement de la Commission devrait donc être appréciée par rapport aux règles de la concurrence formulées à l'article 3, lettre f), ainsi qu'aux articles 85 et 94 du traité.

En outre, le caractère illicite du règlement de la Commission devrait apparaître à la lumière de la réglementation de la concurrence en vigueur dans le secteur de l'agriculture. A supposer même que la Commission ait eu l'intention de réaliser certains des objectifs énoncés à l'article 39, de toute manière les moyens utilisés auraient été entièrement disproportionnés aux finalités qu'elle se proposait d'atteindre.

d) Sur l'interprétation de l'expression «plus-value» (dernière question)

Observations de la Commission

La Commission soutient que dans le texte du règlement no 834/74 le terme plus-value désigne clairement l'augmentation de la valeur d'un produit, exprimée en lires italiennes, qui est due à des causes étrangères à l'activité des agents économiques et plus particulièrement celles qui résultent de l'application du taux de conversion pour la lire italienne dans le secteur du sucre au 1er juillet 1974.

La Commission soutient que, si cette disposition n'indique pas de manière contraignante la façon dont doit être calculée cette plus-value, elle fixerait une limite que les autorités italiennes ne pourraient dépasser sans violer le droit communautaire. En ordonnant le versement en faveur des producteurs de betteraves, les autorités italiennes ne pouvaient fixer un chiffre supérieur au montant de cette plus-value.

En ce qui concerne la méthode à suivre dans le calcul de la plus-value, compte tenu de la finalité de la disposition, la Commission estime que les autorités italiennes ne devaient pas nécessairement se référer aux prix communautaires mais pouvaient tenir compte des prix auxquels les transactions commerciales se sont effectuées.

La Commission suggère la réponse suivante à la dernière question :

«La plus-value sur stocks visée à l'article 6 du règlement no 834/74 pouvait être déterminée sur la base des prix de vente franco usine pratiqués sur le marché du sucre en Italie».

Pour l'entreprise Rey Soda, le terme plus-value serait un terme actuellement à la mode pour désigner principalement un gain non mérité. S'il y avait eu une plus-value, seules les industries sucrières auraient pu en avoir bénéficié et non pas les entreprises utilisatrices, acheteurs de sucre.

Le terme plus-value viserait la différence entre le coût initial d'un bien et la valeur que possède ce bien à un moment ultérieur . Cette plus-value instituerait toujours un rapport entre deux termes se situant à deux moments différents et bien déterminés dans le temps. Le moment initial peut être fixé arbitrairement par la règle. Lorsqu'aucune date n'est fixée, le moment initial serait celui auquel le bien considéré entre dans le patrimoine du sujet à l'imposition; le moment final, à défaut d'indication, serait le moment auquel le bien considéré est aliéné.

La réglementation communautaire semblerait indiquer le moment final qui serait la date prévue pour le recensement des stocks. En revanche, elle ne contiendrait aucune indication implicite ou explicite sur le moment initial. Il faudrait donc en déduire que le moment initial est celui où le bien a été acquis par le détenteur ainsi que le prévoit normalement le droit fiscal interne.

Dans un marché où les prix sont en hausse, la réglementation favoriserait les détenteurs qui, longtemps à l'avance, avaient commencé à emmagasiner des stocks excédant leurs besoins normaux. Elle désavantagerait en revanche les entreprises qui avaient maintenu leurs stocks à un niveau modeste en les alimentant par des acquisitions fréquentes mais limitées.

Une telle réglementation serait contraire à l'interdiction de discrimination au sens le plus large du droit communautaire. Plus précisément, elle serait contraire au principe de la neutralité de l'impôt.

Dans la science financière, il y aurait une distinction entre plus-value monétaire et plus-value réelle ou économique. Les seules plus-values qui devraient être imposées seraient, d'une manière générale, les plus-values de caractère économique.

En l'espèce, ce sont les plus-values monétaires qui ont été frappées. Or, un impôt qui frappe la plus-value monétaire ne frappe pas le revenu de l'entrepreneur étant donné que celui-ci n'a enregistré aucune augmentation effective de richesse. Un impôt qui frappe la plus-value monétaire confisque une somme d'argent qui, en substance, correspond à l'augmentation apparente de valeur. Un impôt dont l'application se solde par la confiscation des avoirs privés ne saurait être créé par une décision de la Commission. Ceci serait confirmé par l'article 222 du traité.

A titre entièrement subsidiaire, l'entreprise Rey Soda fait noter que l'Italie a dépassé les limites fixées par le règlement no 834/74 de la Commission. Selon le 7e considérant du règlement no 834/74, rédigé en termes hermétiques, les prix sur lesquels devait se baser l'État italien sembleraient être exclusivement les prix d'intervention communautaires du sucre. En revanche, le gouvernement italien a calculé la taxe en se référant aux prix nationaux sans tenir compte des prix communautaires.

III — Procédure orale

Lors de l'audience du 17 septembre 1975, Mes Capelli et Ubertazzi pour la société Rey Soda et les associations italiennes intervenantes ont souligné les quatre points suivants :

1) La Commission naurait pas pu accorder aux betteraviers italiens des sommes d'argent, à quelque titre que ce soit, étant donné l'interdiction précise établie par l'article 34 du règlement de base. En approuvant l'article 6 du règlement 134, la Commission se serait attribuée une compétence qui ne lui appartiendrait pas.

2) Reconnaître à la Commission le pouvoir d'appliquer ou d'autoriser l'application d'une taxe à tous les sujets italiens qui se trouvaient dans certaines conditions bien déterminées constituerait la plus grave des violations des principes fondamentaux sur lesquels est basée la Communauté européenne.

3) La taxe sur la plus-value n'aurait pas pu permettre d'atteindre l'objectif que la Commission s'était fixée, d'éviter les stockages et les augmentations des prix du sucre en Italie. Nonobstant les règlements du Conseil, la dévaluation de la lire italienne se serait déjà répercutée sur le prix du sucre. Les industries sucrières établies dans les autres États membres n'auraient pu offrir le sucre cristallin sur le marché italien qu'aux prix courants du marché européen. Elles auraient dû déjà y inclure la dévaluation de la lire sans se préoccuper de toute façon des mesures adoptées par la Commission pour le marché italien. En effet, le sucre cirstallin serait en grande partie importé en Italie des autres pays de la Communauté. Les industries sucrières italiennes n'auraient pas pu dès lors avoir intérêt à stocker le sucre cristallin pour pouvoir le vendre au mois de juillet 1974 à un prix plus élevé.

4) Étant donné que les entreprises utilisatrices auraient eu la certitude d'être soumises à cette taxe uniquement le 8 juillet 1974, huit jours après l'échéance du délai pour le recensement des stocks, le stockage excessif, s'il existait, n'aurait pas pu être évité. Le montant de la taxe et les modalités d'application de celle-ci auraient dû être connus par les entreprises utilisatrices de sucre en leur laissant un délai beaucoup plus grand depuis le jour d'échéance des recensements des stocks. En tout cas, les contribuables doivent connaître à l'avance quelles taxes ils devront payer et être libres d'agir en conséquence.

La société Rey Soda conteste la valeur de l'estimation de la Commission quant aux stocks de sucre détenus par les industries utilisatrices en 1973. En effet, le chiffre global de 20000 tonnes serait un chiffre

purement conventionnel qui aurait été utilisé également au cours des années précédentes. La façon d'apprécier si les stocks constitués en 1974 étaient excessifs aurait été de vérifier si les stocks dépassaient un montant moyen de stocks-outil nécessaire pour le fonctionnement de l'entreprise utilisatrice.

M. Braguglia, pour l'Italie, observe que, si en matière d'impositions et de subventions en agriculture le Conseil de ministres a compétence exclusive, cette hypothèse ne serait pas importante puisque la Commission n'aurait pas de sa propre autorité imposé des mesures fiscales ni distribué de sa propre compétence des subventions. Suite aux mesures du Conseil qui avaient retardé l'influence de la dévaluation de la lire sur le marché italien et suite à l'augmentation des prix communautaires de 7 %, ceux qui avaient acquis le produit aux anciens prix auraient bénéficié d'une plus-value d'environ 37 %. En décidant qu'une partie de cette plus-value serait redistribuée aux betteraviers, la Commission aurait introduit une mesure de préréquation du marché tendant à rééquilibrer les charges résultant des mesures communautaires.

En ce qui concerne l'attribution à l'Italie des pouvoirs d'adopter les mesures nationales d'exécution, la Commission n'aurait violé aucun principe communautaire . La maxime delegatus non potest delegare ne s'appliquerait pas strictement aux institutions modernes et ne saurait constituer un véritable principe de droit communautaire.

En réponse à l'argument selon lequel les industries utilisatrices n'auraient pas pu répercuter en aval la charge financière, à la différence de ce que pouvaient faire les industries productrices, l'Italie rappelle que les mesures de blocage des prix instituées par elle ont été abrogées au mois de juillet 1974, de sorte que même les industries utilisatrices auraient pu répercuter la taxe an augmentant le prix de leurs produits.

M. Maestripieri, en qualité d'agent de la Commission a fait valoir les quatre arguments suivants :

1. La Commission avait, en vertu de l'article 37, paragraphe 2, du règlement no 1009/67, le pouvoir d'établir une contribution sur les stocks de sucre détenus en Italie. Le Conseil aurait expressément fait usage d'une formulation large dans la délégation qu'il a donnée à la Commission et que seule la Commission, par l'examen attentif et constant des marchés et grâce à la méthode d'intervention rapide de la procédure du Comité de gestion, serait en mesure de faire face aux changements imprévus de la situation du marché. L'interprétation de la Commission trouverait une confirmation authentique dans l'exercice par le Conseil de son pouvoir législatif. La Commission aurait voulu introduire dans le règlement de base dans le secteur laitier une formulation analogue à celle de l'article 37, paragraphe 2, du règlement no 1009/71. Or, dans le cadre du Comité spécial d'agriculture, certaines délégations s'y sont fermement opposées. Elles ont déclaré qu'elles ne voulaient pas accepter le texte proposé parce que parmi les diverses possibilités d'action ainsi laissées à la Commission on trouverait également celle qui consiste à imposer des contributions sur les stocks de lait en poudre. L'article 1 du règlement no 419/74 du 18 février 1974 (JO no L 49, p. 2) a dû être libellé comme suit : «Afin d'éviter sur le marche du lait et des produits laitiers, des perturbations qui pourraient résulter de la modification des prix lors du passage d'une campagne laitière à l'autre, les mesures nécessaires peuvent être arrêtées selon la procédure prévue à l'article 30. Toutefois, une mesure visant à la taxation de produits laitiers entreposés avant le début d'une nouvelle campagne laitière, ne peut être décidée que par le Conseil statuant, sur proposition de la Commission, selon la procédure de vote prévue à l'article 43, paragraphe 2, du traité.» Les ministres de l'agriculture, lors de leur réunion qui s'est tenue les 26 et 27 mai 1975 se sont préoccupés de la pénurie de sucre sur le marché italien. Le ministre français aurait indiqué que la France disposait du sucre nécessaire aux besoins du marché italien, mais que personne à cette date ne voulait vendre, dans l'attente du 1er juillet, date à laquelle les prix devaient connaître une augmentation de 15 %. Les ministres ont déclaré que le fait d'annoncer la taxation des stocks ferait retrouver au sucre le chemin des marchés. Il aurait été entendu que cette mesure serait adoptée par la Commission . L'interprétation défendue par la Commission correspondrait à la raison d'être de ladite disposition. Dans certaines circonstances, le seul, l'unique moyen efficace, en l'absence duquel la délégation faite à la Commission perdrait tout effet utile, serait le versement tel qu'il a été imposé en l'espèce. L'interprétation de la Commission correspondrait aux précédents réglementaires et jurisprudentiels: règlement no 769/68 du Conseil, règlement no 1344/71 de la Commission. La Commission rappelle l'article 37, paragraphe 1, du règlement no 1009/67 et le règlement no 769/68 du Conseil qui ont déjà été examinés par la Cour: affaire 5-71 — Zukkerfabrik Schöppenstedt/Conseil. L'avocat général, M. Roemer, fait observer : «Les termes tout à fait généraux qu'utilise le texte, qui parle de “mesures nécessaires”, indiquent en réalité qu'une latitude d'appréciation a été laissée au législateur.» (Recueil 1971, p. 997)

2. La Commission aurait pu décider que le bénéfice de ce versement aille aux producteurs de betteraves. Par l'article 34 du règlement no 1009/67 qui représente une application concrète de l'article 42 du traité, le Conseil aurait autorisé, dans certaines limites, certaines aides nationales. La situation créée par l'article 6 du règlement no 834/74 serait bien différente. On serait en présence des «mesures conjointes» ou des «aides conjointes» en ce sens que l'octroi est décidé par la Communauté et le financement est assuré par l'État. A ces «mesures conjointes», les articles 92 à 94 et l'article 42 ne seraient pas applicables. Par ces «mesures conjointes», la Communauté assumerait ses responsabilités de gestion d'un marché et il resterait seulement à examiner, dans le cadre de l'article 40, paragraphe 3, si la mesure de péréquation dans le cas d'espèce entrait dans les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l'article 39.

3. La Commission pouvait imposer ce versement à tous les détenteurs de sucre, y compris les utilisateurs. Même si l'exportation de sucre ne présentait plus aucun intérêt dans le dernier trimestre de la campagne sucrière à cause des prélèvements spéciaux à l'exportation, il aurait été cependant évident qu'il y avait toujours avantage à accaparer le sucre aux prix de la campagne 1973-1974 et à le garder dans les entrepôts en attendant le 1er juillet 1974. Outre les mesures applicables dans tous les États membres et prévues par les trois premiers articles du règlement no 34/74, des mesures particulières devaient être prises pour l'Italie et la seule mesure de nature à garantir la sécurité des approvisionnements n'était autre que le paiement de la plus-value sur stocks. La Commission souligne la différence entre cette situation et celles des précédents constitués par les règlements no 769/68 du Conseil et no 1344/71 de la Commission. La Commission ayant adopté bien à l'avance la mesure en cause, il n'y aurait eu, à cet égard, aucune comparaison avec les règlements de 1968 et de 1971 qui furent adoptés quelques jours seulement avant le début de la campagne sucrière. La raison qui a incité la Commission à ne pas exempter du paiement les stocks-outil des utilisateurs réside dans la gravité de la situation du marché italien du sucre. La Commission craignait que les consommateurs ne se voient privés de sucre, ce qui explique la sévérité de la mesure adoptée. La Commission se demande à quel titre les utilisateurs auraient dû rester à l'abri des mesures imposées par la situation du marché du sucre. Il existerait des stocks d'exploitation pour les producteurs de sucre comme pour les commerçants. Pourquoi ne pas introduire également en faveur de ces catégories l'exonération réclamée par les utilisateurs ?

4. La Commission aurait simplement confié à l'italie la perception de la taxe. La mesure à adopter est clairement annoncée: il s'agit d'un paiement en faveur des producteurs de betteraves dans les limites de la plus-value des stocks existant au 1er juillet 1974. Les administrations nationales ne disposeraient pas d'un pouvoir discrétionnaire qui leur permettrait d'adopter des mesures dont la portée outrepasserait les limites imposées par les règles communautaires : Wasaknäcke/Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide, par M. l'avocat général Mayras (affaire 32-72, Recueil 1972, p. 1188). La Commission cite également l'affaire Westzucker (affaire 57-72, Recueil 1973, p. 343), et notamment les conclusions de l'avocat général. Attendu que l'avocat général a présenté ses conclusions lors de l'audience du 1er octobre 1975 ;

En droit

Sur les deux premières questions

Sur la neuvième question

Sur les autres questions

Quant aux dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par le Pretore d'Abbiategrasso par ordonnance du 30 janvier 1975, dit pour droit :

L'article 6 du règlement no 834/74 de la Commission est invalide.