Arrêt de la Cour du 5 avril 1979, 148/78Directive 73/173 art. 5 et art. 9

ARRÊT

En fait

Attendu que les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les observations présentées en vertu de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice des CE peuvent être résumés comme suit:

I — Faits et procédure

Le conseil d'administration de l'entreprise Silvam de Senago (Milan), représentée par M. Ratti, a décidé d'emballer ses produits solvants et d'apposer sur les récipients des étiquettes conformément à la directive 73/173/CEE du Conseil, du 4 juin 1973. Il a également décidé que la directive 77/728/CEE du Conseil, du 7 novembre 1977, serait appliquée à ses vernis.

Or, ces deux directives n'ont pas encore été «reçues» dans l'ordre juridique italien: c'est la loi no 245 du 5 mars 1963 (Gazzetta ufficiale p. 1451) se référant tant aux solvants qu'aux vernis qui est encore en vigueur actuellement en Italie.

La loi no 245 est à la fois plus contraignante (elle impose dans tous les cas l'indication de la quantité de benzol, toluol et xylol dans le solvant ou le vernis) et plus souple (elle n'impose pas d'apposer tous les composants jugés comme toxiques, corrosifs, ou irritants, ou comburants ou facilement inflammables) que les deux directives susdites, ce qui présente des difficultés aussi bien pour les produits fabriqués en Italie que pour les produits importés.

M. Ratti a été poursuivi par le ministère public pour non-respect de la loi no 245 devant la Pretura de Milan, Ve chambre pénale.

Estimant que le litige soulevait des questions d'interprétation du droit communautaire, la Pretura de Milan a saisi la Cour de justice des questions préjudicielles suivantes:

a) La directive du Conseil des Communautés européennes 173/73, du 4 avril 1973, et en particulier son article 8, constitue-t-elle une disposition directement applicable attribuant aux particuliers des droits subjectifs que les juridictions nationales doivent sauvegarder?

b) Est-il permis, malgré la disposition visée à l'article cité, de prescrire dans la législation nationale des obligations et des limites plus précises et plus détaillées, ou de toute façon différentes, par rapport à celles qui sont indiquées dans la directive et cela peut-il éventuellement être considéré comme un obstacle à la libre circulation et aux échanges des marchandises et des produits qui font l'objet de ladite directive (c'est-à-dire les solvants), en ayant ainsi une incidence directe sur l'instauration et sur le fonctionnement du marché commun, eu égard à l'obligation imposée par la législation nationale d'apposer sur les récipients des indications non requises par la directive?

c) En particulier, l'obligation d'indiquer sur le récipient mis en vente la présence de benzol, de toluol et de xylol dans le solvant ou dans le produit, en spécifiant leur pourcentage total et, séparément, celui du benzol, sur la base de l'article 8 de la loi no 245 du 5 mars 1963, peut-elle se révéler incompatible avec la directive citée soit en raison du fait même du caractère obligatoire de l'indication (dont l'inobservation entraîne des sanctions pénales), soit en raison des modalités imposées pour l'accomplissement de l'obligation elle-même, compte tenu également de l'esprit qui semble inspirer ladite directive?

d) Les dispositions nationales rappelées, applicables indistinctement à tous les produits présents sur le marché intérieur, constituent-elles de toute façon un obstacle, une interdiction ou une limitation aux échanges et à la libre circulation de ces produits, même si elles sont prescrites dans le but d'assurer une protection accrue pour l'intégrité physique des utilisateurs des produits en question (il existe une littérature scientifique abondante qui, au moins à partir des années soixante, a mis l'accent sur le caractère dangereux de substances telles que le benzol, le toluol et le xylol, surtout pour les travailleurs qui peuvent être souvent obligés d'employer des solvants contenant des pourcentages très élevés de ces substances, mais pas seulement pour eux-mêmes, étant donné que tout consommateur qui emploie un vernis contenant lesdites substances, peut s'exposer à des risques graves pour sa santé)?

e) La directive du Conseil des Communautés européennes 728/77, du 7 novembre 1977, et en particulier son article 9, est-elle immédiatement et directement applicable, eu égard aux obligations négatives imposées aux États membres depuis la date de sa notification et à l'hypothèse où le particulier, se fondant sur la confiance légitime, s'est conformé aux dispositions de ladite directive avant l'expiration du délai d'adaptation prévu pour l'État membre?

L'ordonnance de renvoi du 8 mai 1978 a été enregistrée au greffe de la Cour le 21 juin 1978. Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice des Communautés, le prévenu au principal, le Conseil et la Commission ont présenté des observations écrites.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalable.

II — Observations au sens de l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice CEE

A — Observations du prévenu au principal

Le sieur Ratti fait — en premier lieu — remarquer que «la législation italienne prévoit des sanctions pénales qui sont en contradiction évidente avec la réglementation communautaire concernant tant les dissolvants que les vernis» et examine ainsi ce qu'il considère comme la question principale: «l'effet que les deux directives précitées peuvent produire dans l'ordre juridique d'un État membre particulier».

Pour répondre à cette question il invoque d'abord la jurisprudence constante de la Cour en citant les arrêts du 4 décembre 1974 dans l'affaire 41/74, Van Duyn, Recueil 1974 p. 1337 et du 1er février 1977 dans l'affaire 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Recueil 1977 p. 113 et autres. Selon cette jurisprudence, une directive produirait «un effet direct» lorsqu'elle impose des obligations détaillées et complètes, de manière à ne laisser aucun pouvoir discrétionnaire à l'État membre.

Puis, il s'efforce de démontrer que les deux directives «produisent un effet direct». Le prévenu au principal observe que l'article 8 de la directive relative aux solvants impose des obligations précises et détaillées que les États membres ne peuvent que transposer telles quelles: ainsi la dimension, la couleur, la forme et la position de l'étiquette sont prévues en détail. Il fait la même observation en ce qui concerne l'article 9 de la directive relative aux vernis.

Mais se poserait ici la question du délai: les États membres disposent en effet d'un délai de 24 mois pour mettre en œuvre cette directive qui n'aurait été applicable qu'en novembre 1979. On pourrait ainsi soutenir que la loi no 245 s'appliquait encore, au moment des faits, pour les vernis. Mais le prévenu au principal considère cependant qu'il convient d'examiner les motifs pour lesquels le législateur communautaire impose un tel délai. L'existence de celui-ci ne s'expliquerait que pour des raisons économiques simples: écoulement des stocks existants, nouvelles analyses à faire, nouvelles étiquettes, etc., il ne pourrait donc s'appliquer qu'à des obligations de faire: par contre le motif du délai ne se justifierait pas en ce qui concerne l'obligation visée à l'article 9 de la directive, obligation de ne pas faire, ne requérant aucun délai, d'autant plus que les mentions et symboles employés sur les étiquettes feraient déjà partie de l'ordre juridique interne en vertu du décret du 17 décembre 1977 (Gz. Uff., suppl. no 30 du 31. 1. 1978).

En outre, le prévenu au principal invoque l'«absurdité» d'une situation ou «le producteur d'un État membre qui a déjà reçu la directive dans son ordre juridique interne, ne peut pas exporter dans un autre État membre son produit étiqueté selon cette même directive parce que cet État ne s'y est pas encore conformé» ce qui constituerait «une violation des principes fondamentaux régissant la libre circulation des produits dans le cadre de la Communauté».

Enfin, le prévenu au principal expose que, si sa thèse «ne constitue pas l'interprétation exacte des dispositions litigieuses, force serait de considérer que le délai de deux années accordé aux fins de la mise en application de la directive n'est pas un délai pour la mise en œuvre mais un délai avant l'expiration duquel il n'est pas possible de mettre en œuvre la directive ou bien avant l'expiration duquel il est possible d'interdire cette mise en œuvre».

B — Observations du Conseil

En introduction, le Conseil insiste sur l'importance de la technique juridique de la directive utilisée très souvent pour rapprocher les législations et, surtout, sur le délai dans lequel les États membres doivent se conformer à la directive. Sur ce point, le Conseil estime que «ce n'est qu'à l'expiration d'un tel délai que l'uniformité des normes techniques applicables aux produits visés dans l'ensemble du marché commun doit être nécessairement assurée en vertu de la directive».

Le Conseil résume les 5 questions posées en 2 questions principales:

1) «Les conditions dans lesquelles les directives en question peuvent avoir des effets directs.» Sur ce point, le Conseil estime que la jurisprudence de la Cour est suffisamment claire. Il relève simplement une impropriété de terminologie: la Pretura de Milan demande s'il y a «applicabilité directe», or, la jurisprudence de la Cour a établi la notion d'«effets directs». Le Conseil poursuit en précisant que les seuls cas d'effets directs reconnus par la Cour au bénéfice des particuliers seraient ceux «dans lesquels l'obligation que la directive impose à l'État membre est parfaite, en ce sens qu'elle n'est pas conditionnée, ni suspendue à l'écoulement d'un délai». Abordant la question de la nature des obligations imposées par les directives, le Conseil estime que si l'obligation d'interdire la commercialisation de produits ne répondant pas aux normes de la directive est naturellement une obligation de faire, il en va de même en ce qui concerne l'obligation d'admettre la commercialisation de produits qui répondent aux normes de la directive, car l'État membre doit modifier son droit interne.

2) «Le moment à partir duquel de tels effets se produiraient.» Le Conseil invoque comme premier argument que l'État membre dispose «au moins d'une marge d'appréciation quant à la date à laquelle il se conforme à la directive, dans les limites du délai imparti», donc il n'est pas évident qu'il y ait effet direct. Le Conseil poursuit en estimant que la Cour, même lorsqu'elle reconnaît dans certaines circonstances un effet direct à certaines dispositions de directives, «ne saurait toutefois reconnaître à des particuliers le droit de se prévaloir d'une obligation imposée par une directive à un Etat membre avant que la Commission ou les autres États membres ne soient habilités à s'en prévaloir au titre de l'article 169 ou de l'article 170 du traité». Avant l'expiration du délai, il ne saurait y avoir manquement à la directive. Enfin, répondant au mémoire en défense déposé devant la Pretura de Milan (points 2, 3, 4), le Conseil ne nie pas que le fait que les directives en question concernent tous les États membres, puisse avoir une influence sur l'interprétation que la Cour serait amenée à en donner. Mais à sa connaissance, la Cour n'aurait pas pris, jusqu'à présent, en considération un tel fait en vue de reconnaître un effet direct; en tout cas, cela n'implique pas que le délai accordé à l'État membre pour s'y conformer soit sans objet. Le Conseil conclut, en se fondant sur la jurisprudence de la Cour (arrêt 9/70, Franz Grad, du 6. 10. 1970, Recueil 1970, p. 825), qu'«une interdiction contenue dans un acte adressé aux États membres ne produit d'effet qu'à partir du moment où le système commun doit être appliqué dans l'ensemble du marché commun lorsque l'objectif poursuivi est d'assurer l'application d'un tel système commun»; or, l'objectif visé est d'assurer, au plus tard à l'expiration du délai, cette application. Le Conseil estime donc qu'il y a lieu de répondre négativement à la question e), l'article 9 de la directive 77/728/CEE ne pouvant avoir d'effet direct alors que le délai prévu à l'article 12 n'est pas expiré. «Cette réponse s'applique également à la directive 73/173/CEE».

C — Observations de la Commission

Après avoir rappelé les faits en constatant que la loi italienne no 245 fixe des conditions à la fois moins sévères et plus rigoureuses que les deux directives, la Commission répond aux cinq questions posées.

Première question

La Commission insiste sur l'impropriété de langage utilisée par la Pretura: l'expression «directement applicable» ne peut être utilisée et c'est la notion d'«effets directs» élaborée par la Cour qui seule peut être employée, s'agissant de directives. La Commission rappelle les trois critères nécessaires pour qu'une disposition d'une directive puisse produire des effets directs: une obligation claire et précise — non assortie de conditions — sans aucune marge d'appréciation laissée à l'État membre. En analysant, article par article, la directive 73/173/CEE la Commission «estime que les articles 2, 4, 5 et 6 … ainsi que l'article 8 en liaison avec ces dispositions, produisent des effets directs et que, par conséquent, le justiciable est en droit de les faire valoir devant la juridiction nationale compétente».

Deuxième question

A la lumière de la réponse à la première question, «un État membre ne peut prévoir dans sa législation nationale des conditions plus restrictives que celles de la directive», ceci s'applique tant à la mise directe des produits sur le marché national qu'aux produits importés. «En outre, pour ces derniers, il est indubitable que le fait d'imposer des conditions différentes de celles prévues par la directive constituerait une violation du principe de la libre circulation des marchandises posé par l'article 30 du traité.»

Troisième question

Selon la Commission, il semblerait clair que l'article 8 de la loi italienne no 245 «impose dans tous les cas» l'indication de la présence ainsi que le pourcentage du toluol, xylol et benzol, prévoit des obligations différentes de celles prévues par la directive.

Quatrième question

La Commission estime que les dispositions de la loi italienne «constituent des mesures équivalant à des restrictions quantitatives aux importations, au sens de l'article 30 du traité». L'article 36 du traité ne saurait permettre de déroger à une mesure d'harmonisation dans un secteur déterminé. La seule possibilité consisterait «à recourir à titre provisoire et sous le contrôle de la Commission à la clause de sauvegarde prévue à l'article 9 de la directive».

Cinquième question

Tout d'abord la Commission estime que «l'effet direct» s'applique en ce qui concerne les articles 3, 5, 6, 7 et 9 de la directive 77/728/CEE. Mais pour résoudre le problème du délai, la Commission estime qu'il convient de déterminer d'abord «le moment auquel naît l'obligation de l'État membre, en vertu d'une directive». Ainsi, il ne serait pas possible d'imaginer une obligation de l'État membre avant l'expiration du délai de 24 mois prévu à l'article 12 de la directive. L'article 191 du traité ne pourrait pas être invoqué dans ce cas, ceci conformément à la jurisprudence de la Cour (affaire 9/70, Franz Grad, citée supra).

La Commission poursuit son argumentation en invoquant une règle générale d'herméneutique: comme «l'effet direct d'une directive est une situation relativement exceptionnelle», son interprétation ne peut être extensive. L'article 189 du traité impose également cette interprétation.

Répondant à l'argument de la défense, selon lequel l'article 9 constituerait une obligation de ne pas faire, la Commission estime que cet article n'est qu'un «résumé descriptif» de la directive et, en tant que tel, il doit être analysé comme «l'obligation positive d'adopter les dispositions internes d'adaptation nécessaires». Cette obligation ne pourrait naître qu'à l'expiration du délai de 24 mois.

Quant à l'argumentation du juge national, «qui fait état d'une éventuelle confiance légitime du particulier qui se serait conformé aux dispositions de la directive avant l'expiration du délai», la Commission estime qu'il n'est pas possible d'en parler parce que l'obligation n'est imposée qu'aux États et non aux particuliers. Tant qu'il n'y a pas carence de l'État, les particuliers ne sauraient se prévaloir d'un droit à l'égard de l'État.

Même pour les produits importés, la Commission estime que l'article 30 ne peut pas être appliqué car se poserait ici un problème de succession entre deux réglementations nationales régissant cette matière avec comme point central la question de la date ultime à laquelle cette succession doit avoir lieu. La Commission estime que la réglementation antérieure resterait justifiée «jusqu'à l'expiration du délai accordé à l'Etat pour modifier sa législation».

En conclusion, la Commission propose de répondre de la façon suivante à la Pretura de Milan:

les articles 2, 4, 5 et 6 de la directive 73/173/CEE du Conseil, ainsi que l'article 8 en liaison avec lesdites dispositions, produisent des effets directs;

b) il n'est pas permis de prévoir dans la législation nationale des obligations et des restrictions plus précises et plus détaillées, ou en tout cas différentes de celles-ci que celles indiquées dans la directive précitée; pour les produits importés en provenance d'autres États membres, ces obligations constitueraient en outre un obstacle à la libre circulation des marchandises;

c) l'obligation imposée par la législation d'un Etat membre d'indiquer sur le récipient d'un solvant la présence de benzol, de toluol, de xylol, avec la spécification du pourcentage global de ces produits et, séparément, le pourcentage du seul benzol, est incompatible avec la directive précitée;

d) l'objectif visant à assurer une meilleure protection de l'intégrité physique des utilisateurs des produits en question ne permet pas aux États membres d'imposer des exigences différentes de celles prévues par la directive en question;

e) les articles 3, 5, 6 et 7 de la directive 77/728/CEE du Conseil, ainsi que l'article 9 en liaison avec ces dispositions, produisent des effets directs; ces effets se produisent à l'expiration du délai indiqué à l'article 12, c'est-à-dire à la date du 9 novembre 1979.»

III — Procédure orale

M. Ratti, prévenu au principal, représenté par Me De Falco; le Conseil, représenté par son Conseiller juridique, M. Fornasier; la Commission, représentée par son Conseiller juridique, M. Alessi, ont été entendus en leurs observations orales à l'audience du 25 janvier 1979.

M. Ratti a répondu à une question posée par la Cour, qu'il serait pratiquement impossible d'exporter les produits Silvam en apposant sur les récipients des étiquettes conformes à la loi italienne.

L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du 20 février 1979.

En droit

A — En ce qui concerne l'interprétation de la directive 73/173/CEE

B — En ce qui concerne l'interprétation de la directive 77/728/CEE du Conseil du 7 novembre 1977

Sur les dépens

Dispositif

par ces motifs,

LA COUR,

statuant sur les questions à elle soumises par la Pretura Penale de Milan par ordonnance du 8 mai 1978, dit pour droit:

1) Un État membre ne saurait appliquer sa loi interne — même si elle est assortie de sanctions pénales — non encore adaptée à une directive, après l'expiration du délai fixé pour sa mise en œuvre, à une personne qui s'est conformée aux dispositions de ladite directive.

2) Il résulte du système de la directive 73/173/CEE, qu'un État membre ne peut introduire dans sa législation nationale des conditions plus restrictives que celles prévues par la directive en cause, ou même plus détaillées, ou en tout cas différentes, en ce qui concerne la classification, l'emballage et l'étiquetage des solvants et que cette interdiction d'imposer des restrictions non prévues s'applique tant à la mise directe des produits sur le marché national qu'aux produits importés.

3) La directive 73/173/CEE doit être interprétée en ce sens qu'elle ne permet pas à des dispositions nationales de prescrire l'indication sur les récipients de la présence des composants des produits en cause en des termes allant au-delà de ceux prévus par ladite directive.

4) Les dispositions nationales allant au-delà de celles prévues par la directive 73/173/CEE ne sont compatibles avec le droit communautaire que si elles ont été adoptées selon les procédures et les formes prescrites à l'article 9 de ladite directive.

5) La directive du Conseil 77/728/CEE du 7 novembre 1977, et en particulier son article 9, ne peut faire naître dans le chef du particulier qui s'est conformé aux dispositions de ladite directive avant l'expiration du délai d'adaptation prévu pour l'État membre, aucun effet qui pourrait être pris en considération par les juridictions nationales.