Arrêt de la Cour du 8 janvier 1980, 21/79Traité CEE art. 95 et art. 169

En Italie, la fabrication de produits pétroliers (olì minerali) est réglée par un décret-loi du 28 février 1939 — fréquemment modifié depuis — et notamment soumise à l'octroi d'une licence délivrée par l'Office technique des impôts de fabrication. Ces produits sont frappés d'un impôt intérieur, dénommé «imposta interna di fabbricazione». Les produits importés sont frappés à la frontière par le même impôt (décret-loi du 28. 2. 1939, articles 1 et 4).

En vue de favoriser le réemploi des produits pétroliers déjà utilisés une première fois, l'article 12 de la loi du 31 décembre 1962, n^o 1852 (GURI n^o 26 du 29. 1. 1963) prévoit, suivant le cas, l'octroi de réductions ou l'exonération de la taxe en question en faveur des produits ainsi rendus aptes à une réutilisation.

Le système instauré par l'article 12 peut s'analyser comme suit:

a)Toute entreprise qui se propose d'obtenir, par quelque procédé que ce soit, des produits pétroliers (prodotti petroliferi) à partir de produits de même nature qui ont déjà été utilisés à l'intérieur du territoire national (gia usati nell'interno dello Stato) doit obtenir une licence et se soumettre aux conditions énumérées dans le décret-loi du 28 février 1939 (alinéa 1). Si elle entend procéder à la «régénération» de produits pétroliers, elle doit obtenir l'autorisation préalable du ministère des finances (alinéa 4).

Les produits obtenus dans ces conditions sont soumis à une «imposta di fabbricazione» réduite, égale à 25 % du taux plein applicable à ces mêmes produits.

b)Les produits obtenus au sens de l'alinéa 1 et mis en consommation sans autorisation préalable du ministère des finances sont frappés de l'imposta di fabbricazione au taux plein (article 12, alinéa 6).

c)Sous réserve du respect des modalités à fixer par décret, les huiles minérales lubrifiantes (oli minerali lubrificanti) récupérées par des opérations — même combinées — de décantation, filtrage ou dessiccation dans les établissements industriels sont exonérées de l'imposta di fabbricazione lorsque la récupération et le réemploi interviennent dans le même établissement que celui dans lequel les huiles ont été utilisées une première fois (article 12, alinéa 7).

d)Sont également exonérés et échappent même à la réglementation visée à l'alinéa 1 de l'article 12:

1.L'essence (benzina) récupérée dans les teintureries ou blanchisseries dans lesquelles elle a été employée.

2.Les produits pétroliers (prodotti petroliferi) autres que les lubrifiants, récupérés dans les établissements industriels aux fins de réemploi direct dans le processus de fabrication au cours duquel ils ont déjà été utilisés (article 12, alinéa 8).

Par lettre du 24 juin 1976, la Commission a fait savoir à la République italienne qu'elle voyait dans cette réglementation une violation de l'article 95, alinéa 1, du traité CEE. Conformément aux dispositions de l'article 169 CEE relatives à la procédure de manquement d'État, la Commission a demandé au gouvernement italien de présenter ses observations dans le délai d'un mois. Dans les observations qu'il a présentées, par lettre du 29 juillet 1976, le gouvernement italien a fait une distinction entre le cas des produits «réemployés et récupérés», qui jouissent d'une exonération totale, et les produits «régénérés», qui jouissent d'une réduction de l'impôt. En ce qui concerne les premiers, l'exonération viserait à éviter une double imposition qui sinon se produirait immanquablement puisqu'il s'agit de produits déjà taxés et réutilisés dans le même processus de fabrication. Pour les produits «régénérés», l'application d'un taux réduit serait justifiée par la nature particulière du processus de régénération, qui répond à un certain nombre d'exigences d'ordre économique et écologique et qui implique le respect de conditions rigoureuses dont le contrôle est assuré par l'assujettissement à une surveillance fiscale permanente du cycle de production dans son entier.

Jugeant non pertinente l'argumentation susmentionnée, la Commission a émis, le 10 janvier 1978, un avis motivé au titre de l'article 169 du traité CEE, constatant que «la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ce traité en frappant les produits pétroliers régénérés importés d'autres États membres de la taxe de consommation au taux plein alors que les mêmes produits importés (sic) bénéficient d'une exonération totale ou partielle, selon le cas».

Par télex du 14 mars 1978, le gouvernement italien a insisté sur le lien entre la directive du Conseil du 16 juin 1975, 75/439 (JO n^o L 194, p.23) concernant l'élimination des huiles usagées (olî usati) et le régime fiscal italien et sur les conséquences de l'inapplication de cette directive par les États membres. Par télex du 5 juillet 1978, le gouvernement italien a précisé qu'il avait commencé à élaborer une mesure législative spéciale supprimant la réduction du taux de la taxe sur les huiles régénérées actuellement prévue à titre de mesure d'encouragement pour l'élimination des huiles usagées, réduction qui serait remplacée par l'octroi de l'indemnité prévue par la directive 75/439. Annonçant «la décision des autorités italiennes de se conformer à l'avis motivé du 10 janvier 1978», le gouvernement italien demandait à la Commission de bien vouloir envisager la suspension de la procédure contentieuse.

Constatant qu'en dépit des assurances fournies, la discrimination alléguée n'était pas encore éliminée, la Commission a saisi la Cour, par recours du 31 janvier 1979, enregistré le 2 février 1979.

La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans mesures d'instruction préalable.

En vue de favoriser pour des motifs à la fois économiques et écologiques la récupération et le réemploi des huiles usagées, la loi italienne n^o 1852 du 31 décembre 1962 (GURI n^o 26 du 29. 1. 1963, p. 458) prévoit, dans son article 12, un ensemble de mesures réglant la collecte, la récupération et le réemploi des produits pétroliers et accordant aux entreprises qui y procèdent sur le territoire italien des facilités fiscales en ce qui concerne l'imposta di fabbricazione.

Les dispositions en cause font une distinction entre la récupération et la régénération des produits pétroliers usagés et traitent ces deux situations de façon différente, également au point de vue fiscal.

La récupération des huiles usagées consiste à réutiliser certains produits pétroliers déjà utilisés une première fois, soit qu'ils soient réutilisables en l'état pour les mêmes fins que précédemment ou pour d'autres, soit qu'ils aient au préalable été nettoyés ou épurés, notamment par décantation, filtrage ou dessiccation. Les huiles lubrifiantes ainsi récupérées sont exonérées de l'imposta di fabbricazione à la condition que l'opération de récupération et la réutilisation interviennent dans le même établissement que celui où ces huiles ont été utilisées pour la première fois (article 12, alinéa 7, loi n^o1852).

La régénération, par contre, est un processus chimique complexe exigeant des installations de caractère industriel qui a pour conséquence de restituer à des huiles minérales usagées toutes les caractéristiques qu'elles possédaient avant leur utilisation. La Commission et le gouvernement italien sont d'accord pour admettre qu'il n'est pas possible de distinguer l'huile ayant subi le processus de régénération d'une huile de premier raffinage dans son état originaire.

En vertu de l'article 12, alinéa 2, de la loi italienne précitée, les huiles régénérées sont frappées d'une imposta di fabbricazione d'un taux égal à 25 % du taux plein. Cette imposta réduite frappe les produits régénérées non seulement s'ils sont commercialisés, mais également s'ils sont réemployés par l'entreprise qui les avait utilisés une première fois.

La législation italienne ne prévoit pas l'octroi de ce taux réduit aux huiles importées, qu'il s'agisse d'huiles récupérées ou d'huiles régénérées, et celles-ci paient la sovraimposta di confine qui est l'impôt correspondant à l'imposta di fabbricazione au taux plein, étant observé toutefois que l'importation depuis les autres États membres d'huiles récupérées semble une hypothèse théorique et que même le commerce intracommunautaire d'huiles régénérées est, sinon inexistant, tout au moins très réduit bien que susceptible de s'amplifier à raison de l'évolution de la situation du marché des produits pétroliers.

Lorsque, par lettre du 24 juin 1976, la Commission a fait savoir qu'elle voyait dans la réglementation en cause une violation de l'article 95, alinéa 1, du traité, la République italienne a fait observer qu'en ce qui concerne les huiles récupérées l'exonération — qui est subordonnée à la condition que la récupération et la réutilisation s'effectuent dans la même entreprise — constitue une application de la règle fiscale «non bis in idem». La circonstance que, par définition, cette condition ne saurait être remplie en ce qui concerne les produits importés ne préjudicierait toutefois en rien à la conformité de cette exonération avec le traité. En ce qui concerne les huiles régénérées, la République italienne faisait essentiellement valoir qu'il n'y avait pas de traitement discriminatoire aux dépens des huiles régénérées étrangères, parce que le bénéfice du taux réduit — justifié par le coût de revient extrêmement élevé de l'huile régénérée par rapport au produit de première fabrication — est lié à un contrôle rigoureux du processus de régénération comportant une identification des quantités d'huiles régénérées à produire. Pareille possibilité de contrôle étant absente en cas d'importation, le traitement différentiel ne serait pas contraire à l'article 95 du traité. Le gouvernement italien attirait également l'attention de la Commission sur la circonstance que les avantages fiscaux litigieux correspondaient, en fait, aux objectifs poursuivis par la directive du Conseil 75/439 du 16 juin 1975 concernant l'élimination des huiles usagées qui prévoit l'institution par les États membres d'un système harmonisé de collecte, d'élimination ou de réemploi des huiles usagées et permet, par ses articles 13 et 14, l'octroi d'une indemnité aux entreprises assurant ces opérations. Les réductions fiscales critiquées constitueraient, en réalité, une modalité des subventions autorisées, d'autant plus que la directive n'avait pas encore été mise à exécution par la plupart des États membres. Le gouvernement italien ajoutait qu'il étudiait la possibilité de remplacer les facilités fiscales par les aides directes dont la directive permet l'octroi.

Dans l'avis motivé du 10 janvier 1978, la Commission, après avoir constaté «que le gouvernement italien ne conteste pas que les dispositions incriminées sont incompatibles avec l'article 95, paragraphe 1^er» — ce qui constitue une appréciation inexacte de la position italienne —, émet l'avis que «la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité en frappant les produits pétroliers régénérés importés d'autres États membres de la taxe de consommation au taux plein alors que les mêmes produits importés (lisez: nationaux) bénéficient d'une exonération totale ou partielle selon le cas». La Commission, en faisant expressément état des produits nationaux jouissant d'une exonération totale, visait — ou donnait en tout cas à croire qu'elle visait — tant le régime fiscal des huiles récupérées et réutilisées dans une même entreprise que celui des huiles régénérées. Le 5 juillet 1978 le gouvernement italien annonçait sa décision de se conformer à l'avis motivé en élaborant pour les produits régénérés une législation remplaçant les exonérations fiscales litigieuses par les indemnités prévues par la directive 75/439.

Dans le recours qu'elle a introduit le 31 janvier 1979, la Commission ne vise que les produits régénérés et, dans son mémoire en réplique ainsi qu'en réponse aux questions de la Cour, elle a précisé et expressément confirmé que ses griefs concernaient uniquement le régime fiscal prévu pour les produits pétroliers régénérés mentionnés à l'article 12, alinéa 2, de la loi italienne n^o 1852.

La Cour prend acte de cette déclaration qui met fin à une ambiguïté tant des observations adressées au gouvernement italien le 24 juin 1976 que de l'avis motivé de sorte que son examen peut se limiter au régime fiscal des huiles régénérées.

Au cours de la procédure orale, la Commission a insisté sur la circonstance que l'huile régénérée et l'huile de premier raffinage «sont des produits non seulement similaires au sens de l'article 95, mais même identiques». Cette identité n'est pas contestée par la République italienne. L'observation de la Commission paraît toutefois suggérer que le régime fiscal des huiles importées, qu'elles soient de premier raffinage ou régénérées, doit être le même que celui des huiles régénérées italiennes. C'est ce qui explique, semble-t-il, la prise de position développée par la Commission au cours de cette même procédure orale, selon laquelle le gouvernement italien devrait, pour se conformer à l'article 95, supprimer l'avantage fiscal dont bénéficient les huiles régénérées italiennes, plutôt que d'étendre cet avantage aux huiles régénérées importées en provenance des autres États membres.

Ce point de vue, outre qu'il n'est exprimé ni dans l'avis motivé ni dans le recours, basés l'un et l'autre sur une comparaison de la taxation des huiles régénérées indigènes et importées en provenance des autres Etats membres, ne saurait être partagé. Il ressort en effet de l'arrêt de la Cour du 10 octobre 1978, dans l'affaire 148/77, Hansen/Hauptzollamt Flensburg, Recueil 1978 p. 1807, que, dans l'état actuel du droit communautaire et en l'absence d'une unification ou harmonisation des dispositions pertinentes, le droit communautaire n'interdit pas aux États membres d'accorder pour des motifs économiques et sociaux légitimes des avantages fiscaux, sous forme d'exonération ou de réduction, à certains produits ou à certaines catégories de producteurs. Le traité n'interdit donc pas, dans le cadre des législations fiscales internes, la taxation différente de produits pouvant servir aux mêmes fins économiques, notamment lorsqu'il apparaît, comme dans le cas des huiles minérales régénérées, que les coûts de revient, par rapport à ceux des huiles de première distillation, sont objectivement très différents.

Par contre, l'article 95, alinéa 1, exige que les avantages fiscaux en cause soient étendus sans discrimination aux produits en provenance des autres États membres qui répondent aux mêmes conditions que les produits nationaux bénéficiant des exonérations ou réductions consenties par la législation nationale. L'article 95, alinéa 1 — qui a pour objet d'éviter que par l'instauration d'impositions intérieures frappant de façon discriminatoire les produits importés par rapport aux produits nationaux, les prescriptions du traité relatives à l'abolition des droits de douane et des taxes d'effet équivalent ne puissent être tournées ou neutralisées — met en œuvre un principe fondamental du marché commun. Il en résulte que les inégalités qu'il interdit doivent être éliminées malgré les problèmes délicats de comparaison qui peuvent se poser en ce qui concerne l'assimilation entre le produit importé et les divers produits nationaux — différemment imposés — avec lesquels il peut se trouver dans un rapport de similarité.

Si l'article 95, alinéa 1, oblige donc les États membres à étendre les avantages fiscaux dont bénéficient des produits nationaux aux produits similaires importés des autres États membres, lorsque ces produits réunissent les conditions auxquelles un taux réduit ou une exonération sont subordonnés, il n'oblige toutefois pas les États membres à supprimer les différenciations objectivement justifiées que la législation interne établirait éventuellement entre les impositions intérieures frappant des produits nationaux, sauf si cette suppression était l'unique moyen permettant d'éviter une discrimination, directe ou indirecte, des produits importés.

Il y a lieu d'écarter également l'argument de la Commission selon lequel la suppression des facilités fiscales litigieuses constituerait la seule forme d'application correcte de l'article 95, alinéa 1, du traité, compte tenu de la circonstance que la directive du Conseil 75/439, ci-dessus citée, a prévu que les entreprises qui collectent, éliminent ou régénèrent les huiles usagées doivent faire l'objet d'une autorisation et peuvent bénéficier de la part des autorités des États membres d'indemnités pour les services rendus à condition que ces indemnités ne créent pas «de distorsions significatives de concurrence ou des courants artificiels d'échanges de produits».

Cette directive, inspirée à la fois par des considérations d'ordre écologique et relatives à une politique d'approvisionnement en combustibles, n'a pas pour objet d'harmoniser les régimes des États membres relatifs aux droits d'accises et autres impôts indirects visés à l'article 99 du traité. Elle laisse donc intacte les compétences des États membres en ce qui concerne les impositions intérieures du moment que sont respectées notamment les obligations inscrites aux articles 95 à 98 du traité.

Il est constant et non contesté par la République italienne que les huiles régénérées importées et nationales sont non seulement des produits similaires, mais même identiques de sorte que les rapports entre eux sont incontestablement visés par l'article 95, alinéa 1, du traité.

Pour justifier le maintien du régime écartant les huiles régénérées importées du bénéfice des réductions d'impôts consenties aux huiles régénérées nationales, le gouvernement de la République italienne invoque en substance trois arguments, à savoir: 1) l'impossibilité qu'il y a à distinguer, par des méthodes de contrôle expérimental, les huiles régénérées de celles de premier raffinage, ce qui serait susceptible de donner lieu à des fraudes à l'occasion des importations des produits considérés; 2) la circonstance que l'exonération fiscale est justifiée par les coûts de revient extrêmement élevés des huiles régénérées de sorte qu'à défaut de la détaxation litigieuse, ces huiles ne pouvaient concurrencer les huiles de premier raffinage et 3) la circonstance que les objectifs de l'exonération correspondraient aux objectifs de la directive 75/439 et que cette exonération constitue en réalité l'indemnité que les articles 13 et 14 de la directive autorisent les États membres à octroyer.

Le premier argument ne saurait être retenu comme justification du traitement différentiel allégué. Il incombe aux importateurs d'huiles minérales en provenance des autres États membres qui entendent bénéficier du taux réduit de fournir la preuve de ce que les huiles qu'ils importent en Italie sont des huiles régénérées et l'administration italienne, sans pouvoir pour autant rendre cette preuve plus difficile que nécessaire, est en droit d'exiger qu'elle soit fournie dans des conditions éliminant les risques de fraude, notamment par la production de certificats émanant des autorités ou d'autres instances appropriées de l'État membre exportateur, permettant l'identification de l'huile régénérée à partir des établissements où il a été procédé à sa régénération. La pratique communautaire, notamment en ce qui concerne l'élimination des contrôles sanitaires aux frontières intracommunautaires, offre de nombreux exemples de ces formes de contrôle légitime.

Les considérations qui précèdent répondent également à l'argument de la Commission selon lequel la violation alléguée de l'article 95, alinéa 1, ne pourrait être éliminée que par la suppression du taux réduit sur le plan national. La République italienne a le choix entre cette suppression et son maintien à la seule condition que si elle opte pour cette seconde solution, elle doit faire bénéficier de ce même taux réduit les huiles régénérées en provenance des autres États membres pour lesquelles la preuve de leur régénération a été rapportée, de manière à éviter toute forme de discrimination entre le produit importé et le produit national similaire.

Les second et troisième arguments sont connexes et doivent être examinés ensemble. Cet examen conduit à la conclusion qu'ils doivent être écartés.

S'il est exact que les réductions de l'imposta di fabbricazione sont justifiées par les coûts de revient élevés de la régénération par rapport à la première distillation, ce régime fiscal plus avantageux n'est, à aucun égard, mis en péril par l'obligation de l'appliquer dans le respect de l'article 95 du traité. Les réductions fiscales dont les entreprises de régénération d'huile minérale bénéficient ainsi ne sont en effet pas mises en danger par l'obligation d'en faire bénéficier les huiles régénérées importées en provenance des autres États membres.

D'autre part, on ne saurait retenir la circonstance invoquée par le gouvernement italien que le système mis en place par la législation italienne de 1962 et en particulier par son article 12 constitue, en réalité, une application anticipée de la directive 75/439 du 16 juin 1975 et que la réduction de l'imposta di fabbricazione constitue l'indemnité que les États membres peuvent, en vertu de l'article 13 de la directive, octroyer aux entreprises de récupération, d'élimination ou de régénération des huiles usagées.

Sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si la République italienne a ou non appliqué la directive 75/439, il suffit d'observer, ainsi qu'il a été relevé ci-dessus, que cette directive ne porte pas atteinte au droit des États membres d'établir un système d'impositions intérieures comportant des taux réduits. L'article 13 de la directive autorise les États membres à octroyer les indemnités, sans pour autant les y obliger, mais veille à ce que les indemnités, si elles sont octroyées, ne constituent pas des obstacles à la libre circulation des marchandises. Il s'ensuit qu'en exécutant la directive, les États membres sont libres, soit d'accorder directement des indemnités aux entreprises en question, soit de faire bénéficier les huiles régénérées d'un régime fiscal plus avantageux, soit même de cumuler les deux systèmes. Toutefois, si, en vertu du pouvoir d'appréciation qui leur appartient en la matière, ils se prononcent en faveur d'un système de réduction des impositions intérieures, ils sont tenus d'accepter les conséquences de ce choix et de veiller à ce que le système choisi soit conforme à la règle fondamentale de non-discrimination fiscale des produits importés énoncée à l'article 95 du traité.

Il suit des considérations précédentes qu'en maintenant, en vertu de la loi n^o 1852 du 31 décembre 1962 modifiant le régime fiscal des produits pétroliers, un taux différent pour l'imposta di fabbricazione (impôt intérieur de fabrication) sur les huiles minérales régénérées produites en Italie par rapport au taux de la sovraimposta di confine (surtaxe à la frontière) frappant les huiles régénérées en provenance des autres États membres, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 95, alinéa 1, du traité CEE.

Aux termes de l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Cour peut compenser les dépens.

La Cour est d'avis que, compte tenu des ambiguïtés qui ont subsisté tant au cours de la phase administrative que de la phase contentieuse de la procédure, en ce qui concerne la portée réelle des griefs formulés par la Commission, il y a lieu de compenser les dépens.